边疆民族地区群体性事件应急处置阶段结束后，就进入事后恢复与重建阶段，这个阶段的主要任务是以事件的解决为中心和契机，解决导致群体性事件发生的重要问题，维护社会稳定、重塑国家机关形象。事后处置技术适当与否以及事后处置结果圆满与否对事后恢复工作具有重要影响。
从各地近年来对群体性事件处理的实际情况来看，边疆民族地区各级人民政府和相关部门逐渐对事前预防与事中控制对群体性事件处置的重要性有了一定认识，很多地方还结合处理经验出台了规范化的《群体性事件处理应急预案》。然而，各级主管部门对于真正“处理善后”的事后处置尚缺乏足够的重视，遑论相关机制建设。在群体性事件处置的三个阶段中，事前预防与事中的控制从性质上均属于边疆民族地区群体性事件临机处置机制的环节，其主要着眼于对事态的暂时控制。但是，聚集的群众解散了并不代表事件已经彻底结束，任何遗留下来的问题将来均存在导致边疆民族地区群体性事件“死灰复燃”的可能性。建立健全边疆民族地区群体性事件事后处置法律机制，彻底解决事件所反映出来的问题，将边疆民族地区群体性事件造成的损害降到最低，并以此为契机彻底清除此类隐患，是构建解决边疆民族地区群体性事件法律机制的题中应有之意。
第一节 构建边疆民族地区群体性事件事后处置机制的必要性
对边疆民族地区群体性事件事后处置机制的构建问题，学界争议较大。有学者甚至认为在新的历史时期继续强调民族地区的特性，为其设置有针对性的制度已无必要。要讨论是否需要构建边疆民族地区群体性事件专门的事后处置机制，必须先理清两个基本的问题。
第一，我国的民族关系较新中国成立时已发生巨大的变化，许多民族在长期交往的过程中不断融合。当民族与民族之间的界限变得越来越模糊，民族与民族之间的冲突是否也会自然消失？早在1996年，美国著名学者塞缪尔·亨廷顿就预言[117]，21世纪人类发生冲突的根本原因将不再是意识形态或经济因素，人类的最大分歧和冲突的主导因素将是文化方面的差异，文明的冲突将主宰着全球政治。“9·11”事件已经过去10多年了，“9·11”以后西方世界与伊斯兰世界间对立格局的形成在一定程度上验证了亨廷顿的观点。改革开放以后，我国各民族的物质生活均得到较大改善。伴随着物质水平的提高，人们在精神方面会产生更高的需求，民族群众对自身民族的文化和传统的自觉与珍视也会增强。正如亨廷顿指出的，文明的差异才是人类的各种差异之中最根本的。尽管文明作为一个动态过程总是处在兴衰流变中，但文明与文明的差异在短期内基本上是不可更改、不可消除的，个别情况下甚至还会凸显。
新中国成立以来，我国切实贯彻执行了促进各民族共同发展和共同繁荣的民族政策。应当指出，在传统社会中处于弱势地位的民族在政策的帮扶下改善了地位和得到发展的同时，各民族作为利益共同体的地位也会被强化，民族意识会随之增强，进而对民族自身的利益充满更多和更大的期待，甚至要求得到更多的利益和更大的政治权利 [118]。
上述两个方面都决定了在当前的社会大背景之下，中国的民族冲突不仅难以自然消失，某些条件下还可能被激化。
第二，严格地说，我国目前并没有专门设置针对群体性事件的事后处置机制。如前文所述，各地对群体性事件的事后处置主要通过现有的行政和司法途径进行。现有的行政和司法制度设计是否能满足处置边疆民族地区群体性事件的需要？
台湾学者吕世明认为，群体性事件形成的原因可以用社会学中“自力救济”理论解释。所谓“自力救济”是指人民主观地认为自己的权益受损，社会正义不能伸张，因而采取法律之外的行动，也就是示威、街头抗议、封锁、强制性破坏活动等。换言之，利益诉求渠道缺失是导致群体性事件发生的重要原因。近一段时间，我国边疆民族地区的群体性事件呈现高发的状态，频繁发生的民族群体事件正好从一个侧面说明了现有的行政、司法手段在民族地区并没有成为民族群众解决问题、进行利益诉求首选或有效的渠道。行政、司法机制本身存在的问题不仅是引发边疆群体性事件的原因之一，同时也会导致群体性事件事后处置效果不佳。现有的制度既然无法应对边疆民族地区的实际，满足民族群体性事件事后处置的需要，对其进行反思和重构当然就是必要的。
第二节 边疆民族地区群体性事件事后处置存在的问题
边疆民族地区群体性事件本身所具有的特殊性使相关事件的事后处置变得尤为关键。尽管目前边疆地区的各级部门对涉及民族的群体性事件均给予了相当的关注，个别地方对一些重大、突发的民族群体性事件的处置也取得了比较好的社会效果，但从总体看，我国边疆民族地区群体性事件的事后处置仍然存在许多突出的问题。
一般而言，群体性事件的事后处置主要涉及两方面的问题，其一为事件相关责任的追究；其二为事件相关损害的救济。
一 事件责任追究存在的问题
依据现代社会政治制度的基本构成状况，能代表官方，对社会生活中所发生问题拥有正式“问责”和“归责”权力的主体主要是行政机关和司法机关。相应地，边疆民族地区群体性事件现有的、制度内的事后处置途径也就只有行政和司法两个基本途径。就我国目前的实际情况来说，司法与行政手段对边疆少数民族地区群体性事件的事后处置情况并不理想。
（一）行政手段
1.全能政府与有限政府的悖论
中国的社会控制体制具有明显的政府主导特征，政府过多和过深地介入到具体的社会、经济、文化生活中，并为此相应承揽了过多的责任。在全能政府的背景下，边疆民族地区各级人民政府成为预防与处置群体性事件当然的第一责任人，少数民族群众遇到了困难，或者有什么不满，都把政府作为自己利益的保护者和使自己利益实现的主要力量，与此同时，也就把利益诉求都指向了政府。然而，管的越多的政府并非越好的政府，全能政府也并非无限政府。
在边疆民族地区群体性事件的事后处置中，人们对全能政府的过高期待与边疆民族地区地方政府在应对群体性事件方面能力的有限性之间形成了明显的矛盾：一方面，“有事找政府”，基于对政府的信任与依赖，边疆民族地区群众通过群体性事件进行利益诉求，往往将问题解决的全部希望都寄托在政府身上；另一方面，在现有的体制之内，政府尤其是边疆民族地区地方政府在群体性事件事后处置方面所能动用的资源和行使的权力都是有限的。边疆民族地区群众在要求政府解决问题时，普遍存在利益诉求的迫切心理以及解决问题一蹴而就的观念，一旦政府无法满足其所有要求时，其对政府的信任会很快转化为敌视，再次采取极端行为的可能性将会提高。尤其是个别地方政府在应对突发的边疆民族地区群体性事件时，为了追求尽快控制局势，对群众提出的各种要求不加辨别，一概照单全收。在事态平息后，又无法兑现当初的承诺，由此引发的新群体性事件和官民对立可能较先前更为严重。
2.地方政府处置民族群体性问题时权责不匹配
我国有55个少数民族，现有人口将近1亿，绝大部分居住在边疆地区。边疆民族地区的稳定不仅事关国内的社会稳定和经济发展，更是维护国家主权和领土安全的重要保证。为大局考虑，边疆民族地区地方政府在应对和处置群体性事件时当然要承受较普通地方的地方政府更大的压力和责任。按理，责任越大，权力也应越大。但在现有的政治格局下，边疆民族地区地方政府在处置群体性问题时所拥有的处置权与其需要承担的巨大责任不相协调。
中央和地方的关系在中国向来都是“剪不断、理还乱”。作为一个传统的单一制国家，我国中央高度集权，地方拥有的自治权更多的只是一种名义上的权力。比较典型的如：当群体性事件爆发后，原则上应对与处置的“事权”应当归属于边疆民族地区地方政府，但保障事后处置最重要的“财权”仍然由中央把持。财权的高度集中直接导致许多地方政府在应对和处置民族群体性事件时捉襟见肘。在一些比较贫困的边疆民族地区，地方政府连处理问题所需要的基本财政、人员、组织都缺乏足够的保障。处置投入的不足必然影响处置效果，处置效果不佳又会给处置人带来巨大的政治风险。这种“既要让马儿跑，又不给马儿吃草”的局面，直接导致边疆民族地区地方政府在群体性事件的事后处置过程中完全丧失了积极性和主动性。
3.行政问责缺乏精准性
现代意义的行政问责起源于西方的政治管理。其核心是针对各级政府及其公务员不履行或者未正确履行相关职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为所进行的内部监督和责任追究。近年来，在各地对群体性事件和突发性事件的事后处置中，行政问责一直扮演着重要的角色。
边疆民族地区群体性事件的行政问责一般涉及两方面的问题：一是对直接引发群体性事件的相关政府及责任人员的事后问责；二是对参与群体性事件处置的相关政府及其人员处置不当行为的事后问责。当前，行政问责在我国并未形成一项正式的制度，如何开展对边疆民族地区群体性事件的事后行政问责在操作方面比较混乱，缺乏精准性。
首先是问责主体容易引发质疑。依基本法理，“任何人不应作自己的法官”。为了保证问责结果的公正性与权威性，行政问责的主体应尽量从行政机关以外选择。但从各地实际看，边疆民族地区群体性事件的行政问责一般由上级或本级人民政府一手包办。这种“同体问责”模式，使边疆民族地区政府在事后处置过程中的身份具有了明显的双重性（既是问题的引发者，事后又成为事件的处置者），被边疆民族地区群众普遍认为是“官官相护”的表现，其得出的处置方案很难具有公信力。
其次是所问之责的模糊化。行政问责中的“责任”到底是政治责任、行政责任还是法律责任？在以上三种责任中，法律责任的内涵和外延最为清晰，其必须以各类法律法规中的明示规定为前提。由于法律责任本身所具有的明确、公开、透明的优点，在现代法治语境下，公务人员最重要的责任形态本应是法律责任，但受制于我国相关法律法规和制度建设的严重滞后，目前对边疆民族地区群体性事件进行的各种行政问责实际上主要是政治责任和行政责任，其中尤以政治责任最为常见。我国开始大规模就同一问题连续地、大范围地运用党政手段处分失职官员始于2003年“非典”时期。[119]与法律责任相比，政治责任与行政责任存在的最大问题在于弹性大、标准不公开。责任本身的模糊化带来的弊端是两方面的：一方面，一些在边疆民族地区群体性事件发生和处置方面没有责任的地方官员成了平息事态和安抚公众舆论的牺牲品；另一方面则是假问责和“问责秀”层出不穷，许多被“免职”的干部，风头一过又再次被起用或调异地继续任职。
最后是问责范围的扩大化。鉴于日益严峻的社会治安局面，“维稳”工作在中国被提升到一个前所未有的高度。中央在各种场合一再强调“稳定是压倒一切的大局”。地方一旦发生危害政治和社会稳定的群体性事件，为了能尽快恢复社会秩序和控制局面，在中央“维稳”的硬性行政命令高压下往往会出现较平时更为严厉的官员问责，在边疆民族地区群体性事件的事中、事后处置过程中，边疆民族地区地方官员常常会动辄获咎、被大面积地“问责撤职”。边疆民族地区的基层干部大都长期在民族地区工作，了解和熟悉本地区的历史、现状和特点，熟悉本地民族的语言文字、风俗习惯，他们中的许多人就是本地土生土长的少数民族，理解本族人民的思想感情和要求愿望。不问青红皂白，一棍子打死一片的“问责”，会严重挫伤边疆民族地区工作人员的积极性，更加不利于边疆民族地区群体性事件的解决。大范围撤换边疆民族地区干部，尤其是民族干部可能引发新的边疆民族地区群体性事件，破坏边疆民族地区的稳定性，危险性尤为突出。
（二）司法手段
在现代国家，司法常被视为较行政更为公正的平息社会矛盾与纠纷、调节与平衡各种社会利益关系的社会控制手段。近年来，随着边疆民族地区社会与经济的发展，各级法院在打击刑事犯罪、化解民事纠纷、维护当事人的合法权益等方面正在发挥越来越重要的作用。然而，实事求是地说，与行政手段相比，司法对边疆民族地区群体性事件的事后处置在手段和效果上具有更大的局限性。
司法功能发挥的基础是充足的司法资源配置。边疆民族地区的司法工作普遍存在着人才匮乏、经费困难、基础设施薄弱等问题。以云南省迪庆藏族自治州中级人民法院为例。迪庆是云南省唯一的藏族自治州，位于云南省西北部滇、藏、川三省区交界处，境内有16个少数民族，其中，藏、傈僳、纳西、白、回、彝、苗、普米等9个少数民族人数达千人以上。这里地处高寒山区，自然条件恶劣，高寒缺氧，生产力低下，经济欠发达。由于历史原因，迪庆藏族自治州长期处于反分裂、反渗透、反藏独的一线前沿阵地。尽管所辖面积达23870平方公里，到2010年，迪庆藏族自治州中级人民法院法官加干警总共只有49名，法官中通过司法考试者凤毛麟角，其下辖的德钦县法院直至2008年才实现司法考试合格者零的突破。由于经费缺乏，迪庆州中院临时借用当地保险公司的房子作为审判和办公场所，时间长达五年。根据本课题组调查的情况，在云南、广西、新疆、西藏、青海、内蒙古等地，与迪庆州藏族自治州法院类似的情况不在少数。由于生活条件恶劣、待遇差，从外地引进的干警纷纷选择离开，本地的少数民族法官流失也十分严重。据统计，仅云南在2001～2007年六年里流失的少数民族法官就达464名。[120]众所周知，群体性事件的事后处置所需耗费的人力、物力和财力是巨大的，以边疆民族地区法检系统现有的基础和条件，很难保障对本地频繁发生的群体性事件进行及时妥善的处理。
“法官只应服从于法律”。司法机关对群体性事件相关责任的追究必须以国家立法机关制定的适用于全国范围的法律作为基本前提和依据。然而，对地处边远的少数民族群众来说，国家的法律代表的是与他们日常生活有相当差距的另一套文化和传统，民族群众对此不仅不熟悉而且不理解。国家法中的部分规定与民族地区的实际不符，与当地民族的文化和习惯甚至存在冲突和抵触。当普适的法律与民族地区强烈的个性间存在突出矛盾时，司法机关运用国家法对边疆民族地区群体性事件所进行的处置往往难以取得良好的效果，某些情况下，对司法介入处置后果的不满还会导致边疆民族地区群体性事件的反复。本课题组在对云南省金平苗族瑶族傣族自治县进行调查的过程中，了解到这样一个案件。
金平县老集寨乡下辖的一个瑶族村寨有一名惯偷，常年在村寨中偷盗村民的粮食和家禽。村民们忍无可忍，全村人在寨老的带领下按照寨规哄抢了该惯偷家的财物对其进行处罚。乡派出所接报后，迅速赶到现场，在极力劝说下，村民们终于同意停止哄抢，将惯偷交由国家处置。当金平县公安局向检察院要求以盗窃罪批捕时，被告知依据我国《刑法》的规定，惯偷所偷盗的财物金额太少，达不到定罪的起点，最多只能给予拘留的行政处罚。拘留15天以后，惯偷又回到了村寨。这极大地激怒了村民，村民们将惯偷拖到村里的打谷场用石块打死并与闻讯赶来阻止的民警和乡干部发生了对抗。[121]
在民族地区的检察和审判工作中，此类问题并不少见。即使相关问题能够纳入司法管辖的范围，司法机关依照法律规定所提供的救济和惩罚手段，也常与民族群众的期待和需要不相适应。我国司法体制的设计和司法活动本身的性质决定了司法手段在边疆民族地区群体性事件事后处置方面存在的上述问题是很难避免和克服的，在边疆民族地区群体性事件事后处置方面不应过度夸大司法的作用。
二 事件损害后果消除问题
群体性事件一般都会给社会造成严重的危害后果。对因群体性事件造成的人身伤亡和物质损害进行妥善处理和及时的救济，消除事件造成的危害后果是事后处置中难度较大的工作。
对边疆民族地区而言，消除群体性事件损害后果最突出的问题就是缺乏足够的财政资金保障。以云南为例，依照2010年《云南省人民政府突发公共事件总体应急预案》（以下简称《应急预案》）第五章的规定：事发地县以上人民政府负责按照国家有关规定，对辖区内发生的突发公共事件中致病、致残、死亡的人员，给予相应的补助和抚恤。事发地县以上人民政府应当依法对启用或者征用的安置场所、应急物资的所有人给予适当补偿。但《应急预案》对群体性事件事后处置相关补助、抚恤和补偿金的来源并未做出明确规定。云南省现有73个国家级贫困县，居全国第一，在全省30个最贫困的县中有26个是民族自治县，其中13个是边境县，大多分布在边境一线的八个州市。其中，贡山独龙族怒族自治县的贫困状况尤为突出。贡山县地处滇西北怒江大峡谷北段，北与西藏自治区察隅县接壤，西与缅甸联邦毗邻，国境线长达172.08公里。作为国家重点扶持的贫困县之一，2009年贡山县农民人均纯收入才800元左右，其地方财政收入刚刚达到千万元。这样的财政现状连本地基本的社会经济管理支出都维持不了，一旦突然发生参与人数众多、造成重大人身和财产损失的群体性事件，地方政府的后期处置工作根本无钱可用。
群体性事件不仅会造成社会秩序的混乱和物质的损害，还会给公众造成严重的心理恐慌，引起公众思想的混乱。因此，事后处置中的一项重要任务就是要消除由于事件而给公众造成的心理压力，在边疆民族地区这项工作尤为重要。从各地处置群体性事件的经验看，在应急处理阶段借助电视、广播和报纸等媒体手段，公开公布事件真相和相关调查信息，宣传党和国家的政策、法律，在引导公众的言行，稳定公众情绪方面均取得了良好的效果。然而，一旦事态稍有平息，政府对待媒体和舆论的态度就会立即“180度大转弯”，对群体性事件的事后处置往往缄口不言、封锁消息。按照信息传播理论，群体性行为是一种有信息传播影响的非组织行为，其信息是来自非组织的渠道——流言和谣言。正是流言和谣言的传播，引导了一致认识和共同情绪的产生，从而导致群体性激怒行为。政府处置过程和相关信息的公开透明是杜绝流言、谣言，对群体心理进行疏导的最佳方式。信息本应贯穿群体性事件解决的全过程，如果在事后处置阶段中断，就会给新谣言的制造与传播提供有利条件，给别有用心的民族分裂主义分子提供机会，引起民族地区群体性事件的反复。
群体性事件损害后果的消除应当是一个整体、系统的过程，持续时间较长。目前，许多边疆民族地区片面追求解决群体性事件的速度，遇事“头痛医头，脚痛医脚”，搞“一锤子”买卖，在进行人身、财产损害的相关补偿时，对引发相关损害的原因不做详细区分，对群体性事件参与者与被波及无辜群众不进行认真区别对待，这种不分好坏“一刀切”的处置思路不仅会引发无辜群众的不满，也会变相鼓励边疆民族地区群众利用政府一味的“求稳心态”在自己的利益受到损害时更多地采用非理性的、体制外的途径。与内地相比，引发边疆民族地区群体性事件的原因更为多元和复杂，其事后处置如果过于粗放，容易形成遗留问题。以西南为例，近年来，西南少数民族地区妇女被拐卖的情况比较严重，许多妇女都是被熟人以介绍对象或工作为由拐卖的。事情败露后，妇女的亲属和朋友往往聚集在一起对拐卖者兴师问罪，很容易引发群体性事件。当地的人民政府对此类事件处置，一般都是先控制局面，再将拐卖者移送公安机关，由检察院提起公诉，法院从重从严判处就算大功告成。然而，对于已被拐卖的妇女，在实际中很少有边疆民族地区的公安机关组织解救行动。作为群体性事件不在场的当事人，她们无法提出自己的利益诉求，成为了一个被隐藏起来的弱势群体。边疆民族地区的长治久安是要以边疆民族地区社会综合治理为前提的，被拐卖妇女的救助本应属于消除群体性事件危害后果的当然组成部分，无论相关部门出于何种原因有意或无意忽略这一问题，都会从全局上影响群体性事件的事后处置效果。
第三节 边疆民族地区群体性事件事后处置法律机制的构建
构建针对边疆民族地区群体性事件的事后处置机制，可以考虑由以下几个基本思路入手。
一 立法保障
要推进边疆民族地区立法工作，建立多元化纠纷解决机制。推进民族地方自治立法，有利于坚持和完善民族区域自治制度。民族自治地方立法是民族区域自治制度的有机组成部分，民族区域自治的实现，有赖于民族自治地方立法的健全与完善。建立健全民族自治地方立法，少数民族地区人民的民主权利和管理本民族事务的权利才能得到有效保障；建立健全民族自治地方立法，民族区域自治制度才能更好地得到贯彻落实。民族关系是多民族国家中至关重要的社会关系，推进民族地方自治立法，有利于正确处理民族问题，是建设和谐民族大家庭的必要条件。通过完善边疆民族地区立法，建立不同的纠纷解决机制，同时充分利用和借鉴边疆地区各少数民族独有的风俗习惯和处理纠纷的方式，结合边疆民族地区立法实际发挥其功能。
法律制度与政策的不同，其重要的区别在于是否存在较强的稳定性。边疆民族地区群体性事件事后处置法律机制以法律制度为支撑，稳定性较强。稳定性能够使边疆民族地区群众形成合理的预期，从而有利于边疆民族地区的社会稳定，也更加能够保障公平正义的实现。但是，由于法律机制的稳定性，边疆民族地区群体性事件事后处置法律机制会随着时间跨度的延长而不适应当今中国社会日新月异的社会变革，会出现滞后性。在现代化、全球化的影响下，边疆民族地区由于经济基础和社会发展水平起点较低，其发展的自身相对速度较快，差距明显，民族宗教等因素随着社会的发展而变化，传统和现代文化冲突严重，法律机制的滞后性更为明显。法律的滞后性会对在新的社会背景之下实现公平正义有损害，不利于群众遵守制度。因此，要对已有的边疆民族地区群体性事件相关立法进行考量。立法考量的本质是对业已成型的法律文件进行评估，以求更好地实现机制目的，不断完善机制功能，保障机制的生命力。立法考量更加注重法律文件的社会效果，有效促进法律效果和社会效果的完美结合也是其题中应有之义。立法考量的标准是相关立法是否能够有效解决边疆民族地区群体性事件，是否有利于促进边疆民族地区和谐稳定。必须要通过调查考证来确认制度化之下法律文件实施在社会中所形成的效果，我国当前法律评价机制尚不成熟，趋向于“补救型”调查。为使边疆民族地区群体性事件事后处置机制更好地实现目的，保障广大边疆民族群众利益，对与边疆民族地区群体性事件事后处置机制相关的法律文件的社会效果必须进行调查。调查应该更加深入基层，深入群众，这是由边疆民族地区群体性事件的特点所决定的。法律制定和监督主体在制定和颁布法律文件之后务必要深入到群众中去，询问群众的认识和意见。对群众不了解的，要进行讲解；对群众不理解的，要说明原因，阐明利弊；对群众意见大的，要询问理由；对群众赞扬的，同样要询问原因，做出记录。调查完成之后，需要对法律文件的社会效果进行评估和研究。评估研究最主要的任务是对调查过程中收集和反馈的各种情况作分析，对现行法律文件的社会效果做出评价。在评估和演习过程中，可以将一些重大疑难问题交予有关方面专家学者进行专业研究。评估研究应首先从调查获得的资料和信息中进行针对性的评价和分析，进而对整个法律文件进行整体性的评价。经过调查及评估研究之后，对不足的地方在评估的基础之上进行修改，修改需要以《立法法》等法律为依据，由边疆民族地区群体性事件处置主体根据调查及评估研究的情况提出修改草案，根据制定和修改法律文件的程序要求进行申报、批准、公告等程序。
二 财政保障
财政不仅是一个历史范畴，而且是个经济范畴，是国家或者政府为了满足社会公共需要，凭借其政治权力集中社会总产品，并对社会总产品进行分配的一系列收支活动。简而言之，财政就是以国家或政府为主体的分配活动。边疆民族地区财政是国家财政体制的一部分，是边疆民族地区在国家统一的财政体制下，自主管理本地区财政事务所从事的一系列活动，是我国地方财政所特有的现象。边疆民族地区财政区别于一般地方财政的本质特征就是自治性，即边疆民族地区实行财政自治，由自治机关行使财政自治权。财政自治是民族区域自治制度的物质保障，要想实现民族区域自治，就必须实行财政自治。实践证明，财政自治在边疆民族地区的实施取得了一定的成效，促进了边疆民族自治地方财政的发展，边疆民族自治地方的财政收入也有所增加。边疆民族地区财政自治是边疆民族地区群体性事件处置机制中重要的一环，对从根本上解决边疆民族地区群体性事件，保持边疆民族地区的长治久安有着重要的意义。
（一）完善边疆民族地区的财政自治立法
边疆民族地区应当正确认识财政自治权，充分行使宪法和法律赋予边疆民族地区的自治权利。如果不能充分行使这些权利，那么民族自治地方和一般的地方行政单位就没有什么不同，自治权就成了摆设，没有存在的必要。边疆民族地区国家机关应当全面了解、深入研究财政自治权，完整理解和运用《民族区域自治法》，在宪法和法律允许的范围内制定财政自治法律规范，用足、用好财政自治立法权。边疆民族地区能否贯彻落实财政自治，关键在于加强边疆民族地区的财政自治立法工作，从立法层面对财政自治权做出全方位的规范，使得法律法规能够对边疆民族地区财政自治权做出行之有效的规范。边疆民族地区立法滞后使得财政自治的贯彻落实难以实现，不利于边疆民族地区发展。用足、用好财政自治立法权，是边疆民族地区实现财政自治、增加财政收入的重要保障。如何推进边疆民族地区财政自治立法，为边疆民族地区发展保驾护航，是边疆民族地区面临的一个重大课题。边疆民族地区自治机关，尤其是五大自治区自治机关，要在深入细致的立法调研和立法规划的基础上，依照《宪法》《民族区域自治法》等法律，结合地方特点，制定本地方的自治条例，在自治条例中制定财政自治的条款，明确法律责任。少数民族地区的经济发展是民族发展的核心问题，民族自治地方依法享有自主的管理和发展本地经济事业的权力，《民族区域自治法》中，有关经济发展的内容占了1/3，足以表明国家对发展民族经济法律保障的高度重视。一部法律要想得到很好的实施，就需要有能够保障其实施的具体措施和办法，否则就会影响其实施效果。长期以来，国家对边疆民族地区财政自治的作用认识不够，忽视了边疆民族地区地方的财政自治立法，使《民族区域自治法》的实施缺乏相应的配套法规，导致边疆民族自治地方的财政自治权弱化，财政自治无法得到很好的实现。通过边疆民族地区的地方财政自治立法，能够更好地把党和国家的路线、方针、政策，同边疆民族地区发展的实际情况结合起来，把国家对边疆民族地区的经济优惠政策和《民族区域自治法》规定的财政自治权有机协调和统一起来，正确处理公平竞争和特殊保护的关系，按照本民族和地区的特点、条件和需要，加强财政自治立法，依法加快和推动边疆民族地区发展，为全面建设和谐社会奠定物质基础。笔者呼吁，国务院有关部门，尤其是国家民族事务委员会应该尽快制定实施《民族区域自治法》的行政规章，进一步细化《民族区域自治法》中关于民族自治地方的财政自治权的规定，使其更具体化，更具有可操作性。国务院各部委尤其是财政部、国家税务总局还应该及时全面审查部门规章，如果发现有关内容与《民族区域自治法》和《国务院〈实施中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中有关财政自治的规定发生冲突，要及时进行修改，以确保边疆民族地区财政自治的贯彻落实。边疆民族地区要专门制定调整边疆民族地区财政关系的财政自治单行条例，使实施《宪法》《民族区域自治法》和有关法律法规中财政自治的规定具体化、措施化，具有可操作性。边疆民族地区自治机关还要根据法律的授权和当地民族的特点，制定国家财税法律法规的变通和补充规定，以保障国家财税法律法规在本地区的贯彻执行。云南省红河哈尼族彝族自治州的实践证明，边疆民族地区的财政自治立法对构建边疆民族地区和谐社会有着重要的作用。1984年以来，红河哈尼族彝族自治州人大常委会始终重视民族立法工作，积极开展民族立法活动，先后制定了一系列自治条例、单行条例，进一步补充完善了自治州民族自治地方法规，有力地促进了全州政治、经济、文化、教育、卫生等各项事业的持续、快速发展。2008年，全州实现财政总收入129.36亿元，比2007年增长14.7%；工业总产值718.6亿元，比2007年增长9.5%；农业总产值149.5亿元，比2007年增长9.3%；实现农民人均纯收入3023元，比2007年增长19.6%；在岗职工年均工资2.23万元，比2007年增长15.1%；居民储蓄存款余额317亿元，比2007年增长20.6%。[122]
（二）建立健全边疆民族地区财政自治权的监督机制
任何权利的行使都要有法可依，有法必依，要保证边疆民族地区财政自治权能够充分行使就必须建立和健全相应的监督机制。应对有关财政自治的立法进行监督，部门规章与《民族区域自治法》中有关民族自治地方自治机关财政自治权的规定冲突的以及部门规章与边疆民族自治地方的自治条例或单行条例中有关民族自治地方自治机关财政自治权的规定冲突的情形，应明确解决冲突的主体、方式、程序。应建立财政自治权行使的监督机制，对上级国家机关侵犯边疆民族自治地方自治机关行使财政自治权的行为，应当进行监督，明确其侵权行为的法律后果以及侵权行为机关应当承担的法律责任。在法律活动中，要充分发挥自治条例和单行条例等自治法规的作用，边疆民族地区自治机关怠于行使财政自治权，相关责任主体应当承担法律责任。总之，为贯彻落实边疆民族地区财政自治，应该建立良好的法制环境，建立和健全对财政自治权的监督机制，以确保边疆民族地区自治机关能够充分行使财政自治权，防止边疆民族地区有限的财政收入被非法挪用和侵占。
（三）加强边疆民族地区财政收支法制建设
开源节流是理财的不二法门，建设保障边疆民族地区财政收支自治权的法律机制是摆在我们面前的一个重要课题。
1.加强边疆民族自治地方的税收法制建设
税收收入在财政收入中的比重很大，一般在90%以上。根据现行的税收体制，中央没有给予边疆民族自治地方特殊照顾，无论在共享税的分成比例上，还是在税收增长返还系数的确定上，都和发达地区同等对待。依据现行法律，税收与财政等基本制度只能由法律规定，税收立法权集中在中央，中央并没有赋予地方政府，包括边疆民族地区自治机关税收管理权限。中央税、共享税由中央制定，地方税税种的立法，也必须由中央制定。边疆民族地区政府只享有在相关法律法规确定的税率范围内确定本地方的税率、行使有限的减免税权、针对某些税收的征管程序进行地方税收立法等权力。这些权力基本上不涉及基本税收要素，边疆民族地区政府筹集财政收入的能力没有得到加强，不利于边疆民族地区财政自治的实现。只有加强边疆民族地区税收收入，才能增加边疆民族地区财政收入，而要想增加税收收入，就必须加强边疆民族自治地方的税收法制建设。本课题组建议，在划分好中央与边疆民族地区事权与财权的基础上，中央赋予边疆民族自治地方一定的税收立法权及管理权，由边疆民族地区自治机关对本地区范围内的地方税源行使立法权。赋予边疆民族自治地方税收减免权、停征权及税率调整权。允许边疆民族自治地方履行备案程序后结合本地方的实际情况开征一些一般的地方性税种。
2.加强边疆民族地区非税收入法制建设
首先，制定适合边疆民族地区实际情况的单行条例来规范非税收入，明确非税收入的项目、收费价格、收费程序等。其次，建立边疆民族地区非税收入立项审批制度，依据中央法律、法规以及地方法规、规章，还有边疆民族自治地方自治条例或单行条例设置非税收入项目。最后，建立相应的管理机构，加强对非税收入的监管，统一管理，使非税收入依法征收、依法支出，以增加非税收入的使用效益。
3.加强边疆民族地区财政支出的法制建设
边疆民族自治地方的财政支出总量不足，结构也不够合理，严重影响了边疆民族自治地方经济的发展，加强边疆民族地区财政支出法制建设具有重要意义。规范财政支出，主要从以下两个方面着手。①由全国人大常委会制定《财政基本法》，对财政支出的职能、范围、标准以及财政支出的法律程序、法律责任等作出基本规定，规范财政支出基本法律制度，确保财政支出有法可依，严格按照法定程序进行。对于边疆民族地区来说，就是要制定有关财政投资、政府采购、财政补贴、财政转移支付、各项事业方面的支出及社会保障资金支出的具体规定。②加强边疆民族地区财政支出监管法制建设，防止边疆民族地区财政自治的滥用。虽然国务院已于2004年颁布了《财政违法行为处分条例》，在一定程度上完善了财政监督方面的法律制度，但是，其立法层次不高，权威性不够，不能起到有效的监督作用。因此，建议制定《财政监督法》，明确作出有关财政支出监督制度的规定，如财政支出的监督主体及其权限、财政支出监督的程序、财政支出监督主体的法律责任等，有效发挥财政监督的作用。边疆民族自治地方也要依据宪法、法律法规的规定，规范财政支出监督制度，最重要的就是结合本地方的实际情况，制定有关财政支出监督的单行条例，对监督主体及其权限、监督程序、法律责任等作出更加具体的规定，使之更具可操作性，真正起到监督的作用。
（四）完善财政转移支付制度
我国是个统一的多民族大国，各民族、各地区，尤其是边疆民族地区与东部地区之间发展极不平衡，经济发展的差距很大。而财政转移支付制度的目标就是调节各地区间财力分配，缩小地区间的发展差距，确保各地区居民都能享受均等化水平的公共服务。但是，我国的财政转移支付很不规范，不能发挥其应有的均衡财政的功能，因而要建立完善的、规范的财政转移制度。
1.合理划分中央与边疆民族地区政府的事权与财权
事权决定财权，财权的取得应以事权为依据，而事权的行使又必须以财权为物质保障。只有两者相统一、相适应，政府职能才能得到很好地履行，这也是完善财政转移支付制度的一个重要前提。因此，首先，要以两者之间的职能分工为依据，按照权责相统一的原则，结合边疆民族地区实际情况，合理划分中央与边疆民族地区事权，并以法律的形式明确界定两者之间的事权。其次，在合理确定两者之间事权的前提下，界定两者之间的财权。同时，还要根据事权和财权相结合的原则，确定各自的财政支出范围，并以各自的财政支出范围为依据，按税种合理划分中央与地方的收入：关系国计民生和宏观调控的税种划归中央；与地方经济社会发展联系密切，适宜由地方征管的税种划归地方。给边疆民族地区承担事权相应的财权，最终为边疆民族地区人民群众能够享受到政府提供的基本均等化的公共服务提供财力支撑。
2.科学确定税收返还额
“基数法”存在不合理、不公平的成分，不利于财政转移支付制度发挥其应有的功效，甚至会扩大地区间的差距。因此，要逐步取消“基数法”，采用“因素法”，科学确定税收返还额，这是世界多数国家的经验，也是规范我国财政转移支付制度的关键所在。用“因素法”取代“基数法”，选取一些可以反映边疆民族地区实际收支能力的客观标准，能够有效地避免各种主观因素的干扰，较为客观、科学地确定税收返还额，体现财政转移支付制度的透明性、科学性、公平性、规范性。因为边疆民族地区的情况很特殊，各种因素都会影响本地方的财政收支能力，如自然条件、民族构成、地理状况等，会导致经济水平的差异，反映在财政上也是各有千秋，或有结余，或入不敷出。只有重视这些因素，才能科学地确定税收返还额，也才能调动边疆民族地区积极增收节支，解决财政困难。
3.科学规范专项财政转移支付制度
专项拨款补助，顾名思义，就是有特定用途的拨款，不得将其挪作他用，否则，就无法帮助边疆民族地区改善交通、农田、水利等各种基础设施，更无法保证各地区居民享有均等化的公共服务。因此，要规范专项财政转移支付制度。首先，要清理当前边疆民族地区专项财政转移支付项目，取消没有实际意义、不必存在的项目，压缩专项财政转移支付的规模。其次，规范边疆民族地区专项财政转移支付资金数额的确定标准，同时，增加边疆民族地区专项拨款的透明度。最后，还要加强对边疆民族地区专项财政转移支付资金的管理，设立专门的账户，专款专用，同时，还要加强对边疆民族地区专项财政转移支付资金实际使用情况的监督。
4.设立专门的管理机构
针对目前我国财政转移支付资金管理机构不统一，造成资金管理和使用比较分散的状况，应该设立专门的管理机构对财政转移支付资金进行统一管理，避免资金浪费、提高资金的使用效益。首先，专门的管理机构直接接受国务院的领导，独立行使管理财政转移支付资金的职权，不受其他单位和个人的干涉。其次，专门的管理机构要依法行使职权，根据边疆民族地区实际财政状况，制定相应的财政转移支付规划，由国务院审查批准，并根据经过批准的财政转移支付规划，在各地区对财政资金进行转移支付。当然，财政资金的转移支付需要设立专门的账户。最后，不可忽视的一点是，专门的管理机关还要对财政转移支付资金的使用状况进行各种形式的监督，避免财政转移支付资金的不合理使用，提高其使用效益。
5.建立健全财政转移支付制度的法律体系和监督机制
目前，我国的财政转移支付制度还很不完善，财政转移资金的分配很大程度上取决于中央与地方政府间的讨价还价，财政转移支付受主观因素的影响很大，很难实现平衡财力、减小地区间差距的目标。要规范财政转移支付制度，就必须建立健全财政转移支付制度的法律体系和监督机制。目前我国还没有专门规范财政转移支付制度的法律法规，缺乏相应的监督机制，现有的规范法律效力又低。所以，当务之急就是要尽快由全国人大常委会制定《财政转移支付法》，以专门法的形式对财政转移支付制度进行规范，并以法律的形式将财政转移支付的目标、财政转移支付的原则、财政转移支付的条件、财政转移支付的形式、财政转移支付数额的确定、财政转移支付的程序、财政转移支付的监督管理以及相关责任主体的违法责任等固定下来，确保财政转移支付制度能够规范运行。同时，还要对《中华人民共和国预算法》进行及时修改，对财政转移支付制度作出明确的、具体的规定，赋予财政转移支付相应的法律地位。此外，还要结合边疆民族地区的特殊实际，制定《民族自治地方财政转移支付实施办法》。总之，要对财政转移支付制度做出统一的权威规定，确保财政转移支付制度的运行能够有法可依，使边疆民族地区依法使用财政转移支付资金，提高财政转移支付资金的使用效益。
（五）加强对口支援法制建设
经济发达或实力较强的地区对经济不发达或实力较弱的边疆民族地区实施的对口支援，对调整和优化边疆民族地区的财政支出结构、促进边疆民族地区经济发展、提高人们生活水平、维护边疆民族地区的稳定起到了重要作用。
自1996年中央作出对口支援新疆的重大战略决策以来，各援疆省市和单位以各种方式给予新疆无私的支持和帮助，先后选派六批3749名援疆干部，累计向新疆无偿援助资金物资折合人民币43亿元，实施合作项目1200多个，到位资金250多亿元。[123]这也是2009年新疆的财政迅速增长的一个重要原因。同时，仅在2009年，新疆维吾尔自治区财政用于民生的支出高达948.6亿元，占财政支出的七成。
从最新出台的对口支援新疆计划来看，中央将复制“5·12”汶川特大地震灾后重建模式，按照“一省帮一重灾县”的原则对新疆加以扶持。但是，目前对口支援还是一种政策性行为，存在很大的不确定因素，容易导致对口支援过程中出现一些不规范的行为，使对口支援无法真正落实。因此，有必要加强对口支援的法治建设，将对口支援以法律的形式固定下来，使之规范发展，切实落实到位，发挥应有的作用。
丰富的物质财富是和谐社会的基础，边疆民族地区由于历史、地理、民族等各种因素，经济发展水平低下，物质基础匮乏，地方财力薄弱。边疆民族地区的财政未能得到依法保障，造成边疆民族地区财政困难，无法满足人民群众日益增长的物质文化需要，是边疆民族地区群体性事件高发的重要原因。因此，我们应当建立良好的法制环境，建立健全财政自治监督机制，确保边疆民族地区自治机关能够充分行使财政自治权，为边疆民族地区各项事业的发展提供坚实的财政保障，使群体性事件得以妥善解决。
三 合法权益保障
边疆民族地区群体性事件中的很大一部分是由于边疆民族地区人民群众合法权益没有得到很好保护而引发的，建立边疆民族地区人民群众合法权益的法律保障机制，是事后处置法律机制重要内容。
（一）经济权
经济基础决定上层建筑，国家应当对边疆民族地区的经济发展更加重视，扩大就业，加强社会保障，并在发展经济的同时保护边疆民族地区环境，对边疆民族地区保护环境付出的代价给予补偿。
作为特殊少数民族群体——城市少数民族流动人员的就业权、社会保障权等应受到特别保护。在就业权保障方面，应当建立反歧视就业委员会等相应的机构，机构中应当配备熟悉民族政策、法律、法规的人员，为城市少数民族流动人员遭遇的不公平就业案件提供咨询、调查、调解等。必要时设立专门的平等就业法律援助机构，通过聘请少数民族法律专家、招收一部分少数民族双语执法队伍等措施来专门为城市少数民族流动人员提供法律帮助，保障城市少数民族流动人员的话语权。在政策方面，要为城市少数民族流动人员提供扶持就业的公共政策，为其权益的保障提供制度上的便利。各地方可以依据实际情况为流动的少数民族人员提供合适的就业岗位，并适时合理地扩大指标、减免税费等，真正将少数民族流动人员纳入城市就业保障体系之内。在社会保障权方面，首先在思想高度上，要将城市少数民族流动人员权益保障问题当成特殊问题、敏感问题、重要问题看待。要从思想上予以高度重视，深刻认识城市民族工作的重要性和紧迫性，将其摆到更突出的位置，及时制定适应民族关系和谐发展的各种政策、法律、法规并切实认真贯彻执行。要积极宣传，充分调动广大人民群众民族平等团结的自觉性和坚定性，增强社会各界对少数民族流动人员的关心及关爱。其次，强化多层面保障体制的保障功能，将政策、法律、法规对于少数民族的优惠在社会保障层面落到实处。加大财政保障，采用费用分担的方式，鼓励少数民族劳动者购买商业保险。加大法制宣传力度和执行力度，切实敦促用人单位保障少数民族劳动者的社会保险权益。在居住权方面，首先应建立更为合理的住房保障体系。对于政府部门而言，应加强责任感和使命感，切实将为公众提供住房当做是义不容辞的责任和义务。流动人员的住房问题时来已久，解决艰难，但城市少数民族流动人员的居住权是关乎稳定、关乎民族团结、关乎城市和谐的大事。要正确对待城市少数民族流动人员的住房保障问题，重视他们对于整个城市建设的贡献，使他们有权分享社会繁荣的成果，这样的举措所获得的社会稳定性增强、民族关系更加和谐的成果是无价的，而就是这些举措付出的物质成本，与群体性事件造成的经济损失相比，实在也只是沧海一粟。其次，应调整收入制度，提高城市少数民族流动人员的可支付能力。如今房价问题已成为关系国计民生的大问题，要想解决城市少数民族流动人员实际住房消费能力与其住房需求之间的矛盾，就应提高他们的住房消费能力，而且政府必须不断地创造机会，根据城市少数民族流动人员的特点，做出指导，为其提供劳动技能培训及各种就业机会，提高他们的家庭收入，以解决城市少数民族流动人员的住房问题。再次，要对房屋租赁市场进行规范。在无力买房的前提下，租房成为城市少数民族流动人员解决居住问题的主要方法。城市少数民族流动人员的流动性强、收入低，加强规范房屋租赁市场对于保障城市少数民族流动人员居住权意义重大。但由于我国房地产市场发展不完善，进程缓慢，租赁数量和比例较低，针对城市流动人员的社会保障性租房基本不存在，即使存在也很难成为真正属于他们的实惠。城市少数民族流动人员聚居倾向明显，大部分的城市少数民族流动人员租住区域往往在城乡结合部等城市的不发达地域。因此建议，相关政府部门应严格规范房屋租赁市场，加强对出租房，特别是少数民族流动人员聚居区域的管理。严格审查出租人的房屋所有权人资格，对于不符合居住条件的私房严禁出租，保证城市少数民族流动人员居住权，确保城市流动少数民族人员能租得起房，严厉打击一些利用政府管理的“缝隙”实施侵害城市少数民族流动人员权益的行为。最后，扩大城市廉租房分配范围，应该专项将城市少数民族流动人员纳入分配范围。目前各地的廉租房分配对象范围比较狭窄，但随着城市化进程的加快，日益突出的城市少数民族流动人员已成为一个新的不可忽略且不断扩大的住房弱势群体。将城市少数民族流动人员纳入廉租房的分配范围，既是党的民族政策在城市少数民族流动人员居住权上的具体体现，也为国家机关切实为城市少数民族流动人员服务，防止“三股势力”插手提供了条件。
（二）政治权
利益表达机制不畅是边疆民族地区群体性事件的重要原因。少数民族人员较多的街道、社区、乡村，应当建立服务管理机构，配备熟悉民族政策、法律的专业或兼职人员，建立联网管理模式，真正做到有机构理事，有人员主事，有能力办事，及时了解相关信息，加强同少数民族人员的沟通联系，及时为他们提供帮助，使他们的问题能得到及时解决。加强民族政策法规的宣传教育，切实帮助少数民族群众解决好实际困难，妥善处理各类突发事件，畅通城市少数民族人员的诉求表达机制。边疆民族地区群体性事件现场事态平息后，各级党委、政府要组织精干人员，深入事发地区，深入群众中，深入调查，掌握社会心理，分析采取措施取得的实际效果，要特别注意可能出现反复或者可能引发连锁反应的情况，针对发展趋势，迅速反应，采取有效措施，坚决将此类苗头消除在事件反复之前。
作为边疆民族地区群体性事件的首发人员和重要的参与者，城市少数民族流动人员的权益应当受到特别关注，其合法权益的保护是边疆民族地区群体性事件事后处置法律机制的重要任务。城市少数民族流动人员这一特殊少数民族群体，其选举权与被选举权、宗教及文化权利需要得到特别保护，应当出台相应的措施，保障城市少数民族流动人员的选举权与被选举权，配备相应的宗教设施和民族风俗习惯设施，并教育城市其他居民尊重少数民族流动人员的风俗习惯。
（三）受教育权
国家为保障边疆民族地区群众受教育权做了大量扎实有效的工作，取得了较大的成就，本课题主要讨论城市少数民族流动人员的受教育权。城市少数民族流动人员的受教育权涉及不同的民族、不同的部门，需要相关各方共同协调配合完成，仅靠某一个方面的努力无法保障。作为社会公平的重要组成部分，教育公平成为普及城市少数民族流动人员子女九年义务教育面临的一个新问题，也是我国城市化过程中落实党的民族政策的重大课题。因此，在解决城市少数民族流动人员子女受教育的过程中，相关各方应形成合力，中央和地方政府要完善相关的法律法规和具体的民族政策，保证配套的民族教育资金落到实处，并进行总体的监督管理。各级国办学校要配合政府合理配置教育资源，为少数民族流动儿童提供一个公平的、符合其民族风俗习惯的学习环境。虽然国家相关法律法规规定国务院和地方各级人民政府应当保障义务教育经费，但是少数民族务工人员流出地经济发展滞后，流入城市教育资源有限，国家和地方政府的保障捉襟见肘，坚持政府保障经费的主渠道作用，动员一切可以动员的力量多方筹资、多方办学是必然的选择。要保证政府资金投入，对少数民族流动人员子女实施义务教育最重要的方式是国办教育。同时，也可动员各界力量，特别是爱党、爱国、爱社会主义的非政府组织（NGO）、慈善基金会、各社会团体、宗教界、文化教育界、企业界和社会贤达等社会力量办学。主管部门要依法鼓励和监督多种形式办学，既要实行有针对性的帮扶活动，积极支持民办学校，鼓励国办学校提供更多的帮助给民办学校，提高民办学校的管理水平、师资队伍素质和教育质量，促进国办学校学生与民办学校学生之间的联系和交流，也要加强对其他形式学校的审批和管理，坚决查处和取缔披着教育外衣，行危害国家安全之实的不法行为。要督促各个城市少数民族流动人员家庭的儿童，特别是女童上学。在学校管理中，学校应注意对少数民族流动人员子女的管理和照顾。学校应强化责任意识，主导建立公平对待少数民族流动人员子女的校园氛围。同时，学校应设立心理咨询点或聘请心理咨询师，对少数民族流动人员子女常碰到的歧视和排斥等问题进行心理咨询和辅导，帮助他们走出阴影，健康快乐地成长。
四 组织保障[124]
处置边疆民族地区群体性事件的组织往往具有应急性，基于我国的现实国情，边疆民族地区群体性事件将会长期存在，和谐社会的构建需要将边疆民族地区群体性事件的处置常态化，因此，为解决边疆民族地区群体性事件提供组织保障便成为边疆民族地区群体性事件事后处置法律机制的题中应有之义。
（一）组织构成
组织的基本功能是对组织资源的会聚和高效利用，它能够把分散的个体汇集成一个集体，完成许多单个人无法完成的任务。
解决边疆民族地区群体性事件要求承担这项工作的组织应当具有综合性和专业性，作为党的政法工作主管部门，政法委充分符合这一要求。边疆民族地区群体性事件以涉法案件居多，因此，公安、国安、检察院、法院等政法口相关部门也应有相应人员参与；边疆民族地区群体性事件的民族特征和所涉宗教问题，要求民族和宗教事务部门人员也应参与，共同组成办事机构。办事机构由指导协调组和案件评查组构成。解决边疆民族地区群体性事件，还应当设立专家评议组。法学会是法学研究组织，具有权威法学人才储备，没有门户之见，故专家评议组的成员应由法学会从其建立的专家库中挑选。根据公共选择学派曼瑟尔·奥尔森的理论，保证集体决策正确性的一个重要条件是组成决策集团的人数足够少。这一理论在实践中得到了印证，如我国法院合议庭的组成人数一般为三人或五人，因此，事件评查组成员每组五人、专家评议组成员每组四人的规模较为科学。
1.指导协调组
指导协调组主要负责三项工作：指导案件评查组和专家评议组的工作；负责协调解决评查过程中的有关问题；案件的调卷、分案等管理工作。指导协调组与事件评查组和专家评议组为指导与被指导的关系，从组织上保证事件评查组和专家评议组能够做出客观、独立、中立的判断。
（1）指导人员构成分析。指导协调组是边疆民族地区群体性事件处置工作的决策和最终裁决机构，主要承担边疆民族地区群体性事件中重大方针的决策，重大疑难案件的裁判，应当囊括政法委、法院、检察院、公安、司法、民委、宗教局等职能部门的相关领导，方能指导案件评查组和专家评议组的工作。
（2）协调人员构成分析。协调人员是指导协调组中的具体工作人员。他们承担了分案、调取卷宗、组织集中阅卷、安排调查走访等具体工作，涉及面广，工作繁杂，承上启下，工作重要。因此，应当增强协调人员力量，以免在具体工作中左支右绌，捉襟见肘。
2.事件评查组
事件评查组负责对具体的边疆民族地区群体性事件进行评查。事件评查主要涉及政法、民族、宗教各单位，由政法委派出人员为组长，检察院、法院、公安、司法、民族、宗教各部门派出人员组成评查组。为了使结果更加客观、公正，应在评查组工作中引入回避制度，如事件与评查人员所在部门有利益关系，则参加过事件处理的人员不得参加同一事件的评查活动；与事件当事人有亲属关系或者其他足以影响事件评查结果的关系者应当回避。评查组评查人员只对边疆民族地区群体性事件领导小组负责，而不对所在单位负责，使其不受所在单位有关领导意志的羁绊，以保证评查组评查结论的客观性、独立性和中立性。
（1）各评查组成员构成。每个评查组成员由一名法官加律师、公安人员、检察官、民族和宗教主管机构工作人员构成，这样的架构，可达到人员力量的均衡。评查组人员的构成还应当考虑边疆民族地区群体性事件的实际情况，在确定需要评查的群体性事件之后，指导协调组的分案工作人员将事件按性质分类、汇总，根据事件具体情况组成评查人员。如民事案件，法官会比公安人员更熟悉一些，评查组成员法官的比例就可以大一些；交通肇事案件，刑事侦查案件，公安部门处理的经验就更为丰富，评查组成员中公安人员就应当有一席之地；国家工作人员渎职，检察官是办案的专家，评查组成员中检察官就不能少；司法鉴定纠纷，专业人士的意见更为科学，有说服力，评查组成员中应当吸收专业技术人员；民族、宗教问题，相关主管机构的专家更有处置经验。
（2）组长、副组长人选。事件评查组的组长以政法委派出人员为宜，无论是政治方向还是业务素质，组长这一关键职位就有了绝对保障。副组长的人选应充分发挥法院、公安机关、检察院等部门参与工作的主动性、积极性，发挥他们的专长，条件合适的律师也可以在考虑之列。这样，各机关分工负责，在政法委的统筹下互相配合，形成合力，更有利于事件的评查与矛盾的化解，实现案结事了，实现法律定纷止争的功能。
3.专家评议组
专家评议组负责对事件评查组提出的疑难复杂法律问题研判，并对事件评查组的评查结论逐案做出评议。
专家评议组的组成，应充分考虑专业结构，既要有研究刑事法方向的教授、博士，也要有研究民事法、行政法方面的专家，还要有研究诉讼法方面的能手，边疆民族地区群体性事件的特殊性要求评议组还要有民族法、国际法方面的专家以及民族学、宗教学方面的专家。
对权利诉求进行判断，这种活动的性质决定了承担这种功能的组织应满足一些基本要求，首要的是独立性和中立性。独立性，是指对权利诉求进行判断的组织要拥有独立判断的权力和环境条件，使其判断除了遵循相应的法律标准外，不受任何长官意志的支配和左右。中立性，是指对权利诉求的合法性进行判断的组织与该权利诉求的处理结果没有利害关系，即其不是该诉求的一方当事人，换言之，就是“自己不能做自身案件的法官”。专家评议组以其成员的独立性、中立性和卓越的专门知识对评查组的结论进行评议，这样，在事件评查组的评查之后增加专家评议组对评查组的评查结论进行集体评议的环节，可以进一步强化评查组成员的责任感和最后评查结论的客观性、科学性和合法性。如果要求专家组参与评查组评查过程中的案件讨论，无疑与专家评议组的这种职能有所龃龉，会模糊和弱化这种职能。
但是，对一些疑难复杂案件，专家组成员参与评查组内部的讨论也是必要的。对专家组成员参与评查组内部的讨论可以进行规范，可考虑下列三点：一是专家组成员参与评查组内部的讨论的发言只代表个人意见；二是对参加评查组就一个案件进行内部讨论的专家组成员人数做出限制；三是参加过评查组内部讨论的专家组成员不得再参加对评查组同一案件评查结论的评议。
（二）运行机制
效率在任何组织追求的目标体系中不可或缺，保障组织效率的重要手段之一便是专业化。对组织活动的精心筹划和安排对于提高组织效率至关重要，效率表现为在完成既定目标任务的同时，人工、时间和其他资源耗费少。边疆民族地区群体性事件事后处置的工作机制具有合议制的特征，这种工作机制的优越性在于：在完善的合议制程序设定下，支撑集体公意的集体理性更优于支撑个体意志的个体理性，集体公意不会对个体意志形成“暴政”。因为，在合议中，集体理性是通过以下程序得到运用的：通过商议、讨论等方式，把当事各方信息全面汇集起来，综合合议机构组成人员的个体经验和知识，有效甄别错误观念，统筹考虑异常情况，按照少数服从多数的原则作出结论。个体理性仅仅来自于个体经验和知识，因而当事个体自身的价值预设常常使个体判断缺乏公正性。运用集体理性得出的合议意见与通过个体理性得出的意见不同，它以价值中立为基础，通过回避等程序使合议机构成员与合议事项无利益关联，使合议机构成员能够超越局部利益，以全面的视角，根据实际情况依法分析问题，集体评议的工作模式也能够充分发挥合议制的优势。所以这种集体理性在客观性和真实性上更胜个体理性一筹，集体理性在合理程序设计下优于个体理性。
1.事件评查组评查流程
事件评查组基本的做法大致为：评查组接收案件→组长分配案件→承办人员具体阅卷→承办人员做出阅卷笔录→调查走访（如有需要）→承办人员写出案件评查报告→评查组集体评议。
从以上过程可以看出，事件评查组评查完一件案件至少需要七个大的环节与步骤。这一工作程序具有以下优点。
（1）个人能力与集体智慧有机结合。组长将事件评查工作分解到具体个人，能够将评议事件的具体工作落实到每一个成员，这既能充分调动评查组每一个工作人员的主观能动性，发挥个人的工作才华，又能充分发挥集体智慧的力量，集体评议还可对案件的评查质量起到把关作用。
（2）具体工作与痕迹材料有机结合。具体工作的展开只是工作的一个方面，另一方面还需注意痕迹材料的收集与整理，痕迹材料是具体工作的一个文字记载与表征。从痕迹材料中可以看出评查组的具体工作情况，有利于让评查工作形成更为全面的档案材料。
（3）书面阅卷与实地调查有机结合。事件评查工作既是对已有材料的全面审阅，也是下一步化解工作的基础和前提，因此，实地调查也非常重要，在必要时对案发地的有关部门进行走访调查，倾听办案部门的汇报，是增进对评查材料直观了解的重要基础。
2.事件评查组与专家评议组的工作对接
事件评查组的评查工作结束后，需要与专家评议组进行工作对接。
（1）及时联系，报告先行。事件评查组的评查工作结束后，应立即与专家组联系，这有利于协调组掌握评查工作的总体动态情况与专家评议组工作的有效展开。具体做法为：事件评查组评查工作结束后，提前一天向协调组汇报，同时通报专家评议组，将事件评查报告送交专家组，由专家组先行进行书面审议。
（2）专人汇报，具体补充。主要由案件评查组的负责人向专家评议组汇报评查组的案件评查情况，具体承办的人员做具体补充。
（3）先看报告，再听汇报。专家评议组的评议在阅读事件评查组的评查报告及听取评查组汇报之后展开，有利于形成相对集中和具有较高质量的专家意见，保证评查工作的效率及评查的质量。
3.专家评查意见与事件评查组评查意见的协调机制
事件评查组的评查工作与专家评议组的评议工作既有联系又相互独立，这就有必要建立一种完善而又能够高效运行的协调机制，充分协调以上两个工作环节所形成的工作意见。
（1）意见一致时的协调机制。在两个工作环节所形成的工作意见相同，即在专家评议组同意案件评查组的评查意见时，事件评查组可以在获得书面的专家意见后进入下一项工作流程，完成评查意见的撰写工作。
（2）意见不一致时的协调机制。这种情况可分为两类：一是部分不一致；二是完全不一致。无论出现了以上哪一种情况，均应由事件评查组与专家评议组将各自的工作意见在案件汇报完成两日内提交指导协调组，由指导协调组对争议意见进行裁断，最终确定评查意见的撰写内容。
4.固化工作流程
（1）工作过程时限化。应由指导协调组统筹安排，各工作小组具体落实，对事件评查的工作时间提出相对具体的要求，评查组的评查时间以三天为宜，专家组评议的时间以两天为宜。
（2）工作环节表格化。将各个工作环节以表格方式予以体现，指导协调组的协调意见、专家组评议意见、评查组评查意见分别单列，该三项意见又细分为内部讨论记录表格与结论两部分，方便各项工作以相对独立的方式高效展开。
（3）工作档案规范化。工作档案是具体工作的痕迹保留与记载材料，也是国家机关的工作法宝，其重要性再怎么强调都不过分。“评查意见书”“关于对《评查意见书》的反馈函”“督办通知”等相应法律文书填写格式应有相应标准，以使评查工作档案规范化。
五 矛盾化解
矛盾化解是边疆民族地区群体性事件事后处置工作的重中之重，化解工作中应当注意以下几点。
（一）化解主体的综合性
边疆民族地区群体性事件情况错综复杂，往往不是单靠哪一个职能部门就能独立解决的。因此，如何发挥传统化解优势，构建现代治理的化解格局就是一个需要首先思考的问题。而现代格局的落脚应当在化解主体更为广泛、更多层次的合作方面下工夫。因而，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的思路，我们可以考虑构建由国家力量和社会力量、公共部门与私人部门、政府和社会组织与公民多个主体组成的综合性化解主体，这既符合现代治理的善治理念，又符合我国国情，从而形成具有中国特色的化解格局。
1.充分发挥各级党委、政府的主导作用
首先，党委和政府要充分发挥政治优势，把握全局，统一各部门的思想和行动，协调督查解决问题。其次，党委和政府还要整合各方力量，积极争取各单位的支持，加大工作保障力度，并加强与纪检监察、组织人事、信访法制等部门的联系配合，逐步形成分级响应、属地管理的纵向机构体系和分工协作的横向协作体系。此外，还要特别注重发挥基层党委、政府在维稳、综治和积案化解中的重要作用。因为基层党委、政府往往更熟悉边疆民族地区群体性事件参与人的基本情况，对边疆民族地区群体性事件发生的原因和来龙去脉有着相对清楚的把握。
2.充分发挥事件评查组的督办、协办功能
事件评查组一般在事前、事中的工作机制中就对边疆民族地区群体性事件有了深入的了解，并进行了大量的研判和思考，可以从总体上把握边疆民族地区群体性事件的情况。在化解阶段，由评查组前往边疆民族地区群体性事件的发生地，直接参与到事件的化解工作中，不仅有利于化解工作的迅速展开，提高化解工作的效率，也有利于加强对化解方向的指引和针对性，提高化解的质量，并有利于配合当地党委和政府的工作，推进化解工作的顺利进行。
3.充分调动社会力量
法律援助和社会服务是化解社会矛盾的重要方法。首先，动员有社会责任感的律师参与群众接待工作，义务为群众解答涉法问题，对群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉，对符合法律援助条件的群众提供法律援助，这有利于将问题引入法律途径来解决，帮助群众迅速找到法律问题的症结。此外，还可运用宗教、文化、道德、风俗、习惯、经济等手段约束或指导社会大众的行为，通过行业组织、中介组织、群众组织、社会团体、村民自治组织、社区自治组织等组织，维持社会秩序，确保社会整体及其社区、群体的稳定与发展，防范和化解边疆民族地区群体性事件的发生。
（二）化解方案的可行性
1.加强对群体性事件参与人现实状况的考察
首先，随着客观情况的变化，群体性事件参与人往往会不断变化自己的诉求。在边疆民族地区群体性事件动态变化发展的过程中，化解主体要注意把握群体性事件参与人的诉求变化以及原因，以便加强化解方案的针对性，达到案结事了的效果。其次，还应当对群体性事件参与人的整体情况有所把握，包括家庭、经济生活状况、性格等要素。
2.注意多元利益的平衡
社会转型引起经济结构发生变化，产生新经济成分，形成利益格局多元化，新时期社会矛盾凸显多样化、复杂化的特征。因此，在处理边疆民族地区群体性事件时，不能因为处理不及时或不当而引发大规模冲突，造成社会不稳定；也不能完全倾向群体性事件参与人一方，以免引起新的矛盾和纠纷。
2009年10月，云南省某村村民马某某与纳某因相邻纠纷发生冲突，双方互掷石子，马某某在取石子打对方时不慎跌入路边一两米多深的沟中，在送医院抢救途中身亡。后马某某家属聚众抬尸到县城游行，乡派出所补偿马某某家属人民币两万余元，并以故意伤害致死罪将纳某移送审查起诉。其间，马某某家多次到纳某家闹事，并砸毁车辆两辆，拆毁新建房屋一间。相关人员反映，纳某家也已邀约家族多人，准备在人民法院判决下来后看官方的处理结果采取行动。纳某家声称，马家是少数民族，纳家也是少数民族，马家闹了，政府给钱，还收拾我们家的人，他们会闹，我们也会闹。后经省政法委及时发现苗头，发出预警信号并采取得力措施，使事件得以平息。[125]
3.坚持化解方案法律效果、社会效果与政治效果的统一
边疆民族地区群体性事件往往并不只是单纯的法律问题，还会涉及思想问题和民生问题。因此，化解方案的制订应最大限度的兼顾法、理、情几个方面。在具体处置中坚持做到“四个到位”，即解决到位、教育到位、稳定到位、处罚到位。
（三）化解手段的多元性
伴随着现阶段中国“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存阶段社会利益格局的调整深化，各种社会矛盾高发，而且越来越多的社会矛盾都涌向司法层面，其中有些矛盾是通过司法渠道可以解决的。但另一现实是，正如法律不是万能的一样，由于司法权的有限性，法院不可能解决所有的社会矛盾。错综复杂的矛盾纠纷，还需要探索多元化的化解手段，通过国家和社会的综合治理来妥善化解边疆民族地区群体性事件。
1.建立心理援助
边疆民族地区群体性事件中表现出的一个重要信息是，有的事件本身并非仅仅是法律问题，还涉及思想问题、心理问题。因此，对公众社会心理行为应加强预测、疏导和控制，对公众社会心理行为应当进行科学的心理辅导和正确的舆论引导，对各种复杂信息应当及时帮助社会公众梳理，去粗取精，去伪存真，提高公众预防和克服危机中恐慌心理的能力。
2.加强法律释明
要加大对群体性事件参与人的宣传力度，引导他们依法解决纠纷。相对来说，这些人文化层次较低，法律知识不多，对于这些人的诉求，不能采取简单粗暴的方式予以拒绝。在与他们交涉时，要做到斗理斗智不斗气，详细解释法律的规定和他们自身诉求得不到满足的原因，取得他们的认同。因此，要以“三心”——诚心、耐心和细心做好法律解释工作，切实使法律文书突出“三性”——针对性、通俗性和透彻性，努力使当事人服判息诉，做到案结事了。此外，还可通过开展法制宣传，通过对权利义务、审判规则、诉讼风险、法官的判决依据等因素的法律知识普及，增强公民对司法的认知，认可并尊重司法既判力，提高群体性事件参与人的法律意识。
3.经济救助
对有特殊困难的群众，争取相关部门按规定给予必要的司法救助。仍有实际困难的，积极争取党委、政府支持，纳入政府救助、社会救济、民间互助范围，妥善解决其基本生活保障问题。
（四）化解措施的有效性
坚持强化领导包案责任、部门承办责任和督办责任，以责任落实推动积案化解，建立问责机制。健全机制，兼顾事前、事中、事后的监控，限定处置时间，保障经费来源。
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