一、基层民主是中国特色社会主义政治文明的重要组成部分
新中国成立以来，党和国家对于发展民主政治进行了多种探索，如建立各级人民代表大会、实行中国共产党领导的多党合作制、民族区域自治、改革行政管理体制等，这些都是中国特色社会主义政治文明建设所取得的重要成果。如何进一步扩大政治文明建设的途径，经过不断探索，中国共产党逐渐认识到让人民直接行使当家作主的权利的基层直接民主，不仅是中国特色社会主义政治文明的重要组成部分，而且是推动社会主义政治文明建设的一条可行之路、必由之路。
（一）基层民主是中国特色社会主义政治文明重要组成部分
从发展趋势上看，即便是国家层面的民主，终将发展为社会全面自治的民主制度形式。社会主义民主虽然仍以国家层面的民主为主要运行方式，但同时也在不断建立和推动许多以社会自治为目的的民主形式。村民自治、居民自治、企事业单位民主管理和培育民间社团，正是这种社会自治民主形式在当代的具体体现。中国共产党提出要在社会主义民主建设中“切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用。”《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1992年版，第34页。
并将广大人民群众行使民主权利，自主管理和参与民主政治生活看作是“社会主义民主最广泛的实践”《人民日报》1997 年9月22日第3版。和“发展社会主义民主的基础性工作”。《人民日报》2002年11 月9日第2版。从历史来看，我们什么时候，适应社会发展的要求，不断建立、发展和完善基层民主制度，就会有效地促进我国政治的发展；什么时候忽视社会发展的要求，漠视基层民主制度建设，我国的政治发展就会遇到挫折。
1没有基层民主，就不可能有完整的中国的民主政治
基层民主制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分。在传统的计划经济体制下，基层的权力过分集中于上级领导机关，基层组织都按照行政化的方向发展。尤其是企、事业单位，几乎成为了政府的附属物。改革开放后，随着国家实行“权力下放”和社会主义市场经济体制的建立，基层单位蓬勃发展，利益主体和利益诉求不断多元化，人与人之间逐步形成了独立、平等、自由的社会关系，无论是社会管理、公共服务的需求，还是基层民众对直接民主的期待和要求都日益增强。显然，如果再不实行基层直接民主，既影响社会管理和公共服务的供给，又制约中国的民主政治的发展。
2没有基层民主，就很难真正实现政府职能的转变
政府职能的转变意味着行政权力作用的方式和范围的改变。而基层民主的实质就是要使基层民众直接行使民主管理权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实际上也就是要改变政府行使权力方式和作用范围，以理顺政府与村委会和居委会的职能关系、政府与企业的职能关系、政府与事业单位的职能关系等。
3没有基层民主，就没有真正意义上的法治
就基层民主制度与中国法治的关系而言，只有开展基层民主制度建设，才能把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事在基层社会中统一起来，才能使国家机关和公职人员依法代表人民管理国家的各项事务，而不是以言代法、以权代法、以权压法、以权治民。法治的本质在于使注重、体现广大民众意志的法律法规在国家政治、经济和社会生活中保持权威地位。参见王乐夫：《基层、基层民主制度与当代中国政治发展》， 中国论文网。
（二）基层民主建设为政治文明建设提供了直接有效的宝贵经验
1基层民主是广大民众学习民主知识、熟悉民主程序、感受民主生活的最直接的途径
民主制度在一个社会中得以实施，有赖于该社会的公民的民主意识和民主能力。从一定意义上讲，公民的民主意识、民主习惯、民主能力决定着民主的实现程度。人民群众在直接参与基层各项事务的决策和监督的过程中，逐渐懂得什么是民主、怎样做才是民主、逐渐养成民主的能力。也就是说，人们在实践中学到的是实实在在的民主程序，体验的是关乎自身利益的民主生活，感受的是真实的主人翁地位，从而为参加更高级的民主练就基本功。如果没有亿万人民群众的民主观念、民主能力、民主素质的增强，社会主义政治文明建设就不会有大的发展。正如原全国人大常委会委员长彭真在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时所说的，村民自治是亿万农民的民主训练班。
2基层民主实践为我们将来建设高度的社会主义民主提供了直接有效的宝贵经验
民主政治要求全体民众参与，同时也要求对整个社会进行有效整合，以使民众的政治参与可以健康有序地进行。对于中国这样一个超大社会来说，社会稳定是须臾不可少的，稍有不慎就可能导致社会失控。基层民主就整体而言虽范围大，但就单个基层单位而言规模却较小。一方面在民主实施过程中所暴露出的问题是根本性的，具有普遍意义；另一方面，国家通过引导规范，将可能出现的问题限制在一定程度和范围里，从而可以有效地防止民主的扭曲。也就是说，如果基层民众没有经历过民主的锻炼，没有以往的直接有效的可借鉴经验，民众就很容易被偏颇的宣传鼓动所蛊惑，引发社会冲突，导致政局不稳。因此，基层民主的发展将有力地促进公民社会的形成，从而为中国的民主化进程奠定牢固的社会基础。
二、中国特色社会主义基层民主的历史和现状
全国人大和国务院相继颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国居民委员会组织法》、《全民所有制工业企事业职工代表大会条例》、《社会团体登记管理条例》等法律和行政法规，使基层民主有了法律依据，村委会、居委会、职工代表大会已普遍建立，各种社会团体不断发展壮大。在党的正确领导和政府的积极推动下，广大民众的当家作主的地位获得了进一步的实现。目前基层民主不断向前推进，尤其是广大农村中以村委会选举为主要形式的基层民主反响较大，成效也较显著，引起了国内外传媒、学者的广泛关注。
（一）村民自治的兴起与发展
村民自治，是中国九亿农民在中国共产党的领导下，在农村基层民主建设中的一个伟大创造，是中国农村改革的重大成果。它经历了萌芽、试行、正式实施几个阶段。
1萌芽
我国实行改革开放以后，首先在农村出现了公共事务无人管理、生产养殖无人指导、公共物品短缺的状况。所谓公共物品，是指对其消费具有非排他性及非竞争性的物品。非排他性指无法阻止任何他人对该物品的消费或阻止代价太高。非竞争性指增加一个消费者不需要增加任何费用，也不会减少任何其他消费者消费。公共物品在消费上的非排他性和非竞争性，使私人很难在经营公共物品时收费或收费代价太大，以致于私人在经营时无利可图。1978年以后，农村废除了人民公社这一经济管理模式，开始实行具有市场取向的家庭联产承包责任制，家庭取得了生产经营自主权，但农村的公共事务由谁来管理，生产养殖由谁来指导，公共物品谁来提供，怎么提供，出现了空缺。农村出现了像水利失修、道路中断、乱砍乱伐、民事纠纷无人管的涣散现象。1980年2月，全国出现了第一个由农民自己选举产生的村民委员会———广西宜州市屏南乡果作村村民委员会。村民委员会成立后，与村民一起就社会治安、环境保护、公共林草地保护等公共事务订立村规民约，实行公共事务民主管理，取得了很好的效果。这一新生事物的出现，得到了党中央的高度重视和充分肯定。时任中央政法委书记的彭真很重视，派人下去调查，发现村民这种自我管理、自我服务的体制，恰好适应当时农村实行以包产到户后的实际需要。1981年6月，我们党在总结历史经验和教训的基础上，在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中明确提出要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。中国共产党的1982年的十二大报告就指出，“社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。” 1982年宪法正式确定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织在法律上的地位，从而明确地为基层民主提供了政策和法律保障。不久，全国各地根据宪法的要求，进行了建立村民委员会的试点。
2试行
根据中央指示，由民政部牵头起草《村民委员会组织法》。从1984年提交审议，中间经过了一次全国人大会议、三次全国人大常委会会议的讨论。经过一段摸索之后，为了规范并保障中国农民实行自我管理、自我教育、自我服务，1987年11月23日第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并于1988年6月1日施行。从此全国各地开始贯彻《村民委员会组织法（试行）》，从而使我国的村民自治进入了试行阶段，在试行中逐步建立和完善村民自治的各项制度。1990年以来，全国广泛开展了村级选举示范活动。到1997年底，全国绝大多数省份都进行了两届选举，个别省、自治区进行了四届。
在试行《村民委员会组织法（试行）》的10年中，在各省、自治区和直辖市内，总共组建了928万个村民委员会。其中，由政府重点推动，村民自治搞得好的“全国村民自治示范县”有31个，占省级行政区域内下辖农村的2599个县级行政区域的119%；搞得比较好的“省级村民自治模范县”有202个，占711%。二者合计，共233个县，占县级单位的83%。由政府从“面”上推动，初步建立村民自治制度的农村，约为50%。另外，还有大约40%左右的农村的村民自治，基本上流于形式，问题较多，也是中国农村各种社会矛盾集中的地方。
3正式实施
1998年9月，江泽民在安徽五河县考察之后，第一次把“村民自治”上升到与“包产到户、乡镇企业”同等的地位，并称为中国农民的三个伟大创造。1998年10月，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决议》。该“决议”将“全面推进村民自治”列为建设有中国特色社会主义新农村的目标之一。 1998年11月国家正式颁布了《村委会组织法》。从此农村基层民主步入法治化轨道，标志着农村基层民主已经初步形成一套制度化的运作模式。尤其是2004年下发的《中共中央办公厅、国务院关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中，提出了要“保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权”，表明党和国家越来越重视农民的政治权利的保障。根据《村委会组织法》，全国各地全面推进村级民主选举，即村民委员会严格依照法律法规，坚持公平、公正、公开原则，由村民按期进行直接选举村委会干部；全面推进村级民主决策，即凡是涉及村民利益的重要事项都须提请全体村民或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定；全面推进村级民主管理，即依照一定的法律和规章制度，结合本地实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，对村民自己的公共事务和村民自己的行为进行自我管理、自我教育、自我服务；全面推进村级民主监督，即对村委会工作及村干部的行为实施监督，凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开。
（二）城市社区自治的兴起与发展
在城市，伴随经济体制改革步伐的加快，各单位逐渐将其所承担的对职工的社会福利、公共服务逐渐推向了社会。在单位功能转化的情况下，整个城市的社会管理和公共服务体系中就出现了一个很大的制度性的功能空缺。随着新型城市社区的大量出现，由于有关制度的不规范，社区物业公司所提供的服务又不能满足广大业主的需要，因而开发商、物业公司和业主的利益和权利纠纷日益增多。像孤寡老人、残疾人、下岗失业人员等特殊人群的照顾、帮助等问题也逐渐凸显。显然，传统的居民委员会制度已经难以解决这些问题，亟需重新定位和增强居委会的有关职能，实行社区自治已经成为时代的迫切要求。
1酝酿与产生
1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理。1987年民政部在武汉召开的一次会议上集中讨论了社区服务的问题，这标志着在中国城市发展社区服务的全面展开。在1989年的《居民委员会组织法》中正式采用了“社区服务”的概念，提出居民委员会向居民提供不以营利为目的的社区服务是其一项重要职责，以满足社区居民不断增长的无法通过市场获得的多样化的公益性要求。1990年1月1日，国家颁布并开始实施《居委会组织法》，提出居委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。随后，各省、市和自治区制定了具体的实施办法。在社区服务发展的前期，社区服务主要由民政部门推动实施，基层政府的卫生、教育、劳动等部门参与其中。此阶段的城市社区服务主要包括两类服务项目。一类是面向一些特殊群体的福利性服务，包括为“三无对象”、老年人、残疾人、贫困家庭、烈军属等特殊群体提供的服务，这一类服务基本上是在过去民政部门和劳动部门的业务范围内的。第二类是为普通居民提供的服务，包括为社区居民日常生活的“便民利民服务”、娱乐、环境卫生、治安服务、儿童照料和老人服务等。社区服务，在呈现多样化与个性化并存的同时，还不断向着追求品质的方向发展。随着政府职能的转变，政府的行政性服务也不断向社区转移。这就使社区居委会的自我管理、自我服务等具有自治特色的功能逐渐显现。
2发展
从20世纪90年代后期以来，我国的城市社区服务经历了较大的变化，其中最突出的发展是较大规模的社区建设运动和自治功能的凸显。
早在1991年，国家民政部就提出了“社区建设”这一概念。当时提出这一概念的目的是要在城市中构建基层自治的管理和服务体系，以替代过去由企业承担的社会管理和公共服务的职能。由于传统居民组织缺乏资源而难以承当这些功能，因而就需要加强社区居民组织的建设来开发其功能；但是“社区建设”在90年代前期和中期都没有引起政府总体上的重视，一直到90年代后期，下岗、失业工人大量增加，城市中贫困等社会问题增多，政府希望社区在解决这些社会问题方面发挥更多作用，这时社区建设才受到政府主要领导的重视，社区建设运动由此而加速。1998年，国务院将“推进社区建设”的职能赋予了民政部；1999年，国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程，在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验。2000年11月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容，为扩大城市基层民主指明了方向。这一重要文件的发布，掀起了社区建设的高潮。全国各城市开始对旧有的居民委员会进行重新调整或合并，并对其功能进行重新定位，使其真正成为“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织。在民主选举方面，普遍建立了由社区居民通过间接选举或直接选举产生的社区委员会或社区居民委员会等群众性自治组织。1999 年城市居委会的选举制度改革在全国许多地方陆续开展，沈阳、北京、上海、南京、杭州、武汉、合肥、西安、海口和威海出现了较大范围的直接民主选举，从而启动了以社区自治为基础的城市社区民主建设。在社区服务方面，社区自治组织的作用不断加强。全国社区建设正在由点到面、由大城市向中小城市全面展开。在此背景下，社区建设逐步转变成为实现社会民主的具体形式，社区建设的任务则由建立、健全社区自治组织机构的阶段转向推进社区民主发展的新阶段。社区自治开始活跃，形式也越来越多样化，国家统包的社会管理和服务职能逐步回归社会。
社区建设通过重新划分、合并和重组增大了街道和居委会的规模，并减少了其数量。出现了诸如“沈阳模式”、“江汉模式”、“上海模式”等各具特色的探索形式。1999年的沈阳模式回答了“何谓社区自治”这样一个基础性和根本性的问题。沈阳模式最大特色是明确了社区定位，它包括社区性质定位、社区功能定位、社区区域定位；社区区域定位从属于社区功能定位，区域定位和功能定位又根源于社区性质定位。沈阳模式强调政府对社区的干预主要通过制定法规和相关的政策，以一种间接和协商的方式进行。2000年的江汉模式回答了“怎样保障社区自治”这样一个关键性问题。江汉模式是继沈阳模式之后的又一次体制创新。江汉模式最大特色是为重塑政府组织与社区组织的关系提供了较为配套而且简便易行的制度设计，它包括双方关系的界定：指导与协助、服务与监督的关系；双方管理范围和管理权限的划分；政府管理实行“五个到社区”，即行政任务落实、人员配置、经费划拨、服务承诺、考评监督到社区。参见陈伟东：《中国城市社区自治：一条中国化道路》，载《北京行政学院学报》2004年第1期。这种模式强调政府组织主要通过规划指导、下放权力、提供经费等支持城市社区自治组织体系的构建，然后通过城市社区自治组织系统的有效运作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督之目标。上海模式体现了政府对社区的干预比较直接和具体，居委会虽然在法律上是自治组织，但它是被纳入到政府体系的组织，其独立性和法律规定的自治性都受到限制。
社区建设是政府与社会由“同构”走向“适度分化”的转换过程，社会管理和公共服务从过去依托于行政机关转向依托于社会自治组织和中介组织，从而为居民自治权利的扩大提供条件。但是，转型时期中国城市社区建设并非完全是由社会自主发展起来的，是党和政府在新的历史形势下重建社会整合机制的结果，是中国政府转变社会治理模式以适应社会结构变迁的结果。因此，社区建设首先并不是社会自主自治要求的产物，而是当代中国政府的治理社会和整合社会的产物。也就是说，这一时期居委会的重建也是由政府来主导的，或者是由基层政府或者基层政府的派出机构负责制定和实施社区建设和管理政策，保证社区发展一定的人、财、物的投入，协调各类社会组织和社区居民参与社区建设和管理等等。在这种情况下，居委会要成为名副其实的社会自治性组织，还需要不断培育社会的自组织能力。
（三） 企事业单位民主管理的历史和现状
随着经济体制改革的逐步实行，为了保障企事业单位职工的各种权益，党和国家推动了企事业单位民主管理制度。所谓企事业单位民主管理主要是指职工参与企事业单位的经营、运行和管理，是相对于企事业单位专业管理而言的。我国职工参与企事业单位的民主管理主要是通过职工代表大会来实现的。换言之，企事业单位职工代表大会是企事业单位民主管理的基本形式。因此，企事业单位职工参与本单位民主管理是伴随职工代表大会的产生和发展而兴起的。
1关于加强我国企事业单位民主管理的重要意义
企事业单位是我国建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明的主要创建单位。加强企事业单位的民主管理，有助于推动企事业单位进一步深化改革，促进经济发展，提升社会主义物质文明、政治文明和精神文明的建设水平。
第一，企事业单位是广大职工工作的场所，是基层社会的重要组成部分，因此，通过充分尊重职工的主人翁地位，调动他们参与单位民主管理的积极性，是扩大基层民主的重要途径，推进基层民主政治建设的重要载体。
第二，加强企事业单位的民主管理，是维护职工合法权益的基本途径。我国宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这就表明广大职工在我国的企事业单位中处于主人翁地位。在企事业单位，参与管理是广大职工主人翁地位的重要体现。没有这种权利，就不可能保障其它的权利。也就是说，只有通过民主管理，才能有效地维护职工的劳动、经济、文化权益，充分体现当家作主的政治地位。
第三，加强企事业单位的民主管理，是发展生产力，促进企事业单位深化改革和健康发展的内在要求。一方面，加强民主管理，为企事业单位深化改革和发展提供了更加广泛的群众基础和动力源泉；另一方面，加强民主管理，也是企事业单位主动适应市场经济规律的积极举措。职工参与企事业单位管理不仅是劳动者的一种权利，更属于先进的生产关系。既适合生产力发展要求，又适合先进生产关系要求的企事业单位才能不断健康发展壮大。一些企业在经营管理中之所以出现独断专行、决策失误，造成国有、集体资产流失，一个重要的原因就是这些企业往往缺乏民主监督或监督流于形式。
2职工代表大会的产生及其发展
职工参与企事业单位的民主管理主要是通过职工代表大会来实现的。因此，伴随职工代表大会的产生和发展，民主管理也逐步展开和深化。
（1）政策法规逐步完善
1978年，邓小平在全国工会第九次代表大会致词中提出，在工厂企事业单位中应实行党委领导下的职工代表大会制。
1981年中共中央、国务院发布了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。1982年宪法明确规定了在国营企业和集体经济组织通过职工代表大会等形式实行民主管理。
1986年9月15日，中共中央、国务院颁布了《全民所有制工业企事业单位厂长工作条例》，《中国共产党全民所有制工业企事业单位基层组织工作条例》和《全民所有制工业企事业单位职工代表大会条例》（简称“三个条例”），于10月1日起施行。
1988年8月1日，《中华人民共和国全民所有制工业企事业单位法》正式颁布实施，进一步以法律形式确立了企事业单位民主管理的法律地位和法定职权。企事业单位法明确规定：职工代表大会是企事业单位实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。工会是职代会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作。1992年4月颁布的《中华人民共和国工会法》也规定，全民所有制和集体所有制企事业单位的工会，组织职工依照法律规定参加本单位的民主管理和民主监督，维护职工的合法权益。
1994年7月公布的《中华人民共和国劳动法》又规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”
国家通过这些重要法律法规，明确规定了企事业单位通过职工代表大会实行民主管理，职工通过职工代表大会行使管理企事业单位的权利，从而有力地推动了企事业单位民主管理工作的发展。
（2）组织建设逐步下移
党的十一届三中全会以后，全国不少企事业单位贯彻中共中央和全国工会九大精神，逐步恢复、建立企事业单位民主管理制度，先后召开职工代表大会，并逐步建立了三级民主管理体制。
厂职工代表大会每半年召开一次，代表任期每届一般为两年。为了审议提交职代会的有关提案，并督促有关部门处理，以及根据大会授权审定有关需要议定的问题等事项，职代会根据需要设立提案审理、生产经营、安全生产、生活福利、评议监督干部、工资奖励等民主管理小组或专门委员会。如有分房任务的设立分房民管小组，分房结束后即撤销。其成员由工会推荐、经职代会通过。在实践过程中，绝大多数企事业单位都做到各民管小组与工会有关业务委员会（组）协同工作。
车间（分厂）职代会或职工大会的职权，同厂职工代表大会的职权在范围上基本相同，只是在权限上与车间（分厂）行政的权力相对应。一般每季度开会一次。班组民主管理会由班组职工直接参加，其职责主要是落实厂、车间职代会决议中涉及本班组的有关事项，讨论班组作业计划、承包方案、规章制度以及奖金分配、生活福利等事项。
（3）职权行使逐步落实
职工代表大会由听取和审议企事业单位生产经营等方案（对于企事业单位的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁经营责任制方案等，职代会有权提出意见和建议，并作出决议）、审查企事业单位的工资奖金方案、重要规章制度、审议决定职工生活福利的重大事项（企事业单位的福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关生活福利的重大事项，经职代会审议决定，使有限的基金管好用好，住房分配公平合理），逐步发展到评议、监督企事业单位行政领导干部和根据政府主管部门的部署选举厂长。
（4）工作制度逐步完善
全国各地逐步形成了调查研究制度（对企事业单位各个时期的中心工作、生产经营管理和职工生活福利设施等工作中的重大问题，职代会组织职工代表调查研究，掌握情况，以便针对问题，提出提案和建议）、巡视检查制度（组织职工代表对职代会决议的贯彻和提案的落实情况，以及职代会各专门小组和车间、班组民主管理活动，进行定期检查）、接待职工制度（由企事业单位党、政、工领导和职工代表大会主席团成员定期接待职工群众，职工称之为“民主接待日”）、恳谈咨询制度（有领导干部与职工代表的恳谈会、民主咨询会、民主质询会、民主诊断和民主答辩等形式，有个别谈话、专题对话、班组直接对话、学习班上集体对话、代表与党员通信、对话等方法）、培训代表制度（各级工会组织对职工代表的教育培训形成制度，主要是采取专题培训和定期轮训两种方法，组织职工代表学习企事业单位民主管理和职代会工作，学习“三个条例”，学习《企事业单位法》）。
（四）改革开放以来我国社会团体发展概况
社会团体承载着利益表达与利益整合、权力的监督与制约、政治社会化以及社会自我管理等重要功能，是基层民主政治发展不可缺少的力量。在我国，社会团体的存在不是一种新现象。早在20世纪初期，我国民间社团就发展势头良好，出现了像全国商会联合会、全国教育联合会、报界联合会等相当活跃的全国性民间社团，但随着统一的南京国民政府的建立，国民党实行一党专制和独裁统治，社会团体的发展遭到了当局的不断打压和限制，各社会团体被迫采取各种措施来维护自己的独立性、自主性，努力拓展自己的生存活动空间。
新中国成立后，由于经济社会条件发生了根本性的变化，许多社会团体失去了存在的社会基础，不再有存在和发展的必要；因此，过去的许多社会团体有的被取缔，有的自行解散，有的经改造之后，改变了其性质和功能，不再是完全意义上的社会团体。不过，在学术领域，在政府的组织和支持下，建立了一些带有某些官方色彩的社会团体。
改革开放以来，社会团体很快获得复苏和发展。随着政府改革和市场经济体制的推进，社会团体越来越成为解决社会问题必不可少的组织机制。我国社会团体主要有两种类型，即自上而下的社会团体和自下而上的社会团体。自上而下的社会团体，与政府改革相关联，政府由改革前的全能政府开始向有限政府转变，在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物，他们的主要社会资源，包括人、才、物、信息、管理和相应的组织资源等主要来自党和政府的相关机构等受权力机关控制的垄断领域。因此，这类社会团体又被称为人民群众团体，它们作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，所具有的更多的是行政组织的属性，而缺乏民间性。在国家与社会的相互关系中，人民群众团体往往以“国家代表”的身份而不是“社会代表”的身份展现在人们面前。这些社团多数离不开业务主管部门在经费、业务活动以及工作内容上的指导，协调、谈判能力不足。在外交、农业环保等政策领域，它们主要以相关公共政策的补充形式发挥作用；在冶金、纺织等一些行业管理领域，它们主要以政府对相关行业进行管理的协调形式发挥作用；在妇女、劳工、残疾人等一些社会政策和福利领域，它们主要以政府特定方针和政策的执行形式发挥作用。也就是说，这种类型的社会社团具有双重属性：一方面具有模拟政府的行政性或自上而下的官僚性，另一方面又具有逐步增强的自治性，以及基于不同利益形成的面向市场和社会不断增长的自我意识、自我利益维护、自我主张、自主决策的冲动。这样双重属性形成两种相互对立的力量。回归政府的行政化倾向和走向民间的自治化倾向。前者表现为对于自上而下的各种资源，包括编制、预算、职能、地位等，有着依然强烈的信念，会在各种适当的场合努力靠近党政机关并积极谋求来自上面的庇护和特权；后者则表现为随着组织的成长，越来越感受到来自政府的干预极其严重的束缚，会积极谋求在资源配置上的自主权，并努力争取来自政府之外的各种有利资源。一方面政府希望这类社会团体能够成为管理社会、联系企业与公民的助手，并通过移交其原有的部分职能，使自己的行政管理继续发挥一定的影响；另一方面，这些社会团体也愿意成为政府的“准附属机构”，去协调和规范其成员的利益诉求。
自下而上的社会团体，是改革开放以来，与市场经济的发展以及与之相关联的经济、社会民主化进程有关，是公民有组织地参与经济过程、社会过程乃至政治过程的产物。它们的主要社会资源，包括人、才、物、信息、管理和相应的组织资源等主要来自市场、社会、海外等开放的竞争世界。因此，这类社会团体又被称为民间社团。这种民间社团基础在于经济改革和对外开放所带来的民主化和广泛的公民参与，表现为：在党政权力不及、政策失灵或者默许的边缘地带，往往依靠精英人物发起成立一定的组织，动员媒体和各种社会力量，利用来自民间的各种资源，针对一定的社会问题开展积极的活动。具体体现在以下方面：①出现一批拥有广泛群众基础的精英组织，如地球村、自然之友等；②出现如天则研究所之类的独立思想库；③出现一批依托城市社区的志愿者组织；④出现一批依托大学、开展公益咨询的专家组织；⑤出现一批主要面对残疾人等特殊人群的福利组织；⑥出现以大学为背景、面向社会的大学生组织；⑦出现市场经济孕育的自发性行业组织；⑧出现深入农村基层的民众组织。这些民间社团具有多样性、自发性和随意性，具体表现为活动领域及方式的多样性、组织管理及运作的自发性、制度设计及约束的随意性。参见王名、贾西津：《中国非营利组织：定义、发展与政策建议》，中国选举与治理网wwwchinaelectionorg。
三、中国特色社会主义基层民主的特点和优势
改革开放以来，中国共产党领导和支持人民群众在城乡基层自治组织和社会团体中依法直接行使民主选举等权利，在公共事务和社会公益事业中实行自我决策自我管理，从而使我国的基层民主不仅特点突出，而且优势明显。
（一）特点
1渐进性
无论是村民自治，还是社区自治和企事业单位民主管理，都经过了萌芽、兴起和发展的过程。村民自治萌芽于20世纪80年代初，一直试点到1988年开始试行，试行10年后才转为正式实施。城市社区自治的变革和创新经历了20世纪80年代的酝酿阶段、90年代的产生阶段和90年代后期以来的发展阶段。企事业单位职代会制度伴随企事业单位的改革逐步发展，直到1988年才正式颁布实施了《中华人民共和国全民所有制工业企事业单位法》。社会团体也是伴随市场取向改革的深入，不断获得发展。
2广泛性
中国城乡基层自治制度第一次大规模地将民主与法治制度输入到基层社会，成为城乡全体居民最广泛的民主与法治实践活动，也成为城乡居民学习民主、运用民主的大学校。城乡基层自治的发展有力地促进公民社会的形成，为中国的民主化进程奠定牢固的基础，而且这种底层变革所引发的扩展效应还在不断延伸。
3不平衡性
一是地区发展不平衡。虽然《村委会组织法》实施多年，但省与省、县与县之间差距较大，迄今仍有些地方未进行村委会直接选举，而这些地方经济还比较发达。就民间社团来说，东部发达地区多，西部贫困地区少。二是城乡发展不平衡。就全国范围而言，农村基层民主进行得有声有色，而城市的基层民主却显得冷冷清清。《居委会组织法》实施多年来，居民自治实践中未出现过有影响的创新举措，居民自治内容没有得到全面贯彻。居委会职能基本上还是传达政府对居民的各项要求的多，表达居民利益的少。三是村民自治整体推进上也存在不平衡问题。在“四个民主”中，重选举、轻决策、管理和监督。对于社会团体来说，服务优势群体的多，服务弱势群体的少。
4不稳定性
由于村民自治中，还存在有乡镇政府干预现象，因而一些村民对村民自治采取消极和冷漠的态度，给村民自治的发展带来消极影响。尤其是随着城市化、城镇化的不断发展，农民外出打工、人才外流渐成大势，又从另一个方面对村民自治制度造成冲击。在东南诸省市场经济发达的富裕农村，这些年来许多地方村政的演变不是表现为“民选村官”，而是表现为村企合一、 “村子公司化、支书老板化”，“庄主经济”演变为“庄主政治”。也就是说，农村新的政企合一，一方面使村合作经济组织的成员不能将自己的所有者权益转手变现，阻碍了他们离开农村进入城镇；另一方面又使在村办企业长期打工的外地人不能在居住地享有选举和被选举等公民权利，从而使村民自治出现反弹现象，表现出不稳定性特点。其他形式的基层民主也由于受整个民主体制的限制，也出现了一些反弹现象。因此，如果说基层民主化进程的突破有赖于市场经济的发育和社会自主性的生长，那么民主政治的最终实现和正常运转则有赖于国家政治体制的变革。
（二）优势
1中国的城乡基层自治是在党的直接领导和推动下兴起和发展的，从而保证了基层民主的正确的政治方向
村委会的选举和自治是在党和政府的大力推动以及广大村民的积极参与下，逐步走上制度化、规范化的轨道。在实践中，形成了村党支部为领导，村委会为主导的充满潜力的村民自治机制。党的领导核心地位对于村民自治发挥着关键的保障作用。社区居民自治和企事业单位职工代表大会，近年来正是在党和政府的大力推动下，正日益显现出强大的生命力。我国民间社团的发展，与政府的政策和推动有着密切的联系。
2有效地组织了广大基层民众以国家主人翁的地位投身社会主义建设
基层自治组织日益成为了广大基层民众直接广泛行使民主权利，依法管理自己的事务，发展社会主义基层民主的有效载体。基层自治不仅促进了农村经济、文化和政治的发展，而且促进了社会文明水平的提高。基层民主制度广泛调动了人民群众建设社会主义的积极性、主动性、创造性。保障了人民当家作主、管理社会和发展经济的有机统一，有效地组织了广大基层民众投身社会主义各项事业的建设。
四、发展中国特色社会主义基层民主的探索
改革开放以来，随着经济的发展，尤其是市场经济的发展，社会生活形态发生了很大变化，新的社会问题不断涌现，基层政治面临各种新的挑战，如体制问题、财政问题、权限问题、人员问题等。面对这些问题，在党和政府的领导和指导下，基层民众在实现自治过程中作出许多积极的探索。
（一）村民自治的探索
村民自治本身就是广大农民的一个伟大创造，在实现村民自治的过程中，广大农民进行了各种各样的探索实践。
1重视法制和相关配套制度的建设
《村委会组织法》颁布以来，围绕该法的实施，不仅有关组织相继颁布了一系列法规、执法规定、行政指导性文件，而且许多村还制定了村民自治章程。自1988年民政部发布《关于贯彻〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉的通知》起，先后以“通知”的形式发布了9个行政指导性文件，全国31个省级行政区域有25个立法机关制定了相应的地方性法规，6个颁布了有关村委会选举办法的专项地方性法规，70多个地市级行政区域制定了比较健全的执法规定，200多个县级行政区域和近万个乡镇发布了相关的执法规定。此外，还有约18万个村制定了比较规范的村民自治章程。这些法律和法规对于规范村委会选举和村民自治起到了极大的保障作用。
2村民自治中进行了一系列制度创新
《村民委员会组织法》实施以来，村民自治在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及与之相关村务公开等方面进行了许多的制度创新。
在民主选举方面，90年代初，吉林省梨树县农民富有创意地提出了“海选” （指用无记名预选方式广泛推选候选人，然后再用无记名投票方式正式选举）。这种富有创意的选举方式随后得到迅速推广。根据有关资料，吉林省第4次村委会换届选举，有85%的县（市）采取“海选”；甘肃省采用“海选”方式的村已达76%；湖南省永州市实行“海选”、“预选”的村达601%；河北、河南和山西省的部分县（市）也广泛采用。在尊重选民合法选举权方面，一些地方采取各种措施，力求让所有选民都能参加选举。据报道，湖南省衡阳市祁东县1996年换届选举时，外出打工人员寄回来的“函投选票”就有1万多张；浙江萧山市新街镇在深圳打工的农民包了专机赶回家乡参加村委会选举。此外，还有些地方通过设立秘密投票间和选举监控等措施来保护选民的合法权益。这说明我国在推进基层民主选举方面的探索取得较大进展。“联选制”也是村民选举中的一大重要创新。“联选制”原称“竞选组阁制”，是安徽省社会科学院辛秋水研究员在安徽省岳西县设计并推动实施的村民委员会选举办法。1989年1月，在岳西县莲云乡腾云村首次进行了“联选制”试点，具体做法是先由村民投票推选村民委员会主任候选人3－4人，每位候选人在发表竞选演说时公布各自提出的村民委员会组成人员名单，然后由村民投票选举产生村民委员会主任；在主任产生之后，还要对其提出的村民委员会组成人员投票，得票过半数的才能正式当选。这种选举办法，在1991－1995年亦得到部分推广。
在民主决策和民主管理方面，许多地方将生产责任制的落实、各种经济合同的签订、财务收支、举办公共福利性事业、新上经济项目、计划生育的落实等重大事项交由村民会议或村民代表会议议决，且须经半数以上通过方为有效。这样使决策更民主化，管理更为有效。这些措施缓解了村民与村委会的紧张气氛，密切了党群关系、干群关系。据报道，河北省通过这些措施，一年就摘掉了集体进京上访居全国首位的帽子，各级信访量也大幅度下降。
在民主监督方面，各地都实行村干部离任审计制度、民主评议村干部制度和与之配套的村务公开制度，这为督促村干部勤政、廉政，清除基层腐败提供了制度保证。福建省通过离任审计，共清理村干部用公款购买摩托车5000多辆、手提电话3000多部、住宅电话和传呼机13万部，清理被挪用公款248亿元；同时，完善各类承包合同199704份，为村集体增加收入192亿元，全省村级招待费和非生产性开支普遍下降20%～30%。参见李荣华：《论基层民主与当代中国的政治发展》，载《深圳大学学报》1999年第6期。
3村民自治中也遇到了一些困难
乡镇政府对农村的“指导”，大多沿用计划经济体制下的管理手段和方式对农村的公共事务进行干预和控制，这就给村民自治组织本身的活动带来困难，尤其是涉及村民根本利益的问题时显得更加突出。村民自治的诞生和发展也带来了村民自治组织与村党组织之间的不和谐，从而也给村民自治形成一些困难。各种腐蚀民主自治的因素给村民自治也带来一定的困难。腐蚀民主的因素在当代中国农村最明显、最突出的就是带有封建色彩的宗族、宗教势力。随着国家权力对农村的放松，一些农村的宗族活动有所抬头。一些宗族组织与村委会分庭抗礼、公开抵制，要求村委会保护其宗族利益。例如，在村委会选举中，推荐本宗族人员为村委会干部，帮助拉选票，并利用家族威胁小宗小姓，影响村民民主选举权利的实现，破坏民主选举。又如在民主决策过程中，利用大家族对村民会议决策权行使中的绝对优势，干扰民主决策进程和结果。参见何泽中：《农村宗族活动与村民自治》，载《湖湘论坛》2006年第6期。
（二）城市社区自治的探索
中国城市的社区建设在理论和实践中都出现了两种明显的取向。一种是将居委会纳入到政府体系中，进一步强化街道、居委会组织的行政化功能。第二种取向是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治，强调街区社会自我管理、自我服务的自治功能。
1从试点工作中积累了许多好的做法和经验
总结社区建设的上海、南京、青岛、沈阳、武汉等模式，有以下一些带有普遍意义的经验和做法：一是坚持以人为本，从满足社区成员实际需求出发，服务社区居民；二是坚持充分调动社区内的一切社会力量参与社区活动，实现社区资源的共有、共享，形成共驻社区、共建社区的社区建设氛围；三是坚持改革城市管理体制，着力抓好社区自治组织建设，逐渐建立新型社区管理体制；四是坚持从实际出发，从居民群众迫切要求和热切关注的公共事务问题入手，因地制宜，循序渐进。
2初步理清了社区建设工作的基本思路
一是建立了推进社区建设的领导机构和工作机制。经过前一阶段的探索实践，各实验区都成立了党政主要领导挂帅的社区建设工作指导委员会；形成了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作机制，从而加大了社区建设工作的力度。二是加强社区组织建设。自社区建设实验区工程启动以来，许多实验区按照社区构成的基本要素对街道、居委会，特别是居委会的规模进行了调整，科学地划分社区，合理地建立社区，并在此基础上建立了社区自治组织。三是因地制宜地确定社区建设的项目。目前，从各实验区确定的项目来看，有多有少，不尽相同，但具有普遍性和共同性的基本内容有六项，即社区组织、社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安，这些也是开展社区建设的基本任务。四是理顺关系，强化社区功能。各实验区都重点抓了简政放权、重心下移这个环节，注重转变政府职能，强化社区的服务、管理功能，注意理顺区、街与社区的关系，以及社区基层党组织与自治组织的关系，社区自治组织与物业管理机构的关系。五是推进社区民主。通过“四个民主”，实现党领导下的社区依法自治，真正实现社区居民自我教育、自我管理、和自我服务，最终达到建设生活便利、环境优美、治安良好、人际关系和谐的新型社区。参见徐晓军：《社区建设：历程、现状及基本走向》，中国农村研究网http：∥wwwccrsorgcn。
3城市社区自治中遇到的困难
近年来，社区业主委员会和物业公司的矛盾日趋尖锐。由业主委员会维权引起的多方利益冲突，已成为近年社会上的一大热点现象。随着社会发展，利益表达的机会和渠道越来越多，出现利益冲突，也是一种正常现象。关键是，如何在社区居民自治的平台上更好地平衡两者的利益冲突，是一个需要认真加以解决的问题。
从中国基层民主发展的途径来看，政府的推动是一个非常重要的因素，这在中国现行的体制中也是必要的，如果没有政府作为第一推动力，中国的基层民主无法开展起来。但是，当基层民主发展起来以后，政府的作用应该逐渐淡化，否则就会延缓基层民主的发展。在一些地方，由于各种各样的原因，政府的力量还很强，对社区居委会的民主自治产生了一定的压力。也就是说，在社区建设的启动初期，强化行政组织的动员是必要的，社区自治也不是无政府主义。城市社区与乡村比，城市居民缺少参与社区公共事务的动力，因此，社区居民与居委会的关系要松散于村民与村委会的关系。但如果一味以行政为导向，强调外力推动，则容易造成社区成员的依赖性和依附性，难以积极主动地参与社区建设，从而影响社区自治的可持续发展。社区自治应该探寻社区居民自治系统与政府行政调控系统在体系上的共生关系、功能上的互补关系和效用上的双赢关系。
（三）企事业单位民主管理：坚持和完善职工代表大会
随着非公有制经济的发展和国有企业改革的深化，职工代表大会制度出现一些急需解决的问题。这些问题严重制约了职代会作用的发挥，影响了企事业单位民主管理的发展。如企业改制为公司制后，企业治理结构中股东大会、董事会、监事会和党委会、工会、职代会之间的关系如何理顺，就需要在总结经验的基础上进一步理清、明确，并以法律的形式予以规定。
1加强企事业民主管理，要坚持三个方面的原则
加强基层民主管理是政治文明建设的重要组成部分，既要体现世界文明的先进性，又要体现社会主义和中国特色，因此，必须严格遵守以下基本原则。（1）坚持党的领导的原则；（2）坚持人民当家作主原则；（3）坚持依法按章办事原则。
2加强企事业民主管理，要做到三个结合
（1）普遍要求与分类指导相结合。
企事业单位面广、量大、类别多，各个单位的法治基础和经营状况等情况都不相同，因此，对企事业单位的民主管理不能搞一刀切、也不能齐步走。所以，在部署工作时要提出普遍要求，在具体实施中要针对不同单位的不同情况，予以分别指导。
（2）整体推进与典型示范相结合。
通过开展“民主法治示范单位”创建活动，每年组织一次，对工作做得好的、达到标准的单位进行命名表彰，为企事业单位民主管理注入新的活力，也给我们各单位分管领导、责任部门开展工作提供契机。在推进企事业民主管理中，坚持抓点带面的工作方法，通过工作调研等方式，发现和宣扬先进典型，通过工作简报、网络宣传、交流。
（3）认真实践与理论探索相结合。
党的十六大提出，到2020年，要建成完善的社会主义市场经济体制。现在正处在已经建立、不断完善的时期。这个时期既为企事业民主管理提供了条件和基础，也提出了新的更高的要求。企事业要适应社会变革的要求，必须同时在实践和理论两个层面上进行探索，用理论指导实践、在实践中创造新的理论。参见张少华：《关于企事业单位民主法治建设的粗浅认识》，依法治市综合网http：//wwwyfzsgovcn/。
总之，加强企事业民主管理，是理论性、政治性、政策性很强的工作。非公有制企事业单位的民主管理毕竟还处于起步和探索的阶段，我们对其规律性还知之不多不深。指导这项工作需要很高的政治水平、领导水平，必须特别讲究指导艺术和工作方法
3企业民主管理中的困难
目前，我国国有企业的治理结构， 从形式上来看， 已经形成了“三会四权”的制衡机制，即股东会、董事会、监事会和经理层分别行使最终控制权、经营决策权、监督权和经营指挥权。我国《公司法》规定， 企业改制后的治理机构一般由股东会、董事会（ 包括经理） 、监事会组成。股东会由出资者组成，是公司的权利机构，决定公司的重大事项；董事会是公司的经营决策结构，由股东大会选举产生，并对股东大会负责；监事会由股东和公司职工组成，是公司内部的监督机构。《公司法》的这些规定比较原则，实际运行存在一些困难，存在着“三会监督”不到位的现象。具体表现就是：股东大会形同虚设，董事会名不副实，监事会有名无实。董事会、监事会和经理人员只不过是原来旧体制下国有企业领导班子的简单过渡。
（四）社会社团存在的问题和发展机遇
尽管我国的社会社团已成为我国经济社会发展中的一支重要力量，但和正在兴起并日趋完善的市场经济相比，和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比，明显显现出先天弱质、后天困难。他们获取和利用资源、协调关系、发挥作用等方面都没有明显的优势。大多数社会社团在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路。资金匮乏是他们面临的首要问题，部分资金严重不足的民间社团无法开展正常的活动，有些为了维持生存和发展，通过各种渠道开展与其自身业务不想干的经营性活动或违法活动。其次，人力资源不高，绝大多数受到政府支持的社会社团基本工作人员几乎都来自政府机构，其中许多是从一线退下来的离退休人员，一些定员编制有限，主要依靠志愿者开展活动，导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制和能力不足等问题，从而使其信息服务功能和协调行动功能等其本身的功能难以发挥，社会公信力自然就会受到影响，对其成员的凝聚力就弱。再次，缺乏自信。由各级党政机构直接创办、或者本身就从党政机构转变过来的，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办的社会社团，由于其主要资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。有些挂靠业务主管单位，也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状况随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。这就使得一些社会社团组织地位不明确，社团领导人产生的方式不科学、不合理，从而直接影响了其表达功能、中介组织功能和发展空间的发挥和拓展。
尽管存在种种困难，但也面临许多机遇。经济体制改革为中国社会社团的发展带来生存空间；逐步走向深入的政府改革提供了更为广阔的发展空间。随着市场经济走向成熟，社会转型和多元化趋势日趋明朗。公民参与热情越来越高涨，公民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来。为此，我们要进一步加强和改善人民团体这些具有官方背景的社会团体的示范导向职能，密切党、政府和广大人民群众的联系；充分发挥协会、商会、学会、联谊会等互益性民间的作用和功能，以弥补市场失灵所带来资源无效配置。让那些在某领域学有所长、业务造诣深的专业人士担任领导职务；不断壮大像基金会、非营利性社会公益、福利和服务机构，创造更多的公共产品，以满足社会弱势群体的特殊需要，鼓励和推动其自我发展。
发展基层民主，扩大人民群众管理基层事务的各项民主权利，是我们进行中国特色社会主义政治文明建设的基础性工作。如果我们把农村和城市社区自治、企事业单位和社会团体的民主管理搞好了，不但可以充分调动广大人民群众建设现代化的积极性，也有利于促进社会管理和建设的不断向前推进。
（执笔人：王维国，博士，北京联合大学人民代表大会制度研究所副教授）
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