李德新

    农业和农村发展问题是关系国民经济和社会发展全局的重大问题。可以说，重视农业、加强农业对于我们这样不发达的农业省份来讲是一个长期不变的主题。如何结合实际，把十五大和十五届三中全会精神贯彻好、落实好，在多年工作的基础上进一步开创农村工作的新局面，实现跨世纪发展的宏伟蓝图，是当前农业战线上的重大课题和艰巨任务。下面就甘肃省农村经济发展的制约因素和对策谈点粗浅的认识。

    一、甘肃省农业和农村经济发展的基本判断

    把我省农业和农村经济发展提高到一个新水平，实现跨世纪的发展目标，首要的问题是必须对农业生产力水平、农村经济已经发展到什么程度要有一个客观、科学的分析，也就是说，对形势要有一个准确的估价和判断。这是考虑今后发展任务的基础，也是探讨发展制约因素和制定对策措施的前提。那么，对我省农业和农村经济怎样评价和判断呢？从总体上分析，可否这样说，我们已经走出了一条发展温饱型农业的成功之路，已进入这样一个历史阶段：第一个飞跃全面完成，第二个飞跃已经开始，正在向市场化、社会化、现代化全面推进。尽管这是一个漫长的过程，但道路已开通，前景已明朗。具体讲，基本的判断有这样三点：

    （一）粮食压力得到缓解，农产品短缺的局面基本结束，增产不增收的问题突出出来，农村工作的主要矛盾开始由缓解粮食压力转向增加农民收入。为了说明这个问题，我们可以从三方面分析。

    从粮食生产讲，吃粮靠调进的历史结束了。改革开放前，我省正常年景下每年要调进粮食6～7亿公斤，最多的时候调进13亿公斤。现在我省的粮食产量已由78年的102亿斤增加到174亿斤，尽管粮食生产随天时好坏有所波动，但基本稳定在150亿斤以上，全省粮食库存达到88亿斤，接近改革开放初全省粮食生产总量。这是甘肃历史上没有过的。据中部和陇东地区典型调查，农户存一年以上粮食的占总农户的70％左右，其中有两年以上口粮的占20％左右，个别农户存足三年以上口粮，这也是中部和陇东没有过的。

    从肉类、蔬菜生产讲，吃菜吃肉靠调进的历史也结束了。全省肉蛋总产量已达102万吨，比改革开放初增加90万吨；蔬菜总产量已由1980年的58万吨增加到345万吨，成为全国西菜东调的重要基地。尽管每年也从外地调入一部分肉类和蔬菜，但比调出的量要小得多，属正常的品种调剂。

    从农民收入讲，由于受市场、结构、品种、流通和比较效益等方面的影响，增产不增收的矛盾日益突出，已成为影响农民生产积极性、制约农村经济发展的主要问题。不少地区已是“家里粮满仓，手头钱紧张”。全省农民人均纯收入已由80年代初的全国倒数第三变为连续多年倒数第一，特别是进入90年代以来，农民人均纯收入增幅趋缓，而且有递减之势，扣除物价因素，增幅很小。如：1994年比1993年增28．6％，1995年比1994年增22％，1997年比1996年增9．94％，同时与全国的差距拉大：1980年差距为38元，1990年相差255元，1995年相差694元，1997年相差880元。按地区划分只有河西4地市（除武威地区）超全国平均水平，其余10个地区均低于全国平均水平。

    （二）农村经济有了长足发展，解决温饱的目标可以如期实现，巩固提高脱贫成果向小康推进的任务突出出来，农村工作的主要任务由突出解决温饱转向巩固提高脱贫成果，努力向小康迈进。改革开放初的1978年全省农民人均纯收入只有101元，全省贫困人口有1254万人，占农村总人口的74．5％，到93年制定“四七”扶贫攻坚计划时，全省不得温饱的人口下降到427万。通过实施“四七”扶贫攻坚计划和“三大块”发展战略，到去年底，农村的贫困人口已下降到284万，贫困面降到14％，已有22个县率先实现小康。

    根据解决温饱的时间表和农业生产的形势看，解决温饱的目标可以如期实现。但由于受农业基础弱和自然条件差的双重影响，旱作农业区和高寒阴湿山区不稳定的问题仍然很突出，加之对自然灾害的抵御能力弱、波动性很大，存在脱贫难、返贫易的情况。（从实施“四七”扶贫攻坚计划以来，每年解决温饱人口100万～120万，每年返贫人口50万～70万，四年中，实际解决温饱人口196万人，平均每年不足50万）。这种情况表明，进一步强化农业基础、实现旱作农业的稳定发展、巩固脱贫成果、努力向小康迈进是我们面临的又一重要任务。

    （三）农业和农村经济结构发生深刻变化，支柱产业初具规模，产业链条短、产加销各环节脱节的问题突出出来，农村工作的重点开始由小生产转向推进产加销、贸工农一体化的产业化经营。自80年代以来，随着农村生产力的不断提高，全省各地从发挥资源优势和经济优势出发，因地制宜地对单一农业结构进行了全面调整。具体表现在：一是调整农业的内部结构，经济作物比重大幅度上升；二是调整大农业内部结构，农林牧渔全面发展；三是调整农业与非农业之间的结构，经济成份趋于多元化。截止去年底，全省农村经济一二三产业的比重已由80年代初的80．68：11．22：4．1调整到38．77：37．01：24．22，第一产业下降近46个百分点；农林牧的比重已由80．32：2．37：17．29调整到1997年的68．82：2．29：28．88。数字变化表明，一方面，我省农村经济结构的确发生了深刻变化，三次产业结构逐步趋于合理；另一方面，说明我省结构调整的质量和水平还不甚高，还未产生较好的效益。农村产业结构的总体评价应该是“接近于全国的结构，低于西部的水平”。从各个产业自身的质量水平来看，对我省三次产业的评价可概括为三句话：农业低而不稳，工业小而不强，三产慢而不全。

    从整体上看，农业生产还没有完全摆脱传统经营方式，小生产与大市场的矛盾越来越突出，产加销脱节，贸工农分离，导致农业风险加大、效益不高。如去年的烤烟、今年的苹果，使农民苦不堪言，有人说农业结构调整是：不调无出路，调了担风险。农产品市场是：“多了多了，少了少了”，“多不得，少不得，不多不少真难得”。农民说：明年种什么，谁能告诉我，你不知道，他不知道，但政府号召什么，千万不能种什么！这种现象既说明农业结构的调整受市场因素大，我们的信息服务滞后，也说明我们的加工转化能力弱。有关部门测算，按产业化发展规划，到本世纪末全省工业用粮、饲料用粮、淀粉加工用粮和每年新增30万人口的口粮总需每年新增加粮食30亿斤左右，同时还说明我们在这方面还有很大潜力。

    总体评价我省农业和农村经济的状况可以概括为：农业大、工业小，财政穷、农民贫。农村产业结构是以农业为主，农业以种植为主，种植以粮食为主（酒泉去年放开试点，仍没有改变这种状况），在全省工农业增加值中，剔除中央和省属工业，地县工业所占份额不大，农业明显“一头沉”。大部分县没有象样的工业，地方财力主要靠农业税收入，农民主要靠农产品收入（在农民收入构成中占到70％以上）。我们说甘肃贫穷落后，主要指农村贫穷落后；说经济不发达，主要指农村经济不发达。全省87个县（市区）中，有40个国扶贫困县，尽管到去年有9个地区48个县本级财政实现当年平衡，但地县累计赤字达到19．59亿元，即使是条件好的地县，如果同经济发达地区、次发达地区相比，收入是低水平，生活是低标准。

    二、甘肃省农业和农村经济发展滞后的原因探析

    这是一个涉及范围很广、比较复杂的问题，从不同的角度考察可以得出不同的结论。从大的方面讲，有观念上的原因，有基础和条件的影响，有市场和结构的制约，可以说是多种因素相互交织、相互制约、共同作用的结果。但从我省农村经济发展运行的基本特征看，我认为主要有这样几条：

    一是资源开发利用不足，资源优势未能转化成经济优势，潜在优势未能转化成现实优势。从我们调查了解的情况看，大部分县普遍缺乏对资源进行深度综合开发利用、农业后导产业跟不上、产业链条短，致使农业生产处于低层次原料生产状态，未能完成资源生产供给向资源开发加工增值的转变。最明显的一个特征就是商品化程度低，形成的一些商品也是低档的初级产品，质量不高，竞争力不强，如我们的农产品加工仍停留在初级阶段，农产品的利益大多被其他行业的经营者所得。农业生产的产前、产中、产后没有很好联结起来。

    二是产业结构的质量水平低制约了农村经济发展。现在全省农业结构的变革尚处于较低的层面上，户与户之间、村与村之间、甚至地区与地区之间农业结构高度雷同，远没有形成专业化和区域化生产方式，农业资源禀赋没有成长壮大。尽管我省的非农产业接近于全国平均水平，但是经济学的常识告诉我们，所谓结构，只是一个此消彼长的数量对比关系，而衡量结构的优劣最终是要看农村经济发展的总体质量和水平，也就是说，要看其实际效益如何。从我省农民收入连续多年居全国末位的现实可以看到我省的结构质量和水平。当然我省有一个特殊情况：即长期以来，全省农村工作的重心是保证农产品的供给，把解决吃饭问题当作头等大事，就农业抓农业，就生产论生产，对农业后导关联产业研究不够，而粮食生产自身的特点决定了它的社会效益大，经济效益差。从生产的目的看，粮食生产既是商品性生产又是自给性生产，在自给不足的条件下，粮食自给率高于商品率。作为自给性生产，不管生产成本如何变化，农民都要保持生产，解决吃饭问题；作为商品生产，农民则必须进行成本利润的比较，而粮食生产的利益不仅取决于粮食的单产和收购价格，而且还取决于生产资料的零售价格。提高粮食收购价格，农民实际所得的利益只是商品粮这一块，而生产资料价格的上扬，农民增加支出的却是整个粮食生产这一块。从生产条件看，粮食生产受自然条件和市场条件的双重制约。从自然因素的制约方面来说，我省自然灾害频繁，对粮食生产影响很大。在同样的投入条件下，一遇自然灾害就直接影响效益，这是与工业生产不同的。从市场经济条件制约因素看，农业又是两头在外的产业，越是商品率高的粮食生产区，产前所需的资金、物资等生产要素的投入越大，这些要素价格的变动和供应直接影响到效益。产后又受市场的制约，购销、流通等也直接影响其效益的实现。如张掖地区的临泽县曾是全国粮食单产冠军县，但冠军县也是枉有粮多之名而无财富之实。据调查，人均纯收入超2000元的县有一个明显的特征，就是非农产业占到70％以上。事实上，随着经济发展和结构调整，农民收入的主渠道由第一产业逐渐让位于二、三产业是概莫能外的一般规律。从理论上讲，非农产业具有推动农业发展的内在本质。非农产业作为农业系统的组成部分扩充了系统内部物质形态和经济形态的循环。在物质形态上延长了农产品的循环链，同时在价值形态上实现新的增值。从现实经济生活看，从产品农业转化为商品农业和增值农业，最优选择是追求加工效益，加快非农产业的发展，这也是农村经济发展的客观要求。

    三是小而全的生产经营方式，使农业生产难以应付市场风险，获取规模效益。农村实行家庭联产承包责任制后，有效地调动了农民的生产经营积极性，但随着市场经济的发展，农村一些深层次矛盾也日渐显露出来，比如：一家一户分散生产，难以与大市场接轨，农民无法获得准确的市场信息，往往盲目跟“风”，当市场波动时将带来巨大损失。加之这种小生产不利于科学技术的推广，不利于提高土地的产出率，制约了社会分工的进一步发展。再如，生产、加工、销售脱节，农民得不到后续环节的任何好处，利益往往被中间环节截走；集体经营层次十分薄弱，为农户提供的生产服务非常有限，农业缺乏有效的社会化服务等等。就全省而言，大部分县一二三产业没有拉通联动，没有走上产业互补、共同发展的道路，农工商割裂，形不成利益共同体，农业的发展得不到工业和商业的外在拉动，而工商业的发展在一定程度上又没有得到农副产品有效供给的保障，结果都驾驭不了市场起伏的波动，适应不了市场的需求，买难卖难交替出现。

    四是基础设施建设滞后，科技应用程度低，生产力水平低，致使农民收入增长缓慢。从全省来看，大多数县的农田水利基础设施年久失修，“带病运行”，没有完整配套的水利工程体系，排灌能力差，机械化程度低，科技的应用推广不普及，化肥利用率只有30％，灌溉水的有效利用率不足60％。尽管从上到下形成了一支农业科技队伍，但农村科技人才相对不足，技术推广服务体系在某些地方处于“网破人散”的状况，且素质低、知识老化、结构不合理，难以满足发展“两高一优”农业的需要。现在我们的农产品是“三多三少”：大路货多、抢手货少；技术质量低的产品多、技术含量高的产品少；低质品种多、优质品种少。且品种雷同，产期集中，适应不了市场。如苹果，尽管近些年来发展了一些像“红富士”一类的品种，但多的是群众评价的：“多多的货，小小的个，一手能抓四、五个”；“十个苹果九个眼，剩一个小不点”。这样的苹果在市场竞争激烈的今天肯定是被淘汰的对象。

    五是财力弱小，无法从根本上改变农业生产条件。我省是吃饭财政，三分之二的县吃补贴，80万人要财政供养，每年光发工资就要40多个亿，还要照顾教育、文化、科技和社会事业，每年能挤出来用于农业的投入并没有多少，而且仅有的这些投入也不能保证按期足额到位。从我省生产力和发展水平看，绝大多数农户还不具备投入主体的条件，加之地方财力薄弱，无法根本上改变农业生产条件，以致一部分地方的农业大体上只能处于维持简单再生产的状态。

    三、甘肃农业和农村经济发展的思路和对策探讨

    根据农村变化了的情况和遇到的新矛盾、新问题，农村工作的思路和重点也应当随之有所调整，当前和今后几年，我省农村工作可否这样来考虑：

    总的要求是认真贯彻落实党的十五大和十五届三中全会精神，紧紧围绕农业增产、农民增收和农村稳定，着力推进两个根本转变，全面实施科教兴农战略，不断强化农业基础。基本的思路是：绝不放松粮食生产，积极调整经济结构，大力推进产业化经营，努力增加农民收入。主要任务是：适应市场经济的新形势，努力提高农业和农村经济发展的总体水平和整体素质。突出的任务有两项：一是集中力量解决旱作农业的稳定问题，大力发展节水农业，努力提高抗御自然灾害的能力，在更大程度上摆脱靠天吃饭的局面；二是面向市场抓规模、抓加工，带动结构调整，推进农业产业化经营，提高农业综合效益，确保农民收入持续增长，使大多数农民实现小康。具体对策和措施至少应当包括这样几点。

    （一）稳定和落实党在农村的各项方针政策，保护和调动农民的积极性，这是农村经济发展的根本所在。这方面的重点是“一稳定三落实”。即稳定土地承包关系，在新一轮土地承包中，把土地承包期再延长30年，对强制推行“两田制”、变相增加土地承包费等问题要坚决纠正。同时落实好三项政策：一是落实好减轻农民负担的政策，标本兼治，综合治理，切实把不合理的负担减下来；二是落实好按保护价敞开收购余粮的政策，切实做到不拒收、不限收、不停收、不打“白条”、不代扣各项提留款，让农民满意；三是落实好对农业增加投入的政策。与此同时加强基层民主政治建设，建立健全以民主选举、民主议事、民主决策、民主管理监督和政务公开、财务公开为主要内容的农村制度，调动群众参与村务管理的积极性，促使干部作风有根本转变，改善干群关系，化解干群矛盾，保持农村稳定。

    （二）下苦功夫，坚持不懈地改善农业基本生产条件，这是今后农业和农村经济持续发展的基础，也是势在必行的一场硬仗。全省4200万亩基本农田中，有效灌溉面积只有1660万亩，吨粮田和“双千田”分别只有124万亩和150万亩，绝大多数属山旱地，现实要求我们必须下苦功夫，采取行之有效的措施，坚持不懈、锲而不舍地改善农业基本生产条件。一是大搞农田基本建设，包括“三田”建设和水地田间配套建设，坚持大中小并举、生物措施和技术措施并举，重点抓好小型农田水利工程，包括小流域的治理、种草种树、修梯田、打水窖、集雨节灌，改良土壤工程，增加有效灌溉面积，积极推行有机旱作农业；二是大力改造中低产田，大幅度提高单位面积产量；三是加大投入，增加改善农业生产条件的中长期贷款，鼓励和协助工商企业进入农业开发领域，逐步形成以工补农、以工建农、以工带农的机制，积极引导集体经济、乡镇企业和农民个人增加对农业的投入。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，动员社会各方面参与农田水利基本建设；四是充分发挥农村劳动力多的优势，增加劳动积累。目前，农村缺的是钱，多的是人口。国家用少量的资金投入引导农民大量的劳务投入，作为替代资本，可以大大加快农田基本建设的进程。应积极动员和组织农民群众投工投劳，改土、蓄水、栽树、种草、修路，兴办各种小型农田水利工程。动员和组织农民向荒山、荒坡、荒滩进军，发展种植、养殖业及林果业和其他多种经营。

    （三）根据市场需求，积极调整结构，这是增产增收的关键。面对经济结构与市场需求越来越不相适应的状况，当前调整农村经济结构应当解决好这样几个问题。一是要进一步调整种植业品种结构，解决好品质不高的问题。开拓市场、占领市场，产品品质是关键。我省目前的粮食结构基本上是温饱型结构，只追求数量的增加忽视质量的提高，这种结构也是卖粮难的一个重要原因，应当抓住粮食比较宽松的有利时机，按口粮、饲料粮、特种食品用粮调整粮食生产结构。二是进一步调整农业内部结构解决好比例不协调的问题。我省是全国的五大牧区之一，目前的生产水平与这一位置很不相称，我省农业结构中畜牧业占29％，林业不到5％。发达地区和发达国家，一般都是畜牧业比重高于种植业。事实上，调整农业内部结构促进农业由单纯种植业向种养业、林果业、蔬菜业共同发展的方向转变，既符合需求引导的经济规律，也符合产业依存的生态规律，应当从区域种植效益和生态效益出发科学合理有效地利用资源，宜粮则粮，宜牧则牧，宜林则林。特别应注意搞好秸秆的利用和立体种养，提高农产品生产档次，实现农民增收和农业增效。三是进一步发展农产品加工业，拓长农村二三产业的链条。粮棉油果等是我省农业的主导产品，但大部分处于种啥卖啥的状态，既拉大了消费者与生产者之间的距离，又削弱了市场竞争力，也加剧了工农业产品的剪刀差。应力争尽快改变这种状况，在加工增值上有一个大的突破，使之成为农村经济的新的增长点和国民经济的一个重要支柱产业。发展的重点应当放在农副产品加工、储藏、保鲜和运销业上。如果这些环节抓好了，既可以扩大农产品的销售半径，又能大幅度增值增效。

    （四）大力推广先进适用技术，实施科教兴农战略，这是促进农村经济发展的强大动力和决定性因素。邓小平同志有一个著名论断就是“科学技术是第一生产力”，“农业最终要靠科技解决问题”，要实现农业和农村经济的超常规、跳跃式发展只有依靠科技。在这个问题上，我认为应当着眼长远，统筹规划，按照有所为、有所不为的原则，围绕制约我省农业和农村经济发展的难题进行攻关，大胆吸收和引进先进的科研成果。一是实施“种子工程”推进种子革命，实现农产品的更新换代；二是加大推广应用力度，普及农业先进实用技术，特别是应当把那些已经试验成功，千家万户都能搞，效益又比较高的先进技术尽快由点到面普及推广；三是应把先进技术同其他相关措施配起套来，组装配套，规范简化，保证技术效果的充分发挥；四是应切实加强农业技术人员和农民的培训，重点加强回乡高初中毕业生和复退军人的培训，使之成为农村推广应用科学技术的骨干力量。同时应积极探索建立农业科技示范推广的新机制，办好农科教结合示范区，把技术推广形式由单纯地讲给农民听变为干给农民看、带着农民干，使农业科技推广工作更快更好发展。

    （五）积极推进农业产业化经营，逐步建立贸工农、产加销一体化的经营机制，这是加快我省农村经济发展的有效途径。在产业化经营上，全省各地都有不同程度的发展，都有一些代表和典型。现在的问题是要因地制宜、各有侧重地抓一些关键环节，重点突破。一是应以市场为导向，抓品质，抓规模，建立区域性主导产业。要面向国内外大市场，在充分考虑原有产业结构的基础上，立足整个国土资源的开发和综合利用，注重发展具有特色和竞争优势的产品，形成规模化的区域性主导产业。星星点点，形不成气候，占领不了市场，有了规模，质量上不去也同样占不了市场；二是抓加工、抓转化，建设龙头企业。一方面，应当对现有企业进行改组、改造，通过联合、兼并，努力搞活，发挥开拓市场、引导生产、加工增值的作用；另一方面，要科学规划、合理布局，按照市场需求，建设一批水平高、竞争力强的龙头骨干企业或企业集团，带动和辐射区域经济发展，不能仅仅局限于一县、一地来考虑问题，尽可能避免低层次的重复建设；三是建立健全市场体系，强化服务功能。

    （六）逐步调整生产布局，因地制宜发展区域经济，这是加快农村经济发展的现实选择。我省自然条件差异大，农业区域特点明显，因地制宜、分类指导，是我们指导农业生产和农村经济发展必须始终遵循的原则。随着市场经济的发展和农业产业化经营的逐步推进，目前存在的结构雷同、布局分散的状况显得越来越不适应。应当因地制宜，扬长避短，充分利用自然优势逐步调整生产布局，发展特色的区域经济。

    从全省范围内考虑如何安排产业布局、发展区域经济是一个需要进一步研究的问题。我想，发展区域经济，必须按市场经济规律，突出产业开发，走专业化生产、区域化布局的路子。按照这样一个要求，全省可否按四大经济区来考虑：一是河西经济区，充分发挥水土光热资源优势进行农业综合开发，大力发展农产品加工，不断推进产业结构的深化；第二个是中部、陇东经济区，这一区域属黄土高原旱作农业区，改善生产条件、解决发展不稳定的任务很重，应把改善条件同产业开发结合起来，大力调整结构，逐步建成发展小杂粮、洋芋生产加工和草食畜牧业的重点产区；第三个是南部经济区，这一区域物种丰富，优势在山，潜力在山，应通过对荒山的综合开发利用，建成特色林果基地；第四个是牧业经济区，通过加强草原、草场建设和畜种改良，发展优质畜牧业，提高综合经济效益。

    作者单位：省委政策研究室

    省委党校第32期省直处长班学员

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