吴建南 张攀

    中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》首次提出国家治理，并涵盖国家治理体系建设、社会治理和高校、企业等法人治理三个层面。国家治理概念强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，是一个更为均衡和客观的理论视角。《决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化放置全面深化改革总目标的高度，将开启国家治理的新时代。然而，建设现代化国家治理体系是一项长期的系统工程。如何理解治理体系现代化、如何实现治理体系现代化、地方实践存在哪些经验等是国家治理体系现代化建设提出后亟待解决的重要命题。基于此，本研究将立足学界对治理的探讨及政府改革创新的实践，求索国家治理体系现代化的逻辑并勾勒其建设图景。

    一、治理体系现代化很大程度上是政府的现代化

    治理是各种公共的或私人的个人与机构管理其共同事务的诸多方式的总和。罗茨定义了六种不同的治理：（1）作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，指用以指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，指强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会-控制体系的治理，指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，指建立在信任与互利基础上的社会协调网络。除第二种和第六种治理外，剩余的四种治理都以政府为主题。有学者梳理了全球治理（global governace）、多层次治理（multi-level governance）、互动治理（interactive governance）、元治理（metagovernance）、智性治理（governmentality）等多种治理理论发现其本质和共性在于求索提升“国家治理”能力和效能的途径，克服国家治理的障碍和危机，维护稳定的政治秩序以实现提供社会价值的权威性分配，最终保障政府运行的合法性、组织性和有效性。从这个角度讲，治理旨在谋求政府的合法性与有效性，而治理体系的现代化很大程度上是政府的现代化。

    俞可平指出，国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎么样，它们实则是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。基于国家治理体系的三大要素，我们至少可以从以下四个方面深入理解治理体系现代化很大程度上是政府的现代化：

    首先，从治理主体之间关系的角度看，政府处于现代国家治理体系中的核心位置。有学者指出现代化国家治理体系建设的根本问题在于政府的职能定位，正确处理好政府、社会与市场的关系，其中政府与市场、社会的互动关系，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工构成了现代国家治理体系成长的两大主轴。

    在现代化国家治理体系建设的两对核心关系中，政府处于“节点”位置，成为连接两对关系的纽带。

    其次，从治理主体的权力占有度来看，传统政府管理模式下政府对权力的绝对支配地位使得政府是否能够合理退出某些权力领域成为治理体系现代化建设成败的关键。政府在传统管理模式下拥有绝对权威，对社会事务、经济事务等公共事务管得太紧、管得太死。而治理则不同，其强调多元主体的共同、平等参与，尤其是社会组织、公众等。与统治模式中自上而下的权力向度不同，治理则更加注重合作、协商、伙伴关系、认同等上下互动的途径。然而，其他治理主体能否参与、政府与其他主体能否实现良性互动，很大程度上取决于政府是否愿意以及能否合理转变其当前的行为模式。这主要源于在当前的管理模式下，政府与其他主体尚处于不平等地位，而政府则拥有绝对权威。

    再次，从治理变革的构件来看，政府的转型是实现现代治理的关键。

    在治理变革理论中，传统的构件主要是无限政府、人治政府、专制政府、集权政府、封闭政府。然而，无限政府忽略了政府能力的有限性和“政府失灵（government failure）”；人治政府破坏了政府行为的确定性和可预见性；专制政府阻塞了公民在政府政策制定、执行和评估环节的参与；集权政府使得政策的落实偏离了适当的成本收益单位；封闭政府强化了主体的信息不对称状况，进而阻碍了政府效能的提升。因此，现代治理须实现由无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府等传统治理构件向有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府等现代治理构件的转变。

    最后，从效果的角度来看，治理效果的评估标准很大程度上便是政府绩效的衡量标准。善治（good governance）是治理的终极目标，主要包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等。世界治理指标（World Governance Index，WGI）亦包括腐败控制、言论与问责、法治、政府效能、政治稳定、监管质量等多个维度。在政府绩效评估中，廉洁、效果、效率、问责、满意度、回应性、公平性、服务数量、服务质量等是经常使用的指标。从这个角度看，治理效果反映的正是政府的绩效状况。

    基于上述分析，笔者认为治理体系现代化很大程度上是实现政府现代化。

    实现政府现代化须解决以下两个关键问题：（1）政府管理的价值理性；（2）政府管理的工具理性，即政府管理的效率。价值理性旨在解决政府为公众“做什么”的问题。政府的公共性要求其活动的基本价值取向是创造公共价值。习近平总书记强调“我们要始终牢记政府前面的‘人民’二字”，而公共价值是公众对政府期望的集合。为创造公共价值，公众直接参与政府治理以及公共利益导向的服务型政府建设构成了两条基本途径。工具理性则不同，其侧重于对政府既定的责任而言，“如何”能够将其做得又快又好。通过对漳州市12年效能建设的实践观察，研究发现其为中国治理体系现代化提供了示范样本。

    二、漳州效能建设以政府现代化推进治理体系现代化的持续实验

    何为效能建设？效能建设源于1989年的效能监察。1999年，福建漳州市脸难看、门难进、事难办、话难听等问题严重，效能建设应运而生。不久，漳州市效能建设很快引起省纪委监察厅的关注，他们及时深入基层、广泛调查，并向省委、省政府提出在省内全面推广机关效能建设的建议。

    2000年3月，福建省省委、省政府正式签发文件在全省推广漳州经验。截至2011年，效能建设已被浙江等多个省份采纳。效能建设包含价值重塑、权力制约、能力建设、激励问责等四个维度，涵盖制度建设、行政审批改革、绩效管理、政务公开等十项举措。能力建设强调政府要把该管的管好，权力制约则侧重于政府减政放权、把权力关在笼子里、不该管的不管。从这个角度讲，效能建设旨在解决政府的职能定位问题，尝试处理好政府、社会与市场的关系，与治理体系现代化建设的思路不谋而合。接下来，本研究将结合漳州市效能建设的多年实践，从价值理性和工具理性两个维度阐释其以政府现代化推进治理体系现代化之路。

    （一）价值理性：公众参与治理与服务型政府建设

    1．持续多样的公众参与

    自1999年漳州市开展效能建设以来，创新公众参与的途径与方法一直是其推进治理体系现代化的重要手段。除了聘请社会监督员进行社会监督、在绩效评估中开展民主评议、开通公民投诉热线电话等多种公众参与监督形式外，决策过程中的决策听证和执法听证亦是漳州市效能建设推动公众参与治理的重要途径。2003年，决策听证和执法听证开始推行，如云霄县云陵镇对群众反映强烈的卫生费、国防义务费和民兵训练费等“三费”征收实行决策听证，重新确定合理标准，市物价部门对城市生活垃圾收费标准进行多次听证等。2004年，漳州市制定了《关于进一步推行政务听证制度的工作意见》，明确了听证的事项、流程、告知、举行、结果的办理与反馈等方面内容，并暂定市行政服务中心为市级政务听证大厅，对听证工作进行了总体安排和具体规范。同年3月12日，在市行政服务中心举行市委、市政府2004年为民办实事预选项目听证会。市相关领导与负责人、部分市人大代表、政协委员、专家学者、监督员、村民和居民代表等90多人参加。

    与会同志对18个涉及群众关注的热点难点问题的为民办实事预选项目展开探讨，各抒己见，市委、市政府在吸纳听证会的意见和建议后，确定了当年15个为民办实事项目。此外，2006年，龙文区在15个行政执法部门全面推行重大事项听证（公开处理）制度，深受群众欢迎。公共价值作为一种集体表达的、政治协调的公民偏好的反映，决策中的公众参与是实现公共价值的直接途径。

    2．公众导向的服务型政府建设

    除公众参与治理外，漳州效能建设从公众利益出发，不断强化服务型政府建设。政务公开是服务型政府建设的重要方面。2002年8月，市效能办下发《关于进一步建立健全政务公开工作制度的通知》，逐步实现政务公开由办事制度、服务承诺公开向人权、事权、财权公开，由一般事项公开向重点事项公开，由结果公开为主向全过程公开，由自定公开内容向群众点题公开转变。其中，龙文区积极推行“一线公开法”，将重点建设工程全面公开，特别是公开征地拆迁补偿安置情况，如征地拆迁的赔偿政策、补偿标准、补偿金额等全方位公开。2004年，漳州市进一步推行公用事业单位办事公开制度，制定了《漳州市公用事业单位推行办事公开制度工作意见》，明确了办事公开的指导思想、推行范围、公开内容、公开形式、公开制度以及组织领导、督促检查等内容。当年，此项工作便在建设局辖下的自来水、公交、燃气等单位展开，如供气单位在入户的每瓶液化气瓶上贴上毛重、净重、价格、监督电话、钢瓶使用期限等标识，并附送《安全用气须知》宣传册。同时，政务公开工作理论研讨亦是重要抓手。2006年7月份，由市监察学会、效能办、公开办三家联合发出了《关于开展政务公开工作理论研讨活动的通知》，各县（市、区）、市直各单位积极响应，共完成调研文章63篇。此外，根据省政务公开办《关于开展创建“推行政务公开制度示范单位”活动的实施意见》的有关要求，漳州市多年来在全市范围内开展创建政务公开示范单位活动，注意发现和培养典型，使创建活动形成氛围，深入人心，取得了实效。

    另一方面，漳州市在效能建设活动中不断开展行政服务大厅和服务标准化建设。2001年11月，漳州市率先在全国建立行政服务中心，按照“三集中、三到位”的原则，将具有审批职能的窗口统一进驻到行政服务中心进行服务与管理。2005年，将仍维持行业垄断的中介机构的办理事项引进行政服务中心集中办理，当年进驻市行政服务中心的中介机构便包括环评、测量、图纸审查等13家，既规范了管理，又方便了企业群众。2007年，漳州市进一步组建了公共资源交易中心，将公共资源交易服务置于“阳光”下运行。2012年，漳州市人民政府办公室印发《关于推进全市政务服务体系标准化建设的意见的通知》，要求按照标准化原则、高效化原则、均等化原则和便民化原则，规范建设县级行政服务中心、乡镇便民服务中心和村级便民服务代办点，坚持简政放权，进一步精简审批事项、简化办事流程、缩短办事时间，构建市、县、乡、村四级政务服务平台，推动城乡基本公共服务均等化，同时对政务服务平台实行分级建设、属地管理，实行“一个窗口受理、一站式办结、一条龙服务、一个窗口收费”，方便群众办事。

    （二）工具理性：科学管理与绩效考评

    1．面向执行过程，强化科学管理

    首先，强化制度建设。漳州市建立服务承诺制、首问负责制、限时办结制、一次性告知制、责任追究制、离岗委托代办制等科学管理制度。服务承诺制要求相关单位根据职能要求，将对外服务的内容、程序、时限以及服务标准等事项向社会做出公开承诺，并采取有效措施保障承诺事项的落实，自觉接受群众监督；首问负责制要求当管理服务相对人到相关单位咨询或办理有关事宜时，首接工作人员必须负责解释或交主办人员办理；限时办结制规定管理服务相对人来相关单位办事时，在符合法律法规和有关规定以及手续齐全的前提下，经办单位或经办人应在规定或承诺的时限内办结其所诉求的事项；一次性告知制要求管理服务相对人来相关单位办事或电话咨询有关办理事宜时，经办人员必须按规定口头或文字一次性告知其所要办理事项的依据、程序、时限、所需的全部材料以及不予办理理由；责任追究制规定当工作人员在执行公务、受理服务工作过程中，由于故意或工作过失产生不当、不良行为，造成公共利益损失或不良影响，按照有关规定必须追究其责任；离岗委托代办制规定服务窗口岗离岗时，必须填写委托代办单，委托岗代行公务，做到无间断服务。科学管理制度的建立为提升工作效率，遏制拖、躲、脱等行为提供了重要保障。

    其次，在管理过程中强化现代信息技术的使用。据统计，2004年漳州市行政服务中心及芗城区行政服务中心推行网上下载表格，47个单位650个项目约1000种表格均可通过网上下载，既推动电子政务建设，又给群众带来极大便利；2006年起，漳州市开发并全面启动效能电子政务系统，对绩效考评、效能督查、投诉办理、政务公开、检查报备、队伍建设、资料传输等实行网络化管理；2011年，漳州市进一步完善电子监察系统建设，探索开展廉政风险防控工作，建立健全行政权力层级监管和重要行政权力动态运行跟踪管理制度，科学划分监管层级，加强对各单位重要行政权力运行情况的重点监管；2012年，推进网上行政执法平台系统建设，与漳州移动公司合作，委托山东浪潮齐鲁软件公司开发网上行政执法服务平台并开始网上试运行。持续的电子服务与管理平台的建立使得漳州市不断适应数字化时代的发展要求，对于改进管理和服务水平大有裨益。

    最后，不断规范自由裁量权。2007年，10个试点单位共梳理法律、法规、规章240部，清理、确定行政自由裁量权15项，从中选取使用频繁的578项细化为987个裁量等级，使自由裁量弹性空间趋于零的事项达75.1%。同时，通过适用简易程序、充分授权等方式，下放464项自由裁量权限给一线执法人员，进一步简化了执法程序，提高了执法效率。据统计，自执行新的裁量标准以来，已办理自由裁量事项10595件，处罚金额2195万元，仅有1起提出行政复议，当事人普遍满意。2008年，本着规范运行、提升效能、方便群众的原则，将每一项行政权力的运行过程进行明晰，绘制出覆盖全过程的“权力流程图”，使权力的行使有了固定的“路径”，防止出现偏差。其中市规划局将48项行政权力进行流程再造，设计出52幅行政权力运行流程图，使权力的运行过程一目了然，规范有序。2009年，各试点单位按照《工作方案》要求，抽调业务骨干，扎实开展规范行政权力运行工作，共梳理涉及本单位行政职权的法律、法规、规章653部，确定行政职权2402项，绘制运行流程图1330幅。其中有法定办理时限的行政权力有719项，规范后办理时限由13137个工作日压减为8188个工作日，压缩37.67%。同时通过合理分权、简政放权，由局领导行使的权力由1081项减少到870项，减幅19.5％。自由裁量权的规范大大提升了权力行使的科学性，有效缩减了滥用职权的空间。

    2．面向执行结果，强化政府绩效考评

    漳州市在效能建设活动中一直关注于政府绩效考评。首先，完善考评办法，提升绩效考评的民主性、科学性、兼容性和操作性。在考评办法的制定过程中采用“三下三上”的方式，共征得民主意见194条，进而对考评方法予以完善。同时，在考评办法和三个配套细则中，注意考虑各部门的实际，注意考虑工作的持续进步，如机关效能民主测评分两次进行，目的在于防止一次性测评可能出现的偏差，同时还将同一单位今年的测评结果与去年相比较，对测评分值有提高的给予进步奖励。又如在对各单位创造性工作进行评定时，注意考虑到各个部门的不同职能和不同性质，尽量创造比较均等的得分机会。其次，在绩效考评中加强考核的过程管理。在考评中全面实行工作目标进展季报制度，市政府系列还实行月报制度，及时把握目标完成动态。在季报、月报的同时，还通过督查及时发现问题，加大弱项补强的力度，使各单位的目标顺利推进。最后，强化考核结果使用。

    在政府绩效管理的过程中各级各部门普遍把考评结果与干部使用、奖金发放、年终公务员考核等结合起来，如诏安县对绩效考评末位的县文化局第一责任人给予免职，对不合格的三个单位给予“黄牌警告”。

    三、结论与启示

    本研究指出治理体系的现代化很大程度上是政府的现代化，主要原因在于：（1）对治理主体间关系的考察发现，治理体系现代化的核心是处理好政府、市场与社会之间以及政府内部各部门之间的两对关系，而政府处于这两对关系的“节点”位置；（2）从治理主体的权力占有度来看，传统政府管理模式下政府对权力的绝对支配地位使得政府是否能够合理退出某些权力领域成为治理体系现代化建设成败的关键；（3）从治理机制来看，治理体系现代化需要实现从无限政府、人治政府、专制政府、集权政府、封闭政府等传统治理构件向有限政府、法治政府、民主政府、分权政府、开放政府等现代治道构件的转变；（4）从治理效果来看，对治理绩效和政府绩效的评估既存在很大交集亦能实现有机统一，如善治理论中的法治、透明性、责任性、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等多个指标都能够在政府绩效评价中找到身影，同时亦有学者指出应当结合治理过程改进，在政府绩效评估中强化公众参与。

    以政府现代化推进治理体系现代化需要兼顾政府行为的价值理性和工具理性，前者旨在解决政府应当“做什么”，后者侧重“如何”将要做的事做得又快又好。通过对漳州市效能建设12年实践的观察，研究发现漳州在效能建设活动中不断创新公众参与治理形式，以政务公开和行政服务标准化推进服务型政府建设，凸显了政府行为的价值理性；以完善制度建设、强化信息技术使用、规范自由裁量权实现面向执行过程的科学管理，通过完善政府绩效考评实现面向结果的有效控制，彰显了政府行为的工具理性。

    漳州市效能建设实践的分析显示，其为中国以政府现代化推进治理体系现代化提供了有效的示范样本。

    （吴建南，西安交通大学教授，公共政策与管理学院副院长，中国地方政府创新研究中心主任；张攀，西安交通大学公共政策与管理学博士生）

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