江虹

    与基础设施建设相联系的投资项目问题，是西部大开发的重点内容之一。实际上，从“九五”计划时期开始，国家就已经重视增加西部地区的基础设施项目建设，从2000年开始，国家又大量增加这方面的投资。面对这种情况，西部地区如何搞好项目建设与项目管理问题就显得十分重要。

    一、什么是投资项目和基础设施建设

    投资项目是指政府或企业在经济调控和生产经营过程中投资建设的较大型的项目，投资项目一般不包括小额的零散投资行为，而是比较集中的大额投资行为。投资项目的具体内容和形式很复杂，就其基本形式而言，可从以下几方面进行分类：（1）按投资方向和使用范围来划分，包括基础设施建设项目、资源开发项目、能源开发项目、加工制造业项目、财政项目、农业项目等；（2）按投资资金来源来划分，又可分为政府项目、企业项目、外资项目；（3）按经济成分来划分，还可分为国有项目、集体项目、私人独资项目、合作项目、合资项目、外国独资项目等：（4）按投资建设与运营的时限来划分，可分为长期项目、中期项目和短期项目等。

    在所有的投资项目中，基础设施建设项目是最重要的。这不仅是因为基础设施项目投资额巨大，投资期限长，而且因为基础设施建设中的多数项目带有公共产品的性质，是为全社会服务的，投资回报率最低。正是由于上述原因，所以许多国家的基础设施建设项目一般都是由政府来投资完成的，尽管在西方有的发达国家已经广泛启用BOT投资方式，试图借助私人资本的力量来加快公共部分的发展，向全社会提供更多的公益服务产品，但是，政府投资仍然是基础设施建设的主体，这在相当长的时间内是无法改变的。

    在我国的西部大开发中，为了给西部地区提供良好的投资环境和生活环境，中央政府痛下决心，把基础设施建设作为西部大开发五项内容的核心内容，在政策上、资金上、项目安排上等都给予西部地区更大的倾斜。与此同时，西部省区（市）也各自决定上马了许多配套项目和自主项目。那么，如何在今后开发建设中正确处理好西部开发与基础设施建设的关系，如何搞好项目建设与管理，就是我们应该深入研究的问题。

    二、国家关于西部基础设施建设的政策要点

    （一）基础设施建设必须先行。朱镕基总理曾经指出，要加快进行西部地区大开发，就必须下大的决心，以更多的投入，加快基础设施建设，特别要加强公路、铁路、机场、天然气管道以及电网、通信、广播电视等基础设施建设。这一指示正切中西部发展的要害，对此应有深刻认识。目前，中央和地方已经下力气积极推进西部地区基础设施的建设，西部地区的投资环境得到很大改善。不过，企业对西部基础设施建设的认识还不应仅仅停留在此基础上，随着资本市场的逐步发育和投资模式的日益多元化，以及投资主体经济规模的不断增强，当今的投资呈现长期化的趋势。更为重要的是，实施西部大开发交通基础设施先行，为此国家正在加大投资力度和放宽企业与基础建设投资的空间和增强政策优惠的力度。在这样的背景下，企业有必要关注西部地区基础设施的发展，从中寻找商机。

    （二）优先安排建设项目。国家在1996年开始的第九个五年计划和到2010年的远景发展规划纲要中，提出了一系列加快中西部开发的措施。比较重要的有以下七项：（1）水利——长江三峡工程，河南洛阳附近的黄河小浪底水利枢纽工程，四川攀枝花附近的二滩水电站工程，从三峡向北京方向调水的南水北调工程等。（2）能源——山西、陕西和内蒙古煤炭工业基地，应用超高压输电技术将水电站和坑口火电的电力输向东部的“西电东送”工程。（3）铁路——广西南宁到云南昆明的南昆铁路，新疆乌鲁木齐到喀什的南疆铁路。陕西神木到河北黄骅的第二条煤炭外运干线等。（4）公路——加强国防、边防公路建设，完善陆地口岸公路配套设施，加快中西部公路建设等。（5）通信——光缆干线工程。（6）农业——建设黑龙江、新疆、黄淮海、吉林和甘肃河西走廊等地区的棉粮生产基地等。（7）林业——建设三北（东北、华北、西北）和长江中上游防护林、水源林和防沙治沙工程等。

    （三）中央的投资和政策保证。中央政府在最近结束的全国计划会议上已决定，安排1000亿以上的财政拨款与贷款指标，投入2000年的西部大开发。中央政府已决定将大规模开发西部地区，作为刺激2000年经济发展的主要措施。西部地区的电站、公路、机场、电讯等基础建设，将是中央财政扶持的重点。为了应对中国加入世贸组织后对中国西部地区国有企业形成的巨大竞争压力，中央经济工作会议决定从2000年开始实施西部大开发战略，要在保护生态环境的前提下，投入大量资金对西部进行大规模开发。在不久前结束的全国计划工作会议上，为落实开发西部战略做出了安排。2000年投入西部的1000亿以上人民币的开发资金，将由中央财政拨款、银行贷款、国外银行与政府贷款以及东部各省市政府支持的资金等组成。这次开发西部与以往不同，除了投入资金力度增加之外，将把生态环境建设和水资源开发利用放在突出位置，将进一步加强交通通讯等基础设施建设，发挥各地的优势和特色经济。中央已确定将开发西部经济作为中国21世纪经济发展的大战略，准备10年左右时间，将西部开发成中国的新经济中心。中央已经明确扩大内需项目主要向西部地区倾斜，1998年西部地区投资增长高于东部地区149个百分点，2000年将会更高。

    （四）新的投资计划。实施西部大开发战略所需的巨额资金从哪里来？国家计委主任曾培炎2000年3月在九届全国人大三次会议记者招待会上表示，中央政府将拿出“3个70％”的资金投向西部。据曾培炎介绍，用于西部开发的“3个70％”的资金是：在2000年发行的1000亿元长期国债中，将拿出其中的70％用于西部的基础设施建设，这比原计划的60％高出了10％；在中央政府预算编制中计划补助地方支出的4402亿元中，将拿出70％向西部划拨，总量将突破3000亿元；此外，在来自外国政府的援助款和国际金融机构的拨款中，也将其中的70％流向西部。曾培炎说，相对于东部资金、人才、技术已经较为拥挤而言，西部的资源优势越来越突出。他说，目前在西部办的化肥厂、钢铁厂都很赚钱，因为西部水电厂多，电价便宜，投资创业应该到西部去。他宣布，中央政府2000年在西部开发中将开110个大项目，并为另外5项重大的长期性工程如“西气东输”做前期准备。日前国家在西部投资的在建项目已经有78项，中央政府2000年将继续注人资金300多亿元。曾培炎还透露，国务院已成立了西部开发领导小组，设在国家发展计划委员会的“办公室”也已经开始工作，水利、交通、运输、通信等10个大项目已经实施，一批重大项目如“西气东送”工程的前期工作已经启动，有关西部大开发的一系列政策措施也将陆续出台。

    三、党中央、国务院有关西部基础设施建设规划要点

    基础设施的建设可适度超前，为经济发展和国土开发创造有利条件。根据党中央、国务院关于大力开发西部地区的战略部署，西部地区将进入有计划、有重点、大规模开发的时期。西部地区经济开发将对能源交通产生新的要求，为交通行业的发展带来新的机遇。交通运输的布局应根据国家对西部地区开发的统一规划和战略部署，突出重点，加快发展。近期要以公路建设为重点，全面加强铁路、机场、天然气管道干线建设，加快打通西部地区与东部地区、西南地区与西北地区的运输通道，并实现通江达海，尽快形成全国统一的综合运输体系，促进我国西部地区与周边国家的联系和交流。完善西南出海通道，建设西南、西北的口岸通道，扶持藏区公路建设，保障西部边境的安全。强化公路交通网络，要逐步提高现有公路的等级，发挥系统运输能力；扩大公路通达深度，逐步做到乡乡通公路，提高行政村通汽车的比重。按照乡、镇的不同规模，建设乡镇连接主干网的不同等级公路，方便劳动力与人才的往来和交流，保障农副产品、工业品调动。在“九五”确定开工建设的延安北到神木北、西安到合肥、宝兰复线、遂渝怀线、内昆线、株六复线等跨省区大通道干线基础上，重点做好区域开发性铁路、进藏铁路和出境铁路通道项目的前期准备工作，探索兴建中吉乌铁路，形成亚欧大陆桥的南部支线，研究建设泛亚铁路，打通直达印度洋的出海口，待条件成熟后，适时开工建设。建成并完善成都、乌鲁木齐、西安等主要干线机场及其配套设施。根据地理环境、旅游开发、自然资源利用等方面的需要，加快西部支线机场建设的前期工作，确定合理建设方案后，再逐步展开，解决因地理条件限制，公路不易通达的城际和区际交通问题。发展管道运输，启动并分期建设“西气东输”的天然气储运和集输管网。

    为了落实党中央、国务院关于西部大开发的战略部署，铁道部提出了“十五”期间西部铁路发展的战略目标：拓展路网规模，强化内外通道，提高运输能力，适应开发需要。整个“十五”期间，规划中的西部铁路大中型项目基础建设投资预计将达到1000亿元左右，到2005年，西部铁路规模预计达到1．8万公里左右。内部铁路建设的部署规划为：一是加强沟通东西部的通道建设，主要是建设陇海铁路宝鸡至兰州复线、西安至合肥铁路、株洲至六盘水复线、遂宁至重庆至怀化铁路，达县至万县铁路；争取开工建设万县至枝城和太原至中卫铁路。二是完善西部省区间的通道，主要是在建设神木北至延安铁路、西安至安康以及内昆铁路的同时，抓紧进藏铁路的前期工作。三是加快国际通道建设，主要是建设中吉乌铁路、规划泛亚铁路。四是加大既有线路改造力度，主要是完成青藏线西宁至格尔木段扩能、成都至昆明铁路电气化改造以及使西部铁路电气化连片成网的扩能项目。在加快西部铁路建设的同时，将进一步实施提速战略，通过对设备的技术改造和采用新型机车车辆，提高进出西部地区客车的旅行速度。2000年“十一”调整列车运行图时，就要体现初步成果。

    交通部部长黄镇东在昆明全国交通工作会上透露，为落实中央开发西部的战略构想，交通部初步设想在西部用10年的时间，投资7000亿元，建成35万公里公路，为西部大开发打好基础。交通部初步准备分三个层次考虑西部公路建设问题。第一个层次是国道主干线，主要解决四个通道。一个是西部与中东部的连接通道，一个是西南与西北的连接通道，一个是西部通江达海的连接通道，一个是西部与周边国家的连接通道，同时准备新增四纵四横八条公路，总长约为15万公里。第二个层次是西部区域内大城市和中心城市之间的连接，测算约需185万公里。第三个层次是农村公路建设，约需149万公里。这三个层次加起来约35万公里，在10年间建成，投资总量约达7000亿元，年均700亿元。也就是说，要在去年西部整个公路投资482亿元的基础上每年再增加40％的投资。交通部将重点规划建设八条公路大通道，即：甘肃兰州至云南磨憨口岸、内蒙古包头至广西北海、新疆阿勒泰至红旗拉甫口岸、宁夏银川至湖北武汉、陕西西安至安徽合肥、湖南长沙至重庆、青海西宁至新疆库尔勒、四川成都至西藏樟木口岸。

    为了西部的发展，民航局将与地方政府共同搞好机场建设规划，对成熟的项目首先安排。积极发展支线运输，首先要多建支线机场，把西部支线机场网络建立起来，并根据市场需求，适时增加支线航线，重视支线飞机配备，积极使用国产飞机。

    为大力改善西部地区的通信设施，信息产业部规划通信建设适度超前。指出，为贯彻国家西部大开发战略，西部地区的通信建设要根据各地经济发展水平，因地制宜，适度超前，为地方经济发展提供良好的服务。地区工业布局在继续加快东部地区改革和发展的同时，通过对西部地区的改革支持，逐步缩小东、西部地区之间的差距。

    交通部提出，制定加快中西部地区公路、水路发展的政策措施，根据中西部不同类别省份公路、水路交通的特点，确定各层次公路网、航道等级结构和项目建设标准；在确保国道主干线建设目标如期完成的前提下，研究进一步加大对西部地区公路、水路交通基础设施建设的投资力度和措施。优先安排西部地区的公路建设项目，并在资金安排上予以重点倾斜，积极引导外资和社会资金投向西部地区；用部分国家公路建设专项资金对西部进行贴息贷款，增强西部地区少数收费公路建设的贷款力度。

    四、项目建设和基础设施建设中应注意解决的几个问题

    按照发展社会主义市场经济的要求，这次西部开发中的投资项目管理既要符合国家宏观调控的要求，又要符合市场规则，要创新项目管理的方式和方法，还要注意解决西部地区内部在立项和实施中的一些具体问题。

    （一）项目建设要联系实际和因地制宜。由于经济文化发展的不平衡和自然环境方面的差异，为我们的生存和发展造成了很多困难。对此，既不能消极等待，也不能急躁盲目，科学的态度是结合实际，因地制宜，做好项目的前期工作，筛选储备一批能在区域经济中起大作用的项目。重点开发的项目，前期工作尽可能做得更深更细一些，这样时机一旦成熟就可以马上实施并取得良好的效益。对招商引资工作亦是如此，一定要慎重，要实事求是，按客观规律行事，有条件就干，不失时机地干，大干快干：若无条件就不要硬干、蛮干，一定要注重项目的操作性、时效性，绝不能干现在无法干成将来也无法干好的事。我们的目的是求发展，但绝不能背包袱、吃苦果。改革开放已有20年，经验教训够多了，所以不要完全重复别人走过的老路。

    （二）项目储备要产业化和系统化。目前西部各省区市正在进行产业结构调整，“十五”计划的编制已基本完成，这对项目工作来说也是一个良好契机。各地区要根据整体调整，按产业结构，分门别类地储备一批项目，每个产业及各产业内的支柱产业都要自成体系，互相作用。一个地区即便是非常落后，但最终的发展水平还是其工业化水平。所以必须克服项目工作中的小农经济意识和小手工业作坊的作法。产业效应、规模效应才是真正的能量效应。当然小的项目不是不可以搞，但一定要避免重复建设。第一产业中农、林、水、牧等争取国家投资的政策较多，对这方面的项目一定要搞好规划设计，要保持高质量高水平，多跑、多争取资金，但在项目的实施方面，一定要按体系、按步骤配套建设；第二产业的发展要注意改造与提高并重，能利用的技术设施要尽量改造利用，对新布局的项目，一定要坚持高起点、高水平，技术含量要高，产品市场占有份额要大，原有企业的技术改造也要立足于市场的需要，做好调整产业结构、产品结构方面的工作，优化资本或搞股份制，都要在改造提高上做文章。一般来说，县区在第二产业方面都不具备太大的优势，但可以充分利用水、电、路、土地资源、优惠政策招商或引进项目，让别人搞，吸收劳动力就业，增加财政收入，改造人文环境；第三产业的发展前提是第一二产业的长足发展，这方面的项目不宜超前，要听其自然，循序渐进。第一二产业如果形成了规模，第三产业很快就带动起来了，人多了、钱多了、车多了，餐饮娱乐业、旅游业、银行保险业及其他服务行业等一系列的第三产业就会应运而生，快速发展。我们只要运用好法规和税收的杠杆作用，即可取得理想的社会效益和经济效益。

    （三）从战略高度规划项目布局。产业结构调整也罢，计划、规划编制也罢，说到底是项目的规划，所以项目的建设要注重其体系的完整性和互补性。客观地看，一个区县再有实力，也不会一下使百业俱兴，同时使经济体系上升到最佳状态。但项目体系却必须统一规划，超前安排。这既是当前经济宏观管理的重要措施，也是经济有序发展的保证，一定要统一规划，科学布局，互相配套。项目实施过程中次序可以打乱，条块可以分割，但在整体布局上必须突出互补性。同时在项目的规划方面要有战略决策，留有充分余地，特别是二三产业，要提前安排，整体规划，与城建、交通、水电等基础设施相适应、相配套。

    （四）项目开发必须坚持两条腿走路的方针。一是争取国家投资，二是扩大招商，借力发展。这样项目工作就必须内外结合。工作的质量水平如何，对区域经济发展影响甚大。招商引资工作是一项复杂的系统工作，既涉及政策法规，又涉及金融、技术，所以说它既是经济行为，也是政治行为。因为招商的对象是国内外的投资者，来自不同的国家和地区、不同制度、体制的人，要统一到一个具体的领域或项目方面来合作，是很不容易的。对我们来说经验不足，知识不足，面对越来越多的招商事务，我们从现在起就要做好充分的准备。应该懂得合资合作既是机遇，也是挑战。特别是高素质的外商，一般来说，都是既懂政治又懂业务的工商企业家或银行家，他们对我国的政策法律和地方的情况都了解甚多，只要想往某个区域的某个方面投资，他们都要对当地投资环境反复调查研究，分析利弊得失后才下决心。他们都是有备而来，一般来说，都不会空手而归，即便投资合作不成，也要把情报信息搞走。因此，我们也须有备而待，一定要创造条件，做到引得来、留得住。这里一是项目的准备。正规的外商注重的是规模效益，对项目的要求自然就高，所以必须储备一批规模大、起点高、技术含量高、有档次有水平的项目。这类项目的成熟程度要高于其他项目，具有高度的操作性和时效性，一般要求项目的实施、立项批复、资本金这三条是必备的。即便是外商独资，也要有充分的条件。二是政策法规的配套。中央和地方，部门和企业，在合资合作的政策上不能自相矛盾，首先是我们自己要熟悉政策。介绍情况，解释政策，一定要有水平讲政治，使政策法规充分地为合资合作服务。三是项目工作队伍的建设。一方面要学习提高，另一方面要增员充实。在西部大开发战略启动伊始，已有不少外商把自己的投资合作重点转移西进，我们马上就会面临频繁的接待、商务活动。但就当前的项目工作队伍的实际状况而言，无论从数量到质量都是难以适应的。这就要求我们必须坚持提高与充实并重的方针，进一步搞好项目工作队伍建设。提高，就是加强现有人员的学习培训，强化他们的政策水平和业务能力；充实，就是选拔一些有专业特长的人，诸如商贸、经管、金融、技术、政策、法律、外文翻译等方面的专门人才，补充增强项目工作队伍的整体素质。这几年，我国在招商引资方面做了一些工作，但严格地说，接触到真正的外商并不多，相反，却接待了不少的中间商、代理商，这就要求我们要有很高的政策水平、业务能力，也要有崭新的风貌，只有这样，才能为招商引资提供高质量的服务。

    （五）要切实搞好项目谈判和签约工作。商务谈判虽然不同于外交谈判，但也要求参与者有很高的政治业务素质。一是要熟悉政策法规；二是要了解投资环境；三是要清楚项目状况；四是要具备谈判所需的策略和艺术。因此，谈判无论规模大小、层次高低，参与者都要严肃认真地对待，绝不允许草率从事。谈判过程不能自如地做到有理、有利、有节，就不算真正的成功。合同、协约的设计、审签、公证等一系列的规范程序更是马虎不得。因为协约合同是项目（企业）的生死状，一旦失误就会带来难以挽回的经济损失和不良的政治影响。因此项目的谈判和签约一定要慎之又慎。当然协约、合同不一定都要搞项目的人全部去签，但相关的知识我们一定要懂，有的还要精而又精。只有这样，在招商引资过程中才能更好地发挥项目工作的指导、协调、咨询、服务、审查、把关的重要作用。

    同时，在这里还要重复强调招商谈判中必须坚持的几个原则。一切合资合作或独资经营都是以项目为基础，以谈判、签约为先导的。谈判、签约的水平如何，关系经济利益，也关系政治影响，所以，一些起码的原则，如有备而谈的原则、利益原则、平等对等原则、政策策略原则、层级负责原则、内外有别原则和以法签约履行的原则等必须坚决执行。

    （六）坚持搞好项目稽查。项目稽查是项目实施过程中非常重要的一环。特别是基础设施建设，事关百年大计，要确保质量第一，就必须高度重视项目的稽查工作。因此，进一步提高项目稽查队伍的革命化、专业化水平就显得很迫切、很必要。要尽快地熟悉业务技术，深刻了解稽查对象的情况，具体掌握其设计方案、质量等级、标准、投资规模、周期进度，及时发现问题，并提出整改意见。这些是项目稽查必备的起码条件。

    项目工作涉及面广，内容庞杂，这就决定了稽查工作必须是系统的、全过程的，要搞好确实不容易，但只要从全局着眼，从关键环节着手，困难就会少一些。根据当前实施的项目状况看，只要坚持两个原则，抓好三个环节，项目稽查工作就会有突破性的进展。这就是坚持实事求是原则，客观公正地发现问题，提出科学的整改意见，坚持制度化原则。为了使项目规范有序地实施运作，国家先后制定公布了《建立工程质量行政领导人责任制》、《强化项目法人责任制》、《建立和落实参建单位工程质量领导人责任制》、《建立工程质量终身责任制》、《进一步强化招投标制》、《严格实行合同管理制》、《严格实行竣工验收制》、《严格实行工程审计制》等一系列制度规章，这些制度对我们的稽查工作同样具有极重要的指导意义，必须遵循。制度落实，资金运作，质量监控，这是项目稽查的三个关键环节。制度落实，就是根据项目实施各个阶段的不同情况，按制度要求去事先规范或跟踪规范，使项目实施的每一个步骤都达到合法合理的要求；资金运作，就是投资规模的合理性、资金结构的合法性、资金分解的科学性、资金到位的及时性，通过督查，杜绝挪用、浪费、贪污，使有限的资金充分发挥作用。质量监控，一是明确技术质量等级标准，二是建立监理机制，三是健全监控体系和手段。只要促使这些方面达到优化高质量，稽查工作就算有成效了。

    作者单位：省委党校研究生部

    省委党校第16期省女干部培训班学员

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