肖滨 郭明

    在改革开放的推动之下，中国维持了长达30多年经济高速增长，创造了经济增长的“中国奇迹”。然而，随着经济的持续增长，一方面，经济发展与社会发展不协调的问题日益突出；另一方面，在社会矛盾和社会冲突逐年增多的条件下，地方政府的经营性行为已不能适应经济社会发展的需要，地方政府的职能必须进行调整和转变。正是经济社会发展过程中所面临的困境激发了执政党和政府对治理改革的探寻和摸索。2004年以来，中央政府提出以“科学发展观”作为治国新理念，要求地方政府从以发展经济为主转变为以提供公共服务为本的治理体系。在此背景下，全国各地不少市县先后启动了不同形式的地方政府改革，旨在调整治理方式、改善民生水平、平衡增长与公平的紧张关系。这些改革从治理的行政技术层面入手，通过目标责任与量化考核强化了行政权力实施过程中的规范、公开和透明的政务公开机制，在一定程度上也推动了地方政府的职能转变。

    不过，各种局限于技术治理的行政改革不仅没有从根本上扭转地方政府的经营性行为，而且带来了政府职能过重、行政成本过高、社会空间发育不足等问题。

    如何将技术治理的行政改革提升到一个新的阶段，进一步重构政府、市场和社会的关系，激活企业和社会的活力，开创地方治理协同共治的新格局，这是将地方治理改革推向深入必须回答的重要课题。正是在此意义上，顺德进行的新一波综合改革进入了我们关注的视线：2009年9月以来，作为广东省综合改革试验区，顺德遵循“大部制、小政府、大社会、好市场”的目标，着力厘清政府与社会、市场三者之间的关系，打出了一套地方政府综合改革的“组合拳”。有鉴于此，笔者将以2009年以来顺德综合改革的实践为分析对象，探讨其改革的历史轨迹（改革之根源何在）、改革的动力机制（哪些力量驱动改革）和改革的实施线路（改革的具体举措及其影响），并从多个维度对这一改革进行解释和评判，目的在于通过对这一改革案例的分析深化对中国地方治理改革的认识。

    一、历史轨迹：从产权改革到治权改革

    作为广东乃至全国改革的“尖兵”，30多年来，顺德始终处于改革开放的风口浪尖，在改革的历史大潮中，先后掀起了综合改革的两波大浪：第一波综合改革始于20世纪90年代初，完成于90年代末；第二波综合改革启动于2009年，至今仍在进行之中。如果说，第一波综合改革以产权改革为核心，是政（府）、经（济）互动的产物；那么，第二波的综合改革则以治权改革为中心，在政（府）、经（济）、社（会）三方联动中推进。在此，笔者试图通过梳理从产权改革到治权改革的历史轨迹，揭示新一波综合改革兴起的理论逻辑和现实根源。

    （一）第一波综合改革：以产权改革为核心

    20世纪80年代，顺德有效地抓住广东先行一步的历史机遇和毗邻港澳的地理优势，实行“三个为主”（集体经济为主、工业为主和大型骨干企业为主）的经济发展战略，充分发挥集体经济的基础优势，大力发展乡镇企业，开始了轰轰烈烈的工业化进程，走出一条具有顺德特色的经济发展道路，创造了经济发展的“顺德模式”。通过十年多的快速发展，顺德实现了年均40%的经济增长速度，为顺德城市工业化奠定了基础。然而，在经济发展取得巨大进步的同时，集体企业在发展过程中产权不明、公私不分、权责不分的弊端进一步显现，严重制约经济发展的活力。蓬勃的社会生产力发出了改革的呼唤，改革的突破口指向企业产权。正是为了顺应经济发展的现实需求，顺德以敢为天下先的勇气，于20世纪90年代初开启了以“产权改革”为核心的综合改革。这一波综合改革的特点是政（府）经（济）互动、双面推动。

    政府层面：在机构改革中转变政府职能，这是综合改革的支撑点。随着1992年国务院批准顺德撤县改市和顺德被确定为广东省综合改革试验市，顺德抓住这一机遇实施了历时仅10个月零8天的行政机构改革：顺德的行政管理机构由过去的56个缩减为29个，部门内设机构减少了125个，行政机关的工作人员由1200多人减到接近900人，“小政府”的行政管理格局在顺德初步得以形成。这一改革后来被誉为是“中国最早的‘大部制改革’”。政府层面的改革当然不仅是机构改革，更重要的是政府职能转变：从1997年开始，顺德所有政府机关都不再有自己的直属企业，实现政企分开和政资分离，政府从一般竞争性领域退出。

    经济层面：在企业推行产权制度改革，这是综合改革的核心点。1993年，顺德在全国率先启动了产权制度改革。改革的关键举措有二：一是建立以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合所有制经济，以优化产权结构和公有资产结构；二是转换企业机制，创建一个“产权明晰、责任明确、贴身经营、利益共享、风险共担”的企业发展模式。根据“抓住一批，放开一批，发展一批”以及顺德人首创的“靓女先嫁”的改革策略，顺德通过租赁、公开拍卖、产权移交等方式对大批公有制企业进行产权改革。到1998年，1001家市镇两级企业全部成功转制，顺德的产权改革宣告完成。

    在顺德综合改革的第一波，产权之所以成为改革的核心，其原因在于当时产权问题不仅严重制约顺德的经济增长，而且成为建立市场经济必须首先冲破的制度瓶颈。正是以产权为核心、政（府）经（济）互动为主的综合改革为顺德经济增长奠定了的制度基础：一方面，政府职能开始初步转变，政府行为受到一定规范，这为新型政企关系的形成铺平了道路；另一方面，产权明晰的现代企业制度得以建立，这为社会主义市场经济基本体系的确立提供了重要前提。产权改革催生了大批本土资本主导的民营企业，释放出民营企业巨大的经济增长活力，推动顺德经济快速增长，促使顺德成为全国县域经济的排头兵和全国县域民营经济最发达的地区之一。

    不过，这一波综合改革虽然也是政（府）经（济）互动，而且在产权改革上取得了显着成效，但主要属于经济层面的改革，没有更多地触及行政管理体制和公共治理机制的深层问题。更重要的是，随着企业产权改革的完成，在现代企业制度和市场经济体制下运行的现代企业不仅要求政府提供更加优质的公共服务，以适应企业发展的需要，而且要求建立与现代企业制度和市场经济体制相适应的行政管理体制。因此，就理论逻辑而言，20世纪90年代顺德以产权改革为核心的综合改革已经为第二波综合改革埋下伏笔。

    （二）第二波综合改革：以治权改革为核心

    如果说，第一波综合改革以产权改革为核心，那么，在我们看来，始于2009年的第二波综合改革则以“治权改革”为核心。就对治权概念的界定而言，一种初步的简单定义是由政府、社会组织、企业以及公民群体组成的多元公共治理主体协同处理公共事务、提供公共物品和公共服务的权力，亦即是公共治理权力。因此，所谓治权改革是指围绕公共治理权力的结构关系而进行的改革，在当代中国语境中，尤其是针对作为公共治理主体的政府而进行的、旨在理顺政府、市场、社会、公民关系的改革。

    从顺德改革的历史轨迹来看，从产权改革到治权改革有其演进的内在理论逻辑。这一逻辑体现为两个方面：一方面，适应市场经济体制建立而进行的产权改革带来了现代企业制度，而市场经济和现代企业制度要求理顺、重构政府与企业的关系；另一方面，随着市场化改革的深入，从市场体制推进到市场社会，重塑市场的社会基础，形成市场经济与社会建设良性互动的格局也是市场经济发展的必然要求，这就不可避免地要求摆正政府与社会的关系以激发社会的活力。显然，产权改革从两个方面蕴涵着治权改革的内在逻辑。

    就顺德改革的实践而言，从产权改革到治权改革具有极为深刻的现实根源。具体说，这一现实根源在于，顺德公共治理中的治权结构关系难以适应经济-社会发展的转型。一方面，顺德已经进入经济和社会发展的转型期：在经济发展上，由于顺德所主要依赖的“制造业仍处于全球产业链的中低端位置，产业结构不够协调，自主创新能力不强，资源环境压力较大……”，顺德经济的可持续发展受到国际环境、能源资源、生态环境、土地开发、人口结构、利益诉求等因素的严重制约，迫切需要通过产业结构的转型升级以实现经济增长方式从外延粗放型向内涵集约型转变，从政府导向型、劳动密集型向市场导向型、技术密集型转变，从投资拉动型、出口带动型向消费推动型、内需驱动型转变；在社会发展上，作为新兴工业化城市，虽然顺德区人均GDP已经超过万元，达到中等发达地区水平，但整个社会结构在一定程度上仍然处于城乡分割的二元化状态，城乡之间在基础设施建设、居民收入水平、公共服务供给等方面差异显着，顺德正处于从城乡二元化结构向城乡一体化的转型阶段，面临通过统筹城乡发展、缩小收入差距、提升福利水平等以实现增长与公平统一的严峻挑战。

    另一方面，面对经济发展与社会发展双转型的紧迫现实，曾经创造过顺德历史辉煌的地方治理模式暴露出新的不适应性，亟待再度创新：治理主体的组织结构上，党政机构的设置依然不够合理，机构分设过细，多头管理，缺乏协调；在治理主体的纵向关系上，区-镇街关系中“有权无责”、“有责无权”的矛盾比较突出，镇街政府缺乏相应的自主权，执行力和管理效能大打折扣；运行机制上，决策、执行、监督之间没有分工运行、相互制约，而激励、考核、问责之间又缺乏环环相扣的运作流程；尤其是政府职能转变尚不到位，政府职能越位、错位和缺位的问题依然突出，政府在很大程度上继续扮演全能型政府的角色，不仅越位介入市场自主和社会自治领域，抑制市场机制的功能和社会自治的活力，而且将公共资金、人力资源、领导精力大量投入于容易展现业绩的经济发展、城市建设等领域，却在公共服务、市场监管以及社会管理等应尽职责任的方面严重缺位。

    总之，这种与市场经济发展的不适应、不匹配的治权结构关系难以支撑顺德经济社会新一轮的转型升级，顺德经济与社会发展的转型要求变革治理主体、理顺治理关系、创新治理格局。正是在此背景下，继20世纪90年代的第一波综合改革之后，顺德在新世纪的2009年再一次启动了第二波综合改革实践。

    二、动力机制：从上下驱动到内部激活

    就改革的动力机制而言，目前中国地方政府改革主要有两种模式。第一种是自上而下推进的改革模式：上级党政系统通过确定改革目标、制订改革方案而对下级政府进行改革。这是上级党政系统主导的改革，改革的驱动力主要来自上级党政系统。第二种是自下而上启动的改革模式：地方党政系统根据发展过程中所面临的实际问题而进行改革。这是地方主动进行的改革，改革的驱动力往往来自当地经济和社会发展的压力。2009年启动的顺德综合改革则提供了第三种范例，其改革的驱动力既来自上级党政系统，也来自地方经济社会发展的压力，最终来自上下两个方向的驱动力激发了顺德党政系统改革的热情和决心。简言之，顺德新一波综合改革的动力机制可以概括为：“上下联动，内部激活”。

    （一）来自广东省的驱动

    改革开放30多年，政府主导和外部导向相结合的经济发展模式推动了广东经济的快速发展。然而，广东经济发展是建基在以低端加工制造业为主，自主创新不足，资源消耗较大的粗放型经济之上。此外，在经济取得巨大发展成就的同时，政府、市场与社会之间的不均衡性日益突出，这些因素严重制约着广东经济社会的进一步发展。如何走出经济社会转型之痛关涉广东的下一步经济社会的健康发展。

    为此，广东省委省政府以经济社会转型倒逼行政管理体制改革，以突破经济社会转型的体制瓶颈。2009年，广东省委、省政府以国务院启动的第六次行政体制改革为契机，根据广东实际情况，选择4个城市（广州、深圳、珠海、顺德）作为试点，承担全省深化县级体制改革、推进科学发展、建设服务型政府的重任。在此背景下，顺德再次成为广东推进改革的“试验田”。广东省委、省政府主要以政治激励和解决改革壁垒两个手段支持顺德进行改革。

    首先，为了调动改革主体改革的积极性和主动性，广东省委、省政府给予改革主体一些优惠政策以激励其改革的劲头。作为权力底层的区级政府，在改革的过程中难免会面临着各种各样的制度和体制瓶颈，广东省委、省政府采取有效方式激励改革主体大胆尝试改革、推进改革。为了支持顺德进行改革，广东省委、省政府赋予其地级市管理权限，根据粤委［2009］35号的相关规定，“除党委、纪委、监察、法院、检察院及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。”此外，广东省各相关部门以职责分工为原则，积极支持顺德区开展综合改革试验工作。例如，在广东省委、省政府制定出台有关改革措施时，优先考虑将一些顺德已具备相应基础和改革条件的改革方案放在顺德区先行先试。

    其次，在改革的实施过程中，广东省委、省政府不仅通过下放权力支持顺德推行综合改革，而且以相关政策及配套政策的跟进为顺德综合改革扫除了障碍。例如，原广东省委书记汪洋在调研时强调：“对顺德提出的需要省里进一步支持解决的事项，涉及省里审批的尽量给予批准，鼓励他们先行先试。……省里虽然没有权限，但实施新的细则不影响履职的，那么省里担当责任，同意你们先行先试；影响履职、影响放权效果的，省里协助向中央报告争取。”因而，正是广东省委省政府的积极支持构成了顺德推动综合改革的巨大驱动力。

    （二）基层社会的推动

    20世纪90年代产权改革之后，顺德经济持续快速发展。然而，经济发展则率先遭遇制约经济社会发展的深层次矛盾。随着经济社会的持续转型，政府社会管理手段滞后明显，政府、社会及市场关系呈现出不均衡性。民众多元化利益诉求、企业家的先进理念要求政府谋求新突破，对顺德政府改革赋予较高的期待。

    首先，从企业发展来看，顺德企业以“本土企业”为主，具有浓烈的乡土情怀和与生俱来的归属感。顺德企业虽早已扬名海外，但他们还是生活在顺德。这些兼具“草根精神”与“现代精神”的企业会以比较开阔的国际视野和更高的标准来要求政府为其提供更优质的服务。某种意义上，顺德改革最主要的动力是企业家，他们是市场竞争（甚至是国际市场竞争）中的精英分子。正如一位官员说：“……企业家给你的压力，他们就会说‘你们顺德（政府）改革怎么这么慢的哩，批个项目那么慢的哩’。这些压力会很大的。我们不去改革不行的。”此外，顺德官员与企业家具有较好的互动关系。他们会经常向政府反映一些问题。“……他们会提出很多的要求的，说你解决不了人才的安居问题啊，留不住人才啊，行政审批要很多天能解决问题。……你这个地方没有文化，留不住我的人才。”企业家精神与企业发展需求对顺德进行综合改革具有很大的驱动作用。

    其次，从民众需求来看，20世纪90年代产权改革后，顺德经济社会取得长足发展。2007年，顺德居民人均GDP已经超过9300美元，达到中等发达国家水平。然而，随着顺德经济持续快速增长、居民的收入水平的不断提高，顺德居民对政府更好地提供公共服务、实现社会公平等的期待日益提高，给顺德政府带来了新的压力。此外，随着单位制的解体，社区居民对公共服务的需求日益多元化，政府的传统社会管理手段难以适应新时期经济社会的发展需求。因此，顺德民众也是推动顺德综合改革的中坚力量，正是这种社会倒逼机制推动顺德综合改革顺利进行。

    （三）地方政府改革的主动性

    虽然上级政府和基层社会对地方政府的改革给予支持与推动，但在许多情况下，下级政府往往会根据自身利益采取消极抵抗的方式变相地抵制改革，从而使改革无法深入推进以致得不到预期的改革效果。然而，顺德区委区政府并没有根据自身利益的考量而抵制改革，而是以积极的姿态积极配合广东省综合试验改革试点工作，从而使顺德综合改革能够起到较明显的效果。因此，主动性和积极性是推动顺德进行综合改革的重要力量。

    首先，顺德政府主动抓住改革的机遇，努力解决自身面临的困境。改革开放以来，随着经济社会的持续发展，顺德取得骄人的发展成就，但率先发展遇到传统发展模式的挑战。正是在这一背景下，顺德主动抓住改革机遇，将上级政府要求改革的任务作为政策窗口，充分利用上级政府的支持来做好改革工作，而不是应付了事。在改革的过程中，“顺德区积极主动向上级党委、政府和有关部门汇报，省有关部门和佛山市主动协调，并积极向国家有关部门汇报沟通，争取支持，形成上下联动、协调推动的良好工作格局。”此外，顺德承担过广东省地方政府综合改革多项改革实践，顺德破解发展能力最强，实现科学发展的影响力和说服力最大。因而，顺德政府具有以解决发展困境为目标的自我改革的魄力。

    其次，顺德官员具有较强的学习能力。由于顺德靠近港澳，他们一直把香港的社会治理模式作为借鉴的样本来思考顺德综合改革的过程。“我们（顺德）比较早的去跟新加坡等先进地区去学习……90年代以后（包括现在），我们每年派出大批的干部去学习。虽说成效不大，但是总会‘偷’到点东西。……我们引进的团队，基本上都来自港澳那边。”此外，顺德官员具有比较开放的心态，具有强烈的改革积极性和“思考癖”。他们喜欢跟媒体、专家、学者等学习与交流，为顺德综合改革的推进奠定智力基础。总之，顺德综合改革得以稳步推进与顺德官员的主动性、学习精神是分不开的，这是顺德综合改革稳健推进的重要保障。

    三、改革线路：从变革治理主体到理顺治理关系

    如果说，透过从产权改革到治权改革的历史演进，我们可以发现新一波综合改革兴起的理论逻辑和现实根源，那么，逐一梳理顺德第二波综合改革的具体举措将有助于把握这一改革实践的整体画面。为此，我们勾画了一个顺德综合改革的基本框架图，以展示其改革实践的基本图景。

    （一）变革治理主体：组织重塑、机制优化与权力划界

    根据广东省委、省政府“地方政府综合改革”试点的安排，顺德于2009年9月与11月分别启动了“大部制”改革和“简政强镇”事权改革，在该两大改革的基础上，2011年8月，顺德开始进行行政审批制度改革。这三大改革集中指向党政权力系统，旨在重构党政组织的横向架构、理顺区-镇（街）的纵向关系、优化内部权力运作机制、划定政府外部权力范围边界，以搭建起一个全新的党政治理主体系统。

    1．重塑党政组织架构：以“大部制改革”为抓手

    按照“同类项合并、党政联动、扁平化管理、权力重构、区镇同步”的改革宗旨，顺德区将职能相近或相同的党委部门、政府机构及群团组织整合为一个较大的职能部门。顺德区通过对41个党政部门和部分双管单位的全面梳理和功能重构，初步组建成“宽职能、少机构”的16个大部门体制，职能部门减少了2/3，各大部门的行政首长均由区领导直接兼任，压缩管理层级，实现工作扁平化。通过大部制改革，党政权力在机关内部得到重新配置：一方面，党政各职能部门实行党政机构合署办公，这不仅强化了执政党的领导地位，而且有助于党政部门之间一体作业、高效运作；另一方面，在行政管理上，搭建起大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障的组织架构，解决了过去部门分设过细、职能重叠、多头管理等问题，提升了行政管理的专业化水平，初步建立起一个分工有序、整体配合的组织架构。

    2．理顺区-镇（街）关系：以“简政强镇”改革为切入点

    顺德“要做好综改工作，推进顺德经济社会发展，最基层单位街道的改革也是重点，否则我们的改革就不彻底。”为了理顺区政府与镇（街）的事权关系，2009年11月，顺德区向容桂街道下放316项管理权限，正式启动了“简政强镇”事权改革的试点工作。2010年7月，在总结容桂街道“简政强镇”事权改革试点经验的基础上，按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，顺德全面推进“简政强镇”事权改革，首先划分区与镇（街）各自的职责权限：区级主要负责宏观层面的发展规划、政策制定和实施以及统筹重点区域和项目发展等，镇级则主要负责微观层面的管理和服务，职责集中在面向社区、企业和群众的市场监管、公共服务和社会管理等方面。在划分区与镇（街）职责权限的基础上，顺德区于2010年9月正式把3197项行政管理事权下放给镇（街）行使，并且赋予容桂、大良、乐从等10个特大镇（街）部分县一级管理权限。实践表明，在划分区与镇（街）各自权限基础上的放权改革增强了镇（街）对经济社会事务的管理能力，使各镇（街）道在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管和公共服务等方面具有更大的管理自主权，激发了基层政府的创新活力。

    3．优化党政运作机制：以建构“决策-执行-监督”运作机制为目标在变革治理主体的过程中，顺德不仅重构其各职能部门的组织架构，而且优化其内部的运作机制。按照决策、执行、监督既相互分离又相互协调的原则，顺德建立了一个决策上移、执行下移、综合监督的既相互制约、又相对分离的政府运作机制（如下图所示）。首先，决策权上移。由区委区政府负责全区范围内的重大决策和综合性政策的制定，区属各大部门则负责专业性政策以及工作标准流程的制定。与此相应，顺德建立了区委核心领导、党政集体决策、协调分工的领导和决策体制，全局性重大决策由“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议负责，使决策工作实现了规范化、专业化、系统化。其次，执行权下移。区属部门逐步将具体管理服务事务下放给镇（街）、事业单位、法定机构，外移给社会组织，构建多元、专业、高效的执行主体。最后，综合监督。在整合纪检监督资源的基础上，区纪检检察部门向各大职能部门派驻纪检监察小组或专职监察人员，以常规纪检监督搭建综合监督的第一环；通过完善人大、政协、民主党派的监督机制，构筑综合监督的第二环；发挥决咨委、新闻媒体等的监督作用，同时稳步有序地推动社会监督，由此形成综合监督的第三环。

    4．划定政府权力边界：以行政审批制度改革为突破口

    在变革治理主体层面，如果说“大部制改革”、“简政强镇”事权改革主要着眼于治理主体内部组织机构的重组、运作机制的优化，那么，行政审批制度改革则成为划分政府、市场、社会三者之间权力边界的突破口。

    这不仅意味着改革由此开始从党政治理主体内部向涉及市场、社会关系的外部扩展、延伸，更重要的是，它标志着权力部门的自我革命：这种自我革命直接针对政府的行政审批权。顺德的行政审批制度改革从四个方面体现了这种自我革命。一是“削权”：在细致地清理全区审批事项的基础上，区政府坚决取消一批审批事项并立即停止审批行为。据统计，截至2012年11月，顺德区共梳理出各类行政事项1567项，向省申请取消或优化548项行政审批事项，全区审批事项减少到达30%以上。二是“放权”：顺德将区级部门涉及民生的大部分审批事项下放到镇（街）一级。2009年12月，顺德将第一批区级行政审批权、日常管理权限共316项下放到各镇（街）；截止到2010年9月，顺德正式把3500多项行政管理权限下放给镇（街），以增强各镇（街）的基础性权力。三是“还权”：顺德区通过制定向社会转移服务与管理事项的目录，创造条件依法将行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术与市场服务等功能转移给具有资质条件的社会组织。四是“限权”：顺德区采取各种措施对保留的审批权进行限制和规范，例如，优化审批流程以压缩审批的时限、层级、环节等，依据法律和实际操作编制审批权行使的作业标准，设立综合审批窗口以实行集中化审批，建立覆盖区、镇、村三级一体化的通用审批系统及实时电子检察系统等。这些举措不仅促进了审批的高效化、标准化、集中化、信息化，而且从审批流程、审批标准、审批场所、审批技术等多个具体环节限制了审批权的寻租空间。

    （二）理顺治理关系：治权结构再造

    变革治理主体仅仅只是顺德综合改革的第一步。顺德“必须利用大部制的基础，持续推进综合配套改革，将改革由体制内延伸到体制外，才能真正转变政府职能，解决深层次问题。”如果说改革行政审批制度是将改革由体制内向体制外延伸的突破口，厘清政府与市场、社会之间关系的出发点，那么，在以下四个层面上理顺治理关系则直接导向治权结构的再造。

    1．理顺政府与市场主体关系：以商事制度改革激发企业自主创新

    如上所述，顺德新一波综合改革的现实背景在于适应经济发展的转型升级，尤其是适应产业的转型升级。产业的转型升级离不开新的富有自主创新性和竞争力的企业进入市场。正是为了解决企业准入过程中面临的程序烦琐、门槛较高等问题，在行政审批制度改革的基础上，顺德于2012年4月开始进行“商事登记制度改革”。这是旨在激发市场活力、优化营商环境、既与国际接轨又与市场经济发展要求相适应的一项改革。具体说，顺德的商事登记制度改革是对企业登记审批和监管采取“三分离、三构建”的方式：“三分离”是指营业执照和经营许可、资格登记和住所审批、资本认缴登记和实收备案相对分离，“三构建”则是指构建商事主体登记许可及信用信息公示体系、并联审批体系和一体化审批体系、“宽进严管”的审批与监管相对统一体系。通过商事登记制度改革，顺德政府压减了审批事项，简化了审批手续，放宽了市场准入管制，降低了企业市场准入门槛，在此条件下，内资企业登记最快现场即可办理经营许可证，大大激发了企业活力和大众投资创业的热情，有助于提升顺德经济发展的核心竞争力。截至2013年1月，顺德商事登记制度改革受理范围从有限公司扩展到除股份有限公司、外资及台港澳工商户以外的企业和个体工商户。

    2．理顺政府与社会主体关系：让社会组织与政府和谐共存、良性互动

    如果说，顺德经济转型要求理顺政府与市场主体的关系，其焦点是限制和规范政府（审批）权力、激发企业的自主创新性，那么，顺德社会转型需要理顺政府与社会主体关系，其关键则是政府如何面对转型社会中不断涌现的各种社会组织：一方面，随着公民权利意识的觉醒，公民获得宪法所赋予的公民结社权的愿望日趋强烈，公民借助社会组织参与公共事务治理的诉求也不断提出，因而涌现出的社会组织对政府的社会管理构成了从未有过的挑战；另一方面，把因传统单位制度解体而处于原子化的大量个体公民纳入社会组织之中，使他们在社会组织中既能获得权益保障又能有序地参与公共事务治理，同时，把部分公共事务转移给各类社会组织、让它们参与公共事务的供给，从而推动全能型政府向有限政府的转型，这是社会组织给主导公共治理的政府提供的机遇。面对社会组织带来的挑战和机遇，顺德以积极主动的改革姿态，抓住历史机遇，多管齐下，回应挑战：

    ——降低社会组织的成立门槛。顺德打破以往对社会组织实行的“双重管理”（既要到民政部门登记还要挂靠业务主管部门）格局，推行社会组织直接登记制度：除确有规定必须由政府部门实施前置审批的民办教育机构和医疗机构外，其他社会组织都可直接向登记管理机构申请登记。

    ——大力扶持社会组织成长。顺德政府出台多份配套文件，在登记、资金、项目、场地和服务等方面加大对社会组织、行业商会的扶持力度，促进各类社会组织逐步成长。正是在政府大力支持下，自2009年以来，顺德地区社会组织迅猛增长。

    ——实行社会组织的分类评估制度。顺德通过作为“第三方”的专业评估机构对社会组织的运作规范、服务效果等进行评估，以提高社会组织的品质和社会服务的水平。按照相关评估制度的规定，社会组织必须达到3A以上等级，才有资质参与政府购买服务和承接政府职能转移。这样，政府也在专业的社会评估中实现了政府对社会组织的监管。

    ——发挥传统群团组织的枢纽作用。顺德拓宽群团组织的社会职能，不仅强化区总工会、团委、妇联、工商联和残联等五大传统群团组织在培育社会组织成长中的引领功能，而且推动它们采取各种措施把群团组织的社会服务直接延伸到基层。

    ——向社会组织购买公共服务。顺德政府采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等多种方式，政府向社会组织购买公共服务，不仅向社会转移了部分公共服务事务，而且激发了社会组织参与公共服务供给的热情。

    3．理顺政府与社区（村）关系：在“政社分离”中平衡行政管理与基层自治

    长期以来，在法规上被定位群众自治组织的居委会（村委会）承担了政府在基层大量的行政管理职能，行政化趋向严重，以致被学界称为“政府的一条腿”或“小政府”。居（村）委会行政化不仅丧失了自身的自治功能，而且也扭曲了政府与社区（村）的关系。因此，所谓理顺政府与社区（村）关系的实质是摆正政府与居委会（村）委会的关系，即在区分政府行政管理与社区（村）自治各自范围的基础上，让政府管理与基层自治分头作业，以实现二者的有效衔接与良性互动。为了实现这一目标，顺德各镇（街）道按照“政社分离”的原则，把基层事务中的行政事务和自治事务区分开来，并划归不同的主体：全区镇（街）在社区（村）设立行政服务中心，作为镇（街）道在社区（村）的政府管理点和便民服务平台，承担原来由政府下派给居（村）委会的各项行政事务，以确保政府的行政管理、公共服务延伸到居（村）民群体；居（村）委会承担自治事务，依法履行自治范围内的职责，办理居（村）的公共事务和公益事业，发挥自治功能。截至2012年12月，顺德区201个社区（村）全部建立了行政服务站，初步在全区实现了“政社分离”。此外，为了实现基层社会善治，2011年9月，顺德启动了基层治理体制改革，创新基层管理模式，建立居（村）党组织、村委会（居委会）和其他各类组织多方参与的社区建设和管理机制，推动基层事务的共建共治。

    4．理顺政府与公民关系：以公民有序参与为主要形式

    随着顺德经济的市场化和社会的多元化，一方面，公民的参与意识逐渐增强，他们不仅有参与政府制定公共政策过程的意愿和诉求，而且日渐要求在政府如何支出公共财政问题上行使知情权、表达权和监督权；另一方面，在经济和社会双转型中，政府承担的公共事务越来越繁重，同时也逐渐感受到民众对合理分配有限财政资源的巨大压力：前者对政府决策的民主化、科学化提出了更高的要求，后者则意味着政府的财政预算公开透明乃是大势所趋。所有这一切都指向一个不可回避的问题：如何调整政府与公民的关系？顺德采取的选择是扩大公民有序参与，其具体举措主要有二：

    一是成立公共决策和事务咨询委员会。2010年1月，顺德容桂街道率先成立了顺德地区首个公共决策和事务咨询委员会。同年9月，顺德区“公共决策咨询委员会”成立。截止到2012年11月，顺德共有各类决策咨询机构37个，其中区级4个、区属部门11个、镇/街道成立10个、其他机构成立12个，初步建构起以区、镇（街）两级为主体并向社区（村）和公营机构延伸的多层次的决策咨询体系。这种决策咨询体系成为连接公民与党政治理主体之间的桥梁：包括精英人士和基层群众的公民参与决咨委的各种决策咨询活动，不仅在表达各自的利益诉求、价值偏好中为公共决策增添了民主化的元素，而且通过提供各种政策信息、贡献各种政策思路、方案强化了公共决策的理性化程度。

    二是推行参与式预算。2012年7月，顺德率先在全省启动参与式预算。

    根据《顺德区参与式预算试点工作方案》的规定，顺德区财税局向公众发布试点项目概况和试点项目、代表委员会产生方式等内容，然后从人大代表、政协委员、专家、行业代表、社区群众中选出不超过15名代表组成试点项目代表委员会，并在代表委员会成立后的3个工作日内组织全体委员代表对试点项目进行询问和讨论，就是否同意项目立项及项目经费安排提出意见及建议。参与式预算为公民直接参与财政资源的分配提供了切实的制度保障和进入途径：通过参与式预算，公民不仅可以就“能否立项、经费如何用、项目是否执行到位”等问题发表自己的意见，而在一定程度上可以决定各种社会政策实施的优先顺序，促使政府相关部门更加关注居民的需求，将有限的财政资源更多地用于惠民项目，由此强化了民众对政府财政支出的监督。

    总之，在新一轮的综合改革中，顺德从变革治理主体出发，逐步理顺上述四重治理关系（党政治理主体与市场主体、社会主体、社区组织和公民之间的关系），不仅在优化党政系统的内部结构和运作机制中确保了党委领导、提高了政府绩效，而且通过划定政府、市场与社会之间的权力边界，增强了企业的自主创新能力，强化了社会自治功能，扩大了公民的参与渠道，并由此形成了一种被顺德改革者概括为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的地方治理新格局。

    四、治理创新：四个维度的解释与评判

    如上所述，顺德新一波综合改革带来了地方治理格局的创新。现在的问题是，如何解释和评价这一改革实践及其创新？我们将从创新实质、历史定位、实践价值及改革限度四个层面对此进行分析，以结束本文的讨论。

    （一）创新实质：治权结构的有限重构

    如上所述，顺德新一波综合改革创新了地方治理格局。不过，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的概括还不足以充分展示这一治理新格局的真实画面。考虑到新一波综合改革所调整的治理关系中，政府与市场的关系占有重要地位，因此，这一新型治理格局的总体框架是：一方面，政党执掌政权、党政主导治权，这是新型治理格局中的核心部分；另一方面，在市场领域中更加具有自主创新的企业和在社会领域中日趋活跃的社会组织以及权利意识开始觉醒的公民已经成为新型治理格局中不可或缺的重要元素。现在需要解释的问题是，作为治理格局创新，这一创新的实质究竟是什么？

    我们提出的解释是，这一治理格局创新的实质是治权结构重构；更准确地说，这是治权结构的有限重构。就理论而言，所谓治权结构的有限重构包括三层含义：一是创新性的变化只涉及治权结构，不触及政权结构，因此，新一波综合改革创新没有明显的政治意涵，与政治改革相去甚远；二是治权结构重构具体表现为一种与传统体制不同的治权结构形式开始出现，即一元（党政统治）与多元（协同治理）的并存结构。这意味着在传统体制下，无论政权结构，还是治权结构，都是党政一元统领，而在新的治理格局下，随着四重治理关系（政府与市场、党政与社会、公民、社区/村）进一步的调整，虽然一元（党政统治）统领依然如故，但社会组织和公民不仅在治权结构中获得重要的一席之地，而且开始在公共事务的治理中发挥不可或缺的作用；三是治权结构的重构有其限度，这不仅意味着它不以政权结构的改革为基础，而且在法治元素匮乏的条件下，一元（党政统治）与多元（协同治理）的并存结构既是非对称的，也是脆弱的。

    （二）历史定位：在产权改革与政权改革之间

    如果说，从理论分析看，顺德新一波综合改革带来的地方治理格局的创新，其实质是治权结构的再造，那么，就历史定位而言，这是一场介于产权（经济）改革和政权（政治）改革之间的具有承上启下功能的混合型改革。

    就承接改革的历史而言，治权改革是对产权改革的逻辑延伸。如上所言，顺德于1992年开展的第一波综合改革是以产权改革为核心，而企业产权制度改革的实质是“变革原公有企业的所有权主体结构”。正是随着公有企业所有权主体结构的变革，混合经济形态得以形成，顺德的经济结构开始多元化。在经济结构多元化的基础上，不仅社会结构逐步多元化，而且社会利益主体、民众需求结构日渐多元化、复杂化。2009年启动的第二波综合改革以治权改革为核心，通过治权结构的再造，以治权结构的有限多元化，不仅在一定程度上回应了当前顺德社会结构、利益结构多元化的现实状况，而且延续了第一波综合改革，因而是对第一波综合改革的继承、发展和深化。

    从启动未来的改革来看，治权改革将为政权（政治）改革奠定基础。

    第二波综合改革以治权改革为核心，它不是经济改革，更不能归结为政治改革，也不是单纯的社会改革或行政改革，而是一场有可能为政权（政治）改革积累前提的混合型改革。

    首先，这场改革直面经济领域中的行政审批权，通过约束和规范行政审批权，推动商事登记制度改革，不仅激发了企业创新力，为经济转型升级提供了良好的制度环境，更重要的是调整了政府与市场、政府与企业的关系，这无疑有助于建立一个在法治规范而非政府主导下的市场经济以及良好的政商关系，显然，这是避免劣质民主的重要前提。

    其次，虽然这场改革的主战场在社会领域，但对未来政治改革至少具有两个方面的积极意义：一方面，随着社会组织成立门槛的降低，公民有机会参加各种不同的社会组织，这不仅让公民在一定程度上实现了法律赋予的公民结社权、参与权，培养了公民的公共精神、社会责任意识，而且使公民走出了单位体制解体后原子化的分散状态，从而能在组织化的轨道中有序参与公共事务；另一方面，通过社会管理体制的改革、创新，政府不仅给社会组织和基层群众自治让出了一定的社会空间，激发了社会的自主性、参与性，而且依靠向社会组织转移职能、购买公共服务，政府在限制自身权力的同时也在提升其提供公共物品和公共服务的能力。前者是公民组织化的有序参与，后者是有限政府和有效政府的建立，这些都将为未来政治改革的启动、民主化的有序推进革奠定重要的前提条件。

    再次，这场改革也在一定意义上涉及政治改革的某些方面，例如，决咨委的成立和参与式预算的推进就是公民和民众民主参与的体现，而成立党员代表工作室、实行党代会常任制等则是推动执政党基层民主实践的重要尝试，它们都将为未来政治改革积累某种经验。

    总之，从改革的历史和未来来看，顺德第二波综合改革上接20世纪90年代的产权（经济）改革，下接未来的政权（政治）改革，它具有承上启下的过渡性、衔接性的意义。

    （三）实践价值：从顺德、广东到中国

    顺德新一波综合改革目前仍在进行之中，其长远的实践价值显然有待于进一步观察。不过，根据已有的实践发展，我们尝试从以下三个维度来概括其实践价值。

    1．为顺德实现经济社会转型扫除体制障碍

    新一波综合改革通过重构治权结构创新治理格局，为顺德实现经济社会转型铺平了道路：一方面，从经济转型来看，新一波综合改革通过行政审批制度改革和商事登记制度改革，进一步限制了政府行为对市场经济的干预，激发了企业的自主创新能力，为顺德实现经济转型升级扫除了体制性的障碍；另一方面，就社会转型而言，新一波综合改革通过社会管理体制改革，激活社会活力，扩大社会参与，增强社会的自治功能，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局，为顺德实现统筹城乡发展、缩小收入差距、提升福利水平以及公共服务均等化提供了体制性的条件。

    2．为广东深化改革提供示范样本

    改革开放30多年来，广东依靠“双重主导的经济发展方式”（政府主导的市场经济和外部要素主导的外向型经济），经济发展取得了巨大成就，但却面临着表层和深层的严重挑战：表层的挑战主要是经济增长方式的转变以及如何在公平与效率之间寻求平衡（尤其是如何在继续保持经济增长的同时逐步消除广东内部的城乡差别、区域差别和贫富差别），深层的挑战在于如何建立适应现代市场经济的制度框架，在市场、社会与国家已经初步分离的状态下形成三者之间的良性互动格局。广东面临的这些挑战在顺德同样存在：在一定意义上，顺德是广东的缩影，它所面临的发展和转型的难题不是孤立的，而是全省各个地区普遍面临难题的集中体现。因此，如同当年的产权改革一样，顺德新一波综合改革以治权改革为核心，承担着破解广东经济社会发展和转型之困的重要使命，它将为广东深化改革（包括深化县/区体制改革）、建构适应现代市场经济的制度框架、实现地方治理转型提供经验借鉴和示范样本。

    3．为中国推进改革探路

    从基层政权建设看，顺德新一波综合改革为中国地方政府走出经营型政权、维控型政权寻找改革进路。改革开放以来，地方政府在充当发展地方经济主力军的同时，逐渐演变为具有自主利益的行动主体，具有明显的“自利性”倾向，以致成为“谋利型政权经营者”；尤其是随着“大兴土木”成为地方政府经济发展的增长点之后，地方政府更是不惜损害农民利益、与经济集团结成同盟，通过土地征用、开发房地产市场来发展经济，造成地方政府与民众关系的高度紧张，群体性事件层出不穷，而为了维护社会稳定，在“压力型体制”运作下的地方政府又不得不成为以维护社会稳定为重心的“维控型政权”。有关经验表明，通过改革来创新地方治理格局，这是推动基层政权走出“谋利型政权”和“维控型政权”的双重陷阱，从而在发展经济、维护稳定、提供公共服务和确保社会公平之间保持平衡的有效选择。从这一角度看，顺德新一波综合改革为基层政权如何走出上述“双重陷阱”找到了一把钥匙。

    就中国改革的线路图而言，顺德新一波综合改革在一定意义上为中国寻找改革线路提供了某种思路。更具体地说，关于中国改革的线路是从经济改革直接走向政治改革，还是在二者之间以社会改革作为中介过渡，这一直是理论界争论不断、悬而未决的问题。顺德的改革者在20世纪90年代产权（经济）改革的基础上，实行以治权为核心的综合改革，在某种程度上探索了一条从产权（经济）改革、治权改革再到政权（政治）改革的改革线路。这既不是顶层设计的改革线路，也非理论家规划的改革线路，而是来自地方、来自基层改革的实践者探索出来的改革线路。这一改革线路是否可行当然有待于未来实践的回答，但探索改革线路的实践价值本身是值得给以充分肯定的。

    （四）改革限度：在结构性约束条件下进行改革

    顺德新一波综合改革虽然在一定程度上实现了治权结构的再造，新型地方治理格局得以初步形成，但是这一改革本身受制于结构性约束条件，故这种改革有其限度。这里略微陈述两点。

    其一，中国上级政府对下级政府的考核体系与地方政府改革实践的张力限制了顺德综合改革推进的深度和绩效。在“目标管理责任制”、政府内部运作的“对上负责”及上下级政府“职责同构”架构的三重约束条件下，顺德综合改革始终游走在上级政府的支持与考核的张力之间。上级“政府授权的力度还是不够，上级政府干预过多，指标考核太多，会影响我们改革的效果。最好能变成广东省综改试验区，除了坚持党的领导，你（上级政府）不考核我。”在这些约束条件下，改革者容易陷入上级支持与考核的困境，从而无法深化改革的进程和扩大改革的效果。

    其二，顺德综合改革不仅缺乏充分的自主性，而且有一定的孤立性。

    顺德新一波综合改革的有序推进很大程度得益于广东省委、省政府自上而下的大力支持。这种支持不仅有助于为地方政府改革扫清障碍，而且也是对改革主体极大的激励。然而，如果这种自上而下的改革驱动不能持续，顺德的综合改革最终难以深入推进。此外，由于顺德所推行的综合改革是在“条块”结构中单独进行的，具有孤军作战的特点，难以获得整个体系系统性和配套性的支持，这种改革的孤立性不可避免地会在一定程度上制约其改革的全面推进。

    不过，尽管因结构性条件的约束，顺德新一波综合改革有其限度，但这一改革确实是中国地方治理改革中一个相对完整、较为系统的典型案例，其改革的经验值得总结，其改革的实践也值得继续观察。

    （肖滨，中山大学教授，政治与公共事务管理学院院长；郭明，中山大学博士生）

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