第一节 边疆民族地区群体性事件的含义和特点
一 边疆民族地区群体性事件的概念和种类
（一）边疆民族地区群体性事件的概念
有学者从广义和狭义两个角度对边疆民族地区群体性事件进行了界定：“边疆民族地区群体性事件在广义上是指：由于特定或不特定的目的引发、由特定的某些共同因素聚集在一起的群众参与的发生在边疆民族地区，以请愿、示威游行等形式出现的希望影响社会和政府的群体共同行为。狭义上是指：由于特定或不特定的目的引发的边疆民族地区群众公开聚集并共同违反国家有关法律和民族政策、危害边疆民族地区安全稳定、破坏当地社会秩序、侵犯本民族或其他民族群众人身安全和公私财产的行为。对边疆民族地区群体性事件的界定突出了民族因素和边疆地缘因素，而这两个因素的限定事实上决定了解决边疆民族地区群体性事件与解决普通群体性事件在解决路径上会有着重要的不同。”[26]也有学者认为：“边疆民族地区群体性事件是指引发事件的地域是我国边疆民族地区，因民族、宗教、历史、地域等原因造成的激烈事件，事件类型多样、性质复杂、影响广泛。边疆民族地区群体性事件绝大部分属于非政治性的范畴，是人民内部矛盾尖锐化的表现，其特殊的地理及经济、政治地位，又决定了敌对势力容易插手，对其预防和一般群体性事件有着本质的不同。”[27]
本课题组认为，边疆民族地区群体性事件是指，引发事件的地域是我国边疆少数民族地区，引发事件的原因包括但不限于民族、宗教、历史、地域等因素，参与事件的人员为不特定的多数，参与事件的目的多样，方式激烈。边疆民族地区群体性事件绝大部分属于非政治性的范畴，矛盾再尖锐，也还属于人民内部矛盾的范畴，但是，边疆民族地区因其特殊的地缘环境，历史传统及政治经济地位，使得“三股势力”等敌对力量容易插手，群体性事件的发展较为迅猛，性质易变。
（二）边疆民族地区群体性事件的种类
根据我国发生群体性事件的实际情况，边疆民族地区的群体性事件可以作如下划分。
1.共同犯罪的重大刑事案件
此类事件主要包括以推翻我国社会主义制度为目的，进行煽动颠覆国家政权、破坏国家统一、危害国家安全的各种行为。此类行为构成《中华人民共和国刑法》分则第一百零二条至一百一十三条所规定的危害国家安全罪。
2.恐怖袭击事件
这是国际上各种恐怖组织为了打击、报复国家政权发动的诸如爆炸、绑架等恐怖活动，“恐怖主义旨在制造恐惧或者惊慌气氛，通过暴力或暴力威胁，强制或胁迫政府及社会”[28]。
3.民族群体性事件
民族群体性事件是指带有民族因素、表现民族矛盾、反映民族问题的群体性事件。我国各民族之间，在政治、经济、历史文化、宗教信仰、风俗习惯等方面存在差异，民族间内在结构性矛盾客观存在。
2008年7月19日，云南省普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县，孟连县公信乡、勐马镇部分胶农因胶林纠纷与孟连勐马橡胶有限责任公司相关人员发生冲突。当地民警传唤冲突人员时，遭到当地500多名村民围攻，致使41名民警受伤、8辆警车被砸坏，15名群众受伤；民警被迫使用防暴枪自卫，致多名村民受伤，2人经抢救无效死亡。时任云南省委副书记的李纪恒同志在普洱市领导干部会议上的一番讲话令闻者深受触动：“对共产党充满感恩之情，待人温和善良的傣族群众，拿起了刀斧、棍棒与警察对抗，用暴力维护自己的权益，引发了冲突事件。这件事情必须引起我们当政者的深刻反思，必须引起各级干部刻骨铭心、触及灵魂深处的反省。”[29]
民族群体性事件里，2009年“6·26”广东韶关事件是典型而突出的一例，最后被境外敌对势力利用，成为挑起新疆乌鲁木齐“7·5”暴力恐怖和民族分裂犯罪的导火索。
广东韶关事件的起因具有民族因素，广东韶关市旭日玩具厂发生一起新疆籍员工与本地员工群体斗殴事件，共造成120人受伤住院治疗（其中新疆籍81人，本地39人），2名新疆籍维吾尔族员工因伤势过重经抢救无效死亡。[30]韶关事件发生后，境内外“三股势力”（民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力）利用这一民族群体性事件，精心准备、策划，组织暴徒在有着两百多万人口的维吾尔自治区首府乌鲁木齐市大肆打、砸、抢、烧，造成重大人员伤亡和巨大经济损失，给新疆人民和整个社会带来了强烈的刺痛和无尽的伤害。[31]
2009年3月9日凌晨，青海省果洛藏族自治州班玛县玛垄河林场林业检查站的检查人员检查一藏族群众拉运的木材，双方发生摩擦，后10多名藏族群众聚集，一辆警车和一辆消防车被炸。[32]
4.宗教群体性事件
宗教群体性事件，是指借宗教名义搞宗教极端，搞反科学、反社会、反政府和反人民的邪教活动或迷信活动，可能损害人民群众生命财产安全的带有宗教因素的群体性事件，如在部分边疆民族地区的邪教问题。民族问题和宗教问题往往相互交融，尤其是我国边疆民族地区的宗教问题，由于许多少数民族全民信仰某一种宗教，他们的政治、经济、文化都受到宗教的影响和感染，他们的民族意识、民族感情与宗教意识、宗教感情往往也交织在一起，不能分割。宗教型恐怖活动是典型的宗教群体性事件。“伊斯兰原教旨主义的一些组织，他们极力煽动宗教狂热和圣战，妄图分裂国家，建立‘政教合一’的国家，严重影响社会稳定和政治秩序。”[33]
5.其他群体性事件
其他群体性事件是指边疆地区不带有民族、宗教因素的群体性事件。这类群体性事件仅仅是发生地点在边疆少数民族地区，其起因、特点本与我国其他地区群体性事件无异，但因地缘位置特殊，诱发严重后果的风险因素更多，值得关注。
2010年8月，云南某进修学院（以下简称进修学院）在未经某高校（以下简称高校）同意，高校不知情的情况下，擅自印制了该高校高等职业技术学院（以下简称高职学院）的“入学通知书”和“新生入学须知”，以高职学院名义，混淆招生类别，招收了大量参加自考助学和成人高考的学生，并对所招学生进行误导，让学生认为是该高校招生。所有招生宣传、学生入学报到和收费工作均由进修学院完成。8月底进修学院招收的该批学生陆续报到入学（截至9月8日晚，该校提供的招生数字为1333人），因该校根本不具备基本办学条件，该批学生无法安置。9月7日晚，进修学院违规招收的、无法安置的400余名学生集聚在其暂住的旅馆外，要到省、市政府处游行示威。针对这一紧急情况，高校领导及教师立即在现场对学生们进行了耐心细致的说服和劝阻，将学生们劝说到学校礼堂进行沟通交流，最终稳定了学生情绪。9月8日凌晨2时，数百名学生全部返回各自的暂住地。因受害学生中有不少是少数民族，如果不是相关高校处置及时、合法、得当，并做出了重大牺牲，必将造成严重的社会影响。对边疆民族地区涉及高校等敏感单位的群体性事件，相关部门应高度重视。[34]
二 边疆民族地区群体性事件的特点
边疆民族地区群体性事件具备群体性事件多人聚合，对抗性趋向增强，矛盾复杂易变等一般特征。边疆民族地区通常为少数民族聚居区，受到宗教、民族和地缘等因素影响较大，参与群众民族情感表现偏激，事件过程中甚至伴随极端宗教狂热，其原因在于边疆地区少数民族群体在漫长的发展过程中形成的民族特性、宗教特性、地域特性，边疆民族地区群体性事件的参与者具有比一般群体性事件参与者更紧密的群体凝聚力和更强悍的战斗力，一旦被不法分子利用，其破坏力和影响力远强于一般群体性事件。边疆民族地区群体性事件矛盾复杂，波及面广，影响深远，更具敏感性，具有如下突出特点。
（一）地缘性
我国是一个由56个民族组成的统一的多民族国家，在全国2.2万公里的陆地边境线上，几乎都居住着少数民族，[35]如哈萨克族、塔吉克族、俄罗斯族、维吾尔族、乌孜别克族、回族、壮族、布依族、彝族、哈尼族、藏族等，地缘因素使边疆地区群体性事件表现出如下特点。
1.容易被境外政治势力利用
地缘因素使边疆地区易受跨境政治势力影响，边疆民族地区群体性事件亦容易被跨境政治势力挑起或利用，这些势力有“东突”、达赖集团以及对这些民族分裂势力进行支持的某些国家。地缘因素使得边疆民族地区群众容易被“三股势力”所利用，“三股势力”即民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力。这些势力打着捍卫民族利益和宗教信仰的旗号，蒙骗群众，煽动闹事，反对共产党的领导和社会主义制度，进行各种破坏活动。由于地处边境，一旦发生群体性事件，有关情况极易向外传播，被境外敌对势力利用，影响国家声誉和政府形象。
2.引发外交纠纷
在边疆地区，边民非法越境行为经常发生，如果人员众多，发生过激行为，会引发涉外群体性事件。边境居民容易因为边界划分、界河的管理等问题产生矛盾，这些问题一般需要通过外交途径解决。敌对势力往往会利用跨国居民之间的纠纷开展破坏、分裂活动，引发涉外群体性事件，涉及国家之间的关系，对这类事件的处置也需要通过外交途径。
（二）敏感的民族性[36]
乌鲁木齐市“7·5”事件中，城市少数民族流动人员是最主要的参与力量。“被我公安机关在打砸抢烧现场抓获留置审查人员中，乌鲁木齐市以外户籍人口占80%以上”，“被抓获的违法犯罪分子大部分是和田、喀什、阿克苏等重点地区农村来乌鲁木齐市的少数民族流动人员”[37]。在边疆民族地区社会生活中，还常常出现物质性利益与民族、宗教方面的问题交织在一起共同引发群体性事件的情况，这就使边疆民族地区群体性事件在原因方面较内地汉族地区显得更为复杂，相应的，对相关事件的处置需要考虑的因素更多，处置难度也更大。在边疆民族地区，自古以来就混杂居住着各种民族。在历史上，各民族之间由于自然资源的使用、经济利益的分享、民族文化和宗教信仰不同而导致的相互摩擦就一直层出不穷。“山高皇帝远”的局面使传统中央王朝无法对边远民族地区的民族问题提供有效的公力救济渠道，民族地区的群众形成了借助本民族的力量，采用“抱团”的形式解决彼此问题的习惯。而客观上，我国各民族“小聚居”的民族分布格局也有利于民族群体的聚集。改革开放以来，边疆民族地区的经济与社会格局发生了很大的变化，但“集群”解决问题的方式仍然具有强大的惯性。从近年来在边疆地区发生的民族性群体事件来看，大多数是从一个点开始的，稍微不注意，便会迅速形成蔓延和恶化之势，由一个人或者几个人的事情变成一个民族或者几个民族的事件，表现出强烈的民族对抗性。这种对抗性在一方当事人是汉族的时候，体现得尤为强烈。
随着交通条件的改善，越来越多的汉族人开始涌入边疆少数民族地区。不同的文化和生活习惯使当地的世居民族与外来者频繁发生摩擦。民族地区与汉族地区在经济收入和发展程度方面存在的现实差距，更使一些少数民族群众产生了被“边缘化”的心理落差[38]。与此对应的，是在涉及汉族的群体性事件中出现了各种不同的少数民族组合和协同的“仇汉”情节和更多的失去控制的极端行为。
我国绝大部分少数民族居住在边疆地区，不同的民族有不同的民族文化传统、生活方式、民族风俗习惯、民族信仰、宗教信仰，这些方面的差异使得他们的政治经济生活存在很大差异，在特定的条件下往往容易产生偏激行为，成为群体性事件的导火索。因而，边疆民族地区群体性事件具有很强的民族性（尤其是由民族问题引发的群体性事件），这是民族地区与非民族地区群体性事件相区别的一个突出特征。这种民族性一般表现在以下几个方面。
1.事件参与主体
群体性事件的参与主体多为少数民族群众，例如，2008年云南孟连的“7 ·19”事件的主体主要是傣族群众，2009年新疆“7·5”事件的参与主体是维吾尔族群众。
2.事件客体
事件的客体对象多为与民族相关的问题，事件的内容多为民族之间的关系、利益等。[39]当前，民族地区因民族关系问题所引发的群体性事件得到了有效缓解，已经不是最主要的问题，但从长远来看，民族问题仍然是引发群体性事件的不可忽视的因素。
（三）宗教性
我国是个多民族国家，大多数少数民族群众都有宗教信仰。“中国是个多宗教的国家。中国宗教徒信奉的主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教。中国公民可以自由地选择、表达自己的信仰和表明宗教身份。据不完全统计，中国现有各种宗教信徒1亿多人，宗教活动场所8.5万余处，宗教教职人员约30万人，宗教团体3000多个。宗教团体还办有培养宗教教职人员的宗教院校74所。”[40]国家尊重和保护少数民族的宗教信仰，保护正常的宗教活动，宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教由于其本身特性，既可以作为民族团结的有利手段，又可能是引发边疆民族地区群体性事件，扩大事件影响的诱因。我国的佛教、伊斯兰教、天主教、基督教都是由外国传入的，这些世界性宗教，在许多国家和地区有着众多的信徒。由于地缘特征，边疆民族地区群体性事件往往受到宗教的影响。我国实行对外开放后，宗教方面的国际交往日益增多，这固然有利于开展经济、科技和文化交流，但因为宗教组织在民众中有深厚的社会基础，国外敌对势力往往利用宗教进行渗透，作为对我国推行“和平演变”的一个重要手段。境内外敌对分子、极少数民族分裂分子往往会利用宗教，培植分裂主义分子和反革命骨干，建立反革命组织，鼓动狭隘的民族意识，挑动民族不和，制造动乱，煽动不明真相的群众进行非法集会、示威游行，围攻宗教管理部门，冲击党、政、军、公安机关，搞打砸抢活动，破坏民族团结和祖国统一，导致大规模的群体性事件，“东突”民族分裂主义者进行分裂祖国的罪恶活动就是一个典型的例子。“东突”恐怖分子以浓厚的宗教氛围为掩护，利用非法宗教活动，以宗教极端和暴力恐怖手段制造动乱，企图将新疆从祖国分裂出去。作为祖国大家庭的一个组成部分，少数民族群众对涉及自身公平民主、权益保障、民族宗教文化保护和传承等问题具有同内地完全不同的利益诉求，这使政治利益和精神文化因素成为引发边疆民族地区群体性事件的一个突出原因。
2003年云南省金平苗族瑶族傣族自治县分水岭的一个哈尼族村寨与在附近进行道路施工的外来施工队之间曾爆发过一起严重的群体性冲突。冲突的起因是施工队两名四川籍的工人在喝醉后擅自进入哈尼族村寨的神树林，在哈尼人视为神灵的神树旁呕吐、大小便。外来人员对民族信仰的冒犯激起了哈尼族群众的极大愤怒，两名工人被当场打死，附近的哈尼族群众得知消息后也纷纷赶来，与施工队对峙，双方发生械斗，造成了非常坏的社会影响。[41]
（四）突发性
边疆地区的少数民族群众一般都处于聚居状态，故突然爆发、出人意料，常常是边疆民族地区群体性事件的重要特征。概而言之，边疆民族地区群体性事件的引发，可能由于人的行为，也可能来自自然界的力量，虽然事件的发生都有一个由量变到质变、由渐变到突变的过程，但在发生的时刻，往往都是突然的，群体性事件的形成，常给人们一种出乎预料、措手不及的突然感。因聚居特征和民族特色，边疆地区的少数民族群众内部具有很强烈的认同感、共同的心理状态及与其他民族成员不同的思想情感。这种民族意识遇到其他民族的刺激，就会很快做出反应，往往通过民族情绪表现出来，引发冲突，突发性这一特征更为明显。边疆民族地区群体性事件里，除了一般的利益矛盾以外，还交织着民族情绪、排外情绪和宗教狂热，这些非理性的情绪成分使得事件的疏导工作更加困难，也使得此类事件充满了敏感成分，容易“一点就着”，给境外政治势力制造机会。
（五）易变性
“群体性突发事件包含了人员参与、利益矛盾、行为样式以及事件场合等因素，加上对方应付能力和制约力量大小等因素的影响，因此，事件往往很容易发生变化。一方面，容易在一个相对短的时间内‘消失’掉，另一方面，又可能演变成更大规模和范围的群体性突发事件。对后一个方面而言，如果有国内外敌对势力的乘机介入和利用，再由于对方或控制方疏导或控制解决不力，就有可能使事件由局部问题发展为整体问题，由经济问题、社会问题转化为带有政治性、国际性的问题等。”[42]边疆民族地区群体性事件易变性特征明显，所谓的易变性，是指性质容易发生变化和损害后果容易扩大。边疆民族地区的群体性事件，在事件肇始之初，一般是由人民内部矛盾引起的，主要是为了经济利益，往往只是一个治安事件，不带政治色彩，属于人民内部矛盾。但是，如果事件受到某种外界因素的影响，比如事件在参与人数、对抗性、影响程度等方面发生变化，就可能引起事件性质的变化，转化为共同犯罪的重大刑事案件和政治事件，发展成为对抗性的矛盾。在边疆民族地区，有相当一部分群体性事件在发展过程中会受到许多外在因素影响，各种消极因素相互作用，使事态不断发展，性质不断恶化升级，群体性事件由一般违法行为演变成犯罪行为，由非政治问题转化为政治问题，由非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，成为的矛盾。这类群体性事件主要是由国外敌对势力鼓吹民族独立，插手我国民族事务，挑起民族矛盾，煽动民族分裂，引发民族冲突所导致的，其目的是要分裂国家、颠覆政府。根据新华社、中新社等官方公布的情况，2009年7月5日在新疆乌鲁木齐市发生的以广东省韶关港资旭日玩具厂群体斗殴事件为导火线的对群众及商铺进行打砸抢烧严重暴力犯罪事件，就是一起典型的境外指挥、境内行动，有预谋、有组织的打砸抢烧事件，严重破坏了民族团结。一旦边疆民族地区群体性事件在肇始阶段不能得到有效控制，其造成的恶劣影响和社会损失往往是不可预计也难以控制的，政府很可能陷入局势“失控”的局面。
（六）盲从性
在边疆民族地区群体性事件中，除少数为首者外，许多少数民族群众是在不知道事情真相或者受到利益驱使的情况下，不顾后果地盲目参与、盲目服从的。还有的是迫于家族、宗教、民族信仰、民族风俗习惯、村规的压力或者居住地的形势等，如果不参与，就担心自己会被孤立或者抛弃，甚至受到处罚。比如，2008年拉萨“3·14”打砸抢烧暴力事件波及甘肃省甘南藏族自治州夏河县、四川省阿坝藏族羌族自治州阿坝县、青海省的某些地区，引发暴力事件。云南藏区因相关工作一直做得优秀，未出现不稳定事件，但云南的藏族群众也因此承受了巨大的压力，在四川藏区等地受到了不公正的待遇。[43]本课题组对新疆、青海、内蒙古、甘肃、贵州、四川、云南、西藏多省区数百名边疆民族地区群体性事件参与者的调查说明，大多数参与者并非开始就是自愿的，而是受诱惑、受胁迫、被裹胁而参加的。
（七）组织性
边疆民族地区的群体性事件尤其是因民族、宗教问题引起的群体性事件具有很强的组织性，不像一般地区的群体性事件那样，虽具有群体性，但是不稳定。边疆民族地区的群体性事件往往事先经过周密策划，目标明确，行动统一，组织分工十分严密，既有幕后的策划者、组织者，也有前台的鼓动者和串联者，还有信息情报的传递者，有的甚至有专门的组织机构，角色分工明确，各司其职。
（八）政治性
一般群体性事件主要是维权事件，而维权事件主要是利益之争，不是权力之争，经济性大于政治性。边疆民族地区群体性事件虽然直接表现为各种治安、刑事和民事案件，但其危害远非如此简单。特别是边疆少数民族地区地处祖国边陲，特有的地理环境便于各种境外政治势力、民族势力对境内进行渗透，其周边政治环境异常险恶。边疆民族地区群体性事件虽然发生在特定的行政区域内，但其影响范围却不一定局限于此。借助地理及文化上的联系，边疆民族地区群体性事件的影响很容易在短时间之内形成放大效应甚至波及国外。由于民族地区少数民族群众的民族心理、信仰和风俗习惯等，群体性事件极易受到境内外敌对势力的煽动蛊惑，从而使一般性的社会事件、经济事件转变成民族不和、民族分裂的政治事件。边疆民族地区群体性事件在给当地人民群众造成大量人身及财产等直接损失，扰乱社会秩序破坏社会稳定的同时，还会对国家的统一和主权造成严重危害。从这个意义上说，任何边疆民族地区群体性事件都不是简单或局部的，对其的应对和解决是事关国家安定的重大全局性问题。因而，边疆民族地区的群体性事件政治性很强。
（九）影响的广泛性
边疆民族地区群体性事件发生的原因呈复杂多样性：政策、历史、利益、干群矛盾等，多种原因交织在一起，给预防和处置群体性事件带来了较大影响。边疆民族地区的群体性事件一般具有较强的敏感性，往往极易引起国内外社会各阶层的广泛关注，更容易引起民族认同感和民族意识强烈的少数民族的反应，因此，边疆民族地区群体性事件的负面效应扩展蔓延十分迅速。同时，现代交通和信息业的普及和飞速发展，拓宽了信息传播渠道，缩短了信息传播时间，加上国际传媒以及敌对势力的捕风捉影、大肆渲染、推波助澜，边疆民族地区的群体性事件加速蔓延，导致不同群体的民族群众对自身权益的维护不是根据实际损害情况，提出“依法处理、经济赔偿”等合理要求，而是采取激烈对抗等不理智的手段向国家机关施压。群体性事件不断发展，对周围区域群众或利益相关者的影响不断增强，群体性事件在A地发生，B地、C地跟风效仿，参与人数不断增多，参与区域不断扩大，出现多米诺效应，导致群体性事件的后果加重，其影响不仅仅限于事件所发生的地区，还会蔓延到其他相关地区。如2008年拉萨“3·14”事件，2011年新疆喀什、和田等地的事件对其他地区也都有影响，因我相关部门处置工作到位，才有效地控制住了事态的发展。[44]因此，边疆民族地区群体性事件的影响具有极大的广泛性，既影响国内，又影响国外；既损害了国家、集体的利益，又损害了个人利益；既影响到本民族，也影响到其他民族；既影响到本地区的各民族，也影响到其他地区的各民族。
（十）处置的艰巨性
边疆民族地区群体性事件的处置相对于一般群体性事件的处置来说要艰巨得多、复杂得多。我国各民族社会发展很不平衡，大杂居小聚居，信仰不同的宗教，边疆民族地区群体性事件里糅合了多种复杂敏感的因素，除了一般的利益矛盾以外，还交织着民族情绪、排外情绪和宗教狂热，这些非理性的情绪成分使得事件的疏导工作更加困难。边疆民族地区群体性事件诱因的多样性决定了对其进行处置的艰难性，边疆民族地区的群体性事件既有历史遗留问题又有新出现的问题，有的问题跨地区、跨部门，甚至牵涉到国与国之间关系，多种矛盾纠集交织在一起。要识别和处理这些矛盾具有极大的难度，而一旦事件爆发，如果不及时加以处置，就会迅速扩大蔓延，最终导致事件的性质发生变异。敌对势力、敌对分子也会混淆是非、煽风点火，甚至亲自策划，利用我国的宗教问题、人权问题插手边疆民族地区群体性事件，制造事端，这更增加了边疆民族地区群体性事件的复杂性。
总之，边疆民族地区群体性事件具有很强的独特性，如果得不到及时预防与处置，会极大地影响经济发展和社会稳定。因此，把握边疆民族地区群体性事件的特点，对于解决好边疆民族地区群体性事件，维护民族团结、社会稳定、建立和谐社会意义重大。
第二节 构建解决边疆民族地区群体性事件法律机制的意义
近年来，边疆民族地区群体性事件数量不断上升，规模不断扩大，行为方式激烈，涉及面广，主体成分多，而境内外敌对势力借机插手，制造麻烦，使群体性事件成为影响边疆民族地区和谐社会构建的重大不稳定因素。当前先进、快捷的传媒工具使边疆民族地区发生的任何事件都很难再被局限于某一个狭窄区域，同时，通信手段的进步使身处各地的同一少数民族的群众，可以迅速、便捷地联系。这种信息的共通性，为边疆民族地区群体性事件规模的迅速扩大提供了技术前提和支持。与此同时，现代化的交通工具也为人群的流动和聚集提供了极大的方便，人群可以在较短时间内从较远的地区赶至事件中心地区，从而为边疆民族地区群体性事件规模的扩大提供了客观条件。但是，无论在理论上还是在实践中，我们都没有对解决边疆民族地区群体性事件的法律机制予以足够的重视。亡羊补牢，虽然犹未为晚，却不如未雨绸缪、曲突徙薪更加低成本，更加有效率。因此，采取切实有效的措施，积极建立全面的、系统的、多层次的解决边疆民族地区群体性事件的法律机制，对于维护边疆稳定，构建和谐社会具有重大意义。
一 边疆民族地区群体性事件的发展趋势
应当指出，近年来，边疆民族地区群体性事件还出现了一些危险的发展趋势。
（一）政治化
边疆民族地区群体性事件政治化倾向显著。国内外少数别有用心的人，特别是“三股势力”妄图利用边疆民族地区群体性事件来激化矛盾，把民族、宗教方面出现的一些问题泛政治化，刻意激化对立情绪，煽动民族群众闹事，把民族、宗教方面出现的一些摩擦上升为政治矛盾，阴谋否定中国共产党的领导、国家统一和民族团结。“三股势力”秘密发展反党、反社会主义的“团体”“联盟”等具有政治图谋的非法组织，直接或间接策划、指挥、参与各类群体性事件，使边疆民族地区群体性事件具有较强的对抗性，从肢体冲突升级到暴力行为，并不遗余力地渲染边疆民族地区群体性事件的政治色彩。
（二）国际化
边疆民族地区群体性事件的国际化趋势凸显。边疆民族地区群体性事件受境外影响日益严重，边疆民族地区与境外民族、宗教组织有着千丝万缕的联系，这种联系是历史形成的，在相当长的时期内不会改变。边疆民族地区群体性事件的预谋、发生、发展往往都受到境外民族、宗教或者其他政治组织的影响，一些境外势力扶植国内民族和宗教极端分子，甚至直接组织、策划边疆民族地区群体性事件，制造事端来干涉我国民族宗教事务。这种国际化趋势之所以越来越明显，综合而言，有以下几个方面的因素：一是一些国内民族问题同时又是跨界民族问题，不可避免具有国际性；二是全球化发展使国内民族问题日益具有国际性；三是境外敌对势力不断干涉我国民族事务，扶植国内民族和宗教极端分子。这些因素导致边疆民族地区群体性事件不断凸显境外背景。
（三）组织化
边疆民族地区群体性事件，其组织化程度一般比普通群体性事件高，并且有不断增强的趋势。边疆少数民族地区群体性事件容易涉及民族问题，民族问题本身的特殊复杂性决定了其组织化的发展趋势。边疆民族地区发生群体性事件，一般都有宗教组织和民族分裂势力渗透其中，一些组织和势力在很多事件过程中甚至起到了策划、领导和指挥的核心作用，这些组织和势力仍在努力扩大影响。
上述发展趋势同时也在提醒我们，完善现有的防控机制，探寻解决边疆地区民族群体性事件的有针对性、行之有效的处置新思路和新方法具有重大的现实意义。
二 构建解决边疆民族地区群体性事件法律机制的必要性和可行性
（一）构建解决边疆民族地区群体性事件法律机制的必要性
1.是调节民族利益碰撞，实现边疆民族地区安定团结的要求构建解决边疆民族地区群体性事件的法律机制，是调节民族利益碰撞，实现边疆民族地区安定团结的要求。我国处于“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段，社会转型不可避免地带来社会资源的再分配，不同主体、不同阶层的利益需求在这个过程中也会产生比较激烈的碰撞。我国改革开放后，随着国有企业职工下岗、教育扩招、医疗改革和住房的商品化，广大群众的利益受到了触动。大多数“群体性事件”都起源于群众利益被损坏。从这个角度说，只要社会的利益格局还在转型与调整之中，只要群体性事件产生之源——利益的碰撞，还处于一个相对频繁的态势，群体性事件就有其发生的土壤。全国大环境下群体性事件呈逐年递增的态势，边疆民族地区小环境里群体性事件呈现对抗性趋势，也证明了现阶段群体性事件不是单一的、偶然的发作，而是频繁发生并呈增长态势，它体现的是一种经济利益甚至政治利益的对抗。利益碰撞经过“利益表达渠道”，可以有效得到疏导和调节。我们的社会每天都发生大量纠纷，作为私力救济的和解，作为社会救济的调解、仲裁，作为公力救济的诉讼，都是利益纠纷的表达渠道。有了表达渠道，利益的碰撞得到有效的疏导和调节，社会秩序才能得以正常运转。群体性事件大量发生的重要原因就是缺乏利益表达渠道，利益表达受挫。它一般体现为人群和公权力部门的对抗，对抗的原因是利益诉求。对于这类诉求，法院无法受理或者不便受理；信访处理效率十分低下；没有和解可能；调解和仲裁也无法介入。总之，现有的利益表达机制都不能有效地处理。由于没有合法有效的利益表达渠道，当事人遂将个体事件演变为群体性事件，以期得到社会的关注。在边疆民族地区，这种利益和利益的表达方式也有着自己鲜明的特色。法律是社会利益的调节器，在群体性事件层出不穷的“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段，法律必须承担起调节利益的使命，根据边疆民族地区的实际，建立一整套群体性事件的预防、疏导、处理体系，使利益分配相对平衡，使利益诉求有合理的表达渠道，方能实现社会秩序的和谐运行和边疆的长治久安。
2.是弥补法律空白、完善社会主义法治体系的要求
构建解决边疆民族地区群体性事件的法律机制，是弥补法律空白、完善社会主义法治体系的要求。社会主义法治理念可以概括为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。这五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。群体性事件是社会矛盾发展到激烈程度的一种极端表现，自2003年以来，各类群体性事件数量增多，涉及面广，已经成为影响我国社会和谐稳定的突出问题。运用法律机制，尽快提高化解社会矛盾的能力，妥善调处不同利益主体间的利益纠纷，是社会主义法治建设在新形势下的紧迫任务。与此同时，人民群众民主法制意识的不断提高，通过司法程序维护自身合法权益的需求日益增强，也对社会主义法治建设的水平寄予了更高的期待。与紧迫的历史使命和老百姓“依法维权”的期待不相称的是，我国还没有建立起一套预防、疏导、处理群体性事件的法律体系，立法与社会矛盾的发展相比相对滞后。处理群体性事件主要还是依靠各级政府内部的“群体性事件处理预案”、行政内部问责机制、工作办法等行政内部规范性文件。目前我国在处置群体性事件方面有限的法律法规主要涉及《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国集会游行示威法》及其实施条例、《治安管理处罚法》以及《信访条例》、公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等部门规章。即便是现有的法律法规和部门规章，也是原则性、禁止性、义务性规定多，针对性、授权性、可行性条款少，没有形成一个从权利义务设置到矛盾疏导化解、纠纷处置的完整体系。随处可见的进城务工人员讨要欠薪的行为，由开始的个体行为，到后来的集体行为，甚至有了专门的组织策划人员，扰乱了社会秩序和生产秩序、工作秩序，如何准确界定此类行为的法律性质？无论是分散催讨还是集体催讨，我国法律均未明文禁止。群体性事件的处置主体、行为定性、疏导、处理手段等目前在法律上也尚属空白地带，需要建立相应法律机制来进行填补。
3.是依法行政，对行政职能进行规范调整的要求
构建解决边疆民族地区群体性事件的法律机制，是依法行政，对行政职能进行规范调整的要求。群体性事件考验了政府的执政能力，也对政府依法行政的水平提出了更高的要求。基层政府和部门不能依法行政，是诱发群体性事件的原因之一。当基层政府不能依法行政时，老百姓几乎没有救济的渠道和抵制的途径，唯一的办法就是依靠上级政府的监督和纠正。正因为如此，不断上访、引起媒体关注，成为老百姓解决问题的办法，其原则就是“把事情闹大”以引起上级的查处。某些政府机关没有依法行政的意识，在没有对群体性事件的合法性做出判断之前，就盲目采取措施，一味打压。群众没有违法，而政府机关却已经违反法律，这不仅不利于矛盾的解决或化解，而且往往会导致矛盾的进一步激化。要避免群体性事件的发生，需要规范政府的行为。而规范政府行为，首先要有法可依。只有建立一套预防、疏导、处理群体性事件的法律机制，行政机关才能切实依法办事、依法行政、依法管理。
（二）构建解决边疆民族地区群体性事件法律机制的可行性
1.法律基础
我国目前暂无针对边疆民族地区群体性事件的专门法律，但现有法律法规、行政规章和内部规范性文件为建立边疆民族地区群体性事件法律机制积累了立法基础。
2.理论基础
学术理论界对群体性事件的关注为出台边疆民族地区群体性事件法律机制提供了科学借鉴。学术理论界对群体性事件高度关注，从多个学科视角对群体性事件进行了研究，涉及政治学、社会学、管理学、心理学和法学多个学科领域。于建嵘、吴佩芬、于德宝、岳华东、孙元明等一批学者针对群体性事件的概念、特点、类型和处理原则进行了相对丰富的论述，为出台边疆民族地区群体性事件法律机制提供了科学借鉴。国家社会科学基金经世致用，准确把握时代脉动，一直将群体性事件的研究作为重点研究对象，多次并多学科地将此列为立项资助课题。
3.实践基础
实务部门已成功处置了相当多的边疆民族地区群体性事件，如2011年，为落实对进京重复访案件的评查任务，实现相应化解目标，中共云南省委政法委从云南省632件进京重复访案件中，排查梳理出100件复杂疑难案件，作为省清积评查活动领导小组的评查案件，并成立1个指导协调组、10个案件评查组、1个专家评议组，对案件进行了逐案评查。评查取得了良好的效果，超过70%的案件结案。[45]这些案件中有不少就涉及边疆民族地区群体性事件，评查工作积累了大量边疆民族地区群体性事件的处置经验，案件评查组并形成专题报告《关于云南省清积评查工作长效机制的研究报告》。云南省迪庆藏族自治州在各民族人民的共同努力下成为和谐边疆和民族团结的典范，他们开展的“送法进寺院”等活动对稳定边疆民族地区，构建解决边疆民族地区群体性事件的法律机制提供了成功范式。2011年7月、8月间新疆喀什、和田等地发生暴力事件后，相关部门处置得当，事件迅速得到控制。
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