主题

    综观本书所探讨的问题，可以引用一位历史学家形容罗马人对金融危机迟迟才作反应时使用的一个比喻：“政府的举动就像一个被吓坏了的小孩，面对失控的快车，只会拉动所有的操纵杆，按下所有的按钮。”

    这个比喻是否恰当？政策制定的情形在什么时候正像比喻的那样--或许此时那列快车已被载有原子弹的喷气式飞机所取代了？这种“迷宫政策行为”的原因及其主要特征是什么？能进行怎样的改进，预期它会产生什么样的后果？这些都是本书的主要议题。

    从形象的比喻过渡到本书的专业性科学研究，在深入这些问题本身之前，我们首先需要明确的是本书的范围、概念和方法。

    对理论视野的需要

    政策科学一直缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设。本书并不奢望建构这样一种关于政策制定的综合性一般理论，但借助于“逆境”这一既属于理论思维的产物，又代表政策制定现实中普遍特征的概念，我力求将零散的、孤立的有关研究发现和思想纳入一种有意义的理论框架之中，并修正一些已被广为接受的假设命题。

    本书的大部分内容是考察目前以及在可以预见的将来，政策制定所面临的逆境。虽然这是目前尤其受到重视的一个问题，但它还只是一个较大趋势中的一种情况。表现形式各异的逆境，在几乎所有的历史条件下都对政策制定起过制约作用，而且将来也会如此。因而，考察深受逆境影响而又试图正面应付逆境的政策制定，也就揭示了政策制定的普遍特征。

    由于大多数现代政策研究都是在一个特定的时期，即在1948~1973年的经济增长时期发展起来的，因而逆境影响政策制定的重要性并未得到足够的重视。近年来出现的经济问题或许使我们从更现实的角度去思考和探讨这个问题，也使本书的研究更贴近人们关注的焦点。但是原则上，本书提出的观点并非以短期内的经济波动为依据。各种类型的逆境是具体不同的政策制定形势所特有的，研究逆境中的政策制定提供的正是一种具有广泛适用性的理论视野。

    逆境：政策制定的一个普遍条件

    重申一遍前面已经阐述的要点：本书探讨的是在逆境状态下政策制定的现实表现及其各种特点。所有的政策制定都会遇到逆境因素，有时较少，而通常总是很多。但许多研究对此却仍然抱以乐天的态度，忽视逆境造成的不良影响。目前，在极其严峻的现实面前，与逆境有关的各种政策制定问题才引起一些注意，但有关研究仍十分欠缺，尤其是在广泛的理论层次上的探讨更显不足。

    探讨这个问题的途径之一是构想一个或一系列关于政策制定的“纯类型”。若采用这条途径，至少需要三种纯类型：一是繁荣时期的政策制定，二是严重逆境中的政策制定，三是巨大灾难形势下的政策制定。后两者的差别需要注意：严重的逆境包含一种向灾难形势发展的倾向，而一旦处于巨大灾难之中，其政策制定就要遵循不同的模式，同时也会产生一些特殊的问题，这类问题在一些关于危机处理的研究中已有所涉及。

    另有一种方法是历史比较法，也就是考察处于严重逆境状态的不同时期、不同区域内的政府中枢决策系统。

    本书采用的则是第三种研究方法，吸取了第一、二种方法的一些长处并予以补充与完善。这种方法将当前的政策制定都当作逆境状态中的政策制定来加以考察。由于存在从繁荣兴旺、对未来信心百倍向形势恶化、对未来悲观绝望的转变，因而这种外在的逆境特征更为明显。同样，这种方法也要运用历史资料，并对第二种纯类型的有关要素进行探究。

    本书在论及逆境时，主要的注意力都放在当前以及即将出现的形势所具有的具体特征上，其详细内容，我们放在第二章中予以探讨。从概念上讲，危机特指有一定时限、要求迅速作出决策的突发性事件乃至灾难，而逆境则可根据需要用各种词语进行界定和形容，它泛指在制定政策时所面临的各种形式的严重困难，与上述危机意义不同。这样，我们希望能够避免一些文献中使用危机一词时意义的模糊性。

    有关当局对逆境作出的反应，在科学研究上是一个重要课题，在实际应用上也是一个关键性问题。从科学研究的角度来讲，在紧张状态和压力重重时期最容易暴露出统治管理的本质特征，而在相对稳定以及渐进变化的形势下，这些特征则不容易被观察到。从这个意义上说，艰难时局的确能造就好的科学研究。从解决问题的角度来说，在紧张状态和压力重重时期最需要帮助。如果一般的应用社会科学和专门的政策科学都只是在形势大好或略有些小困难时才能发挥作用，那么它们对于帮助社会与政府解决问题的意义就太小了。这是本书接受的一种挑战，因为本书完全面向与逆境有关的政策制定问题。

    “政府中枢决策系统”：本书的核心主题

    关于处在重重压力之下的社会及其管理，从古至今开展了不少研究。其范围涉及历史上对特定的政治组织和社会类型的调查研究，到当代关于紧张状态下的统治与管理，乃至民主的转效点问题的探讨。此外，人们也曾努力建构与逆境有关的理论，其内容包括加速发展的社会所固有的危机，社会动态过程所特有的、或与某些历史进程相关的衰落，危机（主要指合法性的崩溃）及其政治后果，等等。

    本书的特点在于从广泛的理论角度探讨逆境中的政策制定，因而与以上的各种论述多有不同。本书另有一个特点，就是它集中论述了政府中枢决策系统。这个问题在过去对逆境中的统治管理所进行的研究中很少涉及，在当代政治社会学及其他各种政治学的有关论述中也把它作为“黑箱子”来对待。

    可统治性这一术语反映了在目前政治科学的有关著述中只片面强调政府在其中发挥作用的环境，而忽略了这个问题的另一个本质侧面，即统治能力。本书的侧重点却不同，它主要研究统治能力的一个核心方面--中央政府的高层政策制定，尤其是作为高层政策制定的实体和过程的“中枢系统”更是关注的焦点。这种视角与“国家”这个概念有关，采用这种视角进行的研究对于国家在解决社会问题中发挥作用的不同传统习惯及其具体内容并不看重，但在那些对于所研究的主题十分重要的特定背景下，则应予以重视。

    政府中枢决策系统这一术语不包含任何个体心理学或有机论的涵义。它可以与中央政策制定过程系统这一概念互换使用，两者都是围绕着政府高层决策的结构问题。人们也可以用社会控制与调节过程系统的高层集团，或者操纵统治核心部分的国家理性等来表述。为了避免概念的累赘，本书始终使用政府中枢决策系统或中央政策制定过程系统。

    政府中枢决策系统或中央政策制定过程系统的有些内幕是不为外界所知的，但也有一部分则通过对它的几个主要机构及其相互关系的单独探讨加以公开化了，这是不断发展的科学研究所必需的。人们已经认识到，在不同的国家、不同的时期，政府中枢决策系统的组成部分亦有所不同。

    例如，在美国，在某些特定时期及具体的政策问题上，国会及最高法院的部分机构都应包括在政府中枢决策系统之中。虽然情况如此复杂，但通过启发性地使用和经由某些特定章节所需的详细说明，这两个概念仍然完全可服务于本书有限的宗旨。同时，本书的主要发现、假设和建议等并不是这些概念的推导，而是不依赖于所选用的术语而独立存在的。

    根植于政治和社会的整体

    在日渐增多的、有用的局部研究和总括一切的历史宏观理论之外，我们有必要综合地论述一下“逆境中的政治”

    和“逆境中的社会”。在许多方面，本书可看作是致力于研究重重压力之下的政治形态，也可以看作是探究更广泛的逆境中社会问题的路径。当然，逆境中的“政策制定”和逆境中的“政治”是有区别的，要清晰地描绘出这种区别十分困难。本书对政治和政策制定的相互作用进行了必要的考察，但论述的重点则在于中央政治意志的形成，特别强调其决策方面，当然并非只此一个方面。我们将更为广泛的政治和社会过程当作政策制定的外因、目标、制约因素和基础结构而予以探讨，但这些因素本身不是研究的主要内容。

    我并不能贸然声称这是对现实的各种现象特征的正确区分，但这种区分对本书的论题展开是恰当的、有益的。

    当代研究与历史考察

    研究目前以及即将出现的局势最多也只是对认清现实并予以补救有些帮助，它有一些严重的缺陷：时间跨度小，妨碍了对基本模式的认识；所作的研究和研究的客体是处在同一时期，因而有关认知就会受到具有时间界限的观念的制约；“目光短浅”会导致开出“致命的药方”；还有，主观情感因素的介入不可避免地会带来偏见。

    本书通过采取一些审慎的策略，力求减少上述弊端。

    这些策略包括：为了避免处理当前现实问题时采用简单的历史主义，我试图提出一种广阔的综合性理论框架，这是本书的一大特色；为了克服认识中的局限性，本书采取了历史的眼光，运用了比较性材料，这样至少能有些启发作用或可通过类比而获得推断。在方法论方面，一是要慎重地进行比较，另外要通过综合运用当代的历史方法和“诠释”的方法，再加上对第二手资料和若干实地研究资料的考察来分析目前的实际问题。此外，为了减少由于主观情感因素的介入而产生的偏见，本书把不偏不倚的、不受价值评判约束的立场作为理想方法，当然要真正做到这一点很难。还有，为了减少错误，在本书中，提炼经验研究的发现、归纳和演绎分析、理论概括以及提出结论和对策这一系列过程将反复进行，正如将本书中彼此紧密相连的各个部分分成独立的章节，也能起到相同的作用。

    虽然，我作出了种种努力，但也不能妄称已完全克服了自身的局限。在试图超越目前表象的限制时，总要碰到下面这个根本性的问题：目前和即将出现的逆境及对此做出的政策制定反应与压力重重的其他统治时期的现实在基本的特征方面是具有相似性，抑或，目前的形势从本质上来说是独一无二的，各种类比只能是一种近似的比喻，因而历时性的概括应赋予严格的界限？

    这两种观点都可以找到有力的证据。其一便是现代最软弱无能的政府与历史上最成功的政府组织在统治管理的设施配备方面也有天壤之别。例如，即使是处在其统治鼎盛时期的罗马皇帝，他在所掌握的信息量、把握社会现实的策略理论以及运用的政策工具等方面都远远落后于当今最不发达国家的首脑，较早时期的统治者则更加无法相比了。

    但是，那时的政策制定与现在一样，主要敢决于相同的或相似的所谓“古已有之”的某些统治固定成分，如个别的高层决策者、小集团、统治集团组织，还有一些很令人生疑的政策神学理论（当然，那时还没有现代意义上的政治意识形态，因为政治意识形态是在十六世纪以后才发展起来的）。

    对历史材料的初步研究似乎可以得出这样一个暂时的命题：政府决策的许多基本特征自从国家出现以来就一直恒常不变，有些甚至可以追溯到人类群体活动的早期形式。

    尽管那时和现在的决策形式差异很大，内在和外在的环境条件也完全不同，但仍有许多特征是一成不变的。因此，历史研究会对政策制定的全面认识颇有助益，而且它对于建构根据充分的一般性理论也十分必要。特别是对政府中枢决策系统面临逆境的反应开展的历史比较研究所能提供的知识要远远超出限于狭小时空范围内的其他研究。

    对这些问题的更进一步考察，包括哲学社会科学的一些基础问题，如唯名论和实在论等，已超出了本书的范围。

    但与我们现在的研究有关的主要联系在于：研究当前逆境中的政策制定对社会科学理论的重要贡献之一，就是敏锐地挖掘了各种政策无能的深层原因，并且提出了一整套概念体系及假设命题，而这些又能以相应的理论方式重新诠释许多历史材料。反过来，这种重新诠释（当然还需要考证真伪的工作）又会有助于建构目前极为缺乏的关于社会控制与调节的一般性理论。这种希望和目标也使我们更有必要将对当代逆境中的政策制定研究建立在明确的概念和命题的基础上。

    认识到当前研究中存在的不足，我们也就会得出另一个结论：任何一个关于复杂社会政治过程的命题，如果是建立在狭小时空范围内的考察基础上，那么它们在得到历史材料的证伪检验之前，都必须看作是根据不充分的假设。

    （读者或许已经注意到了，这里采用了卡尔·波普糸的一些思想，作为政策科学所需的相应知识哲学的一部分。）

    “系统”与“历史进程”

    时间的框架制约了调查方法的合适性及假设推理的可信度，也决定了概念体系的选择。与此相对，不同的概念取舍很容易在无意中引进一些公理和假设。这些公理和假设有时可能会对某一特定的研究有益，但对另外一些研究却会将它们导入歧途。例如，本书的研究角度可能使人产生这样的误解，即“正常”的政策制定是处于平稳均衡的状态，而把逆境视为打破“系统”平衡的外部因素（系统论者是难于摆脱“系统”概念所固有的这些观念的。过于注重“系统”

    的概念，排斥“过程”思想，这不利于解决问题）。

    例如，按照诺伯特·伊莱亚斯的观点，对于许多课题研究，尤其是涉及纵向动态内容的研究，过程这个概念最为有效。在本书中，我接受了过程这一概念，尤其是在社会历史进程这一意义上，它适于对处在不断发展变化中的现实进行分析；同时，我综合了“系统”概念强调相互作用的优点，由此我使用了一个独创的新词，即过程系统（process-sys-tem），意指“多种过程组成的系统”。

    动态的过程观在看待事物时与准稳定的系统观完全不同。前者反对采用简单的“功能”术语，而注意分析事物的非线性的阶梯变化阶段，认为最理想的政策制定在本质上也会产生许多不可预料的后果。以上这些观点对于本书关于逆境中政策制定的论述至关重要。

    据此推测下去，就是将进化论的思想运用于解释社会变迁。从达种观点来看，逆境集中的阶段并非那种应该消除的外来干扰，而是带有断续性的特点，也就是说，社会进化过程本身就是有间断的。对这个观点，本书一般不加以更多的阐述。但要强调一点，我将政策制定看作是根植于不断发展进步的社会文化过程中的一个过程系统，是社会文化进程的现实表现，这个观点是与那种将政策制定与政策逆境及其二者关系过分简单化的观点相对立的，因而是十分必要的。

    我们可以将逆境及其政策制定视为内在的、动态的、变量相互作用的社会过程，它们在不断变化而又能动的环境中向前发展。这样就可以用完全不同于以往的特殊方式来观察许多熟悉的现象。仅举一例：我们可以设想，从某种角度来说严重的逆境可以促使改进政策制定，从而提高了社会的调节、适应能力，因此它具有重要的意义。反过来，这种由环境刺激所引起的社会应付逆境能力的提高（半自然进化），乃至人类智能的进步。对于我们应付由自然力量导致的阶段性灾难也是十分必要的。

    除少数例外，本书不会过多地进行类似的推测。但是一些大胆的新命题对于修正已经陈旧的政治学评论框架很有好处。当然，本书的主体并没有超出这些框架。

    突出特征点述

    关于本书的概念、范围和方法，还必须说明如下几点：

    西方的偏见本书试图从整体上考察当今世界在逆境中的政策制定，但也未能幸免一个普遍存在的不足，即过分受西方思维方式的影响，而且主要针对的是西方民主国家，对第三世界国家（这个范畴并不恰当）和社会主义国家有所忽略，其主要原因在于这些非西方国家有关政策制定的资料不足，除了有关社会主义国家、发展中国家，以及情况较为特殊的日本和中国的几篇论著外，这方面的文献资料远远少于西方民主国家的资料，这是从数量上说。另一方面从质量上说，这些文献资料中有不少是错误地将西方的有关理论和概念用于分析完全不同的现实情况。

    笔者曾接触到一些发展中国家的政策现实，从中发现了上述文献资料中的谬误，而且有关如何改进非西方国家的政策研究也很不够，本书指出了非西方国家在逆境中的政策制定的若干主要特征，只是依据尚不充分，方法上也没有系统化。（此外，还需指出，除了一些非常突出的著述外，大部分非西方作者写的有关发展中国家政策制定的论著中都带有各自的明显偏见。这大概是由于采用了自由主义以及其他标准的政治学先验模式，或是因为先有了某种态度，这些态度可以用社会学或心理学的知识来加以解释，但其本身却是不能接受的。关于殖民地以前社会政治形势的浪漫主义以及用来解释独立后统治失败的阴谋理论，都反映出在许多国家本土的专业文献中存在重大偏见。）有效性水平本书列出了对各种数据和资料进行主观分析处理后得出的一些结论。主要依据的数据和资料包括：

    1.广泛地涉猎大量文献，散见于书中的参考性文字能说明这一点；2.在两个国家的中央政策制定过程系统中进行多年的参与观察；3.长期在另外三个国家中逗留，仔细考察了它们的政治和政策制定，包括走访一些有识之士或政府要人；4.在三十多个国家中，针对其政策制定的特殊之处，如新近对中央政策制定机构及方法的改革等，进行丁系统的实地调查。

    上述富于启发性的信息已变成了本书的分析、结论、定理或建议。这一转变过程受到了以下两个方面相互矛盾但又相互综合的影响：一方面是学术性的调查和研究，另一方面是以一种“政策制定者--人种史研究者”的身份进行的个人观察。另外，接近或参与政府中枢决策系统的经历对本书以及其中有关一般性和特殊逆境中政策制定的认识也产生了巨大影响。

    由此，书中提出的各种重要结论、命题以及建议只是作为一种“假设”，其有效性要求有的较强有的较弱，视具体情况而定。

    从分析、理论到解决方案本书的论述都是由分析、理论向解决问题的方案展开。

    正如笔者的所有政策科学研究工作一样，我探索理论上的理解并试图作出某些预测，这是与提出改进建议一脉相承的。本书中，我将这种努力又推进一步。在第九章，我提出了一种改进政策制定的系统方法。这样，在图解式理论与可操作的解决问题方案之间，终于搭起了一座桥梁。

    隐含的世界观尽管笔者力求在科学研究中保持价值中立，但是，笔者个人的世界观不可避免地影响到有关问题的表述、对现有材料的理解、假设命题的建构以及解决方案的提出。

    笔者在其他一些地方已经讨论过政策研究中的价值观问题，在此不再赘述，也许行文中已有所表露了。我希望，并不是由于笔者的主观因素而产生了书中那些观点或结论的与众不同的实质性内容。我还希望，本书所选取的从“逆境”这一特殊的角度来考察政策制定问题，以及由此得出的各种假设推论会引起人们对现代政治学和政策科学的某些“共识”产生怀疑，无论这类“共识”是一致认同的，还是有几个主要流派各自坚持的。

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