政策旅行见闻

    我们暂且将艰深的理论问题搁置一边。有些政策问题是可以用一种旅行见闻的形式大致描述出来的，这种旅行见闻可帮助那些对本国政策问题感到厌烦的科学工作者从异国他乡寻找一些乐趣。下面这种个人历险式的政策困境旅行，有选择地设置了一些地点，以训练一个人面对假想的政策挑战时的头脑与技巧。

    我们最好从南非共和国出发。一旦我们不迷信教条或假冒的灵丹妙药，那么我们会发现这里的政策难题简直是不可想象。评头论足很容易，但要明确地指出一条现实的途径，不用灭绝种族的方式而从种族歧视过渡到一种可行的多民族共存状态或共存体制，那是所有政策难题中最困难的。

    从南非坐飞机可以直达澳大利亚。在那里，政策问题可望能相对容易一些。澳大利亚资源丰富，辽阔的深海又提供了远离旧式全球冲突的屏障。但是它的经济并不景气，政治形势也不容乐观，政策选择相当困难。若展望不久的将来，这样一个资源富足而人口稀少的国家对于那些越来越多的人口超载和经济贫困的国家来说特别具有吸引力，这些国家又有潜在的余力，很有可能寻衅为敌。因此，安全问题会像噩梦一般始终缠绕着澳大利亚的政策制定。

    离澳大利亚不远的是巴布亚新几内亚。在许多方面，它是当今存在的政策问题的一个最有趣的集中地。它刚刚脱离石器时代，却开始尝试实行民主，国内存在的语言不下七百种，有着发达的电讯事业而没有公路，在文化方面与其他民主国家截然不同，因此那里的问题也十分特殊。例如，人们能否期望保持传统的艺术创造力？而在艺术的宗教意义丧失殆尽、现代化进程已经开始的情形下，要采取什么样的政策措施来保持这种创造力呢？

    我们的下一站是香港。它作为一个自治实体消失的日期已定。一些头面人物采取了经济理性措施，一方面他们指望中华人民共和国以某种方式维护对香港经济有利的局势，另一方面又有一种疑惧在增长，于是尽其所能地在苏黎世做好安全储备，以及在新西兰购置不动产。这也为日益增多的市民所仿效。与此同时，公共事务的管理多多少少还是一如既往，政府和行政当局的特点是围绕着日益临近的终结日期行事。

    离香港不远，有几个政策研究者们感兴趣的国家和地区。台湾可以算作是一个政策奇观，他们试图将繁荣经济与不可能实现的政治幻梦以及依靠越来越疏远的伙伴三者融汇在一起。由于有被占领的特殊历史，菲律宾混进了欧洲的语言和宗教，但在完全不同的社会传统下，稳定的政治局面很难形成。中华人民共和国确实存在着大量特殊的政策问题，这些问题包括要协调现代科学技术与古老的传统和语言，通过传统与革命的结合来管理人类近百分二十的人并求得发展，这里还没有提及人口数量的可承受点问题。

    时间不多，让我们前往日本。尽管学术文献和通俗文学对日本做过各种描述，但它的确还是一个不可思议的国度。撇开日本未来可能面貌不谈，它的主要政策制定模式所反映的理论会使政策研究者们耳目一新。如争取社会中层以上逐步达成一致，而不是提出多种意见和相互竞争的方案由最高决策者从中选择。日本的决策方式并不符合西方人眼中的理想模式，但取得了巨大的成功，这一事实对西方研究者们不啻是一副清醒剂。日本的现状与当地的传统和文化的距离究竟有多大？是否可作为推广和学习的基础？在这个问题上，有关专家存在着分歧。在可能出现经济滑坡的压力之下，日本的政策制定模式是否有效和恰当，这也是一个没有确切答案的问题。

    日本的政策制定能力问题不仅在理论上极其重要，而且对于西方世界今后的发展、西方世界是否有能力与东亚经济势力竞争或联合等，也具有深刻的意义。

    至此，朋友们对于这种旅行也许已不胜其烦了，急于要重返欧洲“旧世界”。那么途经苏联亚洲部分的领土时作短暂的停留，就足以发现对苏联来说，长期存在的一个最基本的政策问题就是其欧洲领土部分与亚洲领土部分的人口均衡正在加速发生变化。从长远来看，这会对该国的组织结构产生深远的影响，会改变其政策制定的整个背景。

    若想在下一站瑞典轻松一下，那么你很快就会失望的。

    操纵了西欧各国和据以制定宏观政策的方针在几年前还被视为政策成就的典范，现在在瑞典暴露出它的弊端，而且因为由盛而衰的强烈反差，这种弊端更为突出。这说明有些政策，如社会保障政策，是有一个临界点或极限值的，一旦超过它们就不再有进步作用了。此外，瑞典还表现出半自发的政策转变过程。这种转变是对新困境的一种可能反应方式，如已有就业机会的再分配，在没有国家自觉的决策安排之下，发展成为一种潜在的取舍：是保持失业，还是致力于创造就业机会？（瑞典的情况应置于北欧环境中加以理解。）在回到我们自己国家的有关政策困境问题之前，我们不妨绕到委内瑞拉，把它作为旅行的最后一站。这是一个前景光明的国家，可以从石油中获利并以民主制度保持政策的平稳。直到1983年以前，它给人的印象也许都是如此。但是，深入一步考察就会发现一些严重的政治问题。

    简而言之，即便设想经济已走上正轨，对于怎样才能将巨额资金转变为社会的加速进步而不引起革命和骚乱，也难得有什么高见。所有的社会改造方案都很快被证明是不合时宜的，这暴露出政策思想的不足，也使那种认为只要资金无虞我们就有办法解决任何问题的幻觉彻底破灭。石油给人们带来的希望突然破灭了，由此产生的失望情绪又因为虽有预料但没有准备的油价波动，以及外汇流量的管理不当而进一步加剧，它有可能危及委内瑞拉民主政治的核心结构。

    附带去墨西哥看一看那确实令人烦恼的局面。在那里，巨额资金与表面上稳定的政治制度混乱如麻，造成了社会政治经济危机，其长期后果尚无法确定，或因石油价格的涨落以及邻国革命事件的发生而有恶化的可能。

    至此，政策考察者们也许已疲惫不堪了，不想再继续这种确有诱惑力的“观光”，不想再前往那穷困的中非、问题成堆的印度、具有狂热倾向的中东……即不想再去遍览旅游手册上大肆渲染的所有“政策迷宫”。不过不要忘了，当你重返故里时，也许这里的政策困境已进一步恶化，一路辛苦的研究者们难得有片刻之闲。

    假如英格兰是你温馨的家园，那么在你的祖国，由于“敌人”的作用导致的短暂美景以及石油利润的获得难以掩盖根源于社会变革和长期衰落深层的各种困扰，而且目前尚缺乏令人瞩目的得力措施。需要注意的是那些不完全与经济相关的困境，如恶劣的种族关系、体育运动中的流氓习性以及政治抗议运动等。

    如果美国是你的故乡，相对而言你是比较富裕的，但还需审慎，避免以照镜子的方式，仅从个人经验角度去看待别的国家。而且美国的难题也不少，在可以预见的将来还有可能恶化。外交和防御政策上的深刻矛盾、缺乏真正意识形态上的党派组织，这些都反映出不少问题的错综复杂。

    人们的各种需要、愿望及严格限制之间的冲突造成了孕育着失败的政策迷宫，随之而来的就是政策神学以及所谓政策常识的竞争导致对政策作出错误的导向。许多政策制定已考虑对他们最重要的政策工具之一--预算实行宪法限制，这不同寻常地表现出一种自我克制，这种自我克制可以形象地比喻为被动的压抑型迷宫政策行为，它是意识到自己处于政策死角时作出的反应。政策死角是一个十分有用的希腊语词，指一种根本看不到出路的政策窘境。

    如果你的家乡在其他地方，那么也会有其他一些政策困境，而且它们也在慢慢地增长并最终会造成较大的打击。

    仅列举一例：在西方国家，人口变化趋势是老年人口的绝对数和相对比例越来越大，这会导致与以往有本质差别的社会格局，充斥着各种可能激化的社会问题。这是一个有依据且又可以预言的大问题，那种认为人口将影响到新技术的产生及推广的看法亦不无道理。尤其糟糕的是大量观察表明，有关当局不曾认真地准备怎样去应付这种不同的人口结构。这种情况很典型地反映出固有的一种政策无能，我们将在第六章详细探讨这一问题。

    也许在某一地方存在着政策稳定的绿洲，但我发现找不到这样的地方，除非人们对其所处的以及将要面对的困境视而不见。当然也可能出现好的转机，但目前尚无此征兆。上述见闻和印象并非取决于短期经济情况的好坏，有许多基本因素左右着整个形势，构成了后文所谓的严重逆境时代。

    假使我们乘上时间的飞船漫游过去，我们会得到一个完全不同的结论，即目前的许多困境竞更像是人类早期的理想乌托邦。但从目前人们的意识和愿望出发，这些已有的或将临的困境及其恶化日趋明显，严重影响了实际而较好的政策制定。

    部分逆境模型

    一旦我们超出对表面现象的列举而寻求对“逆境”进行清晰、全面的分析时，就会遇到很大困难。描述某些情形是容易的，如从既定的文化背景角度，根据一些显而易见的特征，诸如负增长、贸易赤字、通货膨胀、失业等等来诊断一种困难的经济形势是完全可以的，即使大多数统计资料并不十分可靠，而且忽略了像灰色经济之类的一些重要因素。

    但是要从表面的特征到全面地概括和深入地分析与理解这些问题，那就是完全不同的另一回事了。没有可靠的理论，就难于作出清晰而有意义的陈述。例如，只要凯恩斯经济学还被认为是正确的，经济不振就只能归因于一系列有条理的过程，但一旦人们不再相信凯恩斯主义的模型时，那些由经济不振的表面特征推导深层经济困境的方法就会引起人们的怀疑与争议。举例来说，“削减工业生产能力”这个概念是经济不振的一种表征和说明，还是一个让人误人歧途的不恰当指标？对此，人们就存在着争论。

    在社会、政治和文化领域，由于缺乏有关的综合理论，各种不同的认知模式、理论学说以及教条原则彼此争论不休，因此对各种逆境形式的概括和分析就会更多地带有臆测性。我们已经提到，在缺乏有说服力的综合性社会理论的情况下，即使只是想用“社会指标”来反映社会的逆境也会存在很多不足，这也表明不少对社会病症的诊断必然是肤浅的、附庸时尚的，而与实际情形相去甚远。再加上人们以当代的眼光看待零碎的历史过程会存在的固有谬误，可见阻碍我们对现实逆境的认识与理解的困难的确非常巨大。因此，一切简单描述、虚设解析的做法都应摒除，如“堕落”（R.亚当斯对这一问题的论述十分有趣但也相当肤浅），甚至看起来像“逆境”的东西也可能只是人们对自然世界的态度发生的一种转变或是对“奢侈”的看法出现的变化。只有在对文化、社会以及政治进行了纵向考察的前提下，我们才能得出这些带有推测性的认识，它们对于确定这里所谓政策制定“逆境”的各种基本特征是必不可少的。

    所幸的是，在本书论述的有关政策制定的领域里，对逆境作出可接受的分析放宽一些要求也是允许的。如试图把握政府中枢决策系统对逆境的认识，并将这些政策制定的主观看法同一些更为明显而“客观”的逆境特征进行比较，以及在决策过程系统的有限潜力范围内寻求提高应付逆境的政策制定能力的有效途径一所有这些比起贸然对社会困境进行全面诊断所涉及的内容要狭小得多。然而，我们考虑问题的范围仍要广阔一些，必须对那种实用主义的处理方法持很大的保留态度，尽管这些方法在社会科学理论取得进步之前也许是用于对逆境问题按其轻重缓急加以解决的唯一可行方法。

    出于本书的主要目的，关于分析逆境就不多费笔墨了。

    本书依据的是涉及“逆境”各方面的大量文献，因而可将大部分逆境的现存情形与预期情形作为已知前提而不再给予进一步论述。本书的重点不在于有关逆境的具体表征，而是将“逆境”作为一个整体概念来论及其中的政策制定，对具体困境的特征不加固定。当然，逆境仍然是极其重要的论题，本书的论述极大地依赖于逆境这一概念，而且现有的大多数论述带有很大的局限性，难于更深入地探究这个问题。

    由于本书只限于对与政策制定相关的逆境进行考察与分析，因而比较可行的第一步是提出一个框架构想，或者说是一套概念，以此对抽象和具体的逆境形势进行描述和分析。这个框架至少应包括以下几组相互对立的概念：简单的还是复杂的，可以处理的还是难以驾驭的，短期的还是时代性的，统治机制内生的还是外生的乃至超社会的，等等。

    所有这些，作为在政策制定中对政策具有影响的各种因素，它们可以与“客观”现实相对照，即能与局外研究者的研究结论相比较。

    将上述这几组两分的概念纳入一种纯粹形式之中，可以作出下面这些简要的解释：

    简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境，如一种“敌对势力”所导致的逆境；复杂的逆境是指由多重往往是难于把握的原因造成的逆境。

    可以处理的逆境是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境；难以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。

    短期的逆境指只限于在一小段时间内出现，前面已定义过的极端“危机”形势是其极端形式。时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素，它会持续很长时间，不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来，它都是会反复出现的。

    逆境可能是统治机制中内生的，即是政治制度本身特征中固有的；也有可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象相关，即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的。

    以上各方面在具体的政策制定中，都视人的主观因素而定，也就是说，它们是政府中枢决策系统各部门对逆境所持的看法，也是由独立的专业研究人员经过分析而赋予逆境的具体特征（必须注意，不要将后者称为“客观的”特征，因为对于逆境这一问题，研究者们并没有一致的意见，因此，即便是“科学”知识中相对不充分的标准亦不能套用）。

    在这个领域中，专业人员尤其倾向于所谓的“在行动中思考”，而不是“专家经验”。

    以上各方面再加上其他方面就构成了一个多维模型，据此，我们可以对各种“逆境”形势进行归类和分析。当然，有许多逆境形势兼有几类的特征，或者是介于几类特征之间。

    借助上述分类范畴，我们可以提出各种经验层次上和理论层次上的问题。例如：目前逆境的主要特征及其发展的动因是什么？在可预见的时间范围内将会怎样发展？各种不同逆境特征又是怎样聚集成总体的政策困境？针对上述及其他相关问题，人的主观认识与“客观”现实之间具有怎样的主要关系？以及，对这些问题的回答在多大程度上符合当今（或历史上）的实际情况？这些问题是某种国家体制或政治体制所特有的吗？

    这样的分类可以区别逆境的不同层次，包括明显的症状、直接原因、间接原因、深层动力及其过程等等。尽管有些参数带有浓厚的思辨色彩，有些论据也不够充分，但这种透过表象的探究对于解释逆境仍然是必不可少的，对于进行某些谨慎的预测也是必不可少的。如果政策制定仅停留于表面问题的解决，那么它是很难真正奏效的，更不可能深入触及逆境的根源并加以根除了。这一方面是因为这些根源是深藏着的，难为人们所知觉；另一方面是因为缺乏适宜的政策工具。而当人们探求有关逆境的深层因素时，很快就会遇到无休止的简化和寻求最终原因的逻辑问题，有些逆境如果将它们作为一个多面的复杂结构，并从不同的侧面加以考察也许更好。像这样的逆境就不宜将它们划分为不同的层次，或区别哪些特征是表面症状，哪些是深层原因。实际上，那种认为处于环境中的社会就像是变幻无穷万花筒的观点也许有些道理，正如沙克尔形容的：“在正常有序、自信和美好的阶段或间隔，点缀着突然的崩溃，继而出现向一种新型社会的转变。”

    上述所有见解只是建构理论的前提，而对于政策制定来说，理论问题是至关重要的。在有关的理论问题中，首要的是逆境聚合效应的实质，其核心就是，是否各种逆境聚合起来并达到临界值，就会带来诸如体制改革之类的由量变到质变的后果？倘若如此，又是在什么时候、以什么样的方式发生？各种逆境的协同作用，因不当的干预措施造成的逆境恶化，以及多重相同广度的逆境产生的大规模影响一--这几个方面也许造成了逆境地位的跃迁，对社会也产生了同等的影响。

    要研究这类问题，我们必须牢记这样几点：

    1.有必要重申的是，由于人们与事件的同时性这一局限，我们不能合理地推测那些持续较长时间的问题。例如，逆境的性质是短期的，还是循环的、传染性的或者时代性的？这在历史回顾时才能弄清，而在其显露的初始阶段或正值起伏变动之时却难于确定。举一个相对简单的例子：

    荷兰显然正处于严重的逆境时期，所谓的联合政治失败了，“荷兰不适症”到处盛行。但是，我们现在还不可能说出今后的情况会是怎样。在未来的几年里，即使经济形势还很困难，但是，随着荷兰的政策制定恢复正常，目前的这种暂时局势也许会或多或少地自行消失；或许，即使经济状况有所好转，荷兰政局仍有可能陷入目前尚未确知其特征的严重危机之中。荷兰轻而易举地从结束殖民统治的创伤中进行调整并恢复过来的历史事实，并不意味着它在种类和程度完全不同的当代逆境中会有什么作用。第二次世界大战后一段时期，荷兰独一无二地对统一基础上的工资和收入保持着控制，不过，这部分要归因于各主要党派领导人在纳粹占领期间的某些偶然的共同经历。这一事实又增加了偶然因素的复杂性，并在很大程度上影响了现实和以往的政策制定能力。这种情形在未来也有可能再次发生，这类不确定性问题，后文会予以论述。

    2.坚持长期的历史过程观，将逆境视为社会发展过程中固有的矛盾在一些活跃领域里的表现。持这种看法会给短期内逆境的归纳和分析带来很大困难，同时也容易导出这样一个重要的观点，即逆境一词所包含的消极意义也许只是相对于狭隘的价值观念和一定时间范围而言的。的确，逆境使人们蒙受苦难，但生活本身就是这样。而从长远来看，逆境所构成的挑战也许正是人类进步的必要条件，虽然我们没有把它当成人类进步的绝对条件来看。

    一些小的概念性问题在考察特定逆境的各种相关特征时再提出来更为方便一些，如意外利益（就像突然暴涨的石油收入）在本书中也归入逆境一类；此外还有一些特殊情形，从整个社会来看构成了一种逆境，而在政府中枢决策系统看来也许则是一种有利条件，例如存在明显而又不太危险的敌人。

    在关起门来进行我们的逆境研究之前，我们应该对逆境形势有一个正确的估量，这样有助于纠正那种只重眼前的倾向。在此我想引用十六世纪诗人约翰·多恩的几句诗：

    太阳隐没，地球消失，人类的智慧也无法指导他该到哪里去找寻……一切都已破碎，秩序荡然无存。

    通过短暂的回顾，也可以对目前的困境得出正确的看法。

    困境的主要特征

    为了避免空洞的谈论，同时也为了给本书的主体内容提供一个具体的背景，我们有必要探讨一下目前以及可预见的困境有哪些主要特征。我们只是粗略地谈谈，从总体层次来论述有关困境的特征，这样就可能有过于一般化的倾向并忽略了一些重要的细节。如果是出于其他的目的，对政策问题细致地分类和详解也许就很需要了，那时就应该深入到更复杂的层面来探讨政策问题的方方面面。在进行这种考察时，应当注意的是不要让知觉僵化，也不要让狭隘的问题、刻板的概念、过细的分类等束缚了分析的思路。由于本书论述的范围有限，我们的逆境分析更不可能面面俱到，只对主要政策逆境的一般性特征加以总结。有一些详细说明的问题，则是作为进一步进行理论推导和加强命题的背景和依据。这些逆境特征在后文考察主要的政策制定反应、政策制定能力不足以及政策制定要求等问题时也会用到。

    我们尤其要注意的是政策问题的转变和跃迁，政治基础的侵蚀以及可靠的政策指南的缺乏。为了揭示当前逆境的特殊性，我们将以历史的眼光考察目前以及可预见的逆境。

    政策问题的转变和跃变政策问题的性质发生转变甚至剧变使得人们对传统的政策规范、政策假设、政策习惯、政策原则以及许多大政方针产生越来越多的怀疑。近来发生的、正在发生的以及在可预见的将来会发生的政策问题的转变和跃迁，包括了人们的期望、追求以及信念发生的改变，政策内在动力的曲折演化（这使得线性渐进过程不再可能甚至会走向反面），政策问题的实质特征发生剧变，以及前所未有的新问题的出现等等。下面的说明可使这些总体特征具体化：

    1.在全球范围内，在西方民主国家里，过去二十五年史无前例的经济增长发生了逆转，从所谓的“黄金时代”转变为一个经济滞胀并伴随着大规模地区性失业的时期。经济衰退是自1973年以来最明显困境的恶化，这给几乎所有的问题都投下了阴影。如果一个国家长期陷入经济困难，包括那种传染性的经济波动，那么它的政策制定环境用不了多久就会被完全推翻--我们可以这样设想，虽然有些草率。大多数国家的政策环境当然还没有这么可怕。有人主张以彻底的政策改革来对付这种可能出现的逆境，这些想法开始引起重视。他们的措施包括重新工业化、完善福利政策、扭转公共支出趋势等。不断变动的经济形势是整个政策环境中最具影响力的因素，它可以造成一种明显的困境，影响着政策制定的各个方面，尤其要求有新的政策方案的提出。

    政策环境的基本情形不会因有一些经济回升的出现而改变。经济运行状况的改善的确能使政策逆境有所好转。

    但是，即使我们可以估计得再乐观一些，经济增长的幅度也不会达到1948~1973年的水平，在工业化程度较高的国家失业率会达到10%,甚至有可能更高，而反复爆发的经济危机会使逆境更加恶化。许多国家将进入一个持续的相对经济衰退时期，它也可能变成绝对的衰退，即经济的负增长。

    2.贫穷国家与富裕国家之间的关系问题逐步升级，目前还看不到任何切实可行的缓解办法。尽管各国之间的收入分配发生了一些变化，新兴工业化国家正急起直追，那些极端贫穷国家也在改善其经济发展，但这些都是杯水车薪、无济于事，相对剥夺越来越无法为人们所接受，因而产生某种困境乃至严重危机的可能性越来越大。

    3.在第三世界本身，许多国家在统治能力方面可能会大为改善，但资源与期望目标之间的鸿沟、社会文化的混乱、可行的“国家”传统的缺乏以及其他一些因素都妨碍了有效的政策制定。一些非洲国家尤其容易陷入这种逆境，不过其他国家也未必能够幸免。

    4.国际债务也是一个严重的问题，它是经济问题、贫富国家之间的关系问题以及第三世界问题等综合作用的结果。它们构成了一种艰难的困境，尽管对解决这个问题的建议很多，但目前尚看不到有什么良策。正确地认识这种困境需要有一种历史的眼光。

    5.大型毁灭性武器的激增问题也在逐步升级，这是人类面临的潜在灾难。按照目前各国的宏观政策方针，这种局面是不会改观的。

    6.地区性以及也许是全球性的粮食、能源和其他自然资源的匮乏乃至危机，还有人类行为对基本生态平衡可能造成的破坏，例如由于大气转暖产生的所谓“温室”效应。

    7.新技术革命的影响，如以微型集成电路为基础的尖端技术、机器人以及“网络社会”，还有生物技术以及其他划时代的科技发明与应用。

    8.人们信仰观念的激进倾向，如在那些伊斯兰原教旨主义的国家；还有不太激进但也很重大的价值观念转变，这在西方社会中也会发生。

    9.社会根本基础的变化，如已经提到的人口数量及其年龄结构。还有一些变化是缓慢的、长期的，却又是不可逆转的，如地球气候的变化，它既非人类行为所致，也非人力所能阻止。当然，这一点与此处考察的现实政策问题几乎无关。

    上述几点只是概括了几个政策问题转变和跃变情况的部分实例，并在一些国家相继得到了验证，其中部分问题在一些文献中已予以探讨，但是往往有些夸张之辞。我们所列的这些实例具体说明了构成逆境的政策问题发生转变的实质。这种转变使那些相对简单的政策制定模式，如片面的渐进主义和相互割裂的调适越发行不通，由此也对政策制定提出了更高的要求。

    如果将所有现实中的转变与跃变都视为政策“困境”。那是过于言重了。虽然现实中有许多突发的、剧烈的以及迅速的变化要求以超出渐进的方式制定政策，并给政策制定造成了一定的紧张，但是，这类变化中也包含着积极的方面，对社会和统治管理都有利。例如，知识的进步尽管有可能造成一些难题，但就总体而言，这并不符合“逆境”概念通常的意义和内涵。较为复杂的是那种暴富的情况，如在石油生产国，意外的横财也引发了不少严重的政策问题。但只有扩展“逆境”一词的含义，才能将这种情况归人其名下。

    这里还有一个主观评价的问题。例如，人口的迅速增加是将它视为一种“困境”，还是一件幸事，或者两者兼而有之？更多的取决于人们对生育的基本态度--是鼓励还是反对。这些态度问题尤其要受到文化和宗教因素的制约，相对而言，它不是冷静的研究所能断论的。

    在本书的大部分分析中，只要与论题无关，我们对于逆境及其细微的差别都没有进行严格的区分。在很大程度上，本书中的“逆境”泛指了一切政策紧张状态，并不是严格意义上的“逆境”。一般来说，“逆”这一概念应从广义上理解，它包括了那些由具有积极特征的变化所引起的政策紧张状态，也就是说，本书中的逆境概念在意义上已作了细微修正。

    政治基础的侵蚀在政策制定面临挑战时，与以上讨论的实质性困境恶化相伴随、并常常与之协同作用的是：政策制定本身的许多基础已经遭到侵蚀。有效的政策制定所必需的政治基础变得薄弱，而且看不出有任何替代物可用以充实。在政治学以及一般文献中，作者们用各种不同的术语对这种现象中的一部分作了论述，如不可统治性、负荷过重、统治能力的限制、民心涣散、合法性危机等等，乃至可能出现的新的阶级斗争。高质量政策制定需要满足的权力要素将留待后文考察，而对总体的统治无能问题的详细论述也在他处另外进行，在此，笔者选取了西方民主国家政策制定的政治基础遭受侵蚀的一些特征予以着重论述。其他类型的社会制度也部分遭受相同现象的侵害，而且（或者）它们会饱尝其他形式的政治基础侵蚀之苦，或者（以及）依靠神秘的直觉指引的方向发展并四处寻找敌人。

    超验正当性的消失当前，在大多数民主国家以及许多非民主国家，政府的存在没有任何超验的正当理由。在高度发达的国家，不仅政府的宗教基础几乎已消失殆尽，而且“爱国主义”、“国家使命”以及支持政府存在的其他相似信条基础也急剧减少（但第三世界的有些国家并非如此，因而其形势也完全不同）。民主制度和集体行动的功利主义、目标一致以及其他类似的“理性”理由，它们的作用结果实际上是对政府的约束与限制，而不是支持政策制定的基础。

    缺乏敌人从历史事实和理性分析中，我们可以找出令人信服的根据提出以下命题：只要不走极端--将“敌人”置于政治与政府的中心，那么，在人们的观念中存在活生生的敌人将构成统治的一个坚实基础。这一观念可用以争取支持、为不当的政府行为辩护，以及压制公众的要求与期望。因此，在大多数西方民主国家中，缺少一致公认的“敌人”也就失去了一个支持政策制定的历史政治基础。

    这充分地证明了以下两个方面之间的矛盾：一方面是社会与个人的利益，另一方面是政治与政策制定的有利条件。没有公认的敌人（如果这符合现实情况的话），从人道主义角度来说是比较理想的，而且通常对整个社会有利。

    但是，从相对狭隘的政治和政策制定的角度来看，有一个既非弱小得可以不屑一顾、又非强大得令人生畏的敌人是十分可贵的。这种自相矛盾是所有已知的统治形式固有的缺陷，它造成了一些根本问题，不过这些问题已超出了本书的论述范围。

    作为一种社会逆境的“敌人”，对于政府来说同时又是一个有利条件，这中间的矛盾证明了一个具有重大理论意义而且与政策制定相关的观点，即在政策制定的逆境与社会逆境之间没有必要完全等同，尽管这些情形往往会程度不同地相互重叠。民主制度的逻辑尤其旨在扩大对社会（这本身是一个困难的概念）“有益”的条件与对政府（也是一个困难的概念，与第一个概念完全不同；这里我避免使用“国家”这个概念，因为后者会使所用术语更为复杂，而不会使现在考察的问题明确）“有益”的条件之间的重叠部分。

    历史上出现过的或现存的任何制度都远未完全成功地克服这种社会与政府间的差别和矛盾；而且要取得成功，似乎是现在能设想出来的任何统治形式所力所不及的，除非在远离现实的乌托邦中。

    武力垄断减少正如马克斯·韦伯详细论述以及其后一些类似的陈述反复说明的那样，政府的一个主要特点是对武力的有效垄断。这一条件的内涵需要扩展，以便包括政府在必要时运用它对武力的垄断来实施其决定的能力与意志。在满足这一条件方面最近存在的重大缺陷包括：（1）西方民主政府动用武力来充分实施已宣布决定的意志与能力减弱，因为社会价值观反对采取这样的行动；（2）即使得到民主制度中大多数人的支持，但如果所作决定的执行可能需要武力威吓或真正动用武力，政府决策时就会更加广泛但仍很明显地表现出犹豫不决；（3）政府一反这些约束，日益将好战的少数行动看作是可以允许的一种政治行为方式而加以接受，甚至某些民主国家在一定程度上支持恐怖主义，如在种族冲突中。所有这些变化合在一起，就改变了政府的一个主要历史特征和基础，而这种特征和基础对于政策制定是十分重要的。

    信誉降低“政府会实现其诺言，能提供所期望的利益”的那种信誉正在降低，尽管偶尔也有回升（这里又需要一种历史的考察。例如，对尤里乌斯一皑撒的信赖程度下降这一事实需要重新解释，这会给关于对政府信赖的一般理论补充一个必需的方面）。其突出的原因有以下三个主要方面：

    1.民众普遍十分担心的一个问题是可能爆发核战争，而多数政府显得与这个问题毫不相干，因为它们对于核战争的爆发无能为力，这样就导致政府的信誉下降。

    2.在大多数西方民主国家，政府不能有效地解决相对的经济衰退，同时又伴有非常明显的失业现象，这也是导致信誉下降的一个重要变量。由于缺少应付这种局势的公认信条，因而使这个变量的作用进一步恶化，因为缺乏公认的信条导致了大多数民主国家在政治上动荡不安，使政府更加不可相信。

    3.在另一个完全不同的层次上，由于要求公开化的立法以及大众媒介的作用，政府最核心的过程也在公众面前曝光，这就打破了那种认为“那些高高在上者知道他们自己的所作所为”的神话。广泛地抹去政府的神秘色彩，揭去政府的神话外壳，以及高层决策现实情况的有关信息向大众的扩散等，进一步降低了政府的信誉。（一个突出的实例是英国播放的电视连续剧《好好大臣》，这在二十年甚至十年前还是不可想象的。）政治资源分裂政治学文献中对政治分裂的探讨相对比较充分。这些文献探讨的内容涉及意见不一致、狭隘利益集团、地方主义充斥、众多的政治活动家集团、结盟减少和选民发表意见的能力越来越强、政治行动委员会、种族政治的复兴、各种形式的政治运动，等等。传统党派的崩溃及其内在动力的改变是政治分裂的一个重要原因。并非所有西方民主国家的政治分裂程度都相同。例如，奥地利仍具有相当协调的社会政治结构，使政府在许多问题上（当然不是在所有问题上，如核能问题就是一个重大例外）能进行一致的政策制定。总体发展趋势似乎是政治分裂会越来越加剧，这会给政策困境和政策制定质量造成十分严重的后果。

    政治的变化对本书来说是一个十分突出的方面，它与政策制定紧密相关，是政策制定的一个基础与资源，是对政策制定的一种约束力量，同时也是政策制定所瞄准的一个目标。本章的后面部分，将对一些政治变革的深层潜在原因进行思考。这里，首先需要提到另外一些特征，尤其是下列发展趋势值得注意：

    1.分歧越来越多，直至出现第二级分歧，即对彼此的分歧是什么而存在分歧，乃至所谓的第三级分歧，即对分歧怎样努力达成一致而存在分歧。

    +2.政治浪漫主义和政治神学的色彩加强。例如，唯物主义价值观与后唯物主义价值观（这是一个值得怀疑的名词，尤其是它所包含的暂时性以及可说是“必然性”的内涵）的冲突、围绕能源与防务方面核政策的冲突都越来越带有教义冲突的特色，而且这种情况出现在有着非常强大民主传统的国家。现在，空想和迷信重新开始复兴。特别是它可能给未来的政治承受力造成可怕的后果，直至产生一种新的“文化绝望的政治”，在这样一个时期，“迷信”心理学也许会变得越来越重要。

    3.向抗议以及表达意见和非难的政治发展趋势越来越强，包括像瑞典这样政治交流十分可靠的国家也有这种趋势，甚至有“造反”的可能。在奥地利，关于核能问题进行的公民投票；在挪威，关于是否加入欧共体进行的公民投票，都将整个政治统治集团打得大败，这是意味深长的。向“好打官司的社会”发展的趋势也许与这种现象有所关联。

    4.参与政治的民众大量减少（例如在瑞士，参加投票表决与选举的人数下降）与小团体活动加强这两种趋势也许会在所谓的“狂热政体”方向上结合起来。

    5.与上述变量相关的还有下述变量：对政府的政治支持减少，公共权威越来越成问题，程序上的一致越来越不充分和遭到侵蚀，总之，政策制定的政治基础正在减少。

    这些变化中有许多可总结为一句话，即在西方民主政体中，国家的权力正在缩小，这削弱了政策制定的一个必不可少的基础。当然，我认识到了这句话引起的许多问题，如“国家”一词的使用以及语言符号“权力”的多义性，然而这句话仍揭示了政府中枢决策系统在所处社会中面临的主要逆境之一。

    为避免论述失之偏颇，有必要考虑到抵消上述变化后果的力量也同样在起作用，有些分裂趋势也许只是暂时性的。例如：各种运动可能自行精疲力竭而偃旗息鼓；抗税活动也许只是昙花一现，而且也不如想象的那么激进；选举行为也许会相对稳定，而且它受个人情况的影响比受全国观点的影响要小；在主要的民主国家中，政治承受力仍然很强，尽管在某些方面已开始表现出紧张；温和主义者以及非激进的社会主义保守党派在许多国家成绩卓著；关于常规的政治参与的研究结果也许仍然是正确的，只偶尔有一些暂时性的起伏。

    此外，新型的政治结构也变得更为重要，也许会对政治分裂起补偿作用，如法人政治与三权分立结构、商议制、庇荫政治等等。在有些方面，政策活动家人数的增多和政策渠道的扩大，会提供更多的预备支持者，从而也能扩大政策制定的灵活余地。即使在像爱尔兰这样分裂的社会中，也仍然存在合作。尽管如此，在西方民主国家中，政策制定的政治基础出现分裂仍是一个主要的政策困境，它会导致完成主要政策任务所必需的政策制定的权力政治资源短缺，本书后面将对此作更为充分的探讨。

    发展中国家往往因为没有持续的国家传统，以及由于加速社会变革必然造成的社会大动荡，因而会遇到一些特殊的政治困境，共产主义国家目前也遇到一些特殊的困境。

    在此我们撇开这些特殊困境不谈，需要提到的是代价越来越高、局势不断发展的全球性政治分裂。从整个世界看，尽管人们都希望政治资源的分裂势头逐渐减弱，尽管人们越来越认识到日益需要全球性的政策制定，但是，政治资源的分裂势头仍然长盛不衰。地区政治联合方面取得的一些进步（主要是在欧共体内）虽有补益但作用有限，它不能充分补偿整个分裂趋势。民族主义情绪可能高涨，尤其是在第三世界，这完全可能使局势更加恶化。

    一方面，存在着全球性的政治分裂和可能的全球性衰退，另一方面，各国之间越来越紧密地相互依赖，产生了一种“世界体系”，这两方面之间日益尖锐的矛盾相对于其他时期来说，是当代以及可预见的逆境所独有的特征之一。

    政治经济综合征这种综合征后果严重，它揭示了造成日益恶化的政策困境的一部分动因。其中的主要因素包括：

    1.利用经济手段来赢得支持，特别是在民主国家的选举之前，政客们会采取这种行动。它是形成政策一选举循环的一个主要原因。地方一级政府发生的类似现象也颇为有趣。

    2.在更深的结构层次上，资本主义、自由主义与大众民主之间存在尖锐的矛盾。例如，资本主义允许甚至鼓励和需要资本积累、经济权力集中以及巨大的收入差别；自由主义一方面支持经济自由，另一方面又支持公众对经济秩序提出批评；而大众民主则可能提出使经济崩溃、支持实行经济权力所不可接受的经济变革的要求与期望。在文化层次上，更为根本的矛盾也在起作用，如基本价值观与基本社会制度之间的冲突，一种越来越强的“权利”意识与工作伦理之间的冲突。

    必须记住，冲突与矛盾是社会和历史进程所固有的，它们通过政治经济表现出来。其他社会制度也有其自身的矛盾与冲突，如所有第三世界国家普遍存在传统主义与现代化之间的矛盾。在既定历史条件下，什么类型的统治包含的矛盾与冲突带来的利益或成本更大，这个问题具有重大的理论意义，也具有一定的实践意义，尽管实际运用会很困难。后文还将论述上述问题有限的几个方面。在此，这段论述只是将对现代民主国家中存在的矛盾与冲突的考察置于一个比较框架中，我认为这是十分必要的，可惜许多“关键性”文献都忽视了这一点。

    3.在民主国家中，只要经济迅速而稳定地增长，能提供充足的新资源来满足越来越多的以及相互对立的要求，那么，无需存在公认的敌人也能应付这些潜在的紧张与压力。

    如果经济增长衰退（无论其主要原因是外部因素，还是内在的动力与政策缺陷），则其直接后果就是，政策制定和政治的一个主要资源，即可供分配的利益遭到侵蚀。政治就从一种增益博弈，即冲突集中在谁得到的多和谁得到的更多这个问题，变成了一种零和和负增益博弈的情形，即有些人会什么也得不到，而有些人则必须放弃一些在某些国家被认为是半神圣的利益。

    4.处理经济问题公认的指南遭到怀疑，如凯恩斯主义经济学在经济现实中的应用出现的问题以及经济学家在政策制定核心智囊团中地位的升降（论述政府中经济建议的少量著作更多地着重于升的一面）便说明了这一点。这种政策指南的破碎反过来又进一步降低了政策制定的质量，削弱了权力政治对政策制定的支持力量，也使政府的信誉下降。

    上述四个因素与更为广泛的社会过程，如经济富裕的长期影响，为适应变化的经济形势进行的结构调整以及上文已提到的价值观变化等等相互作用，从而导致一种综合征，一旦这种综合征变成恶性的，它就会产生深远的后果。

    以一个尽管十分复杂但相对较为明确的问题为例，持久的大规模失业对社会和政府的影响是一个十分不祥的未知因素，它尤其需要重新考虑工作这一概念。希望经济衰退会在公众的漠不关心与不断增长的自给自足中找到其最低点，是一个十分缺乏说服力的预言，在社会史和政治制度史中几乎没有任何根据。

    缺乏可靠的政策指南与政策问题的转变有关，但又超出这些变化的是刚刚说明的缺乏可靠的政策指南问题。前面提到的凯恩斯主义经济学以及其他经济学说的危机充分证明了新形势对公认的政策学说的效用与可靠性的破坏作用。由于大量贷款带来的影响值得怀疑，建立世界经济新秩序以及其他现有的备选方案无论在经济发展理论的假设方面，还是在可行性方面都没有前途，因此对于如何处理填补各国之间差距的世界经济，目前尚无良策，这进一步说明现在政策指南的缺乏。将现在这种情况与维多利亚时代的经济学在第一次世界大战后的失败以及在此之前许多英国经济思想对解决大英帝国面临的迫切问题毫无效果等加以比较，是很有启发意义的。

    工业政策方面所做的努力也提供了相关的证明：西方社会尝试过的处理结构性工业问题的所有方式都不妥当，“抗丹税”①这种福利国家思想作为一颗给政策指明方向的星辰已经陨落，对采取什么措施来解决青年失业问题缺乏主张，等等。在许多第三世界国家，对于如何在发展经济的同时有效地防止日益增大的劳动力过剩，尚缺少备选方案，这说明了另一种形式的政策指南严重缺乏。

    经济滞胀只是一大堆政策难题中的一个突出实例。事实证明，解决这些难题的刀刃变得越来越钝。我们无需走到简单化的平均主义这种极端，教育在减少大量社会不平等方面的失败，又一次说明存在一种被人们广为接受的、慢慢才能认识其错误导向的政策指南；至于许多日趋恶化的政策困境，不只是因为缺少资金和没有政治权力等妨碍了作出充分适当的反应，而往往主要是因为缺乏良好的政策主张。

    政策制定中必须承担的“风险处理”这一繁重任务，提供了一个有趣但不同的实例说明。一方面，对待风险的文化态度不断改变；另一方面，一些重大问题的政策制定必然在本质上越来越需要进行模糊的赌博，这两方面造成的问题目前还没有可用以指导政策的指南来加以解决，这个任务远远超出了传统上对危险的处理。政策导向的系统思想刚刚才开始面对这类问题，更谈不上涉及所需要的政治革新了。

    不妨再深入一步，考虑下述观点是颇有意思的，即焦虑（比不安程度更深）表现出一种尽管分散模糊但却十分重大的困境，而防止与避免焦虑，就成为政府的一个越来越重要的职能。但是，一旦经济安全网不够充分，根本就没有履行这一职能的良策，也许就会需要“心灵术”。

    再对全球性问题稍提一笔，目前提出的处理这些问题的大多数意见要么纯属空想，要么庸俗不堪，而且常常是两者兼有。

    另外必须说明的是，突然而明显地将人引入歧途的政策指南或缺乏任何政策制定模型的恰当指南所产生的消极后果，如退缩到政策教条之中，寻求“强硬领导人”，以及有时最为危险的是寻找替罪羊和敌人以便将罪责全推到他们头上。在处理问题的能力日益下降，各种分歧越来越多，民众的焦虑感与日俱增，对政策的相信程度越来越低以及上述方面的综合结果--处理问题的能力进一步降低之间发生的正反馈，很容易就能使困境逐步升级，使政策制定的质量螺旋形地下降。

    历史的独特性

    如果以历史的眼光来考察目前的政策困境，就会发现一个自相矛盾的两面组合--一方面，人类的生活条件在物质成就、人权以及知识方面都优越于任何一个历史时期（精神成就和“幸福”程度难以作有意义的比较；而“人类的需要”这一概念则过于捉摸不定和意识形态化，因而也不可能对比较性的“需要满足程度”进行有意义的探讨）；而另一方面，无论在主观上还是客观上，当代人类都处于严重的甚至是危险的政策困境之中。用历史的眼光来考察，能将现存的问题与人类的追求置入恰当的历史比较框架中，也揭示了人们对政策“成就”和“困境”的认识与理解具有受到时代和文化限制的相对性。

    在更为具体的层次上，同过去形势进行的宏观比较使目前以及可预见的逆境的下列独特特征明显地表现出来：

    1.一种“世界体系”的产生，它构成了各个国家政策制定的一个相当密集的环境（可同人类决策周围具有广阔空间的早期，以及后来世界的大部分都是霸权国家进行国家政策制定的次级对象的时期相比较）。世界体系不仅是一种密集的政策制定环境，也是一种能动的环境，它以多种方式影响着各国的政策制定，并且同作为占统治地位的、互不联系的行动者构成的民族国家完全分离。

    2.下述宇宙论的公认，即认为逆境主要是由人类造成的，易受人类处理措施的影响，而不是必须以宿命论或祈祷式的反应来默然接受的上帝的所作所为。

    3.与上述特点部分相关，但又超出这些特点的是：集体主义的兴起，现代政府的规模与范围前所未有（这同古代的官僚帝国相比较未必是事实），以及政府被期望能照顾到所有主要的困境。

    4.大众对逆境形象作出的反应带有更大的政治分量，这些反应本身就是政策制定困境的一个组成部分。这种现象现在的表现形式与罗马以及古希腊等时期群众发挥的作用不同。

    5.相对于历史上任何国家组织使用的工具而言，现有政策工具的力量简直强大无比。这主要是科学技术发展的结果。现代大众国家的结构以及认为广泛自觉的政策制定是影响未来面貌的一种方式的思想也几乎同样重要。所有这些将政策制定置于一种完全不同的情形中，使政策制定的潜力--无论是使局势好转的潜力还是使局势恶化的潜力，都要大得多。

    6.知识的产生与应用在形成政策问题以及制约对这些问题的处理方面发挥的作用比以前大得多。

    7.整个政策制定文化似乎完全不同，当代的政府中枢神经系统将从人类社会刚刚开始起就一直存在的决策成分与先进的理性、科学成分结合起来，所有这些又受到一种独特的“现代”世界观的指导。

    尽管目前的逆境具有诸如此类明显的特殊特征，但历史比较可提供颇能说明问题的对应物，也有助于通过证实和证伪推断结果这一突出途径来导出一般化的命题。特别是与各个超变化（即变化自身形式发生变化）时期进行的比较十分富有启发性。例如，从共和国末期的罗马、帝国晚期的罗马以及文艺复兴时期的意大利城邦的历史中，可以了解到许多关于政策逆境的性质以及对逆境的反应形式等方面的知识。1929年至1939年的大萧条经历与目前的困境则直接相关。通过对历史材料的重新加工，可能得出一些有益的结论，这一点本书后文将予以探讨。这里不妨举一个例子，例如社会和政府在本质上正确地察觉根本的变化和正确地估计逆境出现的时间周期的无能，这就是通过历史比较得出的一个主要结论，也可借助历史材料得到更充分的说明。本书将不时地在适当的地方运用历史材料来揭示逆境的一些恒常不变和随时间变化的主要特征及其处理方式。

    历史给予我们的一个主要教训是，预测政策困境的做法是十分值得怀疑的，过去尤其是在变化不定的时期作出的预测很快就会被证明是完全错误的。部分因为现在人们对历史有更多的了解，所以现在对现实的理解深度远远超过罗马时代，也超过意大利城邦时期。同时，人们也千方百计地努力优化预测方法。尽管如此，对于人们超越现行文化观念的能力与把握超变化能力的各种根本限制仍然十分顽固和有力。因此，在接受下面对逆境的未来状态（即在未来可能呈现出的各种面貌）提出的看法时必须有很大的保留。但是，首先我们需要提出一些一般化的假设并作出一些解释的尝试，以此来重新加工那种对某些逆境特征进行的片面考察。这类尝试是任何关于未来思想的前提条件，它至少必须建立在对目前现实及其潜在的长期过程的了解基础上。

    一般化命题

    从上文对经挑选的政策困境特征的零碎描述到一般化的概括，并运用前面提出的那套概念，似乎可合理地提出下列关于现存逆境的命题：

    1.政策逆境十分复杂，也就是说，包括许多相互作用、无法明确地简化为几个原因的能动因素。

    2.根据现有的政策备选方案，大多数政策困境似乎都是难以摆脱的。这是不可避免的吗？也就是说政策困境在本质上就是“不可解决的”吗？在多大程度上这是一个持久的还是暂时的政策制定缺陷问题？对此现在还没有答案。

    3.部分政策困境是统治机制外生的，由社会、技术、经济、文化等各个方面的因素造成；另一部分政策困境是统治机制内生的，例如与政治的主要特点相关；还有一部分政策困境是超社会的，其性质具有多国性和全球性。

    4.目前对“困境”或“逆境”形势的归类受到当代文化和世界观的严格制约。例如，历史上“贫困”时而被当作政策问题，时而又被当作非政策问题，这就是充分的证明。以历史的眼光来看，现在人类在许多方面比以前好得多，只是政府使用的全新而强有力的政策工具在本质上带有更大的危险。反过来，后代将如何看待我们这个时代也是我们无法预计的。

    此外，现在仍然存在关于逆境认识的“客观性”以及各种“主观性”问题。在许多方面，逆境认识的形成本身也是对逆境的一种重要反应。对逆境的认识，作为政府中枢决策系统对逆境的一种反应，与政策制定反应密切相关，因而，在下一章中考察这种逆境认识的正确与歪曲问题将更为方便。

    理论假设

    关于造成目前和可预见的政策逆境的根本动力与过程的理论假设，同形而上学和世界观部分重叠。但是，对一些相关的思辨性假设作一番考察，可使人们在某种程度上意识到也许起作用的因素，即使这些假设难以概念化和不可能得到证明或反驳（因此，有些观点认为它们超出了“科学”的范围）。

    要简要地考察这些值得怀疑的假设，首先需要提到一些关于一般困境跃变的思辨性观点。然后，再考察那些关于政治困境的可能原因，即关于根本动力和因素的更加具体的看法。

    关于一般的困境变化对困境变化进行的最为抽象的探讨，就是将历史进程看作按辩证的跳跃、“灾难”变化、S曲线、L曲线或U曲线、钉状曲线以及波状曲线发展。有些表面化的资料可以证明革新、全球政治、经济等各方面是以某些波浪或循环图式发展，这些资料根据虽然有趣，但不应被错误地当作可靠的经验根据，来证明以现有的科学思维方式最多只是思辨性假设的种种观点。这个警告同样也适用于阿尔贝特。0.希施曼提成的一个有趣命题，即社会行为的主要方式周期性地在私人利益和公共行为之间相互转换。

    由矛盾的累积导致的变化是以上这类解释的一个子范畴。一种重要的情形是，有时对发展趋势的推断明确地表示即将会出现一种不可能出现的形势。罗马俱乐部的报告--《增长的极限》就是这种预测中最著名的实例。在此，我不想揭示诸如此类种种尝试的缺陷，为了说明那些引起常与严重逆境相联系的变化的根本过程，这种方法在技术上最为完善。但是计算机的广泛使用并非一定就会产生知识。许多潜在模型即使在最好情况下也是值得怀疑的，历史的进程与任何这类简单的图式都不相符。

    根据下列因素对当代困境累积进行的解释较为具体，但仍具有思辨性：

    1.西方文化和社会遭受的多种冲击造成的综合影响。

    这些冲击包括：两次世界大战、殖民地的丧失、以日本为首的非西方社会的经济起飞、东西方的分裂、在主权国家中成为少数派以及核战争的阴影等。

    2.错误的宏观政策造成的结果。这些宏观政策包括极度扩大对私人需要的集体责任，鼓励劳动力移民、高技术出口等等。对于在许多社会中造成更加严重困境的宏观政策，许多第三世界国家实施的一些发展政策以及西方国家的某些援助政策能当作充分的证明。

    3.向一种不同社会的过渡阶段。例如“后工业主义”的各种观念以及在吸收全新的技术、对新的全球形势作出反应的同时缓和各种冲突，便是人们关于这类新型社会的构想。

    4.国际体系的种种转变。在这些转变中，部分与不同国家处在不同的现代化与工业化阶段相关，与自然资源的分布状况有关；部分则与前面所提的“世界体系”的产生有关。

    5.文化领域发生的变化。文化通常被视为一个半自变量，从生活方式到“现代性事物”都属于文化的范畴。这个变量将在下面论述政治困境的内容里予以说明。需要再次提到的是，在考察文化变量时需要小心，由于它们容易受时尚和不适当的道德判断的影响，因而往往造成政策困境。

    例如，如果没有严格的定义和界说，堕落一词应当避免使用。对社会和文化进行的所谓心理分析尝试，如果只是把它们作为书本上的假说来接受，还是颇为有趣的。

    上述过程、因素和事件能以各种不同的结合方式包括在任何解释目前困境及其变化的尝试中。在寻求“终极原因”过程中的无限简化可以导致寻求更深层的动力与要素，将各种假设归结到适当的一种--如果不是没有的话。但是，在一种对历史持过程观的社会变迁宏观理论的层次上，对诸如上述因素的考察会把目前的知识推至其极限，像上文所提的这类因素主要是以决定论的方式，或以随机的方式，还是以不明确的方式发挥作用，以致造成目前的逆境？这个问题横贯了上述变量，也是对历史进程的任何考察都普遍存在的。以1973年的油价上涨为例，如果我们将目前的经济困难主要归因于油价的上涨，那么，我们是认为油价上涨的原因在于赎罪日战争这一历史上的偶然事件呢，还是认为从长远来看油价上涨不可避免，偶然性因素只影响其发生的先后；还是相信无论是否爆发赎罪日战争，无论这场战争是偶然的还是必然的，经济困难都会出现，而且仍会在大致相同的时间出现呢？看法不同，我们对目前经济困难的理解以及采取的处理措施就会大不相同。

    对于考察政策制定对未来的影响潜力来说，这是一个主要问题。正如第四章将作详细论述以及后面的章节将作进一步探讨的那样，本书是以对历史进程的动力持一种混合观点为基础，即认为重大趋势与事件部分是已经决定了的，部分是随机的，部分则是偶然的。我未必同意1973年的油价上涨是目前困境的主要原因，但偶然性变量的重要性从短期来看是十分明显的，而从长远来看，或许也相当重要，只是其作用范围尚属未知。对于这里的论述宗旨，只需提到所谓“偶然的看门人”这种社会发展理论以证明用随机论和不确定论代替决定论来解释历史进程的重要性与潜力就够了。卡尔·威特福格尔和马克斯·韦伯在某种程度上同意这一理论；有趣的是，现代苏联关于“亚细亚生产方式”

    社会类型的某些思想也包含着这种理论成分。换句话说，可以将目前的逆境看作部分是同样会造成完全不同局势的各种因素的一种偶然产物。其产生方式可能是像人们对这类“政治潮流”进行的事实解释那样，但在这种解释中必须给偶然性留有一定的地位，必须认识到无法估计的因素也十分重要。

    鉴于本书的宗旨，我们无需论述这类问题，包括它们对进行有效的社会科学一般化的可能性的影响。在只对理解与改进政策制定加以论述的有限范围内，无论把目前的逆境看成是历史的必然还是偶然性因素的产物，都没有多大关系。但是，正如后文将揭示的那样，对于以政策制定为形式的面向目标的集体行动来说，一种承认偶然性在塑造历史进程中发挥重大作用的根本世界观具有重要意义，它导致人们对政策制定持一种赌博的观点。对于这种政策制定的赌博观，后文将作论述。

    关于政治困境的变化在政治领域中，自亚里士多德和波里比阿①以来，人们对整个历史进程提出了各种固有循环过程模型的观点。在相对先验的层次上，有助于解释、至少部分地解释目前政治困境发生变化（以及在细节上稍有不同的其他社会领域的变化）的根本因素包括：

    1.当代政治过程系统中固有的矛盾与冲突。如前面已提到的经济资本主义、政治自由主义同大众民主之间的矛盾以及其他多种矛盾冲突。在共产主义国家和发展中国家，则存在部分与此不同的内在矛盾与冲突。这些矛盾与冲突可自行发挥作用，而政治以外的现象，如经济滞胀，则使之进一步尖锐化，并将它们推向产生剧烈影响的边缘。

    2.与政治领域内部产生的矛盾与冲突无关的政治外生过程造成的直接影响。这些外生过程包括：后工业化发展、现代大众教育、应用于政治急躁情绪的主观时间转变以及现代大众传播，加上前面已提及的那些“不可统治性”因素。

    （关于电视对主要政治特征有什么影响问题的研究结果不断改变，这说明通过经验方法证明或反驳关于这类论题的假设很困难，即使这些假设是以操作化的中层理论来表述，并且在原则上是可以研究的。）3.政治内生过程的直接影响。这些内生过程包括：经①波里比阿：约公元前205-前123年，希腊历史学家。一译者注济的政治化，统治范围和复杂性的不断增长，无法提出“备选方案”来完善现行政治制度存在的严重而明显的不足之处。例如，前面已经提到，希施曼曾提出，由于人们总是对现存的某一种行为方式感到失望，社会行为在本质上表现出在个人行动和公共行动之间钟摆式地来回摇晃，这一假设很有意思。不妨将他的假设加以扩展，如果民众对个人和公共两种可能的行动方式都感到失望，就可望突然采取完全不同的行动方式，这一点已由前面讨论的一些政治逆境的特征得到证明。

    4.文化与社会及其在政治领域的投影发生的扩散性变化。除了已经提到的现象，如国家和政府超验的合法性的下降。思索一下许多社会文化因素对政治的影响是很有意思的。这些因素包括前面已经提到的焦虑、传统宗教的削弱、缺少给趋向“神圣身份”的人格类型准备的现成角色、西方民主国家没有现实可行的未来政治蓝图。（在这些方面，许多第三世界国家的情况不同，共产主义国家也稍有不同。）所有这些因素能够结合起来共同发挥作用并产生一种朝真正的信徒所宣传的新政治神学方向发展的趋势。政治舞台可能接替那些历史上由宗教和其他领域履行的功能，结果会导致西方民主政治文化的性质发生变化。论述下列内容的文献都很有启发性：宗教信仰是消除焦虑的一种方法；宗教是理解世界意义的一条途径，它是现实世界所必需的一个方面，也许会投射到政治领域；关于圣人的作用--尽管圣人这种角色现已不存在，但可能转入政治领域；关于乌托邦的政治；以及政治神话和政治史诗的必要性，等等。

    在此，我不必考虑可能会产生一门主要关于政治特性未来状态的新千禧年主义的末世学，但是，千万不能忽视文化对政治产生的这种根本影响，不能认为这种影响不太可能。

    理论上的假设给我们努力去理解逆境及其根本动力增加了一个角度，但它们并不是进行预测的可靠根据。尽管如此，如果进行短期的预测，这些思辨性的推测也许有助于推知未来状态，抛弃那些幼稚的推断，对于将过分简单化的德尔菲法用于非常复杂的过程提出怀疑。通过初步考察可能潜藏于逆境深层的过程得出的一个最起码的结论是：进行预测一定要小心谨慎，始终以未来可能呈现的各种面貌即未来状态来考察未来，并公认未来具有种种不确定和不可知因素。尽管如此障碍重重，对可能出现的政策逆境未来状态作某种预测仍是必不可少的，它是对逆境中的政策制定进行面向未来的评估的一个根据。

    展望逆境的未来

    状态对主要困境因素的分析导出一个暂时性的结论，即在可预见的未来时期里，大约至少在以后二十到三十年里，甚至可能直到二十一世纪的后半叶，逆境将更加恶化。一些文献提出了与此相反的观点，但其中一部分对当前事实近乎一无所知，只是歪曲现实的痴心妄想，或者忽略了一些关键性的变量。长期预测，比如说超过五十年的预测，完全属于纯粹推测的范围。这种推测有时也许很有意思，但原则上应认为这些推测是不正确的，一个突出的原因就是，人们在本质上不可能预测超变化和某些关键要素，如末来人类的知识。

    灾变模型为那些关于更加恶劣的政策困境的思想提供了一个有用的比喻，如果不是过分从字面意义上去理解比喻这一名词。这些数学和拓扑学模型运用时而打断平滑曲线的跳跃与突变来描述某些现象的发展。南北关系、全球军备竞赛的一些可能情景、经济衰退形势下的福利政策、全球人口的增长，以及散乱的高能应用等，在这些领域中，如前所述，现行曲线不可能继续发展下去，它们有发生灾变的可能，即可能发生十分讨厌的、甚至有些是非常危险的跳跃与突变。我们不过于深入地探讨灾变模型，也不论述从长远来看灾难可能具有的调整作用这类历史哲学问题，在此我们只是说明，灾变曲线表明了政策困境质的特征，也表明了对付这些困境所必需的全新的政策反应。

    这种对政策制定逆境未来的估测并不接受未来将出现“世界末日”这类的假设，但与那些认为世界在不太遥远的未来将陷入严重困境的多数预测相符合。后者表明，世界将陷入带有巨大危险、但并非灾难的严重困境。这种估测也没有忽视前面已经提到的一个密切相关的事实，即在许多方面，今天人类的大多数比历史上任何时期都优越得多，如在平均寿命与生活条件等方面。一切关于政策困境的呐喊都不应忘记这一事实。也不能完全相信那些认为形势会日益恶化的预测，因为我们对目前的困境缺乏真正的理解，也缺少探究未来的可靠基础，更不必说预测未来了。这些考虑并没有降低普遍存在的逆境的严重性和痛苦程度，也没有减小未来陷入可怕境地的可能性，而是力图对这些因素重新进行确切的标定。

    总之，在承认预测易出差错的前提下，如果说现有的指标可用以探究不久的将来，则政策逆境似乎是时代性的，在以后三十年甚至更长的时间里，它进一步恶化的可能性很大。如果发生积极有利的超变化，则可能推翻这一假设，不过，如果考虑到这类变化过程所需要的时间，那么主要的政策困境在一代之内就烟消云散的可能性似乎很低。

    同时，有些过分简单化的论述认为现在处于一个要么取得巨大成就、要么迅速衰退甚至发生灾变的十字路口，这种观点过于夸张。那些要求彻底改变全球的社会制度和政策文化的建议也同样太夸张。彻底改变全球的社会制度和政策文化，即使在某种意义上符合需要，也必定不是自由选择的，至少若不发生毁灭现存政策制定现实的灾变，便不会如此。本书将撇开这些可能出现的极端情况，而将注意力集中于尽管仍很严重、但相对不太极端的困境以及使之好转的可能性。

    可以设想出大量可能出现的未来状态以便对逆境特征进行更加具体的预测，实际上，前面所引用的部分文献已作过这种尝试。经济、社会、政治、文化、安全以及其他方面的各种特征的不同结合可以构成无数种方案，人们可以把其中一部分归为更可能在某一特定类型的国家出现，或不太可能在某一类国家出现。这些变体对于我们此处关心的问题不太重要。本书着眼于一般意义上的逆境，其中的分析与建议基本上适用于广泛的未来状态，只有非常乐观和非常悲观的未来状态例外。如果由于逆境的多数特征发生好转以及（或者）对政府的要求降低而导致政策制定承受的压力减小，那么本书中的应用性内容就不太适用，尽管学术意义和理论意义也许不会受影响。如果爆发大决战，那么适用于幸存者的原则就会完全不同，需要像《灾难中和灾难后的决策》之类的专门论述。但是，目前既缺乏发生灾变的预兆，也没有趋向好转的迹象。

    笔者倾向于推荐一些准备措施，以应付恶劣的、甚至是最恶劣的情形。这可不是一个气质问题，但可以用一种“尽可能减少遗憾”的态度来证明其合理性。既然接受对逆境未来的怀疑，那么建议为一个较长的逆境时期准备政策制定似乎比较谨慎，因为我们能为这样的时期建立一个坚实第二章政策困境51有力的框架。而且即使预期是错误的，为可怕的逆境已准备了政策制定总比假如逆境持续下去甚至恶化时尚无准备要好。假使考虑到所涉及的大量因素，只要准备措施是中央政策制定过程系统采取的，就不会像为一个时代的逆境作准备会造成的那样，有发生自我实现预言效应的危险。

    但是，必须注意，千万要避免无法控制的连锁反应，如在深受期望影响的经济行为领域发生的这种反应。

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