包自吉

    江泽民总书记多次强调，中西部地区要适应市场经济的要求，加快改革开放步伐，充分发挥资源优势，积极发展特色经济，发展优势产业和产品，使资源优势逐步转变为经济优势。朱镕基总理指出，西部地区要抓住产业结构调整的有利时机，根据国内外市场的变化，从各地资源特点和自身优势出发，合理开发和保护资源，促进资源优势转化为经济优势。中央领导的重要指示，为我们正确认识国土资源在西部大开发中的重要地位和作用、有效保护与合理利用资源指明了方向。

    国土资源包括土地、矿产、水等自然资源，是经济社会发展的重要物质基础。加强国土资源管理，促进国土资源的合理开发与利用，对于实施西部大开发战略具有十分重要的意义。本文就国土资源在西部大开发中的地位和作用、如何加强国土资源管理、更好地服务西部大开发的问题作一些粗浅的论述。

    一、国土资源在西部大开发中具有重要地位和作用

    （一）合理开发利用国土资源，在西部大开发中处于基础地位。我国西部地域辽阔，土地、矿产等自然资源相对丰富，资源开发程度较低，因此，具有较大的资源比较优势和开发利用潜力。

    1．从土地资源来看，西部土地面积101．3亿亩。其中，人均耕地2．05亩、林地5．06亩、牧草地10．90亩，分别为全国平均水平的1．38倍、1．91倍、3．57倍。有33．95亿亩未利用地，占全国的86．69％，其中，有1亿亩适宜开发为耕地，占全国耕地后备资源总面积的57％。甘肃有可开发为耕地的后备资源1038．2万亩。

    2．从矿产资源来看，西部地区探明储量的矿产有138种；全部矿产资源保有储量的潜在总价值达61．9万亿元，占全国的66．1％；在45种主要矿产中，保有储量占全国50％以上的有24种，保有储量占全国33％～50％的有儿种。石油、天然气储量集中在塔里木、鄂尔多斯、准噶尔、四川、柴达木、吐哈等盆地，特别是新疆的石油、天然气储量分别占全国的22％和28．5％。86．9％的煤炭储量集中于内蒙古、陕西、新疆和贵州；76．0％的锰矿集中于云南和贵州等省（区）。矿产资源的相对集中分布，有利于进行重点建设、规模开发。

    3．从水资源来看，西部地区的水资源总量相对比较丰富，其中，地下水资源总量5076亿立方米，占全国的61％，目前开发利用率只有28％，具有一定的开发利用潜力。特别是在西北严重缺水的地区，加强地下水的勘查和合理开发利用，具有十分重要的意义。

    （二）合理开发利用国土资源，在西部大开发中起着先行作用。在经济相对不发达而具有资源优势地区的经济发展中，除了利用好外资和各种融资方式外，利用资源优势来发展资源型产业，依然是资本积累的重要方式。不仅可以通过销售原料或初级产品获得最直接的收益，而且可以为其他产业的发展提供基本生产资料和生活资料，带动后继产业、相关产业以及农业、交通、服务等其他产业的发展，加快地区经济发展。据统计，2000年西部地区固体、液体和气体矿产的总产量分别为12．24亿吨、1．82亿吨、121．6亿立方米，分别占全国的26．09％、52．87％、64．86％；矿产品销售额为1035．85亿元；占全国的24．08％；矿业总产值占工业总产值的11．48％。以资源开发利用为依托的资源型产业的发展，对于增加地方财政收入、提供就业机会、促进基础设施建设、改善环境、加快当地工业化、城市化和现代化建设的进程均发挥了重要作用。在许多地方，资源开发往往成为区域经济发展新的增长点。随着一批农场和矿山的兴起，昔日人迹罕至的不毛之地而今变成了新兴城镇。比如甘肃的金昌市通过矿产资源开发利用，发展成为重要的工业城市。

    （三）合理开发利用国土资源，在西部大开发中是联系东中部的纽带。西部大开发的过程也是一个多种生产要素向西部大流动、大重组、大集中的过程。在这个过程中，西部地区明显的资源优势及同其他地区资源之间的互补性，将对东中部地区的生产要素向西部的流动和集中有着重要的吸引和导向作用。开发比较优势明显、市场前景好的西部资源，建立资源性产品生产和外输基地，可以为东中部经济发展提供原材料和能源支持。正在实施的“西气东输”、“西煤东运”、“西电东送”等，便是这种产业关联效应的重要体现，是资源作为关键纽带，将西部资源性产品与东部市场有机地连接起来的。随着西部大开发战略的实施，依托西部的资源优势，东中部资金、技术、信息、管理等重要的生产要素，将会日益向西部流动、集中和重组，必将促进西部电、气、铝、钾肥等优势资源产品的生产和销售，逐步提高在全国市场的占有率。

    近年来，有效需求不足成为影响我国经济发展的重要制约因素。东中部地区相当一部分资金、技术，需要寻求新的生产领域和新的市场，西部大开发则可以为东、中部地区经济发展提供新的发展空间，促进其产业结构升级和资金、技术、人才的转移。西部地区可以将东中部比较成熟的技术和生产能力“引进来”，利用自然资源优势，发展具有市场前景的资源产业和产品，形成具有竞争力的特色经济，并与东中部建立资源开发利益共享的激励机制，实现西部与东中部的协调发展。

    （四）合理开发利用国土资源，是西部大开发的重要内容。国内经济发展的历史证明，工业化特定时期的经济社会发展对自然资源的需求呈急剧增长趋势。我国正处于工业化发展和现代化建设的关键时期，经济社会发展对土地、矿产、水等主要自然资源的依赖程度仍然很高。在今后相当长的时期内，人们所需的大部分食物以及其他生活必需品，如绝大部分的肉、蛋、奶仍将依赖于耕地提供的产品，各项建设对土地的需求将逐步增加。西部地区是我国重要的资源战略接替区，加快西部优势资源的开发利用是我国实现现代化建设第三步战略目标的必然要求。西部地区自身的发展，包括加快基础设施建设，加快生态环境建设，加快城镇化进程，调整优化产业结构都必然把对国土资源的合理开发利用作为重要内容。

    二、在西部大开发中必须坚持贯彻保护和合理利用资源的基本国策

    在西部大开发战略实施中，我们必须以江泽民“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻中央关于国土资源的大政方针，坚持保护和合理利用资源的基本国策。必须坚持“严而又严”的总要求、“在保护中开发，在开发中保护”的总原则、“资源开发和节约并举，把节约放在首位”的总方针，加强国土资源的管理、保护和合理利用。必须将西部大开发战略与可持续发展战略、科教兴国战略结合起来，在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，依靠科技进步和科学管理，促进西部地区经济社会持续快速健康发展。

    （一）要正确处理资源保护与经济发展的关系，在保护中开发，在开发中保护。对于土地资源来说，首先要正确处理耕地保护与经济发展的关系，坚持“一要吃饭，二要建设，兼顾生态”的原则。加快基础设施建设，实施城镇化战略，加强生态环境建设，实施农业结构的战略性调整。我们的各项建设能占非耕地的不占耕地，能占劣质耕地的不占优质耕地。城镇建设用地要充分利用存量，集约式发展。生态建设要实事求是、因地制宜，有计划、有步骤地进行。在实施农业结构调整中，要注意保护土壤耕作条件，要通过正确处理“保护与发展”的关系，实现经济发展与耕地保护“双保双赢”的目标。

    对于矿产资源来说，最有效的保护应当是科学合理地开发。我们要顺应矿业发展全球化和资源环境一体化的大趋势，发展“绿色矿业”，进行规模开发。对中小型矿山或零星分布的矿点要因地制宜，依法办矿。充分发挥“开发一矿、致富一方”在促进地方经济发展中的作用。单纯领先开采、输出矿产原料或初级产品来发展经济往往是不合适的。应当从本地实际出发，努力发展矿产深加工，实现资源的综合开发和多次增值，拉长下游产品的产业链，以最大幅度地提高其附加值。要按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、规模开采、集约利用的原则，积极推进优势矿产资源的勘查和开发利用。要坚持矿产资源开发利用的经济效益和环境效益相统一，实现资源开发利用的经济效益与环境效益相统一，实现资源开发利用与生态环境建设的良性循环。在西部矿产资源的开发利用中要严格按法律、按规划、按政策办事，务必做到“在保护中开发、在开发中保护”。

    （二）要正确处理资源开发与生态保护的关系，切实推进生态建设。全国水土流失面积360多万平方公里，西部地区约占80％。全国荒漠化面积260多万平方公里，每年新增荒漠化面积2400多平方公里，大多数分布在西部地区。全国70％以上的突发性地质灾害发生在西部地区。西北地区严重缺水，蒸发量远大于降水量，大多数河流长年干涸。要把生态建设和环境保护放在突出位置抓紧抓好，切不可走“先污染，后治理”的路子。必须明确，开发西部资源决不能简单地理解为大开荒、再开矿，也不能以资源的粗放开发利用和生态环境的破坏为代价，来换取一时经济的快速增长，而应着眼于资源开发与环境保护的协调发展。按照《土地管理法》的规定，开发未利用土地必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下按规划进行。要严格控制西部地区垦荒，大力推进土地整理和废弃地复垦来补充增加耕地。依法从严管矿和规范办矿，强化对矿产资源勘查开发的监督管理，整顿和规范开发利用多元投资机制，加大矿山环境保护和治理力度。

    （三）要正确处理政府主导与市场配置的关系，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。在社会主义市场经济条件下，加强宏观调控是政府管理资源的重要职能。西部大开发必须充分发挥政府的主导作用，通过法规、政策、规划、计划等手段，切实加强对资源保护和利用的宏观管理。政府主要是制定法规、规章、规划和政策，培育规范市场，引导资源的合理开发利用。在社会主义市场经济条件下，资源的配置必须按照市场经济规律，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。资源优势只有通过市场才能实现其效益，才能转化为现实经济优势。资源由谁来利用、利用方式、利用水平、资源价格等要通过市场来确定。要以市场为导向，把市场需求与西部地区资源优势结合起来，优化资源配置，发展具有竞争力的特色资源经济。在国土资源方面，土地使用权市场和矿业权市场的培育是当务之急。必须加大国土资源市场建设力度，积极推行拍卖制度，提高市场配置土地使用权和矿业权的比例。

    （四）要正确处理资源开发与扩大对外开放的关系，以开放促开发。全球经济一体化，特别是我国加入世贸组织的机遇，要求我们努力吸引外商投资和各类社会资金投入到西部资源的开发利用中来，真正发挥好西部资源在联系东中部和联系世界市场的重要纽带作用，同时也要充分利用国内外“两种资源、两个市场”，实施“走出去”的开发战略。西部地区有与十多个国家接壤的边境条件，对外开放区位优势明显。现在，同周边国家在资源领域的经济技术合作的加强、沿边口岸的开放、欧亚大陆桥的建成等都为西部经济的外向型发展提供了更为有利的条件。我们要通过制定有关政策措施，加大对外开放的力度，促进国土资源的开发利用。

    （五）要正确处理资源开发与利用科技进步的关系，坚持向科技要效益。实现资源优势转化为经济优势，关键是要在调查评价超前先行的基础上，不断提高资源的利用率和资源转化增值的水平。要大力采用现代的地质勘查调查技术做好土地、战略性矿产资源和地下水资源的调查评价工作，积极采用先进技术特别是高新技术改造传统资源产业，大力推进国土资源调查评价工作中新技术、新方法的应用。对于具有重大影响的关键技术，要重点支持，加强攻关，为资源开发利用提供技术支撑，提高资源开发利用中的科技含量。

    三、切实加强国土资源管理，进一步增强西部地区社会、经济的可持续发展能力

    为实施西部大开发战略，在西部国土资源保护与利用及可持续发展方面应重点做好以下工作。

    （一）加强土地管理特别是耕地保护，为经济社会发展积极提供用地服务。要坚持实施最严格的土地管理政策，进一步落实土地用途管理制度，强化农地转用审批，把农地转用严格控制在国家下达的计划指标之内，依法按规划用地管地。要切实加强农业结构调整的用地管理，防止耕地毁坏。要认真落实基本农田保护制度，从严控制各类建设占用基本农田。要切实落实占用耕地补偿制度，依法足额征收新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，按照“统一组织，联合开发，有偿投资，滚动发展”的原则，加强土地开发前期可行性研究论证，积极推进土地整理，加大土地复垦力度，在保护生态的前提下，合理适度开发耕地后备资源，逐步开展国土综合整治，确保耕地占补平衡有余，为农业发展提供耕地保障。要规范补充耕地费用的使用管理，按照“以收定支，收支挂钩”和“多缴费，多安排”的原则，通过土地开发整理项目将资金安排到缴费地区。特别要用好、管好土地开垦费等专项费用，并加强其项目的跟踪检查和成果验收。

    （二）加强矿产资源管理，加大优势矿产资源和地下水资源勘查与开发利用的力度。要从西部矿产资源的特点和自身优势出发，依靠科技进步和科学管理，发展有市场竞争力的特色矿业经济。当前要把开发的重点放在有色金属、贵重金属、能源矿产和地下水资源上，既为经济发展提供资源保障，又为全国经济发展作出贡献。要采取有效措施支持国有矿山企业的改革与发展。要尽快完善国有矿山企业采矿价款的减免制度、国有矿山企业和地勘单位转增国家资金制度和矿业权评估资格管理制度。要引导和促进中小型矿山企业走联合办矿、规模经营、集约和综合利用矿产资源的新路子。要加大矿产资源补偿费征收力度，增加勘查开发矿产资源的资金投入。要全面落实国家鼓励勘查开发西部地区矿产资源的优惠政策，并着手制定和适时出台西部各省鼓励勘查开发矿产资源的政策措施，以吸引更多的国内外客商来我省投资勘查开发矿产资源。

    地下水资源勘查方面，应在组织好已启动的深层地下水资源勘查项目的同时，积极争取国家立项开展甘肃中部缺水区地下水资源勘查。要组织开展地下水资源评价工作，摸清资源家底，为社会经济发展规划提供科学依据。要加强对矿山生态环境的保护，改善矿山企业结构，引导矿山企业向集约化发展，防止乱采乱挖和资源浪费。要依法保护和合理开发利用地热、矿泉水资源。

    （三）加大国土资源有偿使用制度改革的力度，发挥市场配置国土资源的基础性作用。要加快扩大土地、矿产资源有偿使用范围。除法律规定可以实行划拨方式供地外，其他用地都要采用出让、租赁等有偿使用方式提供。要进一步探索包括年租制在内的多种有偿使用方式，扩大土地使用权和矿业权的招标拍卖。对原划拨土地自发进入市场的，要认真清理，并要按规定收取土地使用费或租金。要加强集体非农建设用地的流转管理，建立土地收购储备制度，加快土地使用制度改革。要强化地价管理，推进基准地价的更新与平衡，对地价决定情况进行检查，防止人为地压低地价，从源头上防止腐败行为的发生。要严格矿业权市场管理，依法有偿出让探矿权、采矿权，规范矿业权流转行为。积极开展探矿权和国家出资形成采矿权招标、拍卖的试点和推广工作。要进一步规范地价和探矿权、采矿权评估，规范中介组织，完善中介服务规则，搞好信息服务，创造良好的市场环境。

    （四）加强规划与计划管理，强化国土资源开发利用的宏观控制。要切实加强规划编制和审批工作，不断完善国土资源规划体系，做到总体规划、专项规划、年度计划相互衔接。当前，尤其要按照“科学规划，统筹安排，合理利用，保障供给”的原则，贯彻省、部“十五”计划精神，着力抓好西部各省国土资源“十五”计划、国土资源大调查计划、实施西部大开发国土资源开发利用规划的制定和实施。要严格规划实施管理，加大计划执行力度，必须把规划、计划作为建设和平共处管理的前提。要加强对规划实施情况的跟踪和监督，对违反规划和擅自修改规划的要从严查处。

    （五）加强地质环境保护和地质灾害防治，促进环境保护与建设。针对西部地区地质环境脆弱、地质灾害频繁的状况，要贯彻以预防为主、防治结合的方针，加强地质环境监测机构的建设，逐步建立和完善地质环境监测体系。要切实支持退耕还林还草、荒山绿化、小流域治理等重点生态工程建设。要继续开展地质灾害多发县（市）地质灾害调查与区划工作，加强对地质灾害防治工程的质量管理，加强和完善地质灾害监测预报和群测群防体系。要严格执行建设用地地质灾害危险性评估制度，控制人为地质灾害的发生，努力减少地质灾害对经济发展和人民群众生命财产造成的损失。要保护和合理开发利用地质遗迹，为促进科学研究、发展旅游做出贡献。

    （六）加快进行国土资源大调查，提高国土资源调查研究的水平。国土资源大调查项目要突出重点，积极采用新理论、新技术、新方法和新机制，抓住国土资源部在项目和投入安排上继续向西部地区倾斜的机遇，加大基础性、公益性、战略性地质工作，加快工作步伐，确保工作质量，力争取得一批高水平的调查成果，取得找矿、找水的新突破。要搞好国土资源动态遥感监测，建立和完善遥感监测体系，全面掌握土地资源和生态变化情况。要建立多元化、多渠道的融资机制，按市场经济规则促进商业性地质勘查开发工作的大发展，为社会经济发展提供信息服务和资源保障，进一步缓解西北地区人畜饮水紧张的局面。

    作者单位：甘肃省土地局

    省委党校99级经济管理专业领导干部班学员

聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com