第一节 事前预防法律机制的功能
事前预防法律机制的研究正是基于其在处置边疆民族地区群体性事件中的重要意义来进行的，事前预防法律机制在处理边疆民族地区群体性事件中的功能主要有以下几个方面。
一 预防功能
国家和社会的稳定是各项事业发展的基础，没有稳定就谈不上发展。群体性事件对社会的稳定有一定的破坏作用，若不加以控制，就会破坏国家和社会的稳定。边疆民族地区群体性事件较之一般的群体性事件有着独有的特征，民族性和宗教性使得边疆民族地区群体性事件更容易受到民族主义和宗教势力的影响，这样的影响不仅会增加边疆民族地区群体性事件的破坏性，还会对国家安全和民族团结构成威胁。
预防是法律制度本身的重要内容。法律有指引功能，能够指引人们的社会生活，在法律的指引之下，社会行为有了预期。边疆民族地区群体性事件预防法律机制的功能在很大程度上也基于此。预防边疆民族地区群体性事件的发生，也是法律制度本身特性的体现和运用。如果能够形成让边疆群众广泛知晓的法律制度，如果这种法律制度能够及时有效地形成能让人信服的处理结果，那么，这样的法律制度将有效消除有着过程性的边疆民族地区群体性事件发生的条件，从而减少边疆民族地区群体性事件的发生几率，相关主管机关也可以依据法律制度掌控和处置边疆民族地区群体性事件。
预防边疆民族地区群体性事件的发生是事前预防法律机制的首要功能，也是最核心的功能。传统的处理方法主要是事后处理，一般在事件以群体的形式表现出来之后才会受到重视和处理，是典型的“头痛医头，脚痛医脚”。这样的解决方式耗时、耗力、耗财，对国家和社会造成不利的影响和后果。基于对边疆民族地区群体性事件的特征以及发生、发展的整个过程的综合考量，事前预防法律机制在边疆民族地区群体性事件解决过程中能够最大限度地维护边疆民族地区的稳定和谐。边疆民族地区群体性事件的发生不是不可预知的瞬时爆发，其发生是有一个过程的，可以分为4个阶段。①矛盾积累阶段。在此阶段，各种社会矛盾不断积累，相似社会矛盾得不到化解，导致这些矛盾的量逐渐增多，与此对应，这些相似矛盾的主体也在不断增多。同时，社会矛盾种类也在不断增加，这些矛盾逐步扩展到社会各个领域中。这一阶段利益诉求规模较小，主体相对分散，群众一般怀着积极解决问题的心态，对国家机关抱有信心，矛盾尚未尖锐化。边疆民族地区群体性事件事前预防法律机制着眼于在此阶段充分发挥法律功能，将矛盾化解在萌芽状态。实践中，部分边疆民族地区群体性事件由于没有事前预防法律机制，未能把握好最佳化解时机，致使事件不断恶性发展，最终给社会秩序和经济发展带来损害，使群众权益遭受损失。②触发阶段。长期积累的社会矛盾超出了矛盾主体的承受能力，随着类似性质偶然事件的发生，通过媒介迅速传播和放大效应，长期积累的社会矛盾随即被典型化展现，引起有着相似遭遇主体的广泛关注。③冲突阶段。有着相似境遇的主体或松散或紧密地结合在一起，要求国家机关解决问题或者向社会表达意愿。表达意愿的方式既有游行、示威、上访，也有暴力冲突，社会矛盾白热化。④处理阶段。在激烈冲突或者意愿得以表达之后，相关各方以相对缓和的形式博弈，直至最后处理结果直接或者间接地产生。事前预防法律机制着眼于前两个阶段，在这两个阶段，有一段群众谋求以正当程序反映问题并争取解决和处理问题的时间，而且群众往往不止一次反映和争取解决问题，时间跨度相对较长，相关部门有介入并妥善处理矛盾的时间，边疆民族地区群体性事件事前预防法律机制使相关主体在这一阶段的责任、权力、义务法律化，以未雨绸缪，防患未然，避免边疆民族地区群体性事件的发生。
二 推进边疆民族地区法制建设
社会主义法治理念的要求之一是依法治国。依法治国既是我国的一项基本国策，也是建设和发展有中国特色社会主义的保障。边疆民族地区的法治建设是我国法治建设不可或缺的一部分，地缘因素、民族因素、宗教因素使得边疆民族地区法治建设成为依法治国的重点；而经济发展滞后，基础文化教育水平低，法律意识淡薄，又使得边疆民族地区法治建设成为国家法治建设的难点。
法治建设的着力点主要在三个方面，即完善的法制，依法行政，司法公正。解决纠纷、化解矛盾是法律最基本的功能，建立边疆民族地区群体性事件预防法律机制，结合边疆民族地区实际情况，使边疆民族地区法制建设在同中央保持原则统一的前提下更好地实现边疆民族地区群众的权益，对边疆民族地区法治发展建设具有重要意义。法治社会，依法行政成为必须。不少边疆民族地区群体性事件系由行政机关不能依法行政引发。建立边疆民族地区群体性事件预防法律机制，促使边疆民族地区行政机关严格依法行政，切实做到执政为民，不仅能够预防边疆民族地区群体性事件的发生，也是国家法治发展的重要一步。司法是社会正义的最后一道防线，司法公正是法治的重要保障。建立边疆民族地区群体性事件预防法律机制，有效防止和妥善处置针对司法机关裁判不公引发的上访、申诉等事件，对保证边疆民族地区的司法公正有着重要作用。
三 促进人民群众与国家机关和谐关系健康发展
“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段对国家机关工作提出了新的要求。国家机关不能简单地以包揽、专断、强权等方式管理社会，而应当为社会经济文化的发展切实做好服务，担当起维护社会公平正义的重要使命。新中国成立以来，由于受到地缘和民族宗教等因素的影响，国家对于边疆民族地区的治理主要以感化、团结、帮助等形式实现，国家机关与边疆民族地区人民群众之间的关系对于增强国家机关公信力，实现国家对边疆民族地区的有效治理，促进边疆民族地区长期稳定有着重要的意义。群体性事件反映出现代化给边疆民族地区群众带来的不安、不满等情绪。边疆民族地区群体性事件事前预防法律机制通过设计国家机关依法实施管理，维护社会公平正义的制度，预防边疆民族地区群体性事件的发生。在市场经济日趋繁荣，社会治安日益复杂多变的情况下，边疆民族地区群体性事件事前预防法律机制以法律的手段要求边疆民族地区各国家机关加强调查研究，深入了解和掌握社会各阶层情况，探索在新的历史条件下边疆民族地区群体性事件发生的原因、特点；制定切实可行的措施，加强对边疆民族地区的基层建设，实行政务公开，民主管理，强化监督机制；实行上下互动，官民互约的治理，既依靠法律治理，又运用教育、说服等疏导性、奖励性的治理；既管理边疆民族地区群众，更要约束边疆民族地区的国家干部。通过制度的实施，加强对边疆民族地区法制宣传教育，提高边疆民族地区群众法制意识。加大对边疆民族地区经济发展的扶持力度，处理好稳定与发展的关系，让边疆民族地区群众分享改革开放成果，充分改善民族地区群众和国家机关之间的关系，建立起边疆民族地区人民群众同国家机关的和谐关系。边疆民族地区群体性事件预防的法律机制不是、也不应该是象征着惩罚的冰冷的制度，而是有生命的、充满关怀和温暖的制度。建立边疆民族地区群体性事件预防法律机制，不但能够有效预防边疆民族地区群体性事件，也能够通过符合边疆民族地区群众利益的制度设计、严格公正的执法等加深边疆民族地区人民群众对国家机关治理能力的认可，促进国家公信力在边疆民族地区群众中的形成和提高，促进边疆民族地区人民群众与国家机关和谐关系健康发展。
第二节 边疆民族地区群体性事件预警法律机制
要真正在边疆民族地区实现胡锦涛同志提出的“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社会价值目标，必须进一步深入推进矛盾化解、社会管理创新，集中力量解决影响边疆民族地区社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，建立和完善边疆民族地区群体性事件预警的指标体系和评价方法，利用科学的方法和手段切实从源头上预防、减少和消除边疆民族地区群体性事件的隐患，为相关机关决策提供参考和依据，最大限度地促进社会稳定。边疆民族地区群体性事件预防法律机制首先要建立信息灵敏，制度完善的预警机制。
一 预警机制
所谓“预”，就是在时间上进行的超前性活动。《尚书》中有言：“凡事预则立，不预则废。”所谓“警”，一般是提醒、告诫、防范、规避的意思。社会预警（Early-Warning）可解释为，为避免在不了解情况下发生危害或发生危害时准备不足，根据历史规律及采集到的可能性前兆，在灾害、灾难以及其他危险发生之前，向主管部门发出紧急信号，报告危险情况，采取措施，最大限度地减低可能造成损失的行为。预警在金融风险预警、信贷欺诈预警分析等领域应用较为广泛，为更好地预防和处置边疆民族地区群体性事件，应当建立预警法律机制。
预警模型是预警决策支持系统的核心，预警对各种相关数据信息进行综合分析对比，从而发现异常。这些模型有的是简单的比较模型，有些是较复杂的数据处理模型。预警模型可分为三类：监控预警模型、预测预警模型和知识发现预警模型[74]。
（一）监控预警模型
这类模型是通过相应设备来采集相关数据，系统实时检测采集到的数据，并与正常的数据值进行比较，如果不在正常值的范围内，则发出预警信息。这类模型实现简单，实时性较强，适合各种数据的监控检测。系统实现的一个火情预警的模型原理图，该模型利用传感器仅对红外光波长敏感的特性，研制开发出被动式高灵敏度红外监控头，把来自目标的火焰（红外）信号转换成电信号，并将电信号放大之后进行图形、数据、控制处理，把处理后的信号转换成警报信号。报警方式主要是声光预警、电话预警和网络预警[75]。
（二）预测预警模型
预测是根据已有的历史数据，应用一定的统计学方法或其他方法对其进行分析并对未来数据做出估计。比较成熟的常用预测模型有很多，包括时间序列分析模型、线性回归模型、神经元网络模型等[76]。根据预测得到的数据与以往正常指标值相比较，如出现异常或相差较大的情况，则发出预警信息；或者根据预测的结果，结合其他监控数据或业务数据，发出相关的预警信息。预测预警模型主要有：时间序列分析模型、线性回归模型、指数平滑模型、季节模型、线性随机模型和神经元网络模型等。[77]
（三）知识发现预警模型
知识发现是从大量的、不完全的、有噪声的、模糊的、随机的数据中，提取隐含在其中的、人们事先不知道的、但又是潜在有用的信息和知识的过程。知识发现的基本方法包括：聚类分析、分类分析和关联规则发现等。其中通过聚类分析可把一组个体按照相似性归成若干类别。聚类方法包括基于距离的方法、基于密度的方法、基于网格的方法和基于模型的方法等。聚类分析在识别若干类别的同时，还能揭示个体偏离常规的异常现象。这些偏离常规的个体就是“异常点”或称为“孤立点”。这类方法在银行贷款欺诈检测、电信客户评价[78]等方面具有广泛的应用。
预警机制是指通过对预警对象的有关信息进行分析和评估，及时发现和识别潜在的或现实的社会不稳定因素，发出不稳定的警报并采取相应的防范措施，以减少社会不稳定情况发生的突然性和意外性的一种管理机制[79]。预警机制一般包括预警时期、预警对象、预警指标体系、预警信息收集、预警信息评估及处理等几个组成部分。边疆民族地区群体性事件预警应该是经常化、常态化的工作。边疆民族地区群体性事件的预警对象，应该充分考虑到当前社会发展的主导性特征——社会运行良好、社会秩序稳定。在这个判断的基础上，再考虑可能引发边疆民族地区群体性事件的预警对象。具体预警对象有：社会危机问题，人民内部矛盾问题，民族问题与腐败问题，社会治安问题和自然灾害问题等。换个角度说，预警的对象主要涉及三大领域：一是经济领域；二是社会领域；三是政治与价值观念领域。很多边疆民族地区群体性事件未能得到预防的重要原因是没有构建“早发现、早报告、早控制、早化解”的预警机制。
二 边疆民族地区群体性事件预警指标体系
（一）建立边疆民族地区群体性事件预警指标体系的必要性
社会稳定是防止边疆民族地区群体性事件发生的基础。胡锦涛同志在纪念党的十一届三中全会召开三十周年大会上的讲话强调了维护社会稳定的重要性：“发展是硬道理，稳定是硬任务；没有稳定，什么事情也办不成，已经取得的成果也会失去。我们正确把握和处理经济社会生活中出现的各种矛盾，加强和改进思想政治工作，健全党和政府主导的维护群众权益机制，及时妥善处理人民内部矛盾，依法打击各种违法犯罪活动，警惕和防范国内外敌对势力的渗透破坏活动，坚决维护社会稳定和国家安全。我们要始终从维护我国发展的重要战略机遇期、维护国家安全、维护最广大人民根本利益的高度出发，全面把握我国社会稳定大局，有效应对影响社会稳定的各种问题和挑战，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”[80]
什么是社会稳定？有人将其界定为“社会稳定是指社会的结构、功能合理，社会各要素协同作用而保持的一种社会良性运行和协调发展的状态，是社会繁荣和发展的历史状态”。[81]也有人从社会系统理论入手进行界定，认为：“根据帕森斯的社会行动理论，社会稳定是指社会系统中各子系统之间的相互协调或耦合。社会系统主要由经济、政体、社区共同体和价值系统所组成，社会系统各个子系统分别承担它们的功能——适应、目标获取、整合、模式维护和紧张处理。社会的稳定就在于社会子系统的功能得到有效的发挥。因此，从社会系统理论来说，社会稳定就是社会系统的均衡。”[82]“社会稳定是指社会系统中各子系统间的相互协调，要求社会子系统的功能得到有效的发挥。”[83]还有人界定为：“社会稳定实质上是人心稳定，其依赖于社会心理状态的平衡。社会心理稳定是社会稳定的内在因素，社会稳定是社会心理稳定的外在表现。”[84]社会是一个由各种社会关系连接而成的复杂体系，广义的社会稳定包括政治、经济、社会秩序及社区的稳定，而本课题仅涉及狭义的社会稳定，即社会秩序的维护与巩固，强调一种社会有序状态和动态平衡的状态。需要注意的是，社会稳定绝非是一成不变的，社会稳定具有动态性、相对性的特点，社会处于不断发展变化之中，社会稳定作为一种社会状态也在随之产生变化，社会的稳定状态总是相对的、暂时的，没有永恒不变的稳定。“从社会发展一般规律看，人类社会从未有绝对的、凝固的稳定。包括由传统向现代的演进在内的一切形式的变迁、发展过程，实为社会新陈代谢的过程。以发展为导向的社会稳定总是动态的、处于过程之中的，它并不排斥社会问题与社会冲突的存在。任何社会发展过程都以一定的成本为代价，也都存在着社会解组的可能，不同的只是这种代价与可能性的大小。”[85]社会的不稳定主要体现为各种社会风险的存在，德国社会学家乌尔里希·贝克在其《风险社会》一书中系统阐述了“风险社会”的思想，他认为现代社会是一个风险社会，人类正生活在文明的火山口上，随着科学技术的高速发展和全球化的扩张，全球风险社会已经来临。政治、经济、生态、社会领域充斥着各种风险，“社会风险”已成为当代社会的主题词。所谓社会风险“是指由社会各个领域中的不确定因素引发社会动荡、社会冲突、社会损失的一种潜在的可能性关系状态。这种不确定性因素可能来自于社会的生态、经济、政治、文化等各个领域。社会风险是隐形的，表现为社会各要素的异常运动变化造成社会动荡、冲突和损失的可能性结果。当社会风险显性化时，就转化为社会危机和社会动荡，造成社会损失，威胁社会的秩序与进步”[86]。在工业社会之前，人类实践能力低下，纯粹自然领域的风险是人类面临的主要威胁，进入后工业社会后，社会领域的风险因素日益凸显，这是狭义的与政治风险、经济风险、生态风险等相区别的一种风险，“主要是由社会变迁所引发的对人的生命活动、生活境遇造成损害的一种可能性关系状态”[87]。经济因素、失业问题、腐败问题、收入差距问题、公共安全问题、社会流动问题都是引起社会领域风险的潜在因素。并且，“风险是人的一种存在状态”[88]。在人类产生之前，对于纯粹的自然而言并无风险可言，有了人类的存在和各种生产活动，才会产生风险，人类的实践活动必然伴随着各种来自自然或社会的风险，人——实践——风险之间存在着本质的联系。审视一下我们身处的时代，中国正在经历一个急剧的社会分化过程，表现为收入差距扩大、分配不公、失业问题、人口问题等，这些都是不可避免的社会风险，也是潜在的社会不稳定因素。当今社会的风险在规模、影响范围、复杂性程度上都是农业社会和工业社会所无法比拟的，并且破坏性更为严重。因此，需要通过一定的技术和手段来对风险进行管理和控制，我们可以建立社会稳定评价指标体系，对社会存在的风险或者危机进行定量分析，充分考虑到社会发展过程中出现的新情况、新问题，特别是影响当前社会稳定的主要的不和谐因素，以发挥其监测、预警、评价等积极作用，保证社会发展的成本不超出社会的可承受能力。
建立边疆民族地区群体性事件预警指标体系是维护边疆民族地区社会稳定与安全的迫切需要，是政府尽快实现社会管理科学化、信息化与智能化的一项基础性工程和必不可少的有力工具，它可以有效地服务于政府对重大问题的相关决策，其重要功能如下。
1.系统描述、反映边疆民族地区当前社会稳定的基本情况
通过各种指标反映的情况，能够从客观上描述边疆民族地区当前社会稳定所涉领域发生的各种态势变化，从总体层面、宏观层面，对边疆民族地区某一特定地区的社会稳定与安全状况进行总体态势识别和综合评估，以显示出各个地区社会稳定与安全状况的详细情况。这使我们能够正确评价边疆民族地区当前社会稳定面临的形势，摆脱主观臆断，在定量的基础上客观、准确地认识当下边疆民族地区社会稳定的状态。边疆民族地区群体性事件预警指标体系可以简化和促进社会各界对社会稳定状况的了解，促进社会各界对预防边疆民族地区群体性事件的相关政策和行动的理解，并采取比较一致的积极态度和行动。
2.对边疆民族地区社会不稳定因素进行监测
随着边疆民族地区社会复杂性程度的进一步深化，各种变量对边疆民族地区社会稳定影响的程度也在增加，虽然造成社会不稳定的因素纷繁复杂，但不稳定因素可以通过指标体系的各个指标反映出来，有关部门进而对指标反映出来的情况进行分析，寻找其中的问题，有针对性地提出对策，及时化解社会矛盾，防止边疆民族地区群体性事件的发生。
3.及时掌握引发边疆民族地区群体性事件各种因素的情况
边疆民族地区群体性事件预警指标体系是决策者和管理者的调控工具和预警手段之一，可以预测和掌握社会稳定状况的发展态势和未来走向。各级党委决策机构、政法综治机关和有关政策研究部门及其工作人员在得到预警报告的信息资料的基础上，综合分析社会偏离和失序产生的原因、状况和边疆民族地区人民群众出现异常社会心态的缘由、现行程度以及可能发生的趋势走向，能够对于引发边疆民族地区群体性事件的各种因素做出及时的预测和预警，通过启动快速应急机制，及时、准确、客观、有效地做出相应的危机处理对策，进行政策调控或系统结构的调整，做到防患于未然，保证边疆民族地区社会政治、经济、文化和谐有序发展。
4.为边疆民族地区政府提供辅助决策支持系统
边疆民族地区群体性事件预警指标体系提供了一种新的社会管理思路和方法，能够切实提高政府管理和服务的水平，改变其管理方式。针对边疆民族地区群体性事件多始发于决策制定和执行环节的规律特点，边疆民族地区群体性事件预警指标体系可以引导政策制定者和决策者在制定各项政策和决策时，以维护稳定为目标，使各项政策相互协调。在涉及民众生活的重大决策出台之前，预测其可能引发的社会过激反应，预估和防范可能导致的不良后果。通过建立边疆民族地区群体性事件预警指标体系，让各级政府在对经济建设和社会发展项目决策时，不仅要考虑项目最终的经济效益，而且要充分评估项目建设过程中对各利益主体的影响和边疆民族地区社会的可承受能力，找准最大多数人的共同利益与不同群体具体利益的结合点，保证决策的正确性，从源头上减少矛盾。
5.评价作用
边疆民族地区群体性事件预警指标体系可以反映边疆民族地区解决群体性事件的相关情况和相关政策的实施效果，对重大经济和社会改革政策出台后，将产生的社会效益、经济效益、政治影响、利益分配、社会心理、舆论导向等进行评估。这些信息的反馈使政策制定者和决策者能够及时地评估政策的正确性和有效性，进而对政策加以改进或调整。另外，我们还可以将这些指标与其他类型的指标结合起来进行分析，来揭示社会稳定与其他现象的关系，分析研究改革、发展与稳定三者之间的关系。
（二）边疆民族地区群体性事件预警机制存在的问题
建立健全边疆民族地区群体性事件预警程序是掌握工作主动权的根本前提，是提高处置工作效果的有力措施，是确保处置工作取得成功的制度保障。当前，我国正处于“人民内部矛盾凸显、刑事案件高发、对敌斗争复杂”和“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段的特殊历史时期，人民内部矛盾及其对抗形式——群体性事件已成为影响和谐稳定的最突出问题。有效预防和妥善处置群体性事件，全力维护社会政治大局持续稳定，已成为各级党委和政府的一项十分重要的工作。现阶段边疆民族地区群体性事件预警机制主要存在以下问题。
1.对社会稳定的内在机理缺乏深入理解
很多边疆民族地区为了加强和谐社会的建设相继建立了社会稳定评价指标体系，但由于对社会稳定风险内涵理解不一，评估模型差异很大，对于群体性事件预警指标体系则没有深入的研究和运用，没有经过深入的理论研究而随意堆砌罗列指标的现象相当普遍。一些地方只注意对影响社会稳定的自然环境因素的评估，将社会稳定评价列入项目环境影响评价；一些地方只注意到社会稳定的社会效益，将社会稳定评价作为项目社会评价的一部分，对具体评估工作的定位出现偏差；个别地方对社会稳定风险还没有引起足够重视，当社会稳定风险发生时，难以对其进行及时有效的处理。
2.尚未建立省级边疆民族地区群体性事件预警指标体系
虽然许多边疆民族地区相继出台了社会稳定评价指标体系，其中一些内容还涉及边疆民族地区群体性事件预警指标体系，但是部分指标数据难以获得。此外，由于边疆民族地区群体性事件牵涉到众多社会领域，其影响和表征因素数以千计，对代表性和典型性指标的理解不同，导致不同指标体系间有较大的差异。即使对同一特征，不同学者所选指标也千差万别。所以评价指标体系并无可统一依循的模式，各地的指标体系中各项指标的设置均是针对本地方实际情况而设计的，从结构、指标的选取、评价方法、运行模式上来看，差异较大。从本课题组了解的情况来看，尚未见到有省级统一的群体性事件预警指标体系，从而难以真实准确地反映边疆民族地区群体性事件预警情况，对各地群体性事件态势无法进行客观的横向比较，导致各地的测评结果可信度不高，有时还会对各项政策的制定带来误导性的结果，所以迫切需要建立边疆民族地区群体性事件预警指标体系。
3.指标设置没有充分结合边疆民族地区的实际情况
如前文所述，边疆民族地区形势十分复杂，具有特殊性，在指标的设置上，必须考虑相关因素，如在基层基础建设、工作基础建设方面，要与边疆民族地区的实际情况相结合。此外，指标体系的设计要考虑边疆民族地区不同地区的发展差异，既能适用于大多数边疆民族地区，也能适应各地实际情况，以利于科学合理、客观公正地评价边疆民族地区的群体性事件状况。
4.缺乏指标体系运行平台
社会指标体系作为一种社会计量工具，无法像测量自然事物的长度、深度那样简便易行，需要一个运行载体作为操作平台，才能够运行起来并发挥其应有的效能。从边疆民族地区群体性事件预警指标体系的运行方式来看，需要指标信息的采集—数据处理—专家分析—风险控制几个环节。首先要有使指标体系得以制度化运行的机构主体，指标体系的运行光靠研究部门不行，单纯依靠某一政府部门也无法运行，还需要党委和政府的政法部门、统计部门、安全部门、机要部门等若干部门的通力合作才能奏效。其次要有相对完备的数据信息供给，对边疆民族地区的综治维稳情报信息进行基础信息采集、信息整理、信息清洗、信息研判。指标体系所需要的数据量非常庞大，所以必须建立依靠计算机辅助的数据处理系统才能在时效内迅速完成任务。对于近年来所建各种社会稳定指标体系难以发挥实效的原因，人们往往片面地归咎于指标体系本身不具备可操作性，但更重要的原因，还是因为没有指标体系得以运行的操作平台。
5.预警功能有待进一步发挥
首先，由于“长官意志”的作用，自觉或不自觉地导致在信息的分析、研究和处理过程中一些主观偏见的渗透、非科学性成分的增长及咨询参谋功能的薄弱，一切按既定框架实施，政策研究、预警分析未能起到应有的效果。其次，实战部门试行的治安预警等级标准各异，难以实现预警信息共享。例如，云南曲靖市公安局将预警结果分为“正常、关注、紧急、严重”四个等级，分别用“绿、黄、橙、蓝”四色表示。上海将社会治安形势设定为“橙、红、蓝”三色预警等级，不同颜色代表社会治安状况趋向严峻的不同等级程度，橙色程度最轻，蓝色程度最重。[89]针对这种局面，亟须对社会治安预警等级标准进行统一规划和科学设置。最后，预警指标体系尚未定义预警指标中与实际警情对应的警区阈值。虽然各种指标体系都设置了预警等级标准，但由于数据处理方式不统一、处理程序不一致，难以实现信息共享和预警信息的处理与发布。如预警信号指数往往只是笼统地分为正常、关注、紧急、严重四个等级程度，而很少涉及对每个等级程度警限阈值的设置。
（三）边疆民族地区群体性事件预警指标体系制定原则
1.目的性原则
边疆民族地区群体性事件预警指标体系的构建必须以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻以人为本的科学发展观的要求，从方向上保证其正确性。指标体系要紧紧围绕维护社会稳定这一目标来设计，并由社会稳定所涉主要领域的典型指标构成，评价指标体系内部的主观指标与客观指标、定性指标与定量指标、不同层级指标的制定要与维护社会稳定相一致，紧紧围绕着促进社会和谐稳定，人民群众安居乐业的目标，全方位、多角度地反映出社会稳定水平。
2.科学性原则
边疆民族地区群体性事件预警指标体系的制定必须有科学依据，以科学的分析和描述为依据，力求客观、真实、准确地反映被评价对象的属性。指标体系结构的拟定、指标的选择与指标权重的确定、数据的选取、公式的推导等必须以公认的科学理论为依据。具体来说，评价指标体系的内容必须包括涉及解决边疆民族地区群体性事件目标的主要方面，结构上必须注意层次性要求，注意整体与局部之间、不同地区之间、同一地区不同地方之间的区别与联系。只有坚持科学性的原则，获取的信息才具有可靠性和客观性，才能保证评价指标体系的客观公正，保证数据来源的可靠性、准确性和评估方法的正确性，评价的结果才具有可信度。
3.系统性原则
边疆民族地区群体性事件预警指标应能全面反映评价对象的综合情况。由于社会稳定所涉领域较广，指标体系的建立必须包含边疆民族地区群体性事件所涉及的众多方面要素，即不应遗漏重要的指标来源因素。指标体系的设计在空间上要成为一个系统，包括影响边疆民族地区群体性事件的各个主要方面；在时间上作为一个有机整体，不仅要有反映边疆民族地区群体性事件现状的指标，更重要的是要有反映隐患的指标，事前与事后综合，不同时期综合才能更为客观和全面地反映出动态的边疆民族地区群体性事件态势，使其成为一个具有内在联系和一致性的体系，以保证综合评价的全面性。另一方面指标的选择要富有代表性。指标的选择要全面，但应该区别主次、轻重，要突出当前带全局性而又极为关键的问题，以保证重点和集中力量控制住那些发生频率高、后果严重的事件，同时应该避免指标之间的重复设置。
4.可操作性原则
设计边疆民族地区群体性事件预警指标体系的意义在于分析现状，认清所处阶段和发展中存在的问题，更好地指导实际工作，因此，指标的设计应该简单明了，要求概念清楚、易于操作，具有有效的可行性。要考虑现行科技水平，并且有利于系统安全的改进。必须考虑到指标的资料来源、指标的认同程度、指标的测评方法、指标的测评环境等因素，指标不宜太繁太细，过于庞杂和冗长，否则会给评价工作带来不必要的麻烦。涉及边疆民族地区群体性事件预警的指标较多，应选取尽量少的指标，反映最主要和最全面的信息，每项指标应具有独立性、可量化和通用性，需要的定量分析数据和定性分析资料能够及时、完整、准确地取得，以便直观、简便地说明问题。
5.指标的现实性和前瞻性相结合原则
边疆民族地区群体性事件预警指标体系不仅要反映一定时期系统安全的实际情况，而且还要跟踪其变化情况，以便及时发现问题，防患于未然。社会政治、经济发展等情况不断发展变化，对指标体系的设计应随着社会价值观念的变化不断调整，否则，可能会因不合时宜而导致决策失误，因此指标体系的设计，既要考虑到现有状态，又要充分考虑到未来的发展。
6.可比性原则
预警指标体系中同一层次的指标，应该满足可比性的原则，即具有相同的计量范围、计量口径和计量方法，指标取值宜采用相对值，尽可能不采用绝对值。这样使得指标既能反映实际情况，又便于比较边疆民族各地区群体性事件状况。
7.定性与定量相结合的原则
边疆民族地区群体性事件预警指标体系的设计应当满足定性与定量相结合的原则，定量指标较为具体、直观，评价时可以计算实际数值，而且可以制定明确的评价标准，通过量化的表述，达到使衡量结果直接、清晰的目的。然而，边疆民族地区群体性事件预警指标体系多维并且复杂，不能量化所有指标，需要设计定性指标予以反映，这些定性指标所含信息量的宽度和广度要远大于定量指标，使指标衡量结果更具综合性和向导性。
三 边疆民族地区群体性事件预警机制的运行
（一）建立网络系统
掌握灵敏信息是有效预防群体性事件发生的重要环节，边疆民族地区群体性事件预警机制的运行，要建立多层次、覆盖整个社会面的情报信息网络系统，及时、准确掌握社会矛盾和不安定因素的动态。各级职能部门分别建立起涉及社会各个领域、各行各业、各个层面的稳定工作信息员，建立预警信息中心和预警信息工作站，形成一个网络，实行预警信息全警采集，收集整理边疆民族地区群体性事件预警指标体系中的相关指标，保证及时准确地获取可能引发群体性事件的信息，关注社会热点问题，收集相关情报信息，对事件多发单位和群体进行社会调查，重点研究边疆民族地区群体性事件预警指标体系中的相关指标，及时发现可能引发群体性事件的不稳定因素，及时分析相关政策措施可能对社会造成的影响，做到未动先知，控制在先，处置主动，有效防范。
（二）排查不稳定因素
加强基层工作，防范重心下移，健全不稳定因素排查制度。对基层单位实行矛盾定期排查制度，对排查出的不安定因素，特别是对边疆民族地区群体性事件预警指标体系涉及的指标实行台账管理。
（三）信息汇总程序
发现主体在发现可能引发边疆民族地区群体性事件的诱因和矛盾时，如果发现出现依靠本机关、本部门的力量无法解决的情况，就需要及时向有关上级机关及有权处理机关及时汇报或者移送处理，确保信息收集、情况报告、指挥和处置等环节紧密衔接，有效控制事态。有关可能导致边疆民族地区群体性事件的信息的第一知情人，要及时向直接上级机关、有权处理机关及其他所有相关机关报告本机关、本部门发现的或者正在处理以及不能处理的可能引发边疆民族地区群体性事件的各类苗头、隐患和矛盾纠纷。对苗头性、倾向性信息进行评估和预测，报告可能发生或者将要发生的边疆民族地区群体性事件所涉及的主要问题、原因、主要行为方式及对事件发展趋势的分析预测、主要防范工作措施等。应尽可能扩大信息收集范围，增强信息分析的深度和广度，提高信息传递速度。报送信息必须做到及时、客观、全面、准确，报告要求实事求是、客观真实，努力为上级机关或有关部门决策提供准确依据。在规范报告程序的同时，还必须落实责任制度，对于瞒报、迟报、谎报、漏报以及不按本规定报告边疆民族地区群体性事件信息，情节严重，造成严重后果或者对该项工作造成重大损失的，要按照有关规定追究各部门主要负责人和有关人员的责任。
（四）决策程序
指标系统根据信息汇总得出相应预警信号，边疆民族地区国家机关据此决策，按相应事前预防预案处置。
第三节 边疆民族地区群体性事件事前矛盾化解法律机制
一 完善发现程序
边疆民族地区群体性事件矛盾的发现程序是边疆民族地区群体性事件事前预防法律机制的重要一环，也是之后启动群体性事件预警程序和应急预案的基础和前提。简而言之，边疆民族地区群体性事件矛盾的发现程序就是不同主体机关在其日常工作的职责范围之内凭借其权力发现可能引发边疆民族地区群体性事件的矛盾纠纷苗头所使用的程序规范。
不同主体使用不同的发现程序。边疆民族地区公安机关在维护公共秩序过程中，依法处置扰乱社会秩序、危害公共安全、侵犯人身安全和公私财产安全的行为时，通过小的治安案件发现矛盾纠纷的隐患，或者处置的事件可能隐藏或者引发更大的矛盾事件时，应当意识到该事件的重要性，预见到该事件或者矛盾极有可能引发边疆民族地区群体性事件，做到及时发现，及时汇报，并积极处理。努力做到早发现、早报告、早控制、早解决，将事件控制在基层，解决在萌芽状态，及时消除诱发群体性事件的各种因素，妥善处理，防止矛盾进一步激化。公安机关有区别于其他机关的特殊属性，公安机关在其日常执法活动中，应当加强对重点地区、重点人群的监控和管理，对有矛盾纠纷苗头可能引发边疆民族地区群体性事件的问题，做到即时反映、及时处理、及时上报。积极开展社情民意调查，为党委机关、政府机关决策提供信息和基础，促使有关地方和部门关注群众的实际困难和问题，维护群众的利益，及时化解矛盾。法院在审理相关民事、刑事、行政案件时，定期开展案件情况总结，集体分析重大矛盾纠纷，研究社情民意，及时发现并努力解决各种可能引发边疆民族地区群体性事件的诱因和矛盾，对于不属于法院管辖范围或者法院无法解决处理的事项要及时与相关行政部门取得联系，及时汇报涉案材料及相关信息。对于政府机关、政协、人大等主体的发现程序则较为单一，主要是依靠相关部门的报告或者信访机关、公安机关的情况汇报和反映。
二 健全矛盾调处制度
（一）齐抓共管，形成合力
边疆民族地区群体性事件的事前防范、矛盾化解需要协调各工作部门的职责，防止出现空白地带。公安机关、信访机关、维稳机关、政法机关、民族事务机关应相互配合，切实加强化解矛盾的能力。在矛盾萌发的初级阶段，充分发挥基层调解组织的作用，把矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态，加强基层党组织的战斗堡垒作用，提高人民调解、调处工作的社会认知度。调处机构必须做到第一时间介入、第一时间反馈信息、第一时间组织调解、第一时间防止矛盾激化，按照调处工作职责要求，各司其职，相互支持配合做好调处工作；遇到跨地区、跨部门，单靠一两个部门和单位难以解决的问题时，要做到密切配合，通力合作，共同努力加以解决。此外，调处机构要定期开展调解排查纠纷交流会，分析研究社情民意，总结不同片区的社会矛盾和事件的特点，掌握隐患信息，做好与公安机关、维稳机关的信息互通和情况反映，即使未能化解矛盾，也必须事先控制事态的进一步恶化，为相关机关处理该矛盾纠纷或者由此引起的群体性事件争取时间和奠定基础。
（二）加强基层纠纷调处机构建设
首先，建立基层矛盾纠纷调处机构。调处机构专职完成基层纠纷的排查、调处、反馈、督办等工作，统一受理、统一登记、统一调度、统一管理基层社会纠纷解决工作；履行对基层社会矛盾调处分流指派、协调调度、检查督办、管理监督的职权。其次，推广定期纠纷排查调处制度。基层调处机构定期排查不稳定因素，汇总情况，找出隐患，明确责任，形成报告，报上一级调处机构及主管领导，为相关决策提供维护社会稳定方面的重要依据。最后，完善纠纷调处防范网络。在基层组织管理系统化的地方，要健全矛盾纠纷调处制度，完善矛盾纠纷调处防范网络，充分发挥基层组织化解矛盾的作用，变被动为主动，变滞后为超前，防止矛盾激化，努力使矛盾不出乡村、不出厂矿、不出街道，化大事为小事，化小事为无事，把影响和损失减少到最低限度。
（三）强化信访职能
考察当前的边疆民族地区群体性事件，很多事件的起因，一方面是由于群众切身利益受到损害；另一方面，也由于群众缺乏正常的诉求渠道，实际问题长期无法得到解决。因此，信访部门应强化职能，保障信访渠道的畅通，为群众排忧解难。同时，根据我国的文化传统、民众心理和社会实际，还应多层次、多渠道地建立领导与群众定期协商对话制度，发扬我党领导联系群众的优良作风。领导信访接待，一方面能够直接、准确地听取群众反映的疑难问题，使一些问题能够直接得到答复和解决；另一方面遇有较为重要的问题能直接提交领导办公会及时研究，及时答复，不但提高解决问题的效率，也能收到取信于民、密切干群关系的良好效果。变群众上访为领导下访，通过有效的信访工作，把矛盾化解在上访阶段。信访机关在接到群众上访或者反映问题时，方法上应当采用说服教育，以平息事态为目标，将心比心、以情感人；语言上应当文明、规范、严谨、权威，以事实为依据，以法律为准绳。群众要求解决的问题具体而又复杂，要根据实际情况，实事求是地进行处理。如果群众的要求符合法律和政策，应明确予以支持，联系并督促相关部门予以解决；如果群众的要求不符合法律和政策，应当对群众说明法律和政策，使群众知晓他们的要求与现行法律、政策的规定相悖，不能激化矛盾；如果是少数别有用心的人无理取闹，要旗帜鲜明地反对，依法依程序做出适度处理；如果群众被谣言蒙蔽，要迅速揭露，并及时联系舆情管理部门，正确地引导社会舆论。信访部门在信访工作中，要通过与群众的直接接触，通过耐心细致的工作，消除群众对立心理，不断提高群众的觉悟，实事求是，不讲空话、大话，把实际困难告诉群众，引导群众按照合法渠道反映和解决问题，防止事态的进一步扩大。
（四）建立听证制度
建立听证对话制度。出台的政策、措施如果涉及人民群众切身利益，遇到的矛盾纠纷涉及当事人较多、影响较大，则依当事人申请或由相关部门提出，可以举行听证会，以利于当事各方开诚布公，各抒己见，求同存异，形成和扩大共识。
（五）建立督察督办制度
对于排查出的矛盾纠纷问题，要进行督察督办，发现问题没有解决的，可以对相关部门发出督查通知书，要求其将办理情况反馈，或者进行现场督察，促使问题及时解决。
三 加大法律宣传，畅通民意表达渠道
从边疆民族地区以往发生的群体性事件来看，越是法制意识不强的地方，就越容易发生群体性事件。
我国正处在改革发展的关键时期，社会生活深刻变革，社会矛盾相互交织，群体性事件严重危害着社会政治稳定。在边疆民族地区群体性事件的预防工作中，必须精心做好宣传教育和舆论引导工作，为预防边疆民族地区群体性事件营造良好氛围。当前，应在以下几个方面再下功夫，一是要在普法的广泛性上下功夫。有相当一部分边疆民族地区由于地理位置上比较偏远，普法工作没有做到位。边疆民族地区还有少部分群众处于文盲阶段，不懂汉语，不会看电视，不能与外界很好地沟通。边疆民族地区的普法工作要根据民族地区的特点，采取有力措施，不断加大民族地区普法工作，克服薄弱环节，消灭普法死角，切实提高全民的法律意识和法制观念。二是要在普法的针对性上下功夫。普法的内容要紧密结合边疆民族地区实际情况，紧紧围绕边疆民族地区群众关心的问题，宣传好常用的法律法规和政策，使边疆民族地区群众掌握法律法规，遵守法律法规，并能自觉运用法律法规，同时，切实感受到学法、用法、守法对自己有益，对他人有益，对社会有益。三是要在普法的关键性上下功夫。边疆民族地区干部的法律政策水平和依法治理能力是防止、减少和治理群体性事件的关键。要采取强有力的措施狠抓干部学法用法的落实，提高干部依法行政、依法管理的能力，最大限度地减少因干部违法行政、违法管理而导致群体性事件的发生。[90]
四 密切干群关系
加强边疆民族地区干部队伍作风建设，加强开展“创先争优”活动，树立民族地区干部公信力，转变国家工作人员工作方式，鼓励边疆民族地区国家机关工作人员到群众中去，正确认识和理解边疆民族的宗教信仰和民族习惯，加强各工作部门的工作能力，积极发挥各级各部门的综合治理职能，落实维护稳定领导责任制。
边疆民族地区群体性事件矛盾的事前化解，要求在边疆民族地区党委、政府的统一领导下，紧紧依靠有关部门和单位做好矛盾的排查、预防乃至化解工作，把化解矛盾纠纷统一纳入社会治安综合治理领导责任制中。以职能部门化解矛盾为主，公安机关预警准备，集中各部门人力、财力、物力，稳妥处理边疆民族地区的各种社会矛盾。通过综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、宣传的、教育的手段进行治理，控制事态，化解矛盾问题，维护社会长治久安的局面。
以下案例充分说明了边疆民族地区群体性事件事前化解法律机制的重要作用。
2009年10月14日晚，字应某、字永某、杨某某以字应某之子字学某被刘某某故意伤害致死为由，邀约某县新川村村民（这些人均为某电站移民，此前，这些移民为相关权益曾数次到州政府前静坐），围堵某县移民指挥部，要求政府交出事发当时出警的民警和杀人凶手；同时组织了80多名村民到某县县医院，企图将死者尸体抢回抬往某县移民指挥部闹事，后被劝止。2009年10月15日凌晨4点30分，涉嫌伤害字学某致死的3名犯罪嫌疑人已被刑事拘留。上午7点，某县公安局刑警大队技术中队对字学某被伤害现场进行勘查时，遭到字应某、字应某家属和部分村民的围堵、辱骂，致使现场勘查受阻，办案人员无法离开。当日12时许，字应某、字永某等人商议，邀约其他新川村村民一起到县政府讨一个说法，并声称要求政府将“凶手”和“帮凶”交由他们处理。之后，300多名新川村村民在字应某、字永某等人的鼓动下，乘坐由字应某等人事先准备的面包车、三轮车分批前往某县人民政府。中午，该村部分群众到原县政府大院上访，县信访局的同志接待了他们，群众提出一是要与县政府主要领导对话，二是要求严惩杀害死者的凶手。字应某、字永某等人带领300余名村民采取连成一排手牵手的方式阻堵某县人民政府门前的道路交通，致使交通瘫痪一个多小时，造成多家商铺停业，相关群众心理恐慌。同时，茶正某、施家某等数十人还积极参与阻拦执勤交警疏导交通车辆，用矿泉水瓶、木棒等物品追打执勤交通警察，用铁凳砸打岗亭，威逼执勤交警交出摄像机，还把交警摄像机砸毁，造成执勤交警和协警人员等10余人受伤。同日下午15时许，部分村民在字应某等人的带领下，围堵县人民政府，要求县人民政府“给说法”，交出杀人凶手和“帮凶”，并辱骂前来做劝说工作的有关领导和工作人员。茶正某等数十名新川村村民用钢管、木棒、石头、砖块等物殴打执勤民警，打砸某县人民政府办公室玻璃门、公示牌、门窗和用于监控的摄像头等办公物品，打、砸、抢站在县政府门口执勤民警手中的盾牌，致使某县人民政府工作无法正常进行，执勤民警和协警人员20余名被打伤，部分警用装备被损毁。16点25分，为避免事态进一步扩大，某州、某县党委、政府采取有力措施，将为首人员强行带离，事态得到有效控制。17点，某州、某县党委、政府组织召开会议，就事态稳控后的相关工作作了进一步安排部署，成立了工作领导组，做好预案，全力维护社会稳定；对犯罪嫌疑人进行审讯；迅速深入死者家中，做好家属思想工作，妥善处理好了善后事宜。后经鉴定，某县人民政府被损物品的直接经济损失为人民币19654元，某县公安局交通警察大队被损物品的直接经济损失为人民币7394元。执勤民警刘某受轻伤，任某、张某某等32名公安民警受轻微伤。法院审理认为，被告字应某在其子字学某被伤害致死后，不是采取合法有效的途径解决，而是以向政府“讨说法”为由，与被告人字永某等人共谋、策划，分别实施了聚众扰乱社会秩序、阻碍国家机关工作人员执行公务、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序以及聚众冲击国家机关等行为，致使交通堵塞，多名民警受伤，国家机关部分物品受损；国家机关及企事业单位的工作人员无法正常履行职务，影响了国家机关以及企事业单位工作的正常进行，侵害了国家机关、企事业单位的正常工作秩序，造成严重损失。本案25名被告人的行为构成聚众冲击国家机关罪。字应某等25名被告人的犯罪行为造成了严重的社会危害后果，本应严惩，但考虑到案件引发的原因和各被告人主观恶性相对于其他直接对抗政府、直接聚众冲击国家机关案件相对较小等案件实际，量刑时总体上考虑对各被告人从宽处罚。综合本案的事实和情节，某县法院依法判处字应某等10名被告五年六个月至三年有期徒刑，判处杨文某等15名被告人有期徒刑后宣告缓刑，并判令赔偿附带民事诉讼原告人相应的经济损失。案件宣判后，被判处实刑的字应某等10名被告人表示不服判决，要上诉，被判处缓刑的15名被告人表示不再上诉。[91]
现对该事件作如下分析。
边疆民族地区群体性事件事前预防机制一方面是为了有效预防边疆民族地区群体性事件发生，另一方面是为了改善边疆民族地区人民群众和国家机关之间的关系，促进和谐稳定。在上述事件的处理过程当中，如果能够应用好边疆民族地区群体性事件的事前预防机制，及时控制事态发展，降低各方面的损失就成为可能。
该群体性事件的起因只是一件普通的刑事案件，即字应某的儿子与他人发生冲突导致伤害致死案，由于相关部门没有处置好，一起普通的刑事案件引发了群体性事件。某县公安局刑警大队技术中队对字学某被伤害现场进行勘查时，遭到字应某、字应某家属和部分村民的围堵、辱骂，致使现场勘查受阻，办案人员无法离开，按照边疆民族地区群体性事件事前防范法律机制，这应当引起公安机关的足够重视，预见到该事件极有可能引发群体性事件。在群众聚集冲击某县政府之前，该村部分群众曾到某县政府大院上访，并得到某县信访局的接待。群众提出一是要与县政府主要领导对话，二是要求严惩杀害死者的凶手，此时，信访局应按照相关预案进行妥善处置。由于边疆民族地区群体性事件矛盾的事前化解法律机制的预警功能、矛盾化解功能在此阶段均未实现，事前化解的时机稍纵即逝。
同时，由于没有对事件的严重性做出准确判断，没有及时向上级机关汇报和反映，未能启动预警程序，贻误战机，酿成恶果。该村部分村民围堵县政府，将前去做化解矛盾工作的人员和县政府办公处正在上班的人员围困在办公楼内，致使县政府领导无法开展工作，其他机关不能相互配合，及时援助。因此，在发现可能引发边疆民族地区群体性事件的矛盾隐患时，要及时启动预警程序，以及时控制事态发展，防止矛盾进一步激化，并引起上级机关和相关部门的注意和重视。
另外，在该事件的处理过程当中，我们不难看出，在群众上访、围堵县政府、阻塞交通时，相关部门并没有充分发挥和利用边疆民族地区群体性事件事前预防机制的处置程序，进行疏导、劝说，开展法律、法规和相关政策宣讲，以团结大部分群众，缓和矛盾。村民聚集企图堵塞交通之前，国家机关应当及时进行疏导和劝诫，宣传相关法律知识。国家机关要多采取“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”的软着陆办法，慎用强制措施，在缓解和疏导矛盾上下功夫，用政策和法律去说服和教育群众，做好耐心细致的思想政治工作；必要时，主动与边疆民族地区群体性事件的组织者对话，讲政策、讲法律，努力做说服工作、疏导工作，做到晓之以理，动之以情，强之以威，示之以法。法律宣传必须始终贯穿在整个边疆民族地区群体性事件事前预防机制和处理过程当中，及时恰当地做好相关法律宣传，让群众意识到自己行为的违法性和社会危害性，通过劝说疏导，动之以情、晓之以理地向这些弱势群体进行法律宣传，引导其用合法的正确的途径进行利益诉求和权利救济，及时防止群体性事件的发生。
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