第一节 解决边疆民族地区群体性事件的法律主体
群体性事件的处置是否妥当，关系到党和政府的形象、法律的尊严、社会的稳定和人民群众的切身利益。尤其在边疆民族地区，处置不当甚至会引发国与国之间的纷争。因此，必须妥善处置边疆民族地区的群体性事件。尽管有些群体性事件能够通过纠纷主体之间的相互妥协退让得到解决，但是，由于对立双方存在较严重的利益冲突，达成和解协议是非常困难的。要处置群体性事件就需要中立的第三方介入当事人之间，通过各种方式化解双方矛盾。这个第三方，就是处置群体性纠纷的机构或部门，即群体性事件的处置主体。[46]
目前我们没有关于群体性事件的专门法律，也没有法律对处置群体性事件的主体资格做出明确的、统一的规定，只在有些法律法规或者其他规范性文件中对某种类型的群体性事件规定了处置的主体。如我国《集会游行示威法》第六条规定：“集会、游行、示威的主管机关是集会、游行、示威举行地的市、县公安局、城市公安分局；游行、示威路线经过两个以上区、县的，主管机关为所经过区、县的公安机关的共同上一级公安机关。”《公安机关处置群体性治安事件规定》第四条规定：“群体性治安事件的现场处置工作，由事件发生地的县（市）公安机关负责；重大群体性治安事件，由事件发生地的地（市）级公安机关负责；上级公安机关在必要时可以直接负责现场处置工作或派人到现场指导、协调工作。”很显然，依据上述规定，公安机关的管辖权限于已造成治安危害的群体性事件，法律并未授权公安机关管辖已经发生、但尚未出现危害行为，尚未形成危害结果的群体性事件，现在法律亦未明确哪个部门对消极的群体性事件具有管辖权。法律规定的不健全给实践中群体性事件的处置工作增加了难度。在群体性事件发生时，各有关部门可能相互推卸责任，不愿处置群体性事件。即使开展了处置工作，也容易在处置过程中发生矛盾，不能形成合力。所以我们建议法律应该统一对群体性事件的处置主体做出明确规定，赋予各级人民政府、公安机关、司法机关、基层群众性自治组织、非政府组织处置群体性事件的法律主体资格。另外，在边疆少数民族地区，“对当地民族来说，由头人依据习惯法解决纠纷，效果要比官府适用官法好得多”[47]。
一 边疆民族地区各级党委、政府
边疆民族地区各级人民政府是地方国家行政机关，对本级人民代表大会和它的常务委员会以及上一级国家行政机关负责并报告工作，受国务院统一领导，负责组织和管理本行政区域的各项行政事务。目前，我国正处于社会的转型期，面临着许多严峻的问题，需要加强各级政府在社会管理、维护社会稳定等方面的职责，真正实现社会的长治久安。而群体性事件带来的社会治安问题却严重影响了社会的稳定，不仅是一个社会问题、法律问题，而且是一个重要的政治问题，所以边疆民族地区各级政府应该义不容辞地担当起处置群体性事件主体这个重要角色。
（一）政府处置群体性事件符合我国传统纠纷解决理念
由政府处理社会纠纷是中华法系的重要特点，有着悠久的历史。在中国古代社会，行政机关与司法机关不分，地方官吏统管一切，既负责地方政治、文化、经济，也要承担维护治安、处置诉讼案件等工作。“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段的群体性事件中，一方面，主体的利益诉求主要涉及农村土地征用补偿、企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、失业工人的利益保障、城市拆迁安置、环保纠纷的侵权赔偿、弱势群体利益保护、社会治安等方面，这些问题关系到广大群众的切身利益，而这些方面的政策制定及制度改革一般是由各级党委、政府主导或执行的。所以一旦发生纠纷，诉求的对象首先要面向各级党委、政府，各级党委、政府不能不直接面对。而且，有些类型的群体性事件，如环境纠纷、物业纠纷和失业保障问题，具有一定的特殊性，如果由司法和公安机关处理此类事件，往往更加容易使事件激化，其局限性显而易见。各级党委、政府在处置群体性事件方面具有优势，各级党委、政府的快速介入，及时又经济，能够协调社会各方利益间的关系，调动各方积极因素，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，符合我国公民的纠纷解决习惯与实际需求，对提升党委、政府威信与促进社会和谐都具有重要作用。另一方面，由于部分公民法律意识薄弱，公民与其他法律主体之间，如公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间以及公民与行政主体之间发生纠纷后，往往要求各级党委、政府解决，习惯于通过层级管理的行政手段而非法律手段解决纠纷。同时，司法本身存在的不独立、不公正等问题使部分公民的合法权益难以按照司法程序，通过司法途径得到保护，司法机关缺乏公信力，使得民众转而寻求各级党委、政府解决各种纠纷。甚至在司法机关已作出判决的情况下，民众还希望通过各级党委、政府改变判决结果。因此，各级党委、政府及有关部门应当高度重视，妥善处理，及时预防和化解群体性事件，避免事件升级。
（二）各级党委、政府是处置群体性事件的直接主体
群众监督的形式多种多样，但在广大人民心目中，信访却是他们畅所欲言、充分表达自己意见和建议的便捷渠道，因而乐意为之。与此相应，信访工作则是各级党委和政府通过公民、法人或其他组织提出的建议、意见或者投诉请求来体察民情、了解民意的重要渠道，在及时化解矛盾、预防和减少群体性事件、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。但是，近年来，群众的信访量却急剧上升，群体性涉访事件频发，这些群体性涉访事件往往由涉及社会方方面面的利益问题引发，是社会各种矛盾的综合反应。在这些事件中，政治权利、经济利益、文化习俗等多种因素纠结，在特定的条件下容易产生发酵效应，处置中需要迅速及时，统筹兼顾，一个部门、一个单位无法完成，只有各级党委和政府才能在事件处置中发挥最高的领导作用，凝聚各方面的力量，协调社会各方利益间的关系，调动各方积极因素妥善保障信访群体的合法利益。为此，作为处置群体性涉访事件直接主体的各级党委、政府必须担负起确保一方平安的政治责任，高度重视群众信访举报工作，认真并及时地处理每一件可能影响社会稳定的信访问题，扎扎实实开展矛盾纠纷排查调处工作，化解群众集体上访的苗头性问题，解决群体性事件，维护社会稳定。
由于边疆民族地区群体性事件常常会带有鲜明的民族和宗教特色，这些地区的民委和宗教行政主管部门在解决群体性事件中也发挥着不可替代的作用。2009年，某地发生清真食品纠纷，部分少数民族群众提出巨额索赔要求，围堵侵权企业，对当地社会稳定造成较大影响。经青海省民委耐心细致的工作，少数民族群众准确地理解了党的民族宗教政策和国家的法律，在侵权企业做了合理赔偿，且赔偿款用于公益事业后，这起群体性纠纷得到圆满解决。[48]
（三）维护边疆民族地区社会稳定是各级党委、政府的首要责任
当前，我国正处于“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段，容易引起各种社会矛盾和利益冲突，再加上民族地区特殊的民族、宗教问题，很容易引发群体性事件。各级党委、政府对边疆民族地区群体性事件处理得好，就可以保持社会稳定，有力地推动社会发展。处理得不好，就可能使矛盾激化，引发社会动荡，影响社会稳定。所以，不论群体性事件的利益诉求是否与各级党委、政府部门相关，有效化解群体性事件、维护边疆民族地区社会稳定已经被提上各级党委、政府工作的日程，成为边疆地区各级党委、政府的首要职责，同时也是各级党委、政府社会管理水平的重要体现，更是新形势下加强各级党委、政府执政能力的本质要求。比如，解决进城务工人员的欠薪问题，劳动监察部门如果主动行使职权，积极为务工人员服务，可以防止事件升级，避免事态扩大，也能够更好地维护务工人员的合法权益。解决边疆民族地区移民、土地权益、林权、拆迁等群体性事件时，基层党委、政府可以综合考虑当地民族的宗教信仰、传统习俗、社会结构、经济文化发展程度和社会效益等因素，统筹安排，达到良好的社会效果，处置得当还可提升边疆民族地区党委、政府的威信，体现执政为民的宗旨。所以边疆民族地区各级党委、政府应该及时准确地掌握民情，解决群众的实际困难，缓和社会矛盾，预防和减少群体性事件的发生，维护社会稳定。
由此可见，边疆民族地区各级党委、政府是处置群体性事件的最重要主体之一，它负有统一领导、综合协调突发事件应对工作的职责。但是边疆民族地区各级党委、政府作为处置群体性事件的主体在其处置群体性事件的过程中还存在一些问题。
第一，由于我国的法制建设还不健全，现行的处置群体性事件的法律主要分散在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国集会游行示威法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国突发事件应对法》等多部法律法规中，没有一部全国性的处理群体性事件的专门法律，来对处置群体性事件的法律主体、法律依据、处理原则做出相应的规定，规范相应主体在处置群体性事件中的行为。有关处置主体的职责、相关单位的责任、有关处置工作原则及规定的可操作性都不够明确。因此，边疆民族地区党委、政府只能依据国家层面关于突发事件应对的政策、法律法规、应急预案等来对群体性事件进行“依法”处置，但是它们只是对部分具有“群体性”特征，并对社会秩序造成较大影响的“大事件”具有适用意义，对现实中大多数的群体性事件不具有适用意义，让处置人员无法把握，无所适从，很容易使边疆民族地区党委、政府在处置工作中的行为出现偏差，处置方法或是置之不理，敷衍塞责；或是简单粗暴，动辄动用警力，滥用行政权，不充分考虑相对人的权利，引起群众的不满，使事态扩大。
第二，现代各国的政治基本上都是政党政治，而政党都有自己的政治纲领，表现为政党的政策，即政党在政治活动中为实现一定的目的而做出的政治决策。我国的政党制度是中国共产党领导下的多党合作制度，中国共产党是执政党，党的政策与法律的关系是紧密联系、相互促进、相互制约的，党的政策对法律起着指导作用，法律的制定和实施都要接受党的政策尤其是党的基本政策的指导。当然，法律对党的政策也具有制约作用，党必须在宪法和法律规定的范围内活动，这意味着，党的领导机关制定各项政策的活动也要受法律的约束，党的政策对法的指导作用也必须按法定程序来实现。从现实的层面看，党的总政策、基本政策与国家法律是一致的。这样看来，法律与党的政策在根本方面是高度一致的，在政策要求和宪法法律规定相一致的情况下，执行宪法和法律实际上也就是执行了政策。但不容否认的是，由于具体情况千变万化，法治精神未得到贯彻，或者对政策本身会有不同的理解，或者由于具体执行政策的人员误读，某些具体政策在执行中与国家法律未能达到高度一致，执行政策产生的结果与按照法律规定产生的结果有所不同，是选择政策还是选择法律，就成了一个现实问题。在边疆民族地区群体性事件防范措施选择方面很容易出现政策与法律的冲突。比如，我国《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”第三十八条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”但在现实中，少数公安机关以各种借口对边疆民族地区群体性事件的当事人进行违法搜查、限制人身自由等强制措施，严重违反了国际人权保护公约和我国《宪法》对公民基本人权保护的规定。另外，一些地方还制定了控制“进京上访”的政策，其中，抽调精干力量“截访”是重要的方法，跟踪、围堵、设卡、关押、动用暴力、送劳动教养所，甚至把上访者送进精神病院，当做精神病人进行治疗等，这些手段屡见不鲜，不仅是公权力的滥用，更是明目张胆的渎职违法行为。有的上访者甚者在被关押期间再次受到各种犯罪行为的侵害，给社会造成更大的矛盾，影响社会的稳定。
第三，群体性事件是经济社会发展到一定阶段，由于利益失衡，社会调控机制缺失，社会矛盾冲突加大出现的必然现象。因而，在经济社会转型的关键时期，群体性事件的高发不可避免，特别是在边疆民族地区，群体性事件的爆发将是长期不可避免的现象。群体性事件虽然在最初爆发阶段具有某种合理的诉求，但是往往会对社会造成严重的影响。所以，一旦群体性事件爆发，边疆民族地区各级党委、政府对辖区内出现的群体性事件都非常重视，力求在最短时间内解决或处置好，这本身就是各级党委、政府应该做到的，无可非议。但事件处理结束后，部分党委、政府便产生已毕其功于一役的思想，不进行很好的总结评价，不加强预防，导致群体性事件在辖区内重复发生。这也是一些边疆民族地区党委、政府在处置群体性事件中普遍存在的误区——只注重如何处置群体性事件，忽视如何预防群体性事件的发生，忽视建立解决边疆民族地区群体性事件的长效机制。解决边疆民族地区群体性事件的关键，不在如何处置上，仅仅依靠处置对策是远远不够的，这是治标不治本的做法。解决边疆民族地区群体性事件的关键，在于如何加强预防，从根源上减少群体性事件的发生，使群体性事件所造成的危害最小化；在于建立解决边疆民族地区群体性事件的长效机制上。虽然在我国群体性事件已经是一个非常受重视的问题，各级党委、政府也把处置群体性事件作为党委、政府工作的一项重要内容，但是由于缺乏群体性事件的专门法律规定，没有关于群体性事件的法律界定，尤其是对群体性事件的性质界定，导致当前边疆民族地区不少领导和部门存在理解上的偏差，认为群体性事件的预防和处置只是公安机关的职责，与其他部门无关。这样必然导致对于群体性事件的认定和处理的随意性，往往将群体性事件政治化、刑事化，用解决治安问题的方式加以处置。殊不知处置群体性事件往往涉及民政、公安、政法、司法、信访等各个部门，需要对所有的参与力量进行统一协调，形成处置合力，各个部门都应该对群体性事件的预防和处置负有相应责任。这种误区很容易使边疆民族地区相关部门在处置群体性事件的过程中相互推卸责任，或者将群体性事件的性质严重化，最终导致矛盾激化，所以一定要从这种误区中解脱出来。
二 边疆民族地区公安机关
公安机关是国家政权的重要组成部分，是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的专职机构，而边疆民族地区群体性事件必然对当地的社会秩序产生严重影响。所以，维护现场治安秩序和交通，保护党政机关等重点部门和现场人员的安全，协助相关部门做好疏导化解工作，适时依法采取相应强制处置措施，控制局势，平息事态，恢复正常社会秩序，是边疆民族地区公安机关在处置群体性事件中的重要职责。积极参与群体性事件的预防和处置，公安机关责无旁贷。而且，公安机关拥有武装方面和紧急状态方面处置的权力，其在群体性事件处置中所处的地位和作用也是无可替代的，边疆民族地区群体性事件的处置不能缺少公安机关的参与和支持。
（一）公安机关是群体性事件情报信息的提供者
任何群体性事件的发生都不是偶然的，都有其酝酿、发生、发展的过程，不同阶段有不同的表现形式，表现出不同的特点。这样，我们就可以在不同的阶段获得不同的信息情报，并对信息情报进行分析、处理，针对事件发展的不同阶段对症下药，采取果断有效的措施，合理妥善地处置群体性事件。实践证明，预防和处置边疆民族地区群体性事件，关键在于情报信息的掌握。只有及时、准确地掌握相关情报，才能知彼知己，百战不殆，而这个工作无疑需要由公安机关来承担。因为，大量公安民警在维护社会稳定的第一线工作，可以发挥其人熟、地熟的优势，广泛接触各方面群众，深入了解和掌握社会上各方面、各阶层的不稳定因素，及时发现和掌握特定人群集中反映的社会矛盾和倾向性问题。
在边疆民族地区群体性事件发生的初始阶段，公安机关可以运用各种方法，充分发挥情报信息网络作用，疏通各种信息渠道，密切关注社会动态和热点问题，切实掌握可能引发群体性事件的重点地区、重点行业、重点人群、重点问题，准确预测、掌握群体性事件的趋势、动向；正确分清形势，判断事件性质，发现群体性事件的苗头，及时把掌握的信息向党委、政府和有关部门汇报，并根据信息情报采取必要的措施，解决群众正当的、合法的诉求，能自己处理的，就自己处理；自己不能处理的，移送有关部门及时处理化解。这样就可以最大限度地把不稳定因素化解在初始阶段，控制在萌芽状态，有效地预防群体性事件的发生。
在边疆民族地区群体性事件的处置中，党委和政府及相关部门是组织者、指挥者和决策者，始终处于主导的地位，公安机关是参谋助手和执行者，履行维护社会治安秩序、保障公共安全的职责，扮演着十分重要的角色。边疆民族地区群体性事件发生后，党政领导不容易迅速地了解群体性事件发生的原因和发展趋势、危害程度，公安机关则能迅速地掌握群体性事件的信息情报，深入了解事件起因、群众要求、人员构成、发生地区域、表现形式、事件规模、危害程度、发展趋势等具体情况，准确判断事件性质、发展态势和处置时机，及时将相关信息情况上报给当地党委、政府和上级公安机关，并根据自身的警力情况，从公共安全的专业角度，制定合理处置的具体方案上报党委和政府领导，为党委、政府科学决策提供参考，这是由公安机关的职责和其所具有的能力所决定的，其他机关和部门无法替代。
从目前边疆民族地区已经有效处置的群体性事件来看，大部分是公安机关发挥人熟、地熟的优势，广泛接触各方面群众，深入了解和掌握社会上各方面、各阶层的不稳定因素，及时迅速地掌握信息情报，并根据信息情报分析有关群体性事件的特征和危害程度，准确判断事件性质、事件的趋势、动向和处置时机，快速制定处置群体性事件的预案，报请当地党委和政府决策，当地党委和政府根据公安机关提供的预案，采取相关措施，协调各方面的关系，从而迅速有效地进行了处置。
（二）公安机关是事件现场秩序的维护者
公安机关是维护社会治安、打击犯罪的专职机构，是社会治安综合治理的主力军和维护社会治安的重要力量。群体性事件是一种破坏社会秩序、危害公共安全，甚至违法犯罪的行为，必然对正常的生产、生活秩序和社会稳定产生巨大的消极影响，造成社会治安秩序的动荡。所以维护现场治安秩序和交通，保护党政机关和现场人员的安全，协助相关部门做好疏导化解工作，疏散群众，分割人群，适时依法采取相应强制处置措施，迅速控制局势，恢复正常社会秩序，是边疆民族地区公安机关在处置群体性事件的过程中必须履行的重要职责。
在边疆民族地区群体性事件发生的初始阶段，公安机关可以派遣有威信的人员进入有聚集意向的特定或不特定人群中，动之以情、晓之以理，主动配合相关单位做好劝导工作，化解矛盾，避免矛盾激化。同时派遣少量人员到现场控制情况，维持秩序，做好随时出警处置的准备。当事件现场可能或者已经发生围堵、冲击、械斗等严重情况时，公安机关应该在党委和政府的统一领导下，根据当地县以上党委、政府的决定，派遣处置性警力进入现场，根据现场情况依法采取适当的强制措施，必要时可以使用警械，疏散人群，控制局面，恢复交通，维护社会秩序。
在边疆民族地区群体性事件的聚集阶段，公安机关根据情况要适当增加威慑力量，尽量疏散聚集的群众，分割人群，避免其形成一股不可遏制的群体势力。同时，还要采取措施阻止聚集的群众向社会、政府及被害人家中移动。因为，聚集地一般不是他们的闹事地点。此外，公安机关的现场处置领导还应该对可能出现的情况和后果做到心中有数，做好现场处置准备，组织强有力的预备警力，随时准备增援，以防止骚乱。在群体性事件的处置阶段，要做到快速反应，责令聚集人员立即解散。为防止事态蔓延，还可以采取适当措施，以优势力量驱散参与者。对不听从教育规劝，不服从解散命令的首要分子、骨干人员和实施暴力犯罪的人员，公安机关可以依法使用警械、武器及其他措施，将其强行带离现场。在一些有组织、有预谋的群体性事件中，还要采取措施封控现场，防止其组织成员离开现场去请求增援，或将一些械斗用具、非法枪支、易燃易爆物等危险品送到现场，造成不应有的损失和伤亡。当然，对于不明真相或被胁迫参与的群众应通过各种方式，主动与其对话，相互沟通，使其明白事情的真相及其行为的危害性，从而主动退出，以便孤立事件的首要分子、骨干人员或者其他特定人员，有效平息事端。
总之，在处置边疆民族地区群体性事件中，公安机关的主要任务是维护现场秩序和交通，保护党政机关和现场人员的安全，协助相关部门做好疏导化解工作，疏散群众，分割人群，化解矛盾，制止过激行为，迅速控制局势，尽快平息事态，恢复正常社会秩序。
（三）公安机关是事件矛盾的疏导者
群众工作和群众路线是我们党的政治优势，走群众路线是我们党长期历史经验的总结，也是公安机关一项最基本的工作。尽管近年来发生的群体性事件，行为越来越激烈，对抗性也越来越强，纠缠领导、上访请愿、拦截车辆、堵塞交通、冲击党政机关、罢工、罢课、罢市、围攻殴打和非法拘禁公务人员，甚至出现群体性械斗、群体性打砸抢烧、暴力袭警等行为，极少数边疆民族地区群体性事件还有国内外敌对分子插手、煽动，试图扩大事态，造成政治影响。但是，大多数群体性事件都是为了解决某些具体问题和矛盾，不是出于政治目的或对抗政府、颠覆政权，而是属于人民内部矛盾。大多数事件主体有着合理的要求，只是其表达方式不合法。事件主体大多是一般群众，其参与群体性事件多是因为思想认识错误，是能够接受教育的。所以，对待这样的群体性事件，边疆民族地区公安机关首先应依据疏导教育的处置方针，从思想方面对事件的参与者进行说服教育、引导疏通、灌输正确的思想意识，使持犹豫观望心态的多数人看清事实真相，产生动摇的心理，从而退出事件，争取多数，孤立那些事件的首要分子和骨干人员，或者其他特定人员，进而有效地平息事端。
疏导教育也要讲究策略，要在把握时机、掌握群体情绪、稳定局势、不使局势扩大的前提下做到以下几个方面：①有针对性地开展普法宣传，通过简单易懂的事实讲道理，使现场不明真相的群众明白事情的真相和自己行为的违法性，促其学会用法律手段维护自己的合法权益，通过合理渠道解决问题，消除对立情绪，自觉从事件中退出，孤立那些事件的首要分子和骨干人员，或者其他特定人员。②发动事件参与者家属帮助做好宣传教育工作，让他们感觉到公安机关是和群众站在一起的，保护的是广大人民群众的利益，是在帮助他们解决问题，这样才能更好地团结群众，解决问题，防止事态扩大。③利用各种新闻媒体进行宣传，讲明法律、政策，公布事情真相，加强舆论监管，防止事态蔓延。④配合有关部门，做好解释工作，争取理解。当然，对于少数敌对分子、别有用心的幕后操纵者以及情节严重的违法犯罪分子，不能只是疏导教育，而要依法予以严厉打击。
（四）公安机关是依法处置事件中违法犯罪行为的执法者
“公安机关是国家的治安保卫机关，是各级行政机关即人民政府的组成部分。公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，是负责社会治安和国内安全保卫工作的专门机关。”[49]所以对于群体性事件现场出现的违法犯罪行为，边疆民族地区公安机关要秉公执法，及时依法打击处理。
边疆民族地区发生群体性事件时，公安机关应组织精干力量，通过观察、记录、检查车辆及人员和处理事故、勘察现场、采访报道、电视监控等各种合法的侦查手段在现场收集各种信息，了解各方面的情况，并固定参与群体性事件人员实施违法犯罪行为的有关证据和资料。尤其对插手群体性事件的敌对分子和群体性事件中的违法犯罪人员，如不听劝阻、执意哄闹、打砸抢烧，特别是冲击政府机关、阻塞主干道路、高速公路和铁路的，应当及时收集固定证据，适时依法打击处理。对于认错态度较好或情节轻微的，可令其具结悔过或予以训诫、批评教育；对于违反治安法规的行为，应按照《治安管理处罚法》给予治安处罚；需追究刑事责任的，要追究刑事责任；对党员和干部参与事件需要追究党纪和行政责任的，移交其单位或上级主管部门进行处理。但是，在打击、处置违法犯罪行为的过程中，要在有利于教育引导群众、有利于整个事件的处置、有利于维护社会稳定的大前提下，准确把握打击时机和打击力度，确保很好地对违法犯罪活动起到打击作用。比如，在事件尚未发生堵门、堵路、拦截车辆、行凶伤人、非法拘禁、围攻殴打国家机关工作人员或者打砸抢烧等严重危害交通和治安秩序的行为时，不要急于动用武力出击。因为这时出击容易激化矛盾，扩大事端，把更多群众推到对立面上去，反而不利于事件的解决。
由此可见，边疆民族地区公安机关是处置群体性事件的重要主体，群体性事件的处置需要公安机关的参与和支持。虽然边疆民族地区公安机关是处置群体性事件的重要主体，在对群体性事件的预防和处置中有着不可替代的作用，但是，目前我国处置群体性事件的相关法律法规还不健全，公安机关在处置群体性事件的过程中，主要是依据公安部2000年4月5日下发的《公安机关处置群体性治安事件规定》和2008年12月9日下发的《公安机关处置群体性事件规定》（公通字〔2008〕56号）。法律法规的不健全使得对处置群体性事件的主体资格缺乏明确的规定，公安机关行使的各种处置权力、采取的各种处置措施缺乏充分的法律依据。公安机关在具体的处置工作中经常处于两难境地：该不该管？该不该使用这样或那样的处置措施？因为一旦处置不好，不仅会激化矛盾，还要承担相应的法律责任。根据修订后的《国家赔偿法》，如果没有法律的明确授权，公安机关的强制措施可能引起国家赔偿诉讼。而且公安机关本身不可能单独完成群体性事件的处置工作，在很多情况下都需要经过党委和政府授权才能采取相应的措施，对发挥公安机关的作用有很大限制。另外，法律规定的不完善也容易使其他部门在现场处置工作中越俎代庖，干扰公安机关的执法活动，错过处置群体性事件的最佳时机，使事态扩大、矛盾激化。
三 边疆民族地区司法机关
司法机关主要是指具有侦查、检察、审判和监管职能的机关，在我国，行使司法权的国家机关主要指的是人民法院和人民检察院，这二者也是边疆民族地区群体性事件的处置主体。
（一）人民法院
人民法院行使司法权，主要负责审理民事案件、刑事案件、行政案件等。边疆民族地区人民法院对群体性事件的处置，主要体现在群体性纠纷的解决、对群体性事件中违法犯罪行为的法律责任追究以及执行群体性事件的解决措施上。
第一，人民法院是专门的司法机关，根据法律解决纠纷、处理案件是它的专职。法院处理边疆民族地区的群体性纠纷，体现的是国家司法权力对边疆民族地区群体性纠纷的介入。虽然，《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》及其相关司法解释并没有直接对群体性纠纷的解决做出明文规定，但是，引发群体性事件的纠纷可以通过《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》及其相关司法解释规定的共同诉讼的方式解决。在诉讼的过程中，人民法院还可以通过调解的方式化解可能引发群体性事件的纠纷，严防因民间纠纷激化而引发群体性械斗和上访事件，维护社会稳定。当然，调解需要在自愿和合法的基础上进行。
第二，在边疆民族地区群体性事件平息后，对群体性事件中的违法犯罪行为的法律责任追究，可以依照《中华人民共和国刑法》中相关罪名的规定，如扰乱公共秩序罪中的聚众扰乱社会秩序罪（第二百九十条第一款），聚众冲击国家机关罪（第二百九十条第二款），聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪（第二百九十一条），聚众斗殴罪（第二百九十二条），非法集会、游行、示威罪（第二百九十六条），非法携带武器、管制刀具、爆炸物参加集会、游行、示威罪（第二百九十七条）等，追究相关违法犯罪人员的刑事责任。对涉及恐怖犯罪、危害国家安全犯罪的，依法予以严惩。
第三，在边疆民族地区人民法院执行案件的过程中，也会因为法院本身的执行行为引发群体性突发事件，如群体上访、群众围堵执行现场、以暴力或暴力相威胁抗拒执行等。所以边疆民族地区法院执行人员也应当严格遵守执行工作纪律有关规定，依照法定执行程序采取强制执行措施，规范自己的执行行为，防止激化矛盾引发群体性事件。执行人员在执行过程中，若发现有群体性突发事件苗头，应当及时向执行突发事件应急处理工作的机构报告。执行法院必须启动应急处理预案，采取有效措施全力化解执行突发事件危机。另外，如果在执行过程中，边疆民族地区群体性突发事件是由执行人员过错引发的，或执行应急处理不当加重事件后果，或事后瞒报、谎报的，必须依法追究相关人员的责任。
法院在依法解决边疆民族地区群体性纠纷方面具有很重要的作用，因为法院解决纠纷是根据明确的法律，依照严格的程序规则进行的，可以保证纠纷解决的程序公正，这对于纠纷当事人来讲非常重要。而且，法院的生效判决具有直接的法律效力，当事人不履行判决就会受到法律的制裁。但是现实中，由于法制观念的落后，边疆民族地区的群众较少选择利用司法途径解决纠纷。边疆民族地区法院对那些矛盾冲突比较严重、法律关系比较复杂、法律规范不明确、政策性比较强、涉及面比较广的群体性纠纷，往往心有余而力不足；对进行中的群体性事件，法院更是无力应付。因为按照法律诉讼本身的规律，边疆民族地区群体性事件即便进入诉讼程序，也不可能迅速实现平息纠纷、维护社会稳定这一群体性纠纷处理的首要目标。边疆民族地区群体性纠纷即便通过法律途径解决，也常会受到影响或干预，出现尴尬局面。
（二）检察院
人民检察院是国家的法律监督机关。群体性事件的诱因多种多样，人民检察院对边疆民族地区群体性事件的处置，主要体现在对与自己部门相关的群体性事件的处置，对司法不公引起的群体性事件的处置，对因领导干部贪污贿赂、渎职等行为引起的群体事件的处置和对治安性群体性事件中的违法犯罪行为的法律责任追究上。
首先，任何一个部门都会遇到与自己部门相关的群体性事件，比如现在的网络舆情和群众对自己部门的上访等，边疆民族地区人民检察院也不例外。与自己部门相关的群体性事件，主要靠自己部门解决。如检察院纪检监察部门应该依法承办受理群众和社会各界的举报和控告，并进行依法查处等工作，一旦处理失当，可能会由于检察人员利用职权进行违法办案、越权办案、刑讯逼供、受贿等违法违纪行为引起群体性事件。在预防和处置这类群体性事件的过程中，边疆民族地区人民检察院应注意疏导理顺群众情绪，为群众解决实际问题，缓和并化解各类矛盾，防止矛盾激化、事端扩大，引发群体性事件。总之，边疆民族地区检察机关应始终坚持把化解人民内部矛盾、处置群体性事件、维护社会稳定作为政法工作和维护稳定的重中之重来抓，切实维护边疆民族地区最广大人民群众的根本利益，减少引发此类群体性事件的各种因素。
其次，司法不公也会使国家法律在边疆民族地区群众心目中的威信大打折扣。当这部分群众的诉求得不到满足时，他们往往不愿通过司法途径解决问题，而是采取其他方式，引发了涉法上访，严重时发展为群体性事件。此时，检察机关就会在处置此类群体性事件的过程中具有不可替代的作用，这也是检察机关维护社会稳定、化解纠纷的职责所在。群众遇到民事案件、行政案件的司法不公，到检察院控告申诉检察部门、民事行政检察部门，提请检察机关抗诉时，检察机关要正视问题，找准症结所在。对已经发生法律效力的人民法院民事、行政判决、裁定，发现确有错误或者违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，依法提出抗诉；对已经发生法律效力的人民法院民事、行政判决、裁定，没有发现确有错误或者违反法定程序，不影响案件正确判决、裁定的，应该耐心做好说服教育工作，帮助群众消除对法律的误解，进而使他们息诉服判，化解矛盾纠纷，将矛盾与问题解决在萌芽状态，避免集体上访及群体性事件的发生，维护社会稳定。同时，检察机关也应该建立健全处置群体性事件的预警机制，提高检察机关处理边疆民族地区群体性事件的能力，对边疆民族地区发生的群体性事件能够及时依法妥善处置。
再次，边疆民族地区群体性事件的诱因多种多样，其中不乏政治诱因，如官僚主义、贪污腐败等。在边疆民族地区，少数领导干部贪赃枉法、为所欲为、敷衍塞责，对群众正当合理的利益诉求置之不理，甚至打击报复，致使矛盾纠纷难以得到及时有效的化解，严重损害了党和政府的公信力，导致群众的不满情绪日益高涨，干群关系日趋紧张，加深了社会矛盾，从而引发边疆民族地区群体性事件。作为国家法律监督机关，检察机关在开展各项检察工作的同时，应当从巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民群众安居乐业的高度，重视边疆民族地区群体性事件的处置工作。通过监督纠正群众强烈反映的突出问题，重点查处领导干部滥用职权、以权谋私、贪赃枉法以及其他人民群众反映强烈的经济犯罪案件。同时，针对这类事件，检察院的反贪局、反渎职调查局应行使自己的职权启动调查程序，调查相关人员的渎职责任，构成犯罪的，追究其刑事责任。
最后，检察机关的职责是代表国家对刑事案件提起公诉，追究被告人的刑事责任，并监督审判活动等。在边疆民族地区群体性事件平息后，人民检察院作为司法机关应根据自己的职权，积极加强与公安机关、审判机关的配合，积极参与社会治安综合治理，参与人民内部矛盾的排查调处，依法处置群体性事件，对群体性事件中的犯罪人员提出公诉，严厉打击边疆民族地区群体性事件中的各种刑事犯罪，维护良好的社会秩序、生活秩序和工作秩序。比如，在聚众冲击国家机关的群体性事件平息后，边疆民族地区检察院应在公安机关侦查完毕后行使自己的批捕权、公诉权。同时，边疆民族地区检察院还要加强对刑事立案、侦查、审判和刑罚执法的监督，注重保障人权，平等保护当事人的合法权益。
四 边疆民族地区基层群众性自治组织
我国1982年《宪法》首次使用“基层群众性自治组织”这一概念。基层群众性自治组织指的是依照有关法律规定，以村民（城乡居民）一定的居住地为纽带和范围设立，并由村民（居民）选举产生的成员组成的实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。它既不同于依行政区划而设立的一级政权组织，也不是以一定社会阶层为主体而组成的一般社会团体。基层群众性自治组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，基层群众性自治组织本身又有自己的内部事务。基层群众性自治组织在我国的农村表现为村民委员会，在城市表现为居民委员会。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会的主要任务是：宣传宪法、法律、法规和国家的政策；教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益；促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本村的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强团结、互相尊重、互相帮助。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会的主要任务是：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益；教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财物，开展多种形式的社会主义精神文明建设；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或其派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。
边疆民族地区基层群众性自治组织与群众的关系最为密切，也最容易与群众建立相互了解、相互信任的关系，能够及时发现群众的对立情绪。此时，基层群众性自治组织如果能够及时说服教育，主动协调、化解矛盾，就能避免群体性事件的发生。所以，基层群众性自治组织在调解民间纠纷、预防群体性事件方面具有不可替代的作用。但是，目前边疆民族地区基层群众性自治组织的基础工作还很薄弱，对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用不强，在预防、化解、控制各种矛盾纠纷方面的能力相对不足。主要表现在：工作人员法制观念不强，行为粗暴、工作方法简单、脱离群众、贪赃枉法、为所欲为；当群众出现对立情绪时，敷衍塞责，对群众正当合理的利益诉求置之不理，不能积极处理，化解矛盾，甚至故意扩大事态，唆使和组织村民或居民违法上访。因此，当群众的利益遭到侵害时，无法得到基层群众性自治组织的保护，特别是在基层群众性自治组织就是侵害者的时候，群众就会对基层群众性自治组织产生怀疑，寻求更高层次的国家权威保护，如越级上访等；还有的群众对通过正常渠道解决纠纷失去信心，转而依靠黑恶势力；更有甚者，会直接采用“自力救济”的方式，这些问题，在边疆民族地区表现得尤为突出。
五 非政府组织
一般认为，非政府组织这一术语的使用始于1949年的联合国。但是，非政府组织这个术语的内涵和外延并不是十分明确，没有统一的、权威的解释。[50]我们在以下内涵和外延上使用非政府组织这一概念：非政府组织主要是指为实现公共利益而建立起来的、不以营利为目的的社会组织；非政府组织具有非营利性、非政府性、自治性、专业性，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等。近年来，我国非政府组织得到了快速发展，以其独特的角色和功能，广泛活跃在扶贫开发、支教、支卫、支农，社会救济、社会保障、社会监督、公民利益表达、社区参与等各个领域，提供了大量的公共服务和公共产品，推进了公民自治和参与意识，架起了政府和公民沟通的桥梁，有效地缓解了社会冲突和矛盾，协助了政府的社会管理，在群体性事件的预防和处置中发挥着越来越重要的作用。
由于非政府组织所具有的专业知识和植根于基层的社会关系，使其与社会公众的距离最小，往往能够深入农村和社区等社会基层，特别是边疆民族地区的民众中间。[51]非政府组织关注社会热点问题，如农村土地征用补偿、企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、失业工人的利益保障、城市拆迁安置、环保纠纷的侵权赔偿、弱势群体的利益保护、社会治安等。[52]非政府组织有时能够比政府更快地发现社会矛盾的根源和苗头，从而呼吁并引起整个社会的注意和重视，进而将具有共同诉求和共同理想的人们组织起来，在法律允许的范围内建立相应组织，而非政府组织本身则成为政府与民众沟通的桥梁。非政府组织通过与政府的沟通、对话，加深了相互的理解，将群众的合理诉求直接反映给政府，可以促成政府与公民社会之间的良好互动，将问题解决在萌芽状态。同时，非政府组织还可以宣传和普及国家的法律和政策，增强群众的法制观念，使群众能够通过合法途径维护自己的合法权益，能在很大程度上避免涉法上访等群体性事件的发生。有学者在对云南省德宏州调研的基础上得出结论：“德宏边疆社会和谐在一定程度上要依赖于边疆社会组织的发展，诸如志愿者组织、消费者协会、个体劳动者协会、行业协会、慈善机构等，让它们能够代表所属群体的利益进行下情上达，也能以桥梁纽带身份把党和政府的方针政策与民众进行沟通，还能进行横向的不同群体的利益对话协调，从而化解转型期和社会变革带来的利益矛盾，防止非理性的‘大众行为’，维护社会秩序和社会稳定。”[53]对这个看法，笔者是同意的。政府在预防和处置群体性事件的过程中发挥着积极主导的作用。但是，政府不是万能的，尤其是在边疆民族地区，政府不可能包揽所有处置群体性事件的工作。而非政府组织既能深入社会基层，又能同政府保持较密切的关系，在一些边疆民族地区群体性事件的防治过程中扮演着越来越重要的角色，发挥着独特作用。当然，一些非政府组织在边疆民族地区的活动也急需依法规范，如本课题组在云南省怒江州、新疆等地的调查中发现，某些国外的非政府组织参与到鼓动、组织、资助群体性事件中。目前法律没有对非政府组织防治群体性事件的法律主体地位、法律权限、法律责任予以规定，国内对群体性事件的研究也大多集中在论述群体性事件给经济发展造成的损失，对国家安全和社会稳定所造成的危害以及事后政府如何有效处理上，忽视了非政府组织在防治群体性事件中的优势功能，也没有对如何规范一些非政府组织在边疆民族地区群体性事件中的非法行为进行深入考察。对此，云南财经大学法学院张玲老师的团队在国家社会科学基金西部项目“国际非政府组织在华运作的法律监管问题研究”（项目编号10XFX023）中进行了深入研究，我们认为，非政府组织在边疆民族地区群体性事件的解决中是重要的主体，但需要依法规范。我们希望，把政府部门中属于社会的权力赋予非政府组织，通过法规引导，使之真正担负起社会管理的职能，成为防止群体性事件的重要防震器，避免被一些别有用心的人利用。
第二节 边疆民族地区群体性事件的法律渊源
法律渊源在中外法学中包括多种含义，主要有法的实质渊源、法的效力渊源，法的历史渊源、法的内容或材料渊源以及法的形式渊源。法的实质渊源，即法是根源于什么，国家权力还是自然理性、神的意志、君主意志、人民意志抑或社会物质生活条件；法的效力渊源就是指法是由什么样的主体制定的，立法机关还是其他主体，它们的地位如何；法的历史渊源即能够引起法或者法律原则、法律规则产生或改变的历史现象或者事件；法的内容或材料渊源是指法的内容来源于什么，法典、政策、习惯、理论、学说还是宗教、道德等。[54]本研究报告中，我们在法的形式渊源的意义上使用法律渊源这一概念，即法的具体表现形式，如制定法、判例法、习惯法、法学著作等，主要是由国家不同机关制定或认可的，因而具有不同的法律效力或法律地位的各种类别的规范性法律文件的总称。[55]目前，我国有关群体性事件的预防、处置的法律制度还不够完善，涉及边疆民族地区群体性事件的法律渊源主要有以下几种。
一 宪法
宪法是由全国人民代表大会通过和修改的根本大法，具有最高法律权威和最高法律效力。宪法是制定普通法律的依据，普通法律的内容必须符合宪法的规定，与宪法内容相抵触的法律无效。宪法是我国社会主义法的主要渊源，宪法中有关群体性事件的规定具有最高的法律效力，其他有关群体性事件的法律规范必须以宪法中的规定为依据。
宪法中规定了一些与群体性事件密切相关的公民基本权利。如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”基于这些基本权利，所有中国公民，不管是在边疆民族地区的，还是在其他地区的，都有权利通过各种方式自由地表达自己的意见，但不能影响他人的合法权益。虽然这些规定只是原则性的，没有具体的操作措施，但是这样规定对于群体性事件的解决具有重要的积极意义：它可以促进公共权力和民意之间的沟通和对话；增加公民的参与意识；有利于公民宣泄不满情绪，防止矛盾激化，维护社会稳定。此外，《宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”第八条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第三十六条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这些权利一旦遭到侵犯，容易引发人民群众的不满，尤其在贫困落后的边疆民族地区更容易导致民族群众的不满，使经济问题演变成社会问题，从而成为群体性事件的重要诱因之一，尤其是因财产征收或者征用、民族宗教问题等引发的纠纷经常发生，如果这些纠纷没有得到及时解决，矛盾激化，就会导致械斗等恶性群体性事件发生。所以，要尊重和保障公民的宪法权利，尤其是边疆民族地区群众的宪法权利。
二 法律
法律是由全国人大及其常委会依照一定立法程序制定的规范性法律文件，它的地位和效力仅次于宪法。目前，涉及边疆民族地区群体性事件的法律主要有以下几种。
（一）《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）
《刑法》是我国的基本法律，其主要任务是惩罚犯罪，保护人民。《刑法》对边疆民族地区群体性事件的规定主要集中在分则第六章妨害社会管理秩序罪中，如第一节扰乱公共秩序罪中的聚众扰乱社会秩序罪（第二百九十条第一款），聚众冲击国家机关罪（第二百九十条第二款），聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪（第二百九十一条），聚众斗殴罪（第二百九十二条），非法集会、游行、示威罪（第二百九十六条），非法携带武器、管制刀具、爆炸物参加集会、游行、示威罪（第二百九十七条）等，分则第一章危害国家安全罪和第二章危害公共案件罪对群体性事件也有涉及。
（二）《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）
为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《突发事件应对法》，2007年11月1日起施行。《突发事件应对法》是我国应对公共突发事件法制建设的一个里程碑，对有效预防和处置各类突发事件，保护人民生命财产安全，维护国家安全、社会秩序稳定具有重大而深远的意义。《突发事件应对法》第三条明文界定了突发事件的内涵和外延。突发事件主要包括：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照我们的理解，群体性事件是包含在其中的，这样就为我们应对边疆民族地区群体性事件提供了很好的法律依据。如我们可以依据《突发事件应对法》第五条按照预防为主、预防与应急相结合的原则对可能发生的边疆民族地区群体性事件进行综合性评估，减少群体性事件的发生，最大限度地减轻群体性事件的影响。依据第七条第一款：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”要求依据属地原则应对边疆民族地区群体性事件，这就为各级人民政府划清了责任范围，保证了应对工作的顺利进行。第十二条为单位或个人请求人民政府及其部门返还因应对突发事件而被征用的财产提供了法律依据，如果财产被征用或者征用后毁损、灭失的，有权获得补偿。依据第二十一条，县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发群体性事件的矛盾纠纷。依据第五十条，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府有权组织有关部门依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。第五十条还为严重危害社会治安秩序的群体性事件发生时公安机关立即出动警力提供了法律依据。依据第五十二条，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。此外，《突发事件应对法》第六章规定了相应的法律责任，有关单位和个人违反法律规定，不履行法定职责的，依法追究其相应的法律责任。第七章附则第六十九条还规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”这一条为发生特别重大的群体性事件，依据情况需要进入紧急状态提供了法律依据。从以上分析我们也可以看出，《突发事件应对法》是预防和应对边疆民族地区群体性事件的重要法律渊源。
（三）《中华人民共和国集会游行示威法》（以下简称《集会游行示威法》）
我国《宪法》在第三十五条明文规定了公民有集会、游行、示威的基本权利。但是，作为国家的根本大法，宪法本身没有具体的操作方法，因而并没有实际的约束力。在实践中，群众集会、游行、示威等请愿行为往往无序、混乱。为了保障公民依法行使集会、游行、示威的权利，我国1989年10月31公布施行《集会游行示威法》。《集会游行示威法》第三条规定：“公民行使集会、游行、示威的权利，各级人民政府应当依照本法规定，予以保障。”同时，《集会游行示威法》对公民的集会、游行、示威的权利也做出了限制，第八条规定：“举行集会、游行、示威，必须有负责人。依照本法规定需要申请的集会、游行、示威，其负责人必须在举行日期的五日前向主管机关递交书面申请。申请书中应当载明集会、游行、示威的目的、方式、标语、口号、人数、车辆数、使用音响设备的种类与数量、起止时间、地点（包括集合地和解散地）、路线和负责人的姓名、职业、住址。”1992年国务院颁布的《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》[56]第九条规定：“举行集会、游行、示威，必须由其负责人向本条例第七条规定的主管公安机关亲自递交书面申请；不是由负责人亲自递交书面申请的，主管公安机关不予受理。集会、游行、示威的负责人在递交书面申请时，应当出示本人的居民身份证或者其他有效证件，并如实填写申请登记表。”
（四）《中华人民共和国戒严法》（简称《戒严法》）
1996年3月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《戒严法》。《戒严法》第二条为国家在发生严重危及社会公共安全的群体性事件，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时决定实行戒严提供了法律依据。同时，第四条为在第二条所述情况下，国家在戒严地区内，对宪法、法规规定的公民权利和自由的行使做出特别规定提供了法律依据。《戒严法》第三章实施戒严的措施中对边疆民族地区群体性事件做了禁止性或限制性规定：禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；禁止罢工、罢市、罢课；禁止任何反对戒严的活动等。相对应，第四章第二十六条规定：“在戒严地区有下列聚众情形之一，阻止无效的，戒严执勤人员根据有关规定，可以使用警械强行制止或者驱散，并将其组织者和拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留：（一）非法进行集会、游行、示威以及其他聚众活动的；（二）非法占据公共场所或者在公共场所煽动进行破坏活动的；（三）冲击国家机关或者其他重要单位、场所的；（四）扰乱交通秩序或者故意堵塞交通的；（五）哄抢或者破坏机关、团体、企业事业组织和公民个人的财产的。”为戒严执勤人员依法处置边疆民族地区群体性事件提供了法律依据。同时，第二十八条为戒严执勤人员在特别紧急情形下使用警械无法制止边疆民族地区群体性事件时，使用枪支等武器提供了法律依据。此外，第三十一条规定：“在个别县、市的局部范围内突然发生严重骚乱，严重危及国家安全、社会公共安全和人民的生命财产安全，国家没有做出戒严决定时，当地省级人民政府报经国务院批准，可以决定并组织人民警察、人民武装警察实施交通管制和现场管制，限制人员进出管制区域，对进出管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查，对参与骚乱的人可以强行予以驱散、强行带离现场、搜查，对组织者和拒不服从的人员可以立即予以拘留；在人民警察、人民武装警察力量还不足以维持社会秩序时，可以报请国务院向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助当地人民政府恢复和维持正常社会秩序。”《戒严法》是针对发生严重危及社会公共安全，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的事件做出的，具有一定的特殊性，在边疆民族地区发生此类群体性事件时可以适用。
（五）《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）
2006年3月1日《治安管理处罚法》开始施行，同时，1986年9月5日公布、1994年5月12日修订的《中华人民共和国治安管理处罚条例》废止。《治安管理处罚法》主要是针对那些扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，但是依照《刑法》的规定尚不构成犯罪，依法不能追究刑事责任，由公安机关给予治安管理处罚的轻微违法行为。如果边疆民族地区群体性事件扰乱社会公共秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利、财产权利，妨害社会管理，但又不足以适用《刑法》相关规定予以制裁，就可以适用《治安管理处罚法》的相关规定。如第二十三条第二款有关聚众扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失；聚众扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序；聚众扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序；聚众非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶；聚众破坏依法进行的选举秩序的规定，都是《治安管理处罚法》对群体性事件的规范。类似的还有第二十七条有关利用邪教、会道门、迷信活动，扰乱社会秩序、损害他人身体健康及冒用宗教、气功名义进行扰乱社会秩序、损害他人身体健康活动的规定。第五十条有关拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令；阻碍国家机关工作人员依法执行职务；阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行；强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区；阻碍人民警察依法执行职务的规定等。
（六）《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）
人民警察是国家机器的重要组成部分，是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量。早在1957年，全国人大常委会就制定了《中华人民共和国人民警察条例》。条例的制定实施，对于确立我国的人民警察制度，加强人民警察队伍建设，保障人民警察依法执行职务，维护国家安全和社会治安秩序，发挥了重要作用。党的十一届三中全会以来，我国政治、经济和社会情况都发生了深刻的变化。社会治安出现了许多新情况，人民警察工作中的许多问题亟待通过立法加以解决，以使人民警察队伍的革命化、正规化、现代化建设进一步纳入法制化的轨道。全国人大常委会第十二次会议于1995年2月28日审议通过了《人民警察法》，《中华人民共和国人民警察条例》同时废止。《人民警察法》是在总结人民警察条例实施经验的基础上，对人民警察制度的进一步完善。不但适用于公安机关的人民警察，而且也适用于国家安全机关和监狱、劳动教养管理机关的人民警察以及人民法院、人民检察院的司法警察。《人民警察法》对公安机关及其警务人员的职权做了明确的规定，这些规定也是公安机关处置边疆民族地区群体性治安事件的权力来源，如《人民警察法》第六条规定人民警察履行下列职责：维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；管理集会、游行、示威活动；维护国（边）境地区的治安秩序。另外，《人民警察法》第七条规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”第八条规定“公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。”第十五条：“县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取相应的交通管制措施。”《人民警察法》第十七条规定：“县以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者予以拘留。”这些规定均为边疆民族地区公安机关处置群体性事件的依据。
（七）诉讼法
《中华人民共和国民事诉讼法》第五十三条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一种类，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”第五十四条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。”由此可见，边疆民族地区群体性纠纷可以通过共同诉讼的方式予以解决。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》，对边疆民族地区群体性纠纷的解决可以采取共同诉讼的方式，第二十六条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。”第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”第二十九条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”
（八）《中华人民共和国人民武装警察法》（以下简称《武装警察法》）
2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《武装警察法》第七条第（七）项明文规定了人民武装警察部队参加处置暴乱、骚乱、严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件和其他社会安全事件的职责，为人民武装警察部队处置边疆民族地区群体性事件提供了法律依据。
（九）《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）
《行政复议法》第六条列举了11种可以采取行政复议的情形，其中可能引发边疆民族地区群体性纠纷的包括以下内容：对行政机关做出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关变更或者废止农村承包合同，侵犯其合法权益的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。但是，第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”这样，复议前置就增加了处理程序的复杂性。
（十）《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）
《工会法》第二十七条规定：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序。”虽然，在现代工业化社会中，罢工是劳动者表达其利益要求的重要方式，但是也要对其进行规范，《工会法》的这一规定便是对因企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金等劳资纠纷所引发的罢工进行的规范，能在一定程度上预防边疆民族地区群体性事件的发生，所以我们将这一规定视为防范因劳资纠纷引发群体性事件的法律渊源。
（十一）《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）
调解制度在中国源远流长，是中华法系卓然屹立于世界五大法系的突出特点，“礼之用，和为贵”的思想深深植根于中华民族的传统文化中。萌芽于土地革命战争时期的人民调解制度，不断发展，走向成熟。近年来，处于“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段的中国呈现出各种矛盾凸显叠加的局面，人民调解的范围也逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展。人民调解介入早、方法灵活、成本低廉、容易执行，是解决边疆民族地区纠纷的重要方式，对构建和谐社会有着重要的作用。
2010年8月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，自2011年1月1日起施行的《人民调解法》承前启后，继往开来，全面确立了我们国家的调解制度，是我国第一部全面规范人民调解制度的法律，人民调解工作从此实现组织正规化、程序明确化、衔接顺畅化、效力法定化。
《人民调解法》明确规范了人民调解程序，将实践中行之有效的经验、措施总结提炼上升为法律制度，用以指导、规范人民调解工作实践，提升了人民调解规范的法律地位。一是规定了人民调解的申请程序。《人民调解法》规定：当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解（第十七条）。二是规定了调解员的选择和调解的方法步骤。要求在充分尊重当事人权利的基础上，采用多种方式帮助当事人达成协议，避免人民调解程序司法化的倾向。人民调解法规定：人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以指定一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解（第十九条）。人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解（第二十条）。人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道。调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化（第二十一条）。人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。三是规定了当事人在调解中的权利义务。草案规定：当事人在人民调解活动中享有下列权利：共同接受或者共同选择人民调解员；接受调解或者要求终止调解；自主表达意愿、自愿达成调解协议（第二十二条）。当事人在人民调解活动中履行下列义务：如实陈述纠纷事实，不得提供虚假情况；遵守调解现场秩序，尊重人民调解员；不得阻挠、限制对方当事人行使权利（第二十二条）。四是明确规定了当事人在调解中的权利和义务，为维护当事人的合法权益、规范当事人在调解中的行为提供了很好的依据。《人民调解法》规定，当事人在人民调解活动中享有下列权利：①选择或者接受人民调解员；②接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；③要求调解公开进行或者不公开进行；④自主表达意愿、自愿达成调解协议（第二十三条）。当事人在人民调解活动中履行下列义务：①如实陈述纠纷事实；②遵守调解现场秩序，尊重人民调解员；③尊重对方当事人行使权利（第二十四条）。《人民调解法》规定：基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解（第十八条）；人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告（第二十五条）；人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利（第二十六条）。这就为切实贯彻调解优先原则，充分发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中的基础作用，处理好人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接关系，奠定了法律基础。《人民调解法》进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。《人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行（第三十一条）。这条规定很明显是对人民调解协议的法律效力的明确，具有里程碑意义。此外，这部法律首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度，即“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼”（第三十三条）。这些规定为充分发挥人民调解工作的作用，积极调解各种可能引发边疆民族地区群体性事件的纠纷，严防边疆民族地区民间纠纷激化而引发群众性械斗和群体性上访事件，维护社会稳定提供了法律依据。
三 行政法规、部门规章
行政法规是由国务院根据宪法和法律，依照法定程序制定的有关行政管理活动的规范性法律文件，其地位和效力仅次于宪法和法律。党中央和国务院联合发布的决议或指示，既是党中央的决议和指示，又是国务院的行政法规或者其他规范性文件，具有法律效力。[57]
规章是特定的行政机关在其职权范围内制定、发布的关于某一方面的行政管理工作的规范性文件的总称。包括部门规章和地方政府规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者行政法规、决定、命令的事项。其制定主体主要包括国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。[58]
目前，涉及群体性事件的行政法规、部门规章主要有以下几种。
（一）《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》
《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》主要涉及集会、游行、示威的概念；集会游行示威的基本原则；集会、游行、示威的主管机关；集会游行示威的申请、许可和举行；法律责任；等等。
（二）《信访条例》
信访是民意表达的一种渠道，也是实施群众监督的重要途径。人民群众通过信访渠道畅所欲言，表达自己的意见和建议，各级信访部门通过受理信访问题，帮助群众解决困难和问题，将大量的矛盾化解在萌芽状态，对于预防和减少边疆民族地区群体性事件、维护社会稳定具有十分重要的作用。
为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定了《信访条例》，并从2004年开始对1995年的《信访条例》进行修改，自2005年5月1日起施行修改后的《信访条例》。新修订的《信访条例》特别强调信访渠道的畅通，在第三条就做出了明文规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。”并在第二章做了专章规定，为信访人提供解决问题的途径，有利于稳定信访人的情绪，防止矛盾激化，预防和减少边疆民族地区群体性事件。新修订的《信访条例》强化了访民的合法权利，可以引导访民以合法的形式表达自己的诉求，稳定访民的情绪。同时，也规定了访民的义务，如第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”这些规定为减少边疆民族地区群体性事件的发生和事后对群体性事件进行处置提供了法律依据。
（三）《公安机关处置群体性治安事件规定》
为了依法妥善处置群体性治安事件，保障公安机关依法行使职权，维护社会稳定，根据国家法律法规和有关规定，公安部于2000年4月5日下发了《公安机关处置群体性治安事件规定》（以下简称《规定》）。《规定》第二条对群体性治安事件的内涵明确界定：“本规定所称的群体性治安事件是指聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和财产安全的行为。”同时，第二条又以列举与概括相结合的方式规定了十种典型的群体性治安事件，主要包括：人数较多的非法集会、游行、示威；集会、游行、示威和集体上访活动中出现的严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的行为；严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市；非法组织和邪教等组织的较大规模聚集活动；聚众围堵、冲击党政机关、司法机关、军事机关、重要警卫目标、广播电台、电视台、通信枢纽、外国驻华使馆、领馆以及其他要害部位或者单位；聚众堵塞公共交通枢纽、交通干线、破坏公共交通秩序或者非法占据公共场所；在大型体育比赛、文娱、商贸、庆典等活动中出现的聚众滋事或者骚乱；聚众哄抢国家仓库、重点工程物资以及其他公私财产；较大规模的聚众械斗；严重危害公共安全、社会秩序的其他群体性行为。此外，《规定》还对公安机关处置群体性治安事件的主要任务和职权（第三条）、公安机关处置群体性治安事件应遵循的原则以及动用武力处置群体性事件的相关事项做出了规定，这些也是公安机关处置边疆民族地区群体性治安事件的重要依据。
2008年12月9日，公安部下发《公安机关处置群体性事件规定》（公通字〔2008〕56号），进一步对公安机关处置群体性事件进行了规范。
四 司法解释
司法解释是国家最高司法机关在司法实务工作中，对如何具体适用法律、法规问题做出的解释。主要包括：审判解释、检察解释、联合解释。司法解释中与解决边疆民族地区群体性事件比较密切的主要有《关于人民法院预防和处理执行突发事件的若干规定》（试行）。
为预防和减少执行突发事件的发生，控制、减轻和消除执行突发事件引起的社会危害，规范执行突发事件应急处理工作，维护社会稳定，最高人民法院根据有关法律的规定，结合执行工作实际制定了《关于人民法院预防和处理执行突发事件的若干规定》（试行）（以下简称《规定》）。《规定》第一条对执行突发事件做出了界定，主要是为了规范在执行过程中突然发生的需要采取应急处理措施予以应对的群体上访、当事人自残、群众围堵执行现场、以暴力或暴力相威胁抗拒执行等事件。很显然，这一界定包括了群体上访、群众围堵执行现场、以暴力或暴力相威胁抗拒执行等群体性事件，只不过这些事件是在执行过程中由于矛盾激化引起的，具有一定的特殊性。《规定》对于边疆民族地区在执行过程中发生的群体性事件具有规范作用，边疆民族地区的法院应该结合各地实际情况贯彻执行。如高级人民法院应该结合辖区实际，依照《规定》第二条的规定自行制定除特别重大执行突发事件外的执行突发事件分级标准：重大、较大和一般；边疆民族地区法院执行人员应当依照第七条的规定，严格按照法定执行程序采取强制执行措施，规范自己的执行行为，防止激化矛盾引发边疆民族地区群体性事件；执行人员必须严格遵守执行工作纪律的有关规定，防止诱发边疆民族地区群体性事件。《规定》第十二条：“执行人员在执行过程中，发现有执行突发事件苗头，应当及时向执行突发事件应急处理工作机构报告。执行法院必须启动应急处理预案，采取有效措施全力化解执行突发事件危机。”
五 地方性法规和政府规章
地方性法规是由地方立法机关，即省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据宪法、法律和行政法规，结合本地区的实际情况制定的，不得与宪法、法律、行政法规相抵触，并报全国人大常委会备案的规范性法律文件。其效力不能及于全国，而只能在地方区域内发生法律效力。地方性法规包括省级地方性法规、较大的市地方性法规和经济特区法规。
政府规章是由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据宪法、法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规范性法律文件。其效力等级低于宪法、法律、行政法规和地方性法规，不能及于全国，只能在地方区域内发生法律效力。
目前，涉及边疆民族地区群体性事件的地方规范性法律文件主要是省级地方性法规，而且主要是各个民族地区立法机关制定的《中华人民共和国集会游行示威法》实施办法和社会治安综合治理条例，我们分别以《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》（2004年修正）和《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》（2009年修订）为例进行说明。
（一）《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》（2004年修正）
这是西藏自治区人民代表大会根据《中华人民共和国集会游行示威法》第三十五条规定，结合西藏实际情况而制定的地方性法规。《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》（2004年修正）的主要目的是为了保障西藏自治区公民依法行使集会、游行、示威的权利，确保群众集会、游行、示威活动的有序进行，防止请愿行为的无序、混乱而导致群体性事件的发生，维护西藏的社会安定和公共秩序。《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》（2004年修正）第三条要求自治区各级人民政府依法保障公民行使集会、游行、示威的权利，对自治区公民的集会、游行、示威做出了相应规定。如集会、游行、示威活动需有负责人申请；按照许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线及其他事项进行；不得携带武器、爆炸物、管制刀具、棍棒、石块等；不得使用暴力或者煽动使用暴力；不得扰乱治安、妨碍交通、损坏公共设施；不得沿途涂写、刻画标语、口号等。第二十一条还规定：“举行集会、游行、示威的负责人，应当指定一定数量的人员，佩戴统一标志，协助人民警察维持秩序，保障活动依法进行。佩戴标志的样品应在举行集会、游行、示威的前一日送主管机关备案。”此外，《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》（2004年修正）第四条第二款规定：“任何人不得利用宗教或其他活动发动、组织危害国家统一，破坏民族团结和社会安定的集会、游行、示威。”第十七条规定：“依法举行的集会、游行、示威除申请参加的人员外，其他人员不得加入，不得以暴力、胁迫或其他非法手段进行扰乱、冲击和破坏。”这些规定为追究利用宗教或者其他原因引发群体性事件的别有用心的人的法律责任提供了法律依据。一旦那些别有用心的人利用宗教或者其他原因引发群体性事件，违反了法律的规定，就应当追究其相应的法律责任。
其他一些边疆民族地区也制定了类似的规范性法律文件，如《贵州省实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》（2004年修正）、《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》、《云南省实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》、《四川省〈中华人民共和国集会游行示威法〉实施办法》（2001年修正）等。
（二）《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》（2009年修订）
为了加强社会治安综合治理，维护社会治安秩序，促进社会和谐稳定，新疆维吾尔自治区人民代表大会根据有关法律、法规，结合本自治区实际情况，于1994年制定《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》，并于2007年和2009年两次进行修订。
《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》第五条明确规定：社会治安综合治理的主要任务之一是及时排查、调处矛盾纠纷，整治社会治安突出问题，消除不安定因素，为该自治区行政区域内的国家机关、社会团体、部队、企事业单位和其他组织及公民及时调处矛盾纠纷、预防群体性事件发生提供了法律依据。
《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》第三章规定了专门机关的职责。这样，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、国家安全机关等维护社会治安的专门机关在严密防范和严厉打击民族分裂势力、暴力恐怖势力、宗教极端势力以及处置其他危害国家安全、公共安全和社会治安的各类群体性事件时就能有法可依，充分发挥它们在社会治安综合治理工作中的职能作用。具体讲：人民法院应当依法审判，同时加强对人民调解委员会的业务指导，积极化解矛盾纠纷，及时处理来信来访，减少社会不安定因素，预防和减少群体性事件的发生，消除治安隐患。检察院要加强监督、加强对来信来访、控告举报、刑事申诉的受理及刑事赔偿等工作，减少群体性事件的诱因。因为一旦当事人的诉求通过正当的司法程序仍得不到解决，就很容易产生不满情绪，转而采取走极端的方式。司法行政机关要做好法制宣传、法律服务、社区矫正等工作，指导基层人民调解委员会的工作，调解纠纷，防止纠纷激化，预防和减少群体性事件的纠纷。公安机关预防和妥善处置危害社会治安的群体性事件和突发性事件的职责更为明确，条例第十四条规定：“公安机关应当预防、制止和打击危害社会治安的违法犯罪活动，及时查处破坏社会治安的案件；加强公安派出所、警务室等基层基础建设；加强对重点人员、重点行业、重点物品、重点场所、重点时段的治安管理和防范工作；加强对内部保卫机构、治保会等基层治保组织工作的检查，指导建立群防群治治安防控体系；加强对常住人口、流动人口的服务和治安管理工作；防范、查处和打击各种社会丑恶现象；预防和妥善处置危害社会治安的群体性事件和突发性事件。”为自治区公安机关预防和妥善处置群体性事件提供了直接的法律依据。
《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》第四章规定了社会责任。主要是要求机关、团体、企事业单位和其他组织落实各项治安防范措施，将不稳定因素解决在萌芽状态，减少群体性事件的发生，维护社会治安和社会稳定。第二十二条规定：“信访部门应当组织、协调相关部门处理群众来信来访，排查化解社会矛盾和纠纷，协同有关部门妥善处理重大群体性上访事件，及时向有关部门通报信息。”这样，如果信访部门能够及时解决群众来信来访问题，就会减少群体性事件的发生。因为，信访是群众反映诉求的重要渠道，很多群众是在司法途径走不通的情况下，迫不得已才去信访的。
《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》第六章对相关主体的法律责任做出了明确规定。第四十五条规定：“违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级以上社会治安综合治理委员会予以一票否决：（一）防范民族分裂势力、暴力恐怖势力、宗教极端势力措施不落实或者处置不及时、打击不力，致使本地区、本单位发生严重危害社会治安暴力恐怖事件的；（二）因领导不重视、社会治安综合治理机构不健全，造成本地区或者本单位治安秩序严重混乱的；（三）对不安定因素或者内部矛盾化解不及时、处置不力，造成非法游行、聚众滋事、停工、停产、停课等严重后果的；（四）因主管领导、治安责任人工作不负责任，发生重大案件或者恶性事故，造成严重损失或者恶劣影响的；（五）因管理不善、防范措施不落实，发生刑事、治安案件或者灾害事故，使国家、集体、公民财产遭受损失，又不认真查处、改进工作的；（六）存在发生治安问题的重大隐患，经上级主管部门、有关部门或者社会治安综合治理机构提出警告、司法建议、检察建议、整改建议，限期改进而无有效改进措施和明显效果的；（七）发生刑事案件或者重大治安问题隐瞒不报或者做虚假报告的；（八）因教育管理工作不力，本单位职工中违法犯罪情况比较严重的；（九）上级社会治安综合治理委员会认为其他应当予以一票否决的。不适用一票否决的单位和个人，由县级以上社会治安综合治理委员会协调、督促有关部门依法予以处罚。”这为追究相关主体在预防和处置群体性事件过程中的相关责任提供了依据。
其他一些边疆民族地区也制定了类似的规范性法律文件，如《宁夏回族自治区社会治安综合治理条例》（1996年修订）、《广西壮族自治区社会治安综合治理条例》（2003年修订）、《内蒙古自治区社会治安综合治理条例》（2003年修订）、《云南省社会治安综合治理条例》（2003年修订）等。
六 民族自治地方的自治条例和单行条例
自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。制定自治条例和单行条例都是地方立法行为，条例的法律地位相当于地方性法规，属于地区性和局部性法规，其法律效力仅限于自治权管辖的范围。自治条例是民族自治地方实行民族区域自治的综合性的基本依据和活动准则。单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据区域自治的特点和实际需要制定的调整某一方面事项的规范性法律文件。《中华人民共和国立法法》第六十六条第二款对自治条例和单行条例的立法权限作了特别规定，即“可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律和行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”。省级的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可作为民族自治地方的司法依据。
截至2010年底，“经自治区直辖市批准生效的民族自治地方自治条例139件，单行条例777件”。[59]但是遗憾的是，尽管许多自治州、自治县制定了自治条例，但是五大自治区还都没有制定自治区自治条例。而且，自治条例几乎都没有对群体性事件做出明确的规定，对群体性事件的规范主要是通过规范民族关系、宗教活动体现出来的。如2008年9月26日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《石柱土家族自治县自治条例》第十三条第三款规定：“自治机关保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教破坏民族团结、扰乱社会治安、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度和婚姻制度。”广西《巴马瑶族自治县自治条例》第四十九条第二款规定：“自治县的自治机关在处理涉及各民族的特殊问题时，要和他们的代表充分协商，尊重他们的意见，本着民族平等、团结的原则协商解决。”甘肃《甘南藏族自治州自治条例》第七条规定：“自治州内各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”第八条规定：“……任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序，损害公民身体健康，妨碍国家教育制度的活动。自治州的自治机关依法对宗教活动场所进行管理，保护正常的宗教活动，团结、教育宗教团体和宗教职业人员参加社会主义建设。”
目前，很多民族自治地方都制定了单行条例，如重庆秀山土家族苗族自治县、甘肃天祝藏族自治县和肃南裕固族自治县、广东乳源瑶族自治县和连山壮族瑶族自治县以及广西三江侗族自治县、金秀瑶族自治县、恭城瑶族自治县、大化瑶族自治县等。2001年12月1日实施的广西《大化瑶族自治县水电站库区移民安置条例》第四十二条规定：“煽动或者聚集移民闹事，妨碍国家机关工作人员执行公务，扰乱公共秩序，造成移民安置工作不能正常进行的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”为公安机关处置因移民安置问题引发的群体性事件提供了法律依据。
七 习惯法
习惯是人类社会生活中自发形成的行为规范。现在泛指地方的风俗、社会习俗、道德传统等。习惯先于法律而产生，早在原始社会时期就存在于氏族内部，但是当时的习惯主要是在处理相互关系的过程中形成的，还不具有法的性质。到了奴隶制社会，国家产生以后，国家援用这些习惯处理纠纷时，习惯才具有了法的性质。因此作为法律渊源的只能是经过国家认可的习惯——习惯法。当然，司法机关在援引习惯判案的时候需查明确有此习惯，而且该习惯得到社会一般人的遵守，然后才能从习惯中抽取某些规则，据以处理案件。习惯有通行全国的一般习惯，也有通行于某地方的个别习惯，还有通行于某民族地区的民族习惯，等等。本课题组主要在边疆民族地区的民族习惯这一意义上使用习惯这一概念，相对应，习惯法也指的是边疆民族地区的民族习惯法。
边疆民族地区的民族习惯法作为一种文化现在仍然普遍存在，它的很多内容包含着中国传统和谐理念，而且民族习惯法简便易行、经济实用，在民族地区发挥着很大的纠纷解决功能。比如，在边疆地区，各民族普遍重视运用“调解”来解决纠纷，对于矛盾纠纷的调解往往由头领、族长或者其他有威望的人进行。通过调解能够迅速化解纠纷，消除矛盾，效果很明显，容易被本民族的成员所接受，双方当事人在达成调解协议之后也一般不会反悔，纠缠不清，有利于本民族成员间的团结，减少民族地区群体性事件的发生，稳定社会秩序。在一些边远少数民族地区村寨，生产力发展水平还很落后，生活水平也相对低下，却基本上没有盗窃、抢劫、杀人一类有悖于社会秩序和群体安定的事件，社会相对稳定，原因就是有村民们共同默认和遵守的习惯法、道德规范和民间信仰在规范着人们的思想和行为。当然，即使发生群体性事件，也可以通过适用的民族习惯法得以解决，减少群体性事件造成的损失。因此，民族习惯法对于预防和处置边疆民族地区的群体性事件，尤其是因民族问题、宗教问题引发的群体性事件有重要的意义。下面这个在藏族地区发生的“赔命价”案例说明了在边疆民族地区正确运用习惯法对社会稳定起到的良好作用。
2007年7月，青海省海南藏族自治州贵南县，某牧民酒后骑着摩托车与一卡车司机发生摩擦，因态度极其不好被带至派出所处理，在派出所看护过程中该牧民死亡。该牧民家乡18个自然村的群众在并不完全了解案件真相的情况下，共同谴责政府及派出所，要求解决事件，即使县政府五大班子出面也无济于事，无奈之下，县政府请当地活佛出面解决，最后由派出所及责任人给被害人家赔偿30万元，事件平息。[60]
政府通过民族习惯法解决纠纷的做法在藏区并非个案。在本案中，虽然对事件的解决看起来有悖法治原则，但是，民族习惯法的运用却阻止了一场群体性事件的爆发，维持了治安的稳定。当然，举这个例子，并不是说要牺牲法治，只是希望在民族地区构建和谐社会时应允许习惯法规范的存在，承认其弥补效力。在边疆民族地区因草原、水利、林木、狩猎等纠纷引起的群体性械斗案件很多，在运用民族习惯法处理这些案件的时候，要先确定案件的性质以及法律责任，充分考虑民族习惯及传统观念的影响，再做出理性的选择。
第三节 边疆民族地区群体性事件处置原则
原则是指观察、处理问题的准则。在法学中，法律原则可以作为法律规则的本源性、综合性、稳定性原理或准则。[61]群体性事件是经济社会发展到一定阶段，由于利益失衡，社会调控机制缺失，社会矛盾处理不当而积累、激化的必然现象。随着体制和机制转轨的进一步深入，中国社会，特别是边疆民族地区社会群体性事件的爆发将是长期不可避免的现象。因此，建立和完善边疆民族地区处置群体性事件的法律机制成为必然的选择。边疆民族地区群体性事件虽然在最初爆发阶段具有某种合理的诉求，但是往往会对社会造成严重的负面影响。所以，一旦边疆民族地区群体性事件爆发，处置主体应该依照以下原则来进行处置
一 依法处置原则
边疆民族地区各级政府和行政机关是处理边疆民族地区群体性事件的权力主体。行政权力的大小和范围必须由法律来界定，其行使也必须按照法律规定的程序来规范进行，其实施效果要体现宪法中“保障人权”的法律精神。这就要求我们的政府是一个识法懂法、依法办事的政府，我们的公务员在心理上必须从“官本位”传统文化转轨接受“民主法治”的理念，学习法律，了解法律的精神和具体规定，按照法律规定的程序、步骤来规范行政权力的行使。对于边疆民族地区群体性事件，要运用法律手段，依照法律的规定进行处理。要把边疆民族地区群体性事件的处理纳入到法制框架，及时向卷入事件的边疆民族地区群众说明有关的法律法规及违法后果，引导群众通过法律渠道反映他们的要求。
在处置边疆民族地区群体性事件中，要针对不同的群体性事件和不同的发展阶段，正确分析判断群体性事件的法律性质，严格掌握合法与非法、罪与非罪的界限，并严格按照法律、法规的有关规定实施处置措施和行为。依法治国已成为我国的基本治国方略，法律被看成是规范政府行为和公民个人行为的最合理、最连续、最权威、最稳定、最有效的手段，并被大多数人所接受。而在现实社会中，群体性事件涉及不特定的众多的参与主体的生命权利、财产权利、自由权利，关系到社会稳定、民族团结，稍有不慎，就会造成严重危害。只有严格依法对边疆民族地区群体性事件进行处置，才可能彻底解决问题和矛盾。相反，在处置边疆民族地区群体性事件的过程中，不依法进行，使用不合法的手段和方法，只能暂时平息事端，无助于问题的真正解决。更为甚者，会激化矛盾，使群体性事件反复发生，程度越来越激烈。因此，依法处置原则应作为处置边疆民族地区群体性事件的首要原则。
首先，由于我国现行法律中关于群体性事件的处置主体尚未统一授权，仅规定了一些特定表现形式的群体性事件的处置主体。所以，在处置边疆民族地区群体性事件过程中，参与处置的部门都应以宪法和法律为依据，审查自己是否为合法的处置主体，审查采取的措施是否符合法律授权。如果自己具有合法的主体地位，就要摒弃以言代法、官大于法、权支配法的人治做法，依照宪法和法律的规定对边疆民族地区群体性事件做出合法的处置，切不可将领导人的个人意见作为处置群体性事件的最高依据，以领导人的个人意见取代宪法和法律。
其次，在对边疆民族地区群体性事件采取措施前，必须对群体性事件的合法性做出判断，这是对群体性事件采取相应法律措施的依据。比如，公安机关在群体性事件发生前对一些重点人员行为的查处和控制，就要判断其行为目的是否合法。如果重点人员的联络、筹钱是为了集体上访、合法集会等目的，就不能对其依照法律的规定进行制裁，但是可以对其进行法制教育，让其了解关于群体性行为的具体法律规定，也让其了解违法必究的法律后果，使其做出理性选择。但是如果能够判断该人员的联络、筹钱等行为是为进一步实施违法的群体性事件，便可通过行政或刑事手段，或对其进行治安拘留，或对其执行刑事拘留、逮捕等刑事强制措施以实现对其人身控制。比如，组织、教唆、胁迫、诱骗、煽动他人从事邪教、会道门活动，或者利用邪教、会道门、迷信活动，扰乱社会秩序、损害他人身体健康的，或者冒用宗教、气功名义进行扰乱社会秩序、损害他人身体健康活动的，就可以依照《治安管理处罚法》第二十七条规定对其处以10日以上15日以下拘留；如果情节较轻，可以对其处以5日以上10日以下拘留，这样就可以阻止其进一步实施违法的群体性活动。如果不对边疆民族地区群体性事件做出合法性判断，就盲目采取行动和措施，不仅不能控制局势的发展，反而会使矛盾激化，事态扩大。
最后，在处置中，要正确区分两类不同性质的矛盾，判断边疆民族地区群体性事件的违法性质与违法程度，这是处置主体采取行动和措施的前提。在处置中要严格区分罪与非罪的界限，对那些扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，但是依照《刑法》的规定尚不构成犯罪，依法不能追究刑事责任的轻微违法行为，由公安机关给予治安管理处罚。如《治安管理处罚法》第二十三条第二款有关下列各种情况的规定：聚众扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；聚众扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；聚众扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；聚众非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；聚众破坏依法进行的选举秩序的。但是，对边疆民族地区群体性事件中性质比较严重，依照《刑法》的规定构成犯罪的，应该依法追究刑事责任。对边疆民族地区群体性事件的一般参与者，做好疏导教育工作；对事件煽动者和首要分子要进行严格的控制，使其无法实施非法组织行为；对那些插手事件的敌对分子、敌对势力和具有严重违法犯罪行为的个别人员，要以事实为依据，以法律为准绳，依法严肃处理。因为，在边疆民族地区群体性事件中大部分群众的行为没有构成犯罪，在群体性事件发展过程中发生的打砸抢行为，一般也是个人行为，不代表整个群体性事件的性质，必须对他们各自的行为分别做出相应的判断。既不能根据参与者个人的违法犯罪行为来判断整个边疆民族地区群体性事件的性质，也不能固守“法不责众”的旧观念而放纵实施违法犯罪行为的个人，更不能因为群众的要求合理而对其违法犯罪行为不予追究。
2008年，拉萨“3·14”暴力事件的处理就很好体现了依法处置的原则。2008年3月14日下午，西藏拉萨市区发生了严重的打砸抢烧暴力犯罪事件。犯罪分子纵火300余处，烧死或砍死无辜群众18名，受伤群众382人，其中重伤58人。犯罪分子手段之残忍，行径之恶劣，令人发指。事件还波及甘肃省甘南藏族自治州夏河县、四川省阿坝藏族羌族自治州阿坝县等地，使基本处于较为平静时期的民族宗教问题又浮出水面，成为比较尖锐棘手的社会问题。“民族、宗教无小事”，民族宗教问题往往会刺激群体的情绪，甚至会使边疆民族地区群体性事件由人民内部矛盾演变转化为敌我矛盾，因而必须高度重视，谨慎对待，以期把群体性事件的发生率降低到最小限度。基于此，面对不法分子的分裂破坏活动，西藏自治区党委、政府立即启动应急预案，采取了一系列坚决果断的措施。14日晚，拉萨全市主要街道实施交通管制，抓捕不法分子的行动随即展开。15日，西藏自治区高级人民法院、西藏自治区人民检察院、西藏自治区公安厅发出通告，敦促组织、策划、参与这次打、砸、抢、烧、杀的犯罪分子停止一切犯罪活动，投案自首，鼓励广大人民群众积极检举揭发犯罪分子。在处置这一事件时，使用了公安干警和武警官兵，没有动用部队，而且公安、武警始终保持了极大克制，坚决依法执法、文明执法，没有携带和使用任何杀伤性武器，没有开枪。拉萨“3·14”事件发生后，西藏公安机关共依法拘捕、留置犯罪嫌疑人953人。经司法机关依法审理，西藏自治区法院已对76人进行了宣判，[62]其中包括抢劫罪、盗窃罪、扰乱社会治安罪、纵火罪等，还有少数人被判为危害国家安全罪。而且，在法院审理拉萨“3·14”事件中危害后果最为严重的3起放火案件时，[63]法院始终坚持宽严相济、“严格控制和慎重适用死刑”的刑事政策，判处死刑立即执行的2名被告人——洛桑坚才和落牙均系罪行极其严重、不杀不足以平民愤的犯罪分子。而对于应该判处死刑的被告人刚组和旦增平措，由于具有从轻处罚情节，可以依法予以从轻处罚，所以对他们判处死刑的同时宣告缓期2年执行。除此以外，其他人员经治安处罚和教育后，已经予以释放。更值得一提的是在法院对以上案件的审理过程中，审判程序严格依照中华人民共和国刑事诉讼法的规定，公开开庭审理，而且法庭还为一些被告人配备了藏语翻译，各被告人的辩护律师都充分发表了辩护意见，被告人的诉讼权利得到充分保障，民族习惯和人格尊严受到尊重。[64]
当然，所有处置主体的违法、不当行为应受到必要的事前或事后监督，并承担相应的法律责任（包括行政责任、刑事责任及民事责任），这也是依法处置原则所要求的。还应该指出的是，群众采取违法方式主张合法权益往往是不得已而为之，因此，在追究群众的这种违法行为的同时，还必须追究造成群众不得已违法的责任人的责任。
二 人权保障原则
尊重和保障人权是人类文明的标志。人权是一个具有划时代意义的概念。但是，在我国学术界，学者们对人权的界定并不完全一致。人权，一般理解为“人作为人”应当享有的权利，是人按其自身的自然属性和社会属性而应当享有的基本权利。从宏观上看，人权有三种形态，即应有的人权、法律上的人权和现实中的人权。[65]应有的人权是指人依其自然属性在其生存期间作为人所应当享有的权利；法律上的人权是指被法律所确认和保护的人权；现实中的人权是指人在社会实践过程中，能被人实际享有的权利。然而，在现代社会里，用法律的形式与手段将人应当享有的权利明确规定下来，是人权形态中一种具体的、明确的，并最能得到实现的人权。比如，我国宪法中规定的公民基本权利，就是人权的具体体现。如《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”即使是在国家和社会秩序处于非正常状态下，也要重视人权价值。国家有权在特殊情况下，对部分或全体公民特定的自由与权利予以强制性限制，但这种限制应当是事先由法律授权的，要符合行政法中的比例原则和强制最小化原则，执行主体也要具备执法资格。“应急”不是无视法律的借口。任何机构、任何人，在任何情况下都不应拥有凌驾于法律之上的特权。宪法赋予公民游行、集会、示威、批评、建议、申诉、检举和控告的权利和自由，国家应依法保护公民行使权利，保障公民的自由，不能任意剥夺公民的权利和自由，更不能因为边疆民族地区群体性事件有一定的危害性，就对参与者任意处置。许多国家的宪法和人权文件都规定，即使是在危机状态下，一些最基本的人权，如生命权、财产权等也不得被限制，更不得被剥夺。
所以，边疆民族地区群体性事件的处置主体在预防和处置群体性事件的过程中，尤其是公安机关依据现场情况采取强制性措施的时候，一定要注重保护公民的基本权利，以保护公民的合法权益为己任，将保障公民的合法生命财产安全放在第一位，不能够轻易牺牲公民的基本权利，所采取的各种措施不得随意侵害基本人权，尤其要坚持慎用警械和武器，尽量减少人员伤亡和财产损失。否则，会将自己置于群众的对立面，使处置工作陷入被动，严重的将会导致财产损失、人员伤亡、矛盾激化、事态扩大，一发不可收拾。而且，公民权利遭到肆意侵犯，也会导致法律权威和政府威信的降低，更不利于社会的管理。总之，保障群众的合法权益，是有效预防边疆民族地区群体性事件的重要举措。各级党委、政府要依法行政，强调“法治”，减少“人治”，废除特权，保障人权。
三 效率原则
最早提出效率这一观念的人是哈林顿·埃默森。效率本为人类社会在经济活动领域追求的基本价值目标和行为准则，是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要，即在给定投入和技术的条件下，经济资源没有浪费，或对经济资源做了能带来最大可能性的满足程度的利用。效率也是现代法律追求的重要价值目标，法律无法脱离社会经济生活，经济功利规则对法律起到了支配作用，现代立法将效率作为法律分配权利和义务的标准之一，效率对法以及法律行为的评价功能因此凸显。张文显将效率定义为：从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。并将效率的概念和价值标准的适用范围分为三种情况：全部资源配置上的效率；收入分配领域的效率；特定资源的配置和利用上的效率。[66]在法律制定和实施的过程中，投入的成本与其所能实现的结果之间的比例以及法律对整个社会资源配置所能起到的作用，即为法的效率。法应当有效率，以有效配置社会资源，以最小法律成本实现最大的法律目标。社会资源的有限性要求在解决边疆民族地区群体性纠纷时应当尽可能减少投入，边疆民族地区群体性纠纷的特点又要求这些有限的投入能获得尽可能大的收益，因此，以程序公正为底线，边疆民族地区群体性纠纷解决机制应当优先选择相对简易、便捷的方式，缩短纠纷解决过程，有效化解纠纷，避免因纠纷长时间不能得到解决而影响社会稳定。
边疆民族地区群体性事件的发生往往是社会群体性矛盾积累到一定阶段的爆发，具有突发性、紧迫性的特点。一旦发生，相关处置主体就必须快速反应，在最短的时间内，迅速赶赴现场，及时掌握现场情况，维护现场秩序，控制事态的发展，坚决采取果断措施及时、有效地应对，快速处置，以减轻危害程度。而且，边疆民族地区的群体性矛盾的解决又常常异常棘手和复杂，因此，各处置主体平时要建立完善的、切实可行的预防、预警机制、快速反应机制和责任机制。做到发现、报告得早，控制、解决得好，争取把问题解决在事件的萌芽状态或初始阶段，用尽可能小的投入取得尽可能大的成果，最大限度地降低危害。要适时打击敌对分子，依法果断处置围堵、冲击党政机关，妨碍交通，制造骚乱等违法犯罪活动，迅速控制局势，防止事件蔓延，坚决维护法律的尊严、社会的稳定和广大人民群众的根本利益，防止警力当用不用而致使事态扩大，在更大范围内影响社会稳定。
2008年6月28日，贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县发生“6·28”群体事件。该事件系一起普通溺水死亡事件，但因家属不认可公安机关对死者所做的死亡鉴定，一些对党和政府不满的人员趁机煽动不明真相的群众参与，黑恶势力人员介入，将事件演变为公然向党和政府挑衅的严重群体性事件。此次群体性事件，烧毁县委办公楼，烧毁或砸坏县公安局、县政府办公室多间，烧毁、砸坏机动车55辆，抢走办公电脑数十台，党委、政府和公安机关大量公文、档案、办公用具被毁，严重损害了瓮安县乃至贵州全省的形象，破坏了瓮安良好的经济社会发展形势。如今，该事件已平息，相关责任人也依法受到了法律的严惩。反思瓮安“6·28”群体性事件，原因是多方面的，但公安机关在处置过程中处置方式的欠妥当，主要领导没有及时出现在现场，敢于面对群众、讲明事件真相、说服群众、安抚群众，也是致使谣言越来越多，矛盾升级，直指县公安局、县政府和县委，以致被一些黑恶势力利用，一发而不可收拾，最终酿成大规模群体性事件的一个重要原因。接到报警后，当地警方虽然迅速出警，但到死者溺水现场后，警方没有尽到打捞责任；虽然对当时在现场的3个关键人物进行了询问，但未做笔录，未固定证据就让他们离开，这些处置措施容易引发死者亲属的不满和怀疑，也不符合公安机关办理刑事案件的程序规定。针对死者亲属对死因及尸检结论的怀疑，公安机关没有及时向死者亲属解释和说明，也没有及时查清死者跳河自杀的原因，更不可能公布相关信息，导致亲属对公安机关更加不满。再加上张某为图谋报复指使6个黑帮成员殴打死者叔叔李某某，群众就更加质疑死者的死因，质疑警方与事件的关联性及公安机关执法的公正性、合法性。因而，“当地政府部门纵容包庇、销毁证据”的谣言四起，舆论哗然，警民冲突迅速激化。面对这种情形，当地县委、县政府、县公安局却置之度外，漠然视之，未能及时做出回应，直到事件爆发，也没有将事件真相及时向广大人民群众和媒体公布，更没有让相关人员回避。就是在事件逐步升级、严重恶化的紧要关头，当地党委、政府和公安局主要领导人也没有及时出现在现场，出现在聚集群众的面前。即使个别领导在事发后赶到现场，也没有采取有效措施，只是等待观望，失去了遏制事件恶化的有利时机，最终酿成重大恶果。纵观整个群体性事件的处置，如果当时公安机关能够告知受害人家属进展情况，耐心说服教育，并及时公布相关信息；如果公安机关能够尊重受害人家属“补充鉴定”或“重新鉴定”的诉求；如果领导干部能够直接面对群众；如果有完善的群体性事件预案，也许就不会出现这场巨大的灾难。[67]
四 分别处置原则
人民内部“利益”纠纷。边疆民族地区群体性事件，绝大多数不是政治矛盾而是人民内部矛盾，它不以危害国家权力为目的。在此类纠纷中，不管在事件中有人表现出多么激烈的情绪，采取了一些出格和违法的手段，但归根结底都不能定性为“敌意事件”。国家机关要采用调解、法律教育的手段和有理有节的强制措施来处理，在治安处罚和定罪量刑中，也要考虑挽救教育的原则，从轻处理。
“国家权力”之争。我们不排除边疆民族地区群体性事件在发展和扩大中被国内外敌对势力利用，最后演变为危害国家安全和权力的政治事件的可能性。在此种情况下，政府的行政权力和警察等暴力机关的权力会急剧扩展，法律作为阶级统治的重要工具，其强制性和惩罚性将不可避免地跃居第一位。
五 公民权利克减原则
由于边疆民族地区群体性事件具有紧急突发、复杂多变特点和可能导致的严重危害后果，《突发事件应对法》赋予了政府机关在紧急情况下采取一定应急处置措施的权力，这些措施包括对人们生活方式及活动范围甚至行为自由的限定；对物资设备及财产的强制使用；对有关人力及社会资源的强制调配等。所表现出来的权力具有明显的即时强制性、集合性和自由裁量性等特征，不可避免地会对人权构成一定的限制和损害。在一般非正常法律状态下的应急措施中行政权力扩张，甚至中断正常的法律程序，克减公民的部分基本权利，此即宪政和行政法研究中“紧急权力与紧急失权”理论。
在非正常法律状态下，国家采取的应急措施可以中断正常的法律程序，克减公民的部分基本权利，对部分或全体公民特定的自由与权利予以强制性限制。公民权利克减是国际公约中赋予国家的权力，《公民权利和政治权利国际公约》第四条规定了公民权利的克减措施。公民权利克减是国际人权条约中缔约国的免责条款，即面临紧急状态，缔约国能够减免履行其依据公约所承担的保护人权的义务，这种允许是为了便于缔约国应付非常之情势，恢复民主与法治秩序。处置边疆民族地区群体性事件时，“只要事态威胁着国家生存，紧急状态是暂时的，紧急状态须经有关当局正式宣布，就可以采用克减措施”。[68]为了监视可能发展为严重犯罪的边疆民族地区群体性事件，收集犯罪的情报，固定相应的证据，可以授权公安和国家安全机关在一定范围内采用监听、监控、搜查、放宽强制措施条件、拦截电子邮件、查询冻结账户等方法。对“三股势力”的首要分子、组织者、多次参与的积极分子，可以不准取保候审、监视居住。通过司法行政主管部门及律师协会，防止律师滥用特权蓄意拖延涉及“三股势力”案件的办理时间，阻挠案件进程，中断法庭审判活动。当然，采取克减措施必须合理、合法、有效，同时必须对相应的代价进行谨慎的评估与衡量，政府必须承担相应的责任，并为公民为此而做出的牺牲给予充分而有保障的补偿与救济。
六 媒介慎重宣传原则
边疆民族地区群体性事件具有突发易变、蔓延迅速的特点，新闻媒介的宣传在客观上会使事件更容易变得失控。在边疆民族地区群体性事件发生以后，媒介宣传一定要慎重。党委和政府的宣传部门，应当掌控事件的报道方向。媒体要站在有利于公众利益、有利于社会安定的立场，对相关信息进行筛选，多发布有利于稳定的消息。媒体应当理性地舒解社会压力，而不是“添油加醋”，增加相关组织解决事件的难度。不得泄露相关组织解决事件的方案，不能简单地、绝对地向相关组织施加压力。
七 弱势群体保护原则
2002年3月，朱镕基总理在第九届全国人大第五次会议上所作的《政府工作报告》中使用了“弱势群体”这个词，从而使得“弱势群体”成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。现阶段，我国的弱势群体，是指在社会转型和社会结构分化过程中，因在经济收入、社会地位、竞争能力等诸多方面陷入不利境地而面临被社会排斥甚至打击，缺乏政治、经济和社会参与机会，没有或很少有能力获得自己想拥有的东西，个人和家庭生活达不到社会认可的最低生活标准，处于社会权力结构网络底层的社会成员的集合。[69]社会弱势群体不是由特定自然群体或职业群体构成，它是各个自然群体、各个职业阶层中陷入经济贫困或基本权利得不到体制保障、被边缘化的个体的概称。
在我国，低收入阶层往往是社会弱势群体的主要成员，而这些社会弱势群体不仅是边疆民族地区群体性事件的主要参与者，也是诱发边疆民族地区群体性事件的重要原因。弱势群体是权利极易受到侵害的人群，一旦通过正当途径无法维护自己的合法权益，他们往往容易走极端。弱势群体的整体受教育水平相对较低，法律意识往往比较淡薄，当自身权益受到侵犯后，很大一部分人首先想到的并不是用法律来保护自己，相反往往是采取非法律手段，甚至是不合法手段来维护权益。因此有必要采取最有力的措施对其受侵害的权利加以保护和补救，这是预防和处置边疆民族地区群体性事件过程中必须要坚持的一个重要原则。
首先，在边疆民族地区群体性纠纷解决机制的构建过程中应侧重对弱势群体的权益保障，平等地对待弱势群体，尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利，保障弱势群体的参与权利，尤其是保障其参与与其有关的各项决策的权利，体现合法权益及时救济、弱势群体优先救助和公开、公正的原则，体现构建社会主义和谐社会的本质要求。这就要求我们拓宽弱势群体救济范围及弱势群体权利保护的广度和深度，而且在救济渠道上尽可能地提供便利予以扶持，确保弱势群体能够参与其中并充分表达意见，维护自身的权益。
其次，在解决群体性事件过程中，要在依法处置原则的范围内做到以人为本，关注弱势群体的冷暖，倾听弱势群体的意见，给予这些社会弱势群体更多的尊重和保护，尽量在法律允许的范围内满足其合理的诉求。需要说明的是，我们当然也不能为了尊重和保护社会弱势群体而损害国家利益。
再次，在救济结果上，应充分考虑弱势群体的不利地位，承认由于“身份”差异带来的不平等，在裁量权允许的范围内尽可能对其给以倾斜，采取特殊的措施对弱势者给予适当的特殊保护。能否为社会弱势群体的生存与发展创造一个有利的制度空间，是法律面前人人平等（实质平等）的体现。因而，给予弱势群体倾斜性保护是十分必要的。
最后，还要加大法律宣传的力度，增强弱势群体利用法律手段维护自身权益的能力。前面我们已经提到，弱势群体的整体受教育水平相对较低，法律意识往往比较淡薄，当自身权益受到侵犯后，往往想不到用法律来保护自己的合法权益。因此，只有开展形式多样的法律宣传，使更多的弱势群体增进对于法律的了解，才能加强弱势群体的法律意识，使他们能够知法、懂法、用法。还要加强法律援助工作，确保弱势群体在自己的权益受到侵害时，能够使用法律武器来维护自己的合法权益。
八 国家法律与习惯法协调原则
民族习惯从广义上可以纳入习惯法的范畴。每个民族都有承载着自身民族心理特点和文化特征的风俗习惯，这些民族习惯是少数民族地区调控社会矛盾与纠纷的核心内容，和法律的规定不尽一致。如藏族、彝族习惯法中的“赔命价”，由于被害人往往要求加害人及其亲属赔偿一定的金钱或财物，一旦加害人不能赔偿命价，就会引发严重的治安问题。在这些少数民族群众看来，人的灵魂是不灭的，生死是可以轮回的，人死了还可以再生，因而即使是被判处死刑，也并不是严重的处罚，他们认为：“政法机关对被告人如何判决，我们不管它，但‘命价银’一文不能少。”[70]从历史角度看，在少数民族地区，尤其是边疆、欠发达的少数民族地区，少数民族习惯一直发挥着巨大的作用。我国历朝历代统治者都深刻认识到这一点，以当地民族习惯法为基础，制定相应的民族政策，充分发挥民族习惯法在社会统治中的作用。处理边疆民族地区群体性事件，要尊重民族习惯，以和为贵。在少数民族地区，不顾当地的民族习惯和民族心理，生搬硬套国家法律的条款规定，很容易激化和扩大矛盾。在适用法律的时候，应着重了解立法的精神和目的，尊重当地少数民族的习惯风俗。按照法治和谐的精神和《立法法》的规定，少数民族地区的立法机关可以适当地变通国家制定法，以适应民族习惯和民族文化，这为协调民族习惯和国家法律的冲突提供了立法途径。在不违背国家根本的法治原则、“正义和秩序”价值取向的前提下，适当变通和调整刑法、婚姻家庭继承等方面的法律规定，促进少数民族地区的和谐安定，符合我们构建社会主义和谐社会的理念。
九 司法最终解决原则
我国社会目前正处在多元化发展之中，社会中各种利益和需求的多元性，纠纷主体的多元化以及社会价值的多元化，都需要构建多元化纠纷解决机制。可以说，现代社会，在纠纷的初次解决方面，纠纷解决的机制是多元的。但是，司法解决处于终局的地位，司法是权利的最终救济方式和法律争议的最终解决方式。司法最终解决原则是指，任何适用宪法和法律引起的法律纠纷，原则上只能由法院做出排他性的终局裁决。一般而言，这一原则主要包括四层含义：一是一切因适用宪法和法律而引起的法律纠纷和相应的违宪、违法行为都可由法院进行审查裁决；二是一切法律纠纷，法院都应当通过司法程序即诉讼程序加以解决；三是法院对于社会其他纠纷解决机制无法处理的法律纠纷有最终的裁决权；四是司法机关对法律纠纷的处理结果具有终局性，非经法律程序，不得被撤销。
司法最终解决原则是法治国家一项重要的原则，目前，西方国家已普遍确立了司法最终解决的法治原则、纠纷解决机制抑或宪政惯例。正确理解和适用这一原则，对树立法律的权威以及边疆民族地区群体性纠纷的解决均具有重要意义。
首先，通过诉讼解决纠纷虽然存在种种缺陷，但是诉讼作为一种解决矛盾和纠纷的机制，还是具有很多优势的。司法机关的裁判者在利益冲突的当事人之间地位中立，奉行不告不理的原则；司法程序启动后，司法机关又严格按照程序法的规定及时做出裁判；当事人要及时履行生效裁判规定的法律义务，如不履行，国家将以强制力强制其履行，最终将矛盾和纠纷化解，这正体现了司法的程序公正性、结果的终局性和强制性，是解决纠纷的重要途径。
其次，孟德斯鸠说过，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。中国是社会主义国家，不像西方国家那样实行三权分立的原则，我国实行人民代表大会下的一府两院制，司法权（审判权）对行政权的制约显得更为重要。在解决纠纷的过程中，只有通过确立司法权对行政性纠纷解决机制的监督地位，才能最大限度地制约行政权，预防和减少纠纷。
所以，在解决边疆民族地区群体性纠纷的过程中要坚持司法最终解决的原则，我国群体性纠纷解决机制中，许多不符合司法最终解决原则的立法规定也都应加以修改完善。
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