第一节 事中化解、控制机制的功能
完善的群体性事件事中化解、控制机制是有效控制事件、化解危机的重要保障，是边疆民族地区群体性事件公共应急系统中重要的支撑体系之一，具有重要功能。
一 整合协调，提高应对效率和应对能力
边疆民族地区群体性事件的发生是转型时期社会各种矛盾的综合反应。这一时期新旧体制交替，经济、社会发生重大变革，社会利益关系出现重大调整，利益主体、利益关系和利益诉求日益多样化，随之而来的是各种矛盾冲突和公众情绪的不稳定，这样的社会背景在一定程度上会引发各种群体性事件。转型时期群体性事件发生的客观性决定了应对群体性事件已成为边疆民族地区国家机关危机管理的重要内容之一。边疆民族地区的国家机关作为公共服务的提供者，应针对群体性事件的发生快速做出反应，以适当的处置技术控制事态，化解危机，并且在整个处置过程中不滥用权力，不破坏法治。然而，当对危机进行决策和处置时，边疆民族地区国家机关面临着千变万化的事态，受到时间、信息、人力、技术等条件的约束，管理效果很难预测、风险极大。事中化解、控制机制在总结事件基本规律和处置经验的基础上，明确各部门的权责、将有益的处置工作步骤和内容以权威的形式固定下来，形成法定的职权、原则、程序和措施，为将来可能发生的群体性事件的处理提供基本的控制—化解准则。[92]依照准则，国家机关各部门和社会力量在危机发生时就有章可循，能够迅速依法介入事件，控制事态，并保护民众生命和财产安全。
边疆民族地区群体性事件的发生原因复杂，参与人数多，事态发展不确定性强，处置难度大，造成的影响层次多、范围广。群体性事件的处置属于公共管理行为，在横向上涉及多个公共管理部门和机构，在纵向上涉及上下级公共管理机构的协同。群体性事件的有效控制和化解需要不同级别、职能各异的多个部门明确分工又密切协作，依法妥当处置。然而长期以来，我国的公共危机管理尚未形成科学规范的体制，而是采取一种运动式的工作方式，规范化程度低，带有明显的人治色彩，各级国家机关及国家机关各部门的权力界限不清、责任不明，处理方法不确定，处理程序混乱。在调动社会力量参与危机的化解方面随意性较大。群体性事件不同于自然灾害、重大疾病等客观原因引发的突发事件，国家机关在治理中的不作为、乱作为是现阶段我国群体性事件发生的原因之一，干群矛盾成为现阶段群体性事件的另一种“催化剂”。[93]在此背景下，传统的工作方式往往会导致边疆民族地区责任部门在面对群体性事件时或相互推诿、应对迟缓，或隐瞒真相，或处置技术僵化、随意暴力压服，致使矛盾激化，事态失控，社会秩序遭到破坏，也严重损害政府信用。
时间是边疆民族地区群体性事件事中处置的关键因素。边疆民族地区群体性事件的发生大多数是基于利益受损，当事人无法通过正当渠道进行维权。因此多数边疆民族地区群体性事件在发生初期只是有直接关系的一部分人所进行的维权行为或诉求表达行为。相比事件发展的失控状况，初期参与人数相对少，行为的破坏烈度不大，影响不大，参与者情绪尚未完全失控，是有效控制事态的最佳时机，但这个时机又是转瞬即逝的。因为群体性事件具有紧迫性和不确定性，事件一旦发生，扩展蔓延速度很快，如不及时妥善处理，控制事态，化解危机，事件很容易走向失控，出现违法犯罪现象，引发连锁反应，也加大了彻底解决问题、恢复社会秩序的难度。现实中，一些边疆民族地区国家机关在群体性事件萌芽和聚集的初期表现出“体制性迟钝”，反应迟缓、信息失真、处置失当，从而使事件失控，造成严重后果。[94]例如，瓮安事件中，由于当地政府部门没有依职责及时介入，处置部门又采取了不适当的处置方式，最终酿成大规模群体性事件。
边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制通过设置应急机构，明确责任主体，赋予职权来提高处置效率。机制依法明确边疆民族地区各级国家机关和国家机关各部门的职权、处置措施、相应责任，以国家强制力确保边疆民族地区国家机关在事件萌芽和聚集的初期快速反应，依职权迅速做出反应，抓住有利时机和条件，依法采取处置手段，有效应对事件，恢复秩序。通过信息公开制度促使各种可能的力量及时介入，并形成统一的合力共同应对边疆民族地区群体性事件，以尽快平息事态，化解危机。事后对处理过程中违反法律规定不作为或者乱作为的部门和人员，依法追究责任，促使边疆民族地区相关部门及时、适当处理群体性事件。
二 保护公民权益、约束政府权力、维护社会秩序
按照公共服务型政府的要求，政府不是高高在上的官僚机构，而是为社会公众服务的管理者，公共服务的内容应当符合公共需求。[95]处置群体性事件也是公共服务的内容之一。边疆民族地区群体性事件的利益主导性、危害严重性和影响广泛性，决定了作为危机管理者的国家机关处置群体性事件危机的过程中必须回应边疆民族地区公众在面临危机时对安全、秩序的需求，切实保护公民各项权利、维护社会秩序，才能达到有效控制和化解已经发生的群体性事件的目标，为此边疆民族地区国家机关至少应当在三方面保障公民权利。
第一，保护边疆民族地区公民个体的人身、财产安全和公共安全。在危机分类上，群体性事件属于冲突性危机，造成的危害具有严重性，事件发生会给边疆民族地区人民带来生命、财产或者精神上的损失和损害，还会对社会秩序和社会心理造成破坏性冲击。群体性事件是社会调整带来的各主体间利益矛盾和冲突过激的表现，是试图采用无序的、非理性的方式来解决社会冲突和矛盾，是一种规范化程度很差的利益表达方式，一旦发生，具有难以控制的破坏性。[96]社会冲突所具有的损失社会资源、破坏社会秩序、伤害社会心理、产生社会问题等一系列消极影响在事件爆发过程中显现。边疆民族地区群体性事件的参与者行为表现偏激，事件的暴力对抗性增强是现阶段边疆民族地区群体性事件的特点之一。参与者往往采用聚集的方式来达到目的，在事态升级的阶段，往往出现严重的毁坏财物行为和激烈的肢体冲突，甚至武装械斗，在事件发生地造成包括参与者在内的人员伤亡和公私财物损失。除了人身和财产损害，群体性事件会给人们带来一定的心理恐慌，影响正常的生产、生活秩序。事件中的大量越轨行为，破坏人们在互动中尊崇和维护的社会规范，削弱人们之间相对稳定的社会关系，导致社会行为秩序的失控，从而破坏社会秩序。[97]
第二，公众享有对边疆民族地区群体性事件的知情权和对国家机关处置工作的监督权。由于群体性事件的规模大和冲击性强，事件一旦发生，除在事件发生当地引起公众关注外，其影响还会向全社会扩散。现代社会危机事件的信息传播具有越来越强的扩散性，而且危机事件的发生往往涉及社会不同利益群体，敏感性、连带性很强，聚集效应明显，事件可在很短的时间内牵动社会各界公众的“神经”，成为全社会舆论关注的焦点和热点。[98]公众关注事件和了解事件的权利基础是公民的知情权，公民的知情权能否获得保障取决于国家机关对群体性事件真相的公布。边疆民族地区公众只有及时、全面地了解事件的处置进展，才能有效地监督国家机关的管理行为。一些边疆民族地区国家机关在处置群体性事件过程中时常封锁消息，这不但侵犯了公民的知情权、妨碍了监督权的行使，还造成谣言泛滥和误解猜疑，破坏了事件的顺利化解，因此，公民的知情权和监督权客观上需要保护机制。
第三，面对边疆民族地区群体性事件造成的危机状态，法律必须赋予国家机关应急管理权，基于行使应急管理权的需要，一部分法定的公民权利和自由会受到限制，产生国家机关误用、滥用法定紧急权力的风险。现实中某些边疆民族地区国家机关在群体性事件发生后不作为、不到位、随意动用警力、暴力压服的做法正是误用、滥用权力的表现。如果没有一套完整的法律机制，将国家机关的处置行为限定在法律的范围内，促使国家机关根据现实情况审慎考虑和决策，适当使用公权力，采取与现实情形相均衡的应急措施，国家机关则有可能无限使用权力，危及公民权利，激化矛盾，扩大矛盾，反而使问题更加严重。
要解除边疆民族地区群体性事件给社会造成的重大危机，国家机关的处置应当是及时、有效的，并且不得肆意破坏法治、限制公民权利，从而保证处置效果有利于维护边疆民族地区社会的和谐。保证边疆民族地区国家机关符合这一要求，是以机构和制度为核心的事中化解、控制机制的重要功能。通过完善的事中化解、控制机制，边疆民族地区国家机关能对不同的事件自动迅速做出反应，控制参与者的行为，防止其向违法犯罪发展，将参与者的利益表达引向法治轨道，减轻事件危害程度，保护事件参与者和其他公民的人身、财产权利。除了保护公民的人身财产不受事件参与者的违法犯罪行为损害外，边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制的功能还在于一方面保证国家机关选择对公民权利伤害最小的应对措施，尽量减少对公民权利的影响；另一方面保护公民的人身财产权利、自由权、监督权不受违法处置行为的侵害，即使受到侵害，公民个人也可以通过法律规定的各种救济措施，获得权利救济。
三 为根除引发事件的原因，解决冲突奠定基础
边疆民族地区群体性事件应急处置阶段结束后，就进入事后恢复与重建阶段，在这个阶段的主要任务是以事件的解决为中心和契机，解决可能导致群体性事件发生的重要问题，维护社会稳定，重塑国家机关形象。事中处置技术适当与否以及事中处置结果圆满与否对事后恢复工作具有重要影响。
边疆民族地区“黄金发展期”与“矛盾凸显期”产生的冲击以及由此而滋生的严重社会问题是群体性事件深层次的社会背景性根源。当前新旧体制的交替导致利益关系和格局的重大调整，利益博弈成为一种常规性的社会现象，许多群体性事件往往就是利益表达和利益博弈的形式之一。它是在其他的利益表达渠道不畅通，正当的利益得不到正常表达的情况下发生的。当矛盾长期积聚，利益诉求无法表达或难以实现时，以一个偶然事件为诱因，许多被压抑的利益要求在群体性事件中被集中表达出来。例如，孟连事件表面上是警民冲突，其深层次原因是当地胶农与橡胶企业间错综复杂的利益关系以及由来已久的矛盾纠纷。从这个角度看，边疆民族地区群体性事件蕴含着一定的积极功能。边疆民族地区群体事件以非正常的利益表达方式，集中反映了事件相关地区、相关行业或者相关领域长期存在的严重社会问题以及群众的利益诉求和不满情绪，它至少向管理者传递了这样几个方面的信息：利益调整主要涉及的群体，相关群体的利益关系和利益得失，相关群体的利益诉求或利益冲突的焦点等。即使是无法找到利益对立双方的社会泄愤事件也向管理者和全社会反映了边疆民族地区国家机关在管理社会秩序有效性方面存在的问题。这些信息恰恰是彻底解决导致边疆民族地区群体性事件问题的基础。事件犹如一个信息通道和改进激发器，促使相关主体和整个社会重新审视原有的行为模式或者规范，予以不断改进，最终形成平衡各方利益、各方都能接受的新的行为模式或者规范。历史经验表明，在充满不满情绪的情况下，社会冲突有助于不同观点和情绪的宣泄，反面的观点和情绪如果释放出来，可以使持有这种观点的人在心理上求得安慰，保持社会的稳定。[99]防止不满情绪大量聚集，从而导致一般冲突过度激化为敌我行为，造成整个社会的分裂和解体，这是社会冲突的社会安全阀功能的体现。转型时期利益分化和利益格局的重新调整，造成一些群众心理失衡，相对剥夺感增强，对社会不满情绪加剧。群体性事件客观上成为情绪宣泄的渠道，作为社会冲突的解决方式之一，不满情绪的释放也同样具有安全阀功能。它与事件破坏社会稳定的消极功能形成了矛盾的统一，也表明按照人民内部矛盾处理群体性事件原则的正确性。然而现阶段不少落后、僵化甚至肆意的处置模式抑制了边疆民族地区群体性事件的积极功能，放大了其消极功能。作为公共服务提供者的国家机关应选择有利于边疆民族地区群体性事件彻底解决的措施来处置事件，回应公众对社会秩序和社会公正的需求。边疆民族地区群体性事件事中控制、化解机制以法律制度为基础规范国家机关在应急状态下的职权和职责、处置程序、处置手段，促使边疆民族地区国家机关科学处置事件，国家机关一把手或主管官员及时与相关利益主体沟通，倾听其利益诉求，集中收集边疆民族地区群体性事件发生的相关信息，引导参与者以规范的方式解决冲突，并依法制止其中的违法犯罪行为，恢复社会秩序，为问题的彻底解决奠定基础。
事中应急处置结束后，彻底根除引发群体性事件的原因，妥善解决引发事件的矛盾、纠纷和事件造成的消极后果，需要边疆民族地区各主体的相互配合，尤其是民众与边疆民族地区国家机关的配合，积极的配合来自彼此的信任。由于受传统体制的长期影响，边疆民族地区群体性事件处置过程中缺乏快捷、有效的信息沟通渠道，这不仅在事中处置阶段容易误导民众，引发民众的恐慌或更大的不满情绪，也降低了边疆民族地区国家机关的公信力，给最终妥善解决问题带来障碍。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制中的应急信息公开制度就是在边疆民族地区国家机关和民众之间建立彼此的信任，从而保证双方在共同的应急目标下能够团结协作的基础。[100]通过应急信息公开，民众对事件的关注得到回应，民众通过了解整个过程，监督边疆民族地区国家机关的处置行为，从而消除谣言。保障民众的知情权，有助于遏制权力的滥用，确保民众对国家机关危机管理应对绩效、社会秩序迅速恢复持有信心，巩固国家机关权威，为边疆民族地区国家机关处置工作争取民众支持，增强社会凝聚力。在实现事中有效处置的基础上，为事后问题的彻底解决准备有利的内外环境。
第二节 事中化解、控制机制的目标
突发事件应对机制的社会目标是通过有效调配该系统内一切可利用的资源，如基础设施、信息网络、科技投入、行政管理、法律制度、媒体宣传、社会组织等，对可能或已经由突发事件导致公共危机的事件进行限制，在有限时间、信息、技术等严格制约条件下使事态恢复平常。[101]《突发事件应对法》第一条明确规定了该法的立法目的是“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序”。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制是突发事件应对机制的一个子系统，其目标与前述内容是相统一的。提供公共安全、维护社会稳定是边疆民族地区国家机关重要的管理职能。安全表达了客观上不存在威胁、主观上不存在恐惧的意思。边疆民族地区群体性事件的发生往往伴随着围堵、闹事、打、砸、抢、烧、械斗等过激的甚至暴力对抗性的行为，危及公民的人身财产安全，破坏社会秩序，使公众产生恐惧心理。边疆民族地区国家机关处置群体性事件是为了最大限度地减轻事件造成的危机对公民人身权和财产权的危害、对社会公共利益的危害，以提供社会成员所需要的公共安全。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制即以此为目标。此外，以明确和规范的方式化解和控制边疆民族地区群体性事件，保护公民合法权益不因群体性事件的应对而受非法侵害也是群体性事件事中化解、控制机制的目标。
一 法治
法治原则是国家管理和处理各项事务必须遵循的准则。现代国家应急管理都是在应急法治的状态下进行的，边疆民族地区群体性事件的应对措施有别于常态管理，但不能以此为由背离宪政和法治精神。边疆民族地区国家机关控制、化解已经发生的群体性事件的各项权力应严格限制在宪法和法律的范围内。边疆民族地区群体性事件爆发后，控制事态、化解危机、恢复秩序成为国家机关管理的重心和社会关注的焦点，国家机关成为处置事件的主导力量，国家机关权力被强化或者扩大，相反，公民的某些权利会受到一定程度的限制。参与者权利被侵害、利益受损是边疆民族地区群体性事件发生的重要原因，因此在边疆民族地区群体性事件中，国家机关处置权力和公民权利的矛盾显得更为敏感，如果处理不当，国家机关的处置行为不但不能控制事态、化解矛盾，反而会制造矛盾，致使冲突升级，造成更坏的后果。解决前述矛盾的最佳途径是以宪政和法治精神为指导，制定并严格贯彻实施群体性事件事中处置法律制度，从而明确和规范事中处置期间的行政紧急权力，保护公民的合法权益不因出现群体性事件而招致非法侵害，而且受到侵害后也能依法获得救济。[102]虽然边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制与事前预防机制和事后恢复机制都是群体性事件处置机制的组成部分，但相对于事前和事后处置机制所处的常规状态和稳定环境，事中处置机制面对的是紧急的情势、复杂的情况。从过程来看，边疆民族地区群体性事件事态发展快，往往伴有不同程度的违法行为，合法要求和无理要求交织，后果严重。从根源来看，群体性事件是转型时期社会利益关系和利益格局重大调整背景下，不同群体正常的利益诉求渠道被堵塞，情绪不能通过制度性设计得以释放、诉求无门所以长期积怨，最终以非正常的利益表达方式进行对抗的行为。[103]在群体性事件已经发生的背景下，控制和化解复杂且紧急的危机对边疆民族地区国家机关来说既是巨大的挑战，更是不可推卸的责任。情况越是复杂，情势越是紧急，我们就越需要一套稳定的法律体系来提供一个基本的行动框架。[104]事中化解、控制机制以法律为核心，边疆民族地区相关部门依法处置爆发阶段的群体性事件，让法律来纠正和防止一切违法行为，包括事件参与者和危机管理者的违法行为。以规范的方式将非规范的利益表达行为引向法制轨道，疏导合法诉求，依法维护正当权益，纠正无理要求，制止违法犯罪行为，以制度化的方式改变“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的惯性思维。
二 及时
及时包含了事中处置边疆民族地区群体性事件在时间上要尽早，在技术上要尽快两个内容。亟须快速做出决策是危机的特征之一，作为一种危机，边疆民族地区群体性事件的意外性强、发展快、扩散效应强、破坏性大，要求国家机关在第一时间内做出正确反应，越早决策，越早介入处理，主动性越强，可以最大限度地减轻危害程度。尽管边疆民族地区群体性事件发展速度快，但一般而言初始阶段的规模相对有限，行为也相对平和，随着事件的推移和情绪的感染，规模逐步扩大，言行也越来越激烈。因此边疆民族地区国家机关应当遵循早发现、早报告、早控制、早解决的“四早”原则，事件一旦发生，必须高度重视，在第一时间作出反应，立即在事发现场采取紧急处置措施，才能抓住最佳时机平息事态，促进问题以规范的程序和手段得到妥善解决。否则，事件处置走入“起因很小——基层反应迟钝或处置错误——事态升级爆发——基层无法控制——惊动高层——迅速处置——事态平息”的怪圈，对公民权益和社会秩序造成破坏。
紧急事态的存在使紧急权力成为必须，法治原则确立的前提是承认紧急权力存在的必要性。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制应遵循应急性原则，授予国家机关在第一时间采取紧急处置手段的权力，并在各级国家机关之间、国家机关各部门之间明确配置及合理协调应急处置的权力。国家机关实施公共管理的职权不仅是权力，也是责任。授予相关部门权力的同时，也要科以责任，保证各级国家机关及其官员在发生事件的第一时间积极履行应急管理职责，防止处置迟钝、互相推诿的情况。
三 适度
诱因的性质是决定应急措施的另一重要原因。作为社会突发事件，人的因素的介入使应急情形错综复杂，较为敏感，因为造成突发事件的人与试图消除突发事件的人必然存在目标、利益上的冲突，同时相对于无生命的自然，每个人的生命财产在价值上具有同等性，因而处理该类突发事件不能不考虑措施强度的问题，在个体价值与公共价值、个体价值与个体价值之间不能不面临价值取舍的难题。[105]大多数边疆民族地区群体性事件源于“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段的利益冲突，它既是合法利益诉求的表达方式，也混杂了违法行为，危及公民生命财产安全和社会秩序，边疆民族地区群体性事件的处置面临着最复杂的价值取舍问题。在处置技术上应侧重逐步化解，在控制危机的基础上化解事件，在有序化解的过程中控制危机，并非为了实现刚性稳定而一味强硬压制。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制应遵循法律处理权利冲突的基本原则，坚持社会本位理念，相关制度的设置应以公平和正义为核心价值，注重社会效果和社会目的，平衡协调不同群体间、不同个体间、个体与公众间的利益，以化解矛盾、疏导情绪为核心。处置措施的强度要得当，既反对一味暴力压服、随意动用警力，也反对听任事态发展或一味迁就。事中消除危机的措施不仅包括针对暴力事件和暴力行为的封锁、警戒及强制措施，更应该包括第一负责人沟通制度和劝服工作。
四 平等保护
边疆民族地区群体性事件不同于因自然灾害、重大疾病等引起的危机，发生原因往往牵涉人的因素，如不同群体的利益冲突、政府不作为或乱作为等。边疆民族地区群体性事件往往是参与者非规范化的利益表达，发生过程兼容了合法要求和非法行为，处置难度大，问题复杂，处置行为的评价标准主要是实现各群体多元利益的平衡协调，恢复社会秩序，这个标准不像灾害、疾病处置的技术性标准那样明确。边疆民族地区群体性事件一旦发生，无论原因和所涉及领域如何都会给社会带来冲击。面对事件造成的危害，公众要求迅速控制事态，恢复秩序，人身、财产权利获得安全保障；又需要全面、充分、真实地了解整个事件的态势发展和处置情况，获悉事件发生的信息，以行使知情权和监督权。利益在群体性事件中的地位决定了简单、粗暴的方式不能有效地控制和化解事件；把群体性事件视为不正常，当成向现政权挑战，甚至简单定性为犯罪，否认群体利益组织化行为的客观性和参与者借此解决问题的努力，这不是实事求是的处置态度，唯有把保护相关各方合法权益寓于整个事件的处置之中，才能形成科学、客观的处置观，才能有效控制、圆满化解已经爆发的危机。[106]
边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制虽然面临着危机爆发的紧急状态，仍然应坚持以人为本，遵循保障权利原则、公益目的原则和平衡协调原则，平等保护相关各方合法权益，正确对待事件当事人、旁观者和公众的利益诉求，疏导利益表达，回应权利要求，摒弃将全部边疆民族地区群体性事件作为敌我矛盾处置的简单做法。尽管边疆民族地区群体性事件发生后呈现出事态各异，应对方式难以统一，但事件基本是按照一定的阶段发展的，事件的发生原因和当事人的行为目的多数围绕利益问题。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制可以通过立法，用明确的标准对事件的大小、等级、类型、影响等要素进行确认，针对不同要素赋予国家机关不同的处置权力和措施。在事件无暴力对抗，且对社会秩序没有造成重大影响的情况下，处置措施以利益诉求沟通为核心，以事件为契机，引导当事人通过规范的方式解决利益冲突，维护当事人合法权益，维护社会秩序和制度权威。在事件无暴力对抗，但对社会秩序造成重大影响的情况下，如阻塞交通等，处置措施以利益诉求沟通和制止过激行为、维护社会秩序并重，在平衡协调公共利益和当事人利益的基础上处置事件。在事件发生暴力对抗，危及公民人身权利、公私财产权利和社会秩序的情况下，法律应赋予边疆民族地区政府相应的应急权力，让相关部门依法采取强制措施，有效制止违法犯罪行为，警示当事人回到法制轨道，以保护公私权利，维护社会秩序。除了规范边疆民族地区国家机关在不同事态下的处置权力和措施，保证边疆民族地区国家机关在处置危机的同时平等保护各方利益外，边疆民族地区群体性事件事中处置机制还应确立公益目的标准，检验处置措施的合理性，使边疆民族地区国家机关采取应对措施，甚至限制公民权利措施的最终目的是全面保护公民权利。
第三节 事中化解、控制机制的运行
一 政府主导，主体多元
《突发事件应对法》规定，我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的领导机关，居于基层地位的县级人民政府承担突发事件应对的主要责任，只有事件因跨区域或者属于高层次危机而县级政府无力应对时，才由上级人民政府负责。据此，边疆民族地区群体性事件事中处置的主要责任由事发地的地方人民政府承担，地方政府居于事中处置的主导地位。突发事件的公共性注定了与其匹配的应急机关必须要表现出强烈的公共性，而在现代公共治理体系中，政府最具公共行政能力。政府具有广泛的行政权力，地位独立于社会不同群体，政府运行机制具有层级设置、上下级命令与服从关系、信息传导网络发达等特点。[107]实施公共管理本身就是政府的职能。正是由于政府的“公共性”和管理能力，才需要将突发公共事件的应对职责交由最具公共管理能力的政府。边疆民族地区群体性事件属于突发公共事件，政府是处置已发生群体性事件最合适的主体。而且边疆民族地区群体性事件一旦爆发，人员聚集，行为对抗性不断增强，具有明显的非规范化特点，通过协商、调解、诉讼等程序化的方式控制事态已成为不可能，此时只有具有紧急权力的政府才能处置事件。边疆民族地区政府担任处置主体还需要明确上下级政府之间的分工权限。边疆民族地区群体性事件都是起源于地方，因此在中央和地方的分工上，一般采取边疆民族地区地方政府负主要责任的原则，上下级政府之间一般以下级发挥主要作用为原则，这也是世界上突发事件应对立法的通例。[108]居于基层地位的边疆民族地区县级人民政府由于具有就近优势，应当是处置爆发状态的群体性事件的第一责任人。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制应当规定，在不同级别的事件中，县级政府均负有第一时间介入处置、直至危机结束方可结束处置工作的责任。即使是在跨区域或高层次的事件中，边疆民族地区县级政府也应依法行使应急权力，在上级政府尚未处置之前，及时按照属地原则和行政合理原则在当地控制危机，制止参与者的过激行为；在上级政府介入处置后依法服从命令，参与处置工作。
政府的处置主导地位还表现在群体性事件发生后，事发地党政领导应当负起领导责任，特别是大规模的群体性事件应当确立“一把手”总负责，分管领导抓落实的领导体制。[109]边疆民族地区群体性事件爆发后，一旦事件发生原因、群众诉求初步确定，包括边疆民族地区党政“一把手”、部门领导在内的主要领导应当依照职权和程序，亲临一线，直接与群众对话，依照法治原则和社会公共利益原则表明态度，使矛盾化解于基层，化解于初始阶段。
从统治转向治理是公共行政适应时代要求的发展趋势。治理是各种公共的或私人的机构和个体管理其共同事务的诸多方式的总和。治理理论强调治理主体的多元化，认为治理的主体是多元化的主体，其中包括政府，但又不限于政府。治理理论认为参与治理的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题，它们必须相互依赖。治理过程因此变成为一个互动的过程，在这种互动过程中，政府与其他社会组织建立了各种各样的合作关系。[110]危机管理也是治理的一部分，危机管理机制能否充分调动全社会齐心协力的参与，是危机管理成败的一个重要因素。[111]社会冲突治理机制的内容之一是多元主体共同参与治理，多元主体共同参与边疆民族地区事中化解和控制群体性事件，即是参与治理的一个环节。除了政府作为最主要的处置主体外，公民、法人、媒体、社会团体、权力机关等也是边疆民族地区群体性事件的主体。[112]
此外，边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制应当明确规定公民、法人和社会团体参与处置群体性事件的权利和义务；建立社会团体、权威人士协助政府处置群体性事件制度，促使有利于相关社会团体、权威人士在接到政府协助处置的要求后能及时介入事件的处置，促进边疆民族地区群体性事件，尤其是涉及民族、涉及宗教群体性事件的化解；建立良好的边疆民族地区权力机关事件处置监督制度，保证权力机关有效监督当地政府行为，在地方政府隐瞒消息、处置失当的情况下，赋予边疆民族地区权力机关向上级部门报告情况的权力；建立包括政府、司法、党群部门、媒体、群众基层自治组织在内的群体性事件应急处理联动工作制度，做到对边疆民族地区群体性事件早发现、准判断、快行动、妥处理。
二 制定处置预案和处置程序
在总结事中化解、控制有益经验的基础上和在法治的框架内，边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制要把原则性和灵活性相结合，制定处置预案和处置程序，规范事中处置措施，避免边疆民族地区国家机关在处置过程中不作为或乱作为，保证国家机关在群体性事件处置中的科学决策和妥善处置。
对边疆民族地区群体性事件及时、妥善的事中处置以充分的处置预案为基础。处置预案包括人力准备、物资保障、知识技能准备等多个方面。《突发事件应对法》的颁布为边疆民族地区群体性事件处置预案提供了法律保障，有利于在常态管理下政府、社会组织、个人应急准备的规范化、常态化。一旦事件发生，可将处置预案迅速、准确地投入到事件控制、化解工作中，充分发挥其作用。处置预案中应有快速调动机制，快速调动机制是及时调动人员、物资的保障。快速调动机制的人员调动制度以边疆民族地区群体性事件处置部门人员为主，并可及时调动具备处置能力、处置经验的来自其他部门、社会组织的人员参与处置工作；快速调动机制的物资调动制度以发生地物资准备为主、为先，并可及时调动全国各地的物资保障。
边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制要明确规定边疆民族地区群体性事件处置程序，针对边疆民族地区群体性事件不同类型采取不同的处置措施。在各级政府中，由于一些政策咨询机构缺乏科学、系统的政策理论和方法，不能深入实地调查研究，以致出现瞎参谋、瞎指挥的现象。[113]在边疆民族地区群体性事件的事中化解、控制阶段，各级国家机关应当充分发挥政策咨询研究机制功能，加强政策咨询研究成果在边疆民族地区群体性事件事中处置中的运用。
三 建立信息制度
边疆民族地区群体性事件中，群众的利益往往杂乱，每个参与者分散表达不利于信息收集和了解利益诉求。在事中处置中，群众利益如何集中进行表达，由谁集中表达，社会中介组织如何参与沟通都需要有相关的信息制度。
边疆民族地区群体性事件爆发前，引发事件的矛盾总有一定时间的发生、积聚过程，通常事件当事人在此期间也试图通过各种合法渠道解决问题。边疆民族地区基层组织、信访部门、与所涉及矛盾直接关联的主管部门往往能够掌握大量有用信息，边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制应建立事中信息快速报告制度，规定上述部门在事件发生后应主动或依应急处置机构要求快速、全面报告所掌握的与事件有关的信息，否则将承担相应的法律责任。
我国长期以来片面地认为公共事务管理只专属于国家，与社会公众无关，或者错误地认为公众参与会妨碍政府管理。政府在应对突发事件时，不向公众告知事件信息，不鼓励公众参与应对工作，突发事件处置的公众参与程度低，政府处置工作限于孤立，或者各种小道消息泛滥，造成政府与公众一定程度的对立。边疆民族地区群体性事件是非规范化的群体利益表达行为，往往有众多人员参与，受到社会公众的关注，并对社会稳定造成冲击，部分边疆民族地区政府基于惯性思维的影响和“维护稳定”的需要，在处置过程中将公众与事件处置对立，极力掩盖信息并排斥公众参与的问题可能更加严重。这样做的结果会造成不明真相的群众越来越多，当地乃至全国公众的不满情绪越来越重，加深官民对立，导致事态升级，阻碍事件的处置。因此，边疆民族地区群体性事件事中处置机制应当针对《突发事件应对法》的规定设置相应的制度，以保证其他主体履行参与事件处置的义务。调动社会资源控制和化解边疆民族地区群体性事件的基础是信息公开，信息公开制度是建立政府与公众信任的重要机制，公众理性参与应对群体性事件的基础。政府向公众提供信息，表明了政府对公众负责的态度，保护了公民了解重大事件的知情权和对政府的监督权，告知公众在发生群体性事件后应该怎样做，有利于调动公众的积极性，有利于公众与政府协调行动，促进事件的顺利处置。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制应当建立完善的信息公开制度，规范政府在事件处置中的信息发布行为，保证政府及时、准确地公开信息。调整媒体与政府在信息公开方面的关系，保护媒体据实报道的权利，制止政府对媒体报道活动的肆意干涉，也禁止媒体失实报道影响事件处置，使媒体成为政府发布信息并与民众沟通的桥梁，而非政府的对立者。
边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制通过建立信息收集、信息传递、信息建档管理、信息共享、信息公开制度，保证边疆民族地区群体性事件处置者从多渠道及时获得与事件相关、充分、真实的信息，提高决策和处置质量。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制还要规范相关信息管理，充分、真实的信息和迅速、准确识别危机是及时妥善处理的重要保证。同时，以法的形式规定危机识别标准，辅助边疆民族地区基层政府和基层干部及时发现危机，及时采取措施。
四 与事前、事后处置无缝对接
应急管理是一个包括了事前监测预防阶段、事中应急处置阶段和事后恢复重建阶段的有机整体，各个环节各有侧重，又相互联系，边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制的构建不是孤立和封闭的，必须与事前、事后的常态管理相互联系、密切配合。边疆民族地区群体性事件将长期存在，但诱发的因素不确定，因而发生的意外性强。在时间紧迫、情况危急的条件下及时控制、有效化解边疆民族地区群体性事件的前提是事前的充分准备和事前准备能及时投入事中应急处置。整个解决边疆民族地区群体性事件的法律机制应从常态管理者的角度规定国家机关的应急管理职权、职责，使国家机关在危机尚未出现之时就已做好对危机促发因素的识别和监控工作，预防边疆民族地区群体性事件的发生，即使事件最终发生，日常的识别和监控工作也能为事件的控制和化解奠定基础。[114]科学的应急决策、妥善的应急处置是有效控制和化解处于爆发状态的边疆民族地区群体性事件的关键。由于信息的增多、事务的复杂化、决策者个人能力的限制，现代决策体制已形成决策者与筹划者、情报监测者、执行者相分离，个人集权型向专家分权型转变的格局。在边疆民族地区事件发生后的危机状态下，情报的畅通传递、有益的专家咨询、各项准备的及时到位为科学处置决策和妥善处置工作提供了支持。《突发事件应对法》对突发事件的预防、准备、预警监测作了初步规定，这为我国各级政府、各类组织实施群体性事件预防工作、应对准备工作、收集处理信息提供了法律依据。但是在边疆民族地区，事前的应对准备、有关机构掌握的信息、常态管理下的咨询工作等能否在边疆民族地区群体性事件爆发后及时为事中处置机构所掌握或为危机的事中处置提供支持则有赖于事中应急处置和常态管理的良好衔接。边疆民族地区群体性事件的相关信息、软硬件准备、决策咨询力量往往分散在不同的机构、组织中，因此要保证它们及时为事件处置主体所掌握。边疆民族地区群体性事件事中化解、控制机制应当形成信息快速沟通制度、事中咨询制度和应急准备快速调动制度，以制度保证分散的信息和物资、来自不同机构的人员在危机初现时可立即启用，根据处置主体或相关机关的要求快速、有序地投入到群体性事件的控制和化解中。
边疆民族地区群体性事件处置的应急状态终结后，为适应善后处理的需要，国家机关在一定的时间和范围内，仍然要实施新的应急管理措施，包括《突发事件应对法》规定的各种特殊应急处置措施和其他日常应急管理措施，只是措施的激烈程度降低，防护性增强。这种过渡状态需要事中处置机制和事后处置机制的良好衔接。边疆民族地区群体性事件处置的目标不仅是恢复社会秩序、重建法律秩序，更是彻底解决引发事件的长期累积的矛盾冲突。事中处置机制除了明确规定各种特殊应急处置措施及其操作程序外，还应设置相应制度引导当事人依据常规纠纷解决制度解决矛盾冲突，并促使边疆民族地区国家机关依法彻底解决群体性事件暴露出来的问题。
五 具体处置措施
边疆民族地区群体性事件的处置程序是处理具体群体性事件的关键和核心。
在处理边疆民族地区群体性事件过程中，要始终站在维护法律、维护社会稳定的立场上依法教育，疏导和处置相结合，要多采取“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”的软着陆办法，慎用强制措施，在缓解和疏导矛盾上下功夫。用政策和法律去说服和教育群众，做好耐心细致的思想政治工作，必要时主动与边疆民族地区群体性事件的组织者对话，讲政策、讲法律，努力做说服工作、疏导工作，做到晓之以理，动之以情，强之以威，示之以法。注意正确区分各类不同性质的矛盾，讲究策略，严格执法，有理、有利、有节地开展边疆民族地区群体性事件的处置程序工作。要做好充分准备，防止意外发生。警惕少数别有用心的人借机挑起事端，团结教育大多数人，孤立分化极少数。对于边疆民族地区群体性事件的处置程序具体主要分为以下几个步骤。
第一，搞清群众心理、社会心态。对可能引发群体性事件的重点地区、重点领域、重点行业、重点人群、重点问题要做到底数清、情况明，真正掌握不稳定因素，尤其是可能引发群体性事件的苗头、事端。
第二，切实做好现场处置工作，有效控制局势、平息事态。在现场处置中，既要防止因未果断使用警力和强制措施而导致事态进一步扩大，也要防止因使用警力和强制措施不当而激化矛盾。对于出现严重暴力犯罪行为、严重妨害公共安全、严重影响社会稳定、不及时处置将造成更为严重后果的群体性事件，应依法迅速采取有效措施，坚决予以制止。对于仅限于一般违法行为的群体性事件，要慎用警力、慎用警械、慎用武器、慎用强制措施，防止进一步激化矛盾。
第三，加大矛盾纠纷的调处力度。对已发生的各类群体性事件，要立足调解、疏导，慎用警力。如果群体性事件的起因是人民内部矛盾，未出现严重影响社会稳定的行为，应先行调解，立足疏导，提请党委、政府和有关部门查清引发事件的原因，为群众排忧解难。
以下是一件得到及时控制、化解的边疆民族地区群体性事件案例。
C村民小组是一个位于边疆省会城市近郊的城郊村，该村的居民以彝族为主。2007年某日，C村民小组召开村民大会，会后小组干部在事先未认真理解政策，也未做任何说明解释的情况下，开始在会场向尚有少量土地耕种的部分村民发放国家惠农补贴，引起参会群众的疑惑，纷纷向小组干部询问，小组干部却对此置之不理。产生误解的村民开始流露不满情绪，并聚集在会场迟迟不愿离开，有的开始哭诉，有的大吵大闹，部分不符合补贴发放条件的群众和领到补贴的村民发生了激烈的争吵，有的则聚在一起商量是否上访。
列席会议的驻村工作队员发现这一情况后立即向工作队和村委会通报了情况。工作队和村委会主管副主任在了解具体情况后，初步确定此次区域内的危机是部分失地农民因误解而产生的情绪宣泄行为，并及时赶往会场处理，防止事态升级，酿成严重后果。
主管副主任（彝族）首先凭借个人威望制止了部分村民的过激行为，随后工作队和村委会工作人员详细解释惠农补贴的意义、目的和发放条件，又对村民进行了耐心细致的劝服，帮助村民正确对待当前该村遇到的困境。经过耐心的沟通和说服，参会群众理解了惠农补贴政策，不再吵闹，各自回家，一起群体性事件顺利平息。
这起群体性事件之所以能顺利解决，关键在于相关信息及时准确的报告，在于当地基层政府和基层组织对当地特殊情况的准确把握，在于处置主体的多元与合力。小组干部在发放惠农补贴时工作方法失当只是这起危机的诱因，其背后有着复杂的历史原因。C村民小组位于边疆省会城市西部，地处该市向西联通的进出口，地理位置十分优越。自20世纪90年代后期，边疆民族地区经济发展的需要带动了边疆城市基础设施建设，特殊的地理位置使得该村因公路建设而被大量征地。据来自C村的区人大代表介绍，该市共有两条西向出城主干道经过该村，公路的修建致使该村大量土地被征用。由于公路属于公用设施建设，加之我国的征地拆迁补偿制度有一个逐步完善的过程，该村土地征地补偿标准偏低。该村系边疆地区的民族聚居村，文化发展落后，村民文化素质普遍较低，失地村民只能被安置在技术水平较低的国有企业从事简单工作。同时被安置村民的户籍转出农村，不再具有该村村民资格，成为居住在该村范围内的城镇居民。20世纪90年代后国企改革力度加大，随着国有企业的破产倒闭，这些失去村民资格的群众在失地后又失业，而且再就业困难，相当一部分群众生活较为困难。相反由于城市化的推进，该村集体经济遇上了良好的发展机遇，集体资产不断增值，该村村民每年可以从集体经济收益中获得不低的分红。但受各种因素的影响，C村集体经济收益分配机制存在众多问题尚未得到解决，群众意见较大。在这样的背景下，失地村民的相对被剥夺感较强，易出现心理失衡，一个小问题就可能引起轩然大波。正是基于上述原因，当时该村所属村委会对各小组干部的工作提出了明确要求，必须逐一入户发放，一对一地向领取补贴的农户详细解释惠农补贴。如果失地农户和村内居民提出疑问，则要耐心解释，如果失地农户和村内居民仍有不满，则向村委会询问。但是该小组干部没有按照要求工作，而是错误地选择在有地村民、失地村民、村内居民都在场的大会上发放补贴，并且在群众产生疑问后对此置之不理，招致群众不满，引发了此次危机。
通过对本次群体性事件化解、控制工作自始至终的参与，本课题组成员发现在边疆民族地区群体性事件事中化解、控制工作中，第一，无论规模大小，任何一次群体性事件的发生背后都有复杂的原因，准确把握这些情况是科学决策、有效化解和控制群体性事件的前提之一。第二，不少下派工作队和工作有力的基层组织对当地的主要社会矛盾、群众关注的重点问题有较准确和全面的把握，而且总结了避免矛盾激化的工作经验，C村基层组织对上述危机的处理是基于对该村村情信息的全面深入掌握。掌握情况是一个长期的过程，在危机发生的当时不可能掌握全部情况。而很多时候信息优势、有益经验并没有通过适当的渠道传递给各级政府，没有在处置群体性事件的过程中发挥作用，原因之一就是群体性事件的信息收集管理机制和共享机制还不健全。第三，在边疆民族地区，在当地少数民族中有威望的领导对化解群体性事件有着特殊的作用。[115]
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