与现代国家在历史认识上的巨大成就以及在解决一些尖锐社会问题（如恐怖主义）方面过去和现在取得的成功完全无关，当代政策制定的一个主要特征就是越来越明确地意识到那些阴暗面问题。尽管有关部门和学术论著以及大多数所谓的社会问题教科书，对这个问题往往只是进行了一些肤浅的研究和不完全的诊断（更不必说那类教条主义论著中的武断误解），但就总体而言，人们对逆境已有所认识，也确实作出了各种反应。
考察政策制定对逆境的主要反应模式会遇到大量棘手的问题，包括概念及方法论两方面的问题。如区分与逆境无关的政策制定动力和作为对逆境作出反应的政策制定动力就相当困难；也很难构建一门有用的主要反应模式分类学而不失掉客观现象的丰富性；而且对各种反应模式的概括也很难得到经验证明，因为有些反应模式取决于特定的逆境特征、民族文化背景、政策制定传统以及偶然性因素（如强硬派领导人的出现及其偏好）等等。
在着手进行论述之前，有必要选择恰当的论述层次，这进一步证明了方法论和概念上的困难。考察对逆境的反应，我们可以在四种“纯类型”的层次中作出选择：
1.社会过程层次。在这个层次上，人们以“挑战与应战”、“社会进程”或其他相关图式来思考人类和社会的演进及其过程，由此形成了各种宏大的历史观。如伊莱亚斯、罗斯托、汤因比、施本格勒以及其他一些人的理论，乃至关于人类进化和进步的灾变论。
2.宏观反应层次。在这个层次上，研究的主题相对有限，主要侧重于研究对确定逆境的普遍社会反应，这些确定的逆境包括强行移民、战争或瘟疫等。
3.中观反应层次。在这个层次上，我们研究的是社会系统的某些部分对各领域内的逆境作出的中期或短期反应。前面已引述的《罗马政府对危机的反应》提供了一个与本书密切相关的证明。该书着重描述了在大约一个世纪的时间里，罗马政权对普遍而已确定的社会逆境作出的反应。
4.微观反应层次。在这个层次上，研究注意的对象是具体社会实体的个别决策或行为所表现的特定反应。因此，商业公司、政党、工会等对逆境作出的反应都属于这一层次的研究范围。还有一些对逆境中采纳和执行的特殊政策的研究，这类研究尽管存在但不多见，如能源问题及地区性灾害问题研究。
上述几种纯类型的区分中还可进一步作细微的区分。
研究时可根据需要采用不同的分类组合。也可针对对多种逆境形式所作的反应提出~种组合性、整合性或综合性理论。但是，由于有关知识极为贫乏，如果现在就着手构建这类理论，未免过于鲁莽。
将这些区分应用于对逆境的政策制定反应这一更加有限的课题，一种较为理想的方法就是综合大量的微观反应研究，形成总体的结论，并直接研究高层的政策制定行为，从而得出中观层次上的可靠结论。通过富有启发性的历史比较，中观层次上反应的发现或许可以引出一些宏观层次上的命题，乃至关于整个历史进程中政策制定的命题。例如，我们也许可以就政府中枢决策系统的缺陷及其对逆境的反应作为国家衰落的一种要因所具有的重要作用，提出一些推测性的假设。
当然，现在还缺乏采用这种方法的知识基础。例如，没有多少研究考察过具体政策领域对目前逆境的特定反应，尽管学者们对这一论题某些方面（如“减产管理”）的兴趣日趋浓厚；也极少有研究涉及高层决策者及政策制定组织在逆境条件下的行为；关于个体与群体在外在压力下决策行为的心理学研究尽管不无启发，但能否适用于持续逆境压力下的高层决策者还值得怀疑，对持续压力下的组织行为则考察得更少，而触及这一论题某些部分的少数研究在结论上又有失片面。
关于政府对战争反应的系统研究几乎是一片空白，这反映了一般的政治学与专门的政策科学目前的研究状况。
尽管对战时经济问题的教训已有所考察，关于调整政府机构以适应战争需要的问题也偶有涉及，有关特定问题的处理过程与方式也开展过一些研究，但是作为一个整体，这一论题却被严重忽视。同样，对于在大萧条时期调整政府机构以适应当时形势需要这一课题，也只有一些彼此各不相同的研究进行过探讨。
因此，现在极度缺乏历史比较研究。由于对当前逆境的主要反应还处在开始阶段，因而这种忽视就更加令人不安。由于逆境状态的进一步变化、政府中枢决策系统内部的不断发展以及各种反馈作用（如来自具有政治影响力的公众的反馈）等的影响，对逆境的反应模式随着时间的推移而演变，表现出一个连续而多样的过程，因而必须动态地考察对逆境的反应模式，这样，缺乏历史比较研究就成为一个重大困难。
为了在探讨政策制定对逆境的反应这一基本课题时克服上述局限，本章将采用以下策略：
1.首先，我们将初始反应模式与连续的动态过程区别开来。前者是指对新认识到的逆境作出的最初政策制定反应，而后者则指初始反应后的各种连续性过程，诸如逆境的进一步演变、对政策制定的反馈以及后来的政策制定反应模式。这是对同一过程的人为分解，但在分析上区分不同的反应阶段，更易于揭示出反应过程的一些动力。
2.除了对逆境的主要政策制定反应模式之外，我们还将探讨政治公众（指具有政治影响力的那部分公众，他们往往活跃于各个政治组织）对逆境的某些反应，这是为了考察不断演变的政策制定反应模式的主要动力。
3.本书将综合各种政策制定反应模式，而中央政策制定过程系统不同部门之间的差别以及各个逆境领域的不同反应则受到忽略。同样，不同国家以及不同社会制度在对逆境的政策制定反应模式上的重大差别也只是附带提及，尽管这是一个需要系统研究的重要课题。虽然在这方面已作过一些尝试，也开展过一些有助于此的具体国家研究，但由于当今的各种逆境综合征发作时间太短，又缺乏相关研究，因而不可能提出显示各国、各领域反应模式细微差别的严密假设。
4.除了对逆境反应模式之一一一政策制定调整所作的考察主要是基于本书作者的一项实地研究之外，书中的其他结论都是以主观观察为基础，辅以广泛的访谈，在许多国家的长期生活与工作以及对绝无仅有的少量有关文献的加工而形成的。因此，这些结论只是作为印象主义的假设和进行系统研究的前提而提出来的。
5.与以上论述相一致，本书没有将特定的初始反应模式和随后的反应模式同各种不同的政治、社会以及文化变量联系起来。这方面的理论探索非常必要，但需要进行大量的历史比较研究，而且只有在经过更长的时间，形成了一种较理想的考察角度以后才能着手进行（但设计合理的纵向研究现在就应该开始）。
6.-种特殊的反应模式，即通过改进政策制定来更有效地应付逆境，在本书的中心论题中尤其占有突出地位。
我们将在前面已经提到的那项研究的基础上，对这一论题作更详尽的论述。
7.对现行反应模式的主要结论和假设作一番阐述之后，我们将提出若干理论假设，把某些初始反应模式和随后的反应模式与对不同结果的探索联系起来，这些结果是指政治体制和政策制定在未来可能呈现的各种状态。这就会触及许多我们尚知之甚少的问题，如社会动荡、政治变革、打破体制的负荷以及政府重组的可能性等。我们将对这些问题中的一部分进行分析，但不作深入考察。
8.本书第六、七两章所阐述的政策制定现状将有助于说明本章所探讨的政策制定对逆境的反应。因此，结合六、七两章的阅读将可以更深入地理解政策制定的各种现状、动力及其某些深层变量。
政策制定对逆境的主要初始反应模式
对逆境的政策制定反应具有各种不同的形态，并以不同形式的组合表现出来。有些反应模式相互抵触，也有一些反应模式则相互补充并常常一起出现。撇开这种相互依存性，在目前情形下，可以确定十一种主要的初始反应模式。
政府决策系统中逆境概念的形成：否认、简单化、客观外化、认知图式保持一致政府决策系统中的逆境概念是一种多种多样、形态不定的现象，难以研究。公开的政策制定行为只是部分反映了这些纷繁复杂的概念。开展直接的探讨是可能的，但现有的研究早已过时，而且也不完整。同样，政府中枢决策系统的逆境概念也是多种多样的，中央政策制定过程系统的各个组成部分在不同的时间会形成不同的逆境概念，在这方面，各个国家和不同的政体之间也存在巨大差异。概念的形成与纠正过程本身也千姿百态，并且同对现实的总体认识和评价能力紧密相关。对此，我们将在后文给予探讨。
尽管存在这些困难，但这一论题不能因为提出假设的根据不足而弃置一旁。逆境概念不仅是对逆境的一种反应，而且也是影响到对逆境反应的一个主要因素。因此，与其对这一关键反应模式置之不理，倒不如提出一些思辨性假设更为可取。
根据对少量相关论著的研究以及对许多国家决策者的广泛（尽管缺乏代表性）访谈所获得的印象，对逆境的一些主要概念形成的反应似乎包括以下几种：
1.否认逆境严峻的一面，诸如逆境的蔓延性与长期性。
例如，总以为经济萧条是暂时性的。不久即可复苏，这种倾向十分明显。许多经济顾问的经历都证明，高层决策者曾对他们施加强大压力，不让他们进行有悖于这种虔诚愿望的研究与预测，即使是“仅供您一人参考”的研究与预测也不行。然而，逆境的存在毕竟还是会影响到人们对现实世界的认识，现在很少有哪个政策制定者表现出维多利亚式的乐观主义情绪。
2.简单化地理解逆境的性质和原因，往往将其归结为少数几个因素。高层决策者固守对现实简单化理解的倾向非常明显，这在大多数访谈中可以看出，尽管他们总是试图在回答问题的方式上表现出复杂性来。高级公务员们也承认对逆境的认识存在极大的迷惑，有时坚持简单的解释，有时则退避三舍、漠然视之。
我们将在后文探讨的坚持某些政策教条这一反应模式，同这里讨论的简单化反应模式紧密相关，也就是说，教条思想支撑着对困境作简单化解释的封闭性思维。
3.将逆境的原因加以外化或转嫁。在现实中可以发现一种强烈的倾向，那就是将逆境的原因用某些现代的“上帝意旨”的因素来解释，如“国际货币体系的作用”。在有些国家，政府往往指责某些准敌对势力或另一政党组阁的前政府造成了目前的主要逆境。在实际中，存在一种把过失归咎于人们对此无能为力的外在因素的强烈倾向，只有在极少数情况下，高层决策者才会将逆境与他们自己过去的失误联系起来。
4.固执地保持认知图式的一致似乎成了一条规律。几乎没有高层决策者会因为逆境而在他们的基本假设和世界观方面表现出任何实质性变化。很少有人预见到了逆境的降临，他们总是将预测失败的原因归结为“不可预测的偶然因素”、专家无能等等，从不归咎于高层决策者本人世界观的失误。
上述这些关于政府中枢决策系统对逆境认识的尝试性结论并不令人惊讶，有关的心理学研究以及其他研究所得结果也与此相吻合（后文将考察这些相关研究）。然而必须强调的是，政府中枢决策系统常常坚持那些完全扭曲的逆境概念，这不仅仅是一个个人、群体或组织的认识过程问题，而是一个自我强化的动力问题。例如，当对现实更为真实的认识也许会揭示出一种目前尚无法解决的情况时，对事实作牵强的解释以求符合虽然错误、但可以把握或可以接受的主观诊断的倾向便得到强化。由于时间的限制，现在还难以用现实来明确地反驳这些错误的逆境概念，虽然出现的怀疑越来越多。有些政府确实也曾学习新的认知图式，如1984年法国政府就这样做了，但是，在很大程度上这是一个例外，而不是规律。一旦现实突然彻底打破了政府中枢决策系统目前坚持的认知图式，将会出现什么情况呢？
这是另一个有待回答的问题。
影响政治公众心目中逆境概念的尝试：
降低期望、自我指责、客观外化部分地通过象征性政策来影响公众心目中的逆境概念，是整个政治体系、尤其是高层政治家们的一个基本职能。就当前角度来看，政府中枢决策系统越来越多地用于影响逆境概念的新方法有如下几种：
1.降低期望，即高层政治家们通过各种努力来降低公众对政府的要求并使政治公众接受困难的长期性。例如，在西欧许多国家，政府千方百计降低人们对不断扩大的社会福利权利的期望。
2.在处于逆境的各个历史时期，政府往往把道德堕落作为一个主要原因提出并告之政治公众，而高层政治家自己也常常对此深信不疑。这种做法的某些成分在当今企图影响公众心目中逆境概念的努力中也可以找到，只是强调的重点有时放在缺乏工作积极性方面。在苏联，这似乎是一个重要的主题，而在民主国家则不那么突出。也许上层人物对在任何公开场合谴责选民缺乏勇气。在很多访谈中，他们确实指摘放任自流、工作伦理败坏、“堕落”以及过分追求物质等是造成逆境的原因，但他们当中绝大多数都坦率地承认，他们不会公开地贬斥他们赖以获得支持的公众。（这里，对投票行为的认识发挥了作用，这种认识也许不正确，但政策制定者们确实是这么看的。）3.将逆境的原因外化和转嫁是影响公众心目中逆境概念的主要形式。在西方民主国家，与过去相比发生了一个变化，现在政府更多地将逆境归罪于那种非人为和神秘的力量（上文已提到，政府中枢决策系统自身也深信如此），如“国际货币体系”，而不再从内部或外部找出某个具体的替罪羊和敌人。某些处理日本经济表现的方式就包含有很深的确定准敌人的痕迹，但目前这种做法还受到一定控制。
在这方面，高层政策制定者表示已经意识到这样一种两难境地：一方面，许多政策制定者倾向于谴责日本的经济行为造成了某些痛苦的逆境；而另一方面，他们又都赞同自由国际贸易、公开经济竞争等信条，在他们的思想认识中，这两者之间的矛盾难以调和，而且他们也似乎意识到，一旦公众认为日本的经济竞争是导致失业的主要原因，那幺将会威胁到自由贸易。
在许多第三世界国家里，情形与此大不一样。从“帝国主义者”到跨国公司，有时内部持不同政见者都常常被指责为造成艰难逆境的敌人。
对于上述影响公众认识的种种努力，其成效很难作出评估。在许多国家，得不到关于公众舆论的可靠数据；同时，高层政治家影响逆境概念的努力所产生的作用也难以同其他变量的作用区别开来。大众媒介的作用尤其复杂。
在西方国家，可以获得有关数据并能进行进一步的加工处理，从这些数据资料中可以看出，在这些国家，公众心目中的逆境概念多多少少是沿着中央政府所努力引导的方向发展变化的。
逆境常规化逆境常规化是对逆境的一种特殊反应模式，它属于影响逆境概念的范畴但又超出这一范畴。一些国家在对付恐怖主义方面取得成功（这一点前面曾提到），部分就是通过将恐怖主义概念常规化的手段，即人们已不再把恐怖主义视为一种严重“逆境”，而是将它当作正常社会状态的一部分来接受。一些高度发达的国家试图将高失业率常规化的做法，便是对严重逆境作出此类政策制定反应的例子。
逆境美化历史上，将逆境美化为上帝意志的一种表现、太平盛世的一段前奏或者必定会加强与巩固国家和社会的一种考验，是应付逆境的一种主要方式。要美化逆境，就必需接受赋予逆境的某些先验意义或逆境可能与之相关的某种民族使命感。这在当代西方国家已经销声匿迹了。但以色列是个例外。以色列目前所面临的许多形势在其他国家必定被视为极端的逆境，但在以色列却被“非逆境化”了，其方法便是同时采用常规化手段和将这些困境作为对“犹太复国主义”的挑战所不可缺少的一个组成部分来接受。
在许多第三世界国家中，美化逆境起着重要作用。不少发展中国家的政治和政策不断失败，一个主要的原因似乎就是，越来越不把逆境作为同国家发展使命相联系的合理存在来接受。（这些又是由许多超出本书范围的因素造成的，如精英行为、各国期望不一等等。）名义性和（或）表现性行动主义塔西佗说过：“当国家彻底腐败时，其法律条文最多。”
名义性行动主义是指“安慰性政策”，即试图通过许多法律、宣言和表面化的行为，乃至“蜂拥而来”的新政策来应付眼前的逆境，它似乎是对逆境可能作出的基本反应模式之一。
名义性行动主义在分析上与前面已考察过的象征性行动以及影响公众认识的行动不同，尽管它们常有相重合的部分，但它是当代许多形势中的一种突出现象。由于人们普遍接受一种“积极社会”的观念，同时，就大多数政体而言，政府对逆境不作出一些可以让人看到的反应是不可接受的，因而高层决策者强烈需要向公众显示正在采取措施，从而一方面获得政治支持，另一方面也满足他们自己的心理需要。
在这些反应行动中，有些只是一种政策假象，对现实并不起任何作用，如大量的立法，那不过是设置了一些纲领性的条条框框。其他形式的反应行为虽然有某些明显的短期效果，但对摆脱逆境很少有什么帮助。对逆境的程式化处理、政策制定上的形式主义、注重行为过程而不以行为成效为导向，这些都是政府中枢决策系统对逆境作出的一些主要反应。
某些拥有强大权力中心、决策倾向反复无常的政权类型，其行为特点之一便是试图通过一些戏剧性行动来应付逆境。在民主国家，则更多地倾向于名义性行动主义，以适应其政治分裂的国情，但表现性行动主义在一些民主国家也可以见到，并可能随着逆境的恶化和持续而不断增加。
我们可以思索一下某些名义性政策制定作为政治戏剧的可能运行状况（尽管它们是政治戏剧，或者说，也许正因为它们是政治戏剧）及其履行的镇痛功能，这种功能部分地补偿了应付逆境的失败和公众的厌倦情绪。在这方面和其他方面的效果上，现代国家组织可能更多的是一种“戏院政府”，主要是履行了“戏剧性”慰藉功能，而不是满足了现实的需要，而逆境使这种政治模式的重要性更加突出。这或许是一个值得研究的课题，但是目前尚无相应的材料供进一步的研究，只能提一下这个推测性的假设而已。
政策制定责任的再分配中央政策制定过程系统对逆境的一种非常有趣的反应模式是，试图对责任实行再分配并共同承担风险。开始实行真正或想象的三权分立、向中央银行移交一些重大职能、权力下放以及就解决逆境问题频繁召开首脑会议等等，这些都是逆境形势的特点。在英国、美国和瑞典，政府越来越愿意将一些职能移交给地方当局，而地方当局在逆境形势下并不愿接受，这正说明了在西方民主国家的这种反应模式，立法机构作用的变化也同样证明了这一点。
在非民主制国家以及某些民主国家，我们也可以看到一种与此相反的倾向，即中央政策制定机构努力将权力更加集中于自己手中，以便获得他们认为应付逆境所必不可少的权力。瑞士在决策权力下放方面的某些趋势就表明了这种极端的反向情形。
在中央政策制定机构内部，职责的再分配也是一种发挥作用的逆境反应模式。例如，我们可以在许多国家看到一种统治者权力越来越大的趋势，在传统上政府首脑的权力一贯薄弱的西欧国家，这种趋势尤为突出。尽管这种趋势的成因很多（本书后文将探讨这些成因），但它部分也是对逆境的一种反应模式。逆境形势下的公众心理需要与这种统治者权力增大的趋势也不无关系。
渐进主义加偶发性跃变继续坚持渐进主义，让政策制定沿用传统的模式，这是对逆境作出的一种主要反应或不反应。政策正统的力量常常导致一种“不按照正确的重要次序思考”的倾向，即使是在已经采纳了超渐进的方案之时也是如此。总之，在实际的政策制定对逆境作出的反应中，渐进主义思想依然很强大。
随着时间的推移，当逆境愈演愈烈、渐进主义已显然不恰当的时候，政策上的偶发性跃变就会出现在反应模式里，这不仅是上面提到的表现性行动主义的反映，而且是针对逆境的一种真正的政策制定方式。这种政策制定方式不是以“综合审视”的形式，也不属于后面将讨论的有选择的激进主义或任何类似的有意识战略的范畴，它只是对泰山压顶式的外界刺激作出的一种半痉挛性的反应。这种强大的外界压力是由于长期未予理睬而累积形成，或者是即将探讨的教条化所致。许多国家进行货币贬值便是这种渐进主义加偶发性跃变的突出例证。考察这种反应模式的一种略微不同的方式，是把它看作在外界压力下的急中生智或即兴创作，即指偶尔跳离“正轨”政策的少数几个主要变量之外，这种跃变发生在后者显然失控的时候。目前还没有关于这方面的有价值理论，也许音乐中即兴创作的某些思想对此有所启发。
大规模的行政改革对逆境作出的一种普遍反应模式是进行大规模的行政改革，以提高政府的工作效率；并着重注意政府中央机构的运作。许多国家都曾在逆境显露出来之前采取过这种反应模式，如英国政府的“无声革命”和随后的一些措施，还有联邦德国类似的计划热潮；在美国也出现过相似的浪潮，如卡特政府的文职机构改革。在许多第三世界国家和一部分西方民主国家中，这种大规模的行政改革在对逆境的政策制定反应中仍起着重要作用。
正如上面所述，政策制定的改进工作本身有时是大规模行政改革计划的一个重要组成部分。如英国1970年的《重组中央政府》报告。但这种改进工作也与其他反应模式相伴进行。由于它们对本书来说特别重要，因而本章后面将作更详细的探讨。
削减公共开支大多数国家对构成当代逆境的最突出方面--经济逆境的一个基本反应，就是采取坚决措施削减公共开支。在有些国家，这种反应超出了本来的手段性意义，而带上了某些半偶像的精神特征。对于这种现象，我们将在下面将它与一种更广泛的反应模式一一政策神学联系起来作深入考察。
复活的或新的政策神学严重的困境加上人们对传统政策指南的失望，便导致另一种主要反应模式的出现--接受某种政策神学作为行动的可靠指南。在西方国家，为政府中枢决策系统所信守并得到民众强烈政治支持的政策神学，不过是各种古典信条改头换面的翻版，要幺是新保守主义，要么就是所谓的西方社会主义。许多第三世界国家则在探索某种“第三条道路”。目前，类似伊朗伊斯兰共和国的新极端学说还不多见。
在许多国家，目前发生了一个重大的变化，就是缩小政府的活动范围，尤其是在社会福利方面。这种变化与削减公共开支有关，也在一定程度上同意识形态领域信奉某种新保守主义政策神学有关。
非教条性宏观政策革新区别由新的政策神学导致的革新与基本上属非教条性的重大政策革新，是十分困难但又非常必要的。即使我们不假定后者在事实上就有较高的成功率，也不忽视后者具有的公理性和价值论方面的前提，人们也能明确地区分直接表达这种或那种社会和政治“神学”的革新与那些以价值观念和未来蓝图为基础而理性地、创造性地提出的政策发展所导致的革新。举一个例子，在西欧，部分科技政策（这些政策也同促进高科技产业的努力联系在一起）就属于非教条性政策革新，至于其是否有效，则是另外一个问题。
在识别“非教条性政策革新”时，主观方面必定存在概念和方法上的困难和障碍，同时还会对考察整体政策革新这样一个广泛而繁杂的领域疑虑重重。尽管如此，我们目前得出的一个暂时性结论是：那种旨在处理由逆境造成的主要问题或逆境中存在的社会问题的非教条性宏观政策革新似乎还非常少见，尽管这种状况也许迟早会有所变化。
政策制定能力不足（这一问题将在第六和第七章讨论）是这~现象的根本原因。
几种不常见的反应为了全面地阐述逆境反应模式这一问题，还有几种预料会出现、但在大多数国家表现不明显的反应模式应该提到，例如：
1.很少有高层政策制定者会愿意主动放弃他们的权力位置或采取一种停止不干的态度。“退下台去清清嗓子”的观念在政策制定的委托人中可以说还有一定的作用，但高层决策者却不会辞职引退。现实中也确有个别政界人士下台，但十分少见，不足以形成一种从越来越“无乐趣可寻的政策制定”中脱身引退的趋势。
2.在民主制国家，还没有实行应急制度，很少会采取措施加强政府的合法权力以便应付日益深重的逆境。许多第三世界国家的情形却与此不同，它们普遍地实行了极端的应急制度。这倒不是其他类型的逆境所致，而是政局不稳的结果。在这些国家，除了一些温和的外汇控制手段之外，经济上的应急措施很少，尽管共产主义体制内在地决定了这类措施在经济困境中的存在。墨西哥与波兰对经济危机作出的反应不同正说明了它们在决策倾向上的不同，这种不同还有待深入的研究和理论探讨。
3.在民主制国家和许多非民主制国家，寻找替罪羊的做法已受到很大限制（这一点前面已经提到）。纳粹德国就曾采用过替罪羊策略，我们可以设想，正是这一事实使得这种伎俩声名狼藉并为后世所回避。这些历史教训应该就好比当今政府只付出很小的努力来减少失业，尽管这方面也是惨痛的历史记忆。
上述对逆境的不反应是否只是其他反应模式的暂时性推延，一旦未来逆境恶化，这些反应模式出现的频率则会越来越高？还是，这类历史反应模式有悖于当前政策制定上的进步，即使逆境恶化，其出现的概率也很低？这些都是有待回答的问题。
4.历史上，政府对民众提出的要求所作的一种主要反应，是扩大政府的活动范围以及政府各个层次的规模。在大多数西方民主国家，现在已废弃了这种反应模式，扩大政府规模的做法在一些追随西方思想的国家也受到抑制，这些思想是国际货币基金组织以及世界银行等组织机构强加的。在许多第三世界国家，政府雇员的数目不断增长，一方面这是对逆境的一种反应模式，包括提供就业机会这种特殊情况；另一方面也是一种与逆境无关的普遍趋势。作为对逆境状况持续发展的一种反应，是否会出现扩大政府活动范围的新浪潮，这种活动范围的扩大又是否会伴随着政府雇员数目的增加，这些都有待事实来回答。
改进政策制定的各种尝试
对逆境作出的一种政策制定反应，就是改进政策制定本身，这种反应对于本书的主要论题具有特别重要的意义。
通常（但不是在所有情形下），这种改进工作是在广泛的行政改革这一反应模式（前面已述）的范围内进行，但是，也有相当一部分政策制定的改进措施是单独实行的，还有许多则在大规模行政改革失败或停止后继续得以推行。
无论其历史怎样，某些改进政策制定的工作在不少国家都起到了加强政府机构装备的作用，而所有这方面的尝试对于我们吸取其经验教训都很重要。下面，我们将有选择地列举若干这类改进尝试，以便对后文的论述内容作些介绍，同时也可更加具体地说明这种特殊的反应。笔者通过对三十多个国家进行的调查，确认了下列改进政策制定的尝试，其中有些遭受了失败甚至被中途停止，但大多数仍在发挥作用，有些则取得了明显的成功。这些改进尝试有：
1.采用“国家计划”一类的途径。这方面的突出例子有法国计划委员会、英国的“国家计划”实验、挪威长远规划机构以及绝大多数第三世界国家的专门计划部门。
2.建立专门机构。它们完全独立但又是政府体系的一部分或与之密切相关，致力于展望远景和预测未来的工作。
如瑞典的未来研究处和新西兰的未来研究委员会。
3.建立服务于首相、总统和整个内阁的政策规划与政策分析机构。如美国白宫的参谋班子、南非总理事务部的部分机构、英国的中央政策审核组、联邦德国总理办公厅的计划机构、拉美许多国家和菲律宾的“总统参谋部”。（在此，又需要从历史的角度来考察，如英国曲折的内阁改革史。）4.设立为政府首脑服务的监察机构，其中包括大规模的参谋机构，它们与各主要部门平行，旨在监督并部分地重复后者的运作。澳大利亚的内阁与总理事务部就曾是一个高度发达的大规模监察机构。
5.在政府首脑身边设立决策管理与跟踪机构，以便管理决策过程、监督特定领域的政策执行。美国国家安全事务委员会的参谋机构曾在某些历史时期履行过这种职能，中国台湾的专门决策监督机构也反映了这种建制。
6.政府各部建立计划机构，如英国设立的各部政策规划处以及联邦德国各部设立的基本问题研究机关。
7.鼓励和建立智囊团，即直接效力于政府，就重大的政策问题开展政策研究、分析与构想的组织。这种形式的组织多出现在美国，如兰德公司、城市研究所、哈德逊研究所、防务分析研究所等。在第三世界国家，类似组织尽管不多见，但也有一些，如菲律宾的总统专门研究中心。日本也有一些类似的组织机构。
8.鼓励和建立智囊团通过发表研究成果来启发公众的政策争论，进而达到提高政策制定质量的目的。这类组织如加拿大公共政策研究院、英国政策研究所、欧洲政策研究中心、柏林科学中心，新西兰规划委员会、荷兰政策科学委员会、布鲁金斯学会、美国公共政策研究院等。在美国，小型智囊机构越来越普遍，构成了一个非盈利性政策研究组织系统，如1982年成立的罗斯福美国政策研究中心和东西方安全事务研究所。国际应用系统分析研究所是国际性智囊机构的先驱，它主要研究各国共同性和全球性的问题。
伍德罗·威尔逊国际学术中心则与上述组织有所不同，它主要是一个从事高级研究的学术组织，专门从事与政策有关但不直接同具体政策相联系的知识性研究。
9.将跨部门专门政策的审核程序机构化。如英国的政策分析与审核署，该机构曾运转过多年。
10.设立特别的政府部门和超部门，如英国和1984年前的加拿大都分别采取过这种措施，旨在借助上层的超机构来实现相关部门之间更好的整合与统筹。
11.实行预算改革，以便加强预算同政策规划和项目先后安排的联系。许多国家都曾进行过这种尝试，比较典型的例子有美国的“计划一规划一预算制”以及随后的一些预算制度；英国的公共开支调查程序，它也随时间发生变化；瑞典在科学与防务方面的多年预算模式；还有加拿大的政策与支出管理制度。这些措施及其他类似手段，包括各种公共开支控制制度，是政府在资源减少的压力下实行政策制定革新的部分例证。
12.努力改变高层文职人员的素质，以便在一定程度上提高他们在政策制定中的工作成效。如法国国家行政管理学院提供的短期强化培训，卡特政府文职行政机构改革中实行的新的晋级与激励措施，都属于这类尝试。
13.为高层政治家配备专业性政治顾问，以便使他们对实际的政策制定发挥更多更好的作用。如加拿大和澳大利亚两国总理的专门政策政治幕僚、美国白宫的大部分参谋人员以及英国为各部大臣聘请的“特别顾问”。
14,为主要党派、包括反对党领袖从事政策研究提供公共资源。如奥地利的政治研究院以及新西兰的干部会议研究所。
15.将政策结果评估与政策学习制度化，这往往针对立法机构。此外，努力运用社会实验作为改进政策制定的一种工具。
16.实行作为一种效率审计手段的政策审计，旨在考察政策的有效性。美国的中央审计局便是一例。
17.给立法机构配备专业性参谋人员，设立政策研究机构乃至专门的预算机关。这种做法在美国最为发达，并慢慢地被其他许多国家所引进。此外，对立法机构还作些其他方面的调整，如英国和澳大利亚对委员会结构的变革，目的在于推动对政策问题的深入考虑。
以上所列的这些，远没有穷尽为改进政策制定而作出的种种尝试，它们只是说明了后者的主要特征。这些尝试尽管有用，但都是零散的，其效用受到一定的限制。在许多（当然决不是全部）革新方面都走在前面的美国，依然存在着大量政策问题，这一事实说明，此类改进措施的作用有限，并且有赖于多种其他变量的配合。这就提出了本书主要关心的一些问题（这些问题将在后面讨论）；同时，我们将这种种尝试看作是对逆境的一种虽然次要、但具有重大意义的反应模式。
为了全面地说明这方面的情形，应当补充说明的是：有相当一部分政策制定的改进措施已被摒弃，而其他有些措施的使用也越来越少。例如：
1.国家计划处于不景气状况，在大多数第三世界国家和部分社会主义国家计划失灵，在法国也在走下坡路。
2.从事未来研究的机构被关闭（如在新西兰），或在政府体系中地位降低（如在瑞典）。
3.服务于政府首脑的参谋机构也被关闭（如英国的中央政策审核处），或其规模大大缩小。
4.除某些例外，整个智囊团组织处于困境之中。
5.跨部门的审核一般都未能坚持下来，如英国的政策分析与审核署就被关闭。
6.预算改革往往以失败而告终。
7.用于其他各种政策制定改进措施的预算在许多国家都遭到削减。如荷兰就削减了用于政党研究机构的预算额。
这些改进政策制定的努力遭受此类命运的原因很多，其范围从这些改进措施不适合“过热”的政治现实及政策神学，到高层政治家在社会压力下对这些新生事物逐渐发挥其潜力缺乏耐心。许多改进措施自身存在的缺陷使它们不能对逆境中的政策制定提供任何真正的帮助，这也是导致它们夭折的重要原因。这些问题都将在本书后面的不同场合再作探讨。
对逆境的政策制定反应模式的后继动态
一日我们超出对上述主要反应模式的列举，而去考察对逆境的政策制定反应的后继动态，就会遇到很多困难。
尤其令人头痛的是以下几个方面：（1）各种逆境、政策制定反应以及政治公众的态度和行为三者之间交互作用的复杂性；（2）政策制定反应的时间节奏及其与逆境的关系；（3）与外部环境因素无关、由中央政策制定过程系统的特征导致的政策制定对逆境反应的序列中可能存在的规律性。
我已经多次指出，对逆境的政策制定反应模式的动态过程要得以展开并明显地表现出来，需要至少二十至三十年的时间。目前的一些逆境征候在某些关键方面尚处于萌芽状态，因而不可能提供这么长时间的视野。所以，关于政策制定反应的后继动态的观点，最多也只是一些初步命题。
应当注意的是，与考察对象演化的长期性相比，理论命题的缺陷是由主体认识在时间上的不足所内在决定了的。因此，在这个问题上，如果没有充分的时间进行考察，经验研究方法上的任何改进也无望提高理论推测的有效性。实际上，对于那些有关目前现实细节的看法，如果过度提高其精确性，则可能会干扰整体模式的认知，尽管对现实的错误认识理当避免。在说明了以上这些限制之后，现在我们可以讨论一下对逆境的政策制定反应的后继动态的三个主要问题，作为一种初步探索。
逆境、政策制定以及政治公众三者之间的相互作用政策制定反应应该放在一个由相互间强烈作用的三个方面构成的“三角形”中加以考察，政策制定反应一方面与逆境、另一方面也与政治公众发生密切的相互作用，而后两者之间同样也相互作用。但是，在这个基本的政策制定三角形中发生的相互作用并不对称。例如：
1.政策制定对逆境主要特征产生的作用往往微乎其微，而逆境对政策制定产生的影响却异常强烈。这种不对称性也许会在政策发挥作用所必需的充分时间过去后，或当人们制定出更加有效的政策时（这种可能性更大）发生变化。同样，随着时间的推移，一些逆境特征对政策制定的影响也可能减弱。但是目前，逆境的主要特征似乎对政策制定的作用无动于衷，而反过来却强烈地影响着政策制定。
2.逆境对政治公众具有极大的影响作用，政策制定也是如此。后者发挥作用的途径有两条：一条是直接的，指政策制定的意图就在于直接影响公众及其对逆境的反应，这在前面已经讨论过；第二条是间接的途径，即指政治公众响应政府企图应付逆境的努力。由逆境对公众造成的直接影响与由政府及其应付逆境的措施对公众产生的影响很难予以区别。此外，逆境对政治公众的主要影响可能需要经历相当长的时间才能形成气候。例如，大多数国家都已出现的失业现象对政治公众的影响很有限，但是，长期持续的核对抗威胁却激起部分政治公众的强烈反应，并以各种各样、有些甚至是不太明确的方式被引发出来。
部分政治公众，尤其是学者、专业人员和知识分子对逆境的一种重要反应就是提出新的主张，包括政策方案。这并不是什么新现象，动荡的年代往往激发各种新思想的诞生，这方面的例子很多，不妨略举两例，如博丹和马基雅维里的政治思想。在封闭的社会中也同样会出现这种现象，如在苏联一旦当政者承认经济困境的存在，各种经济改革方案便蜂拥而至。但开放的社会在这方面有一个优势，即政策思想创新的充分自由，这种自由可以极大地改进政府的政策制定，尽管这个过程可能需要很长的时间。
一个社会在面临逆境时革新政策思想的能力是决定该社会处理社会问题能力的一个重要方面，对于这个方面，目前我们还知之甚少。例如，有些国家似乎容易产生更多的政策神学，而有些国家则会产生许多非教条性政策思想，联邦德国和美国在逆境刺激下产生的某些政策理论之间的差异可以证明这一点。美国以其浩如烟海的政策问题论著而闻名于世，自从经济问题变得尖锐以后，这些论著更是激增。这一点可以与其他国家相对照，如以色列，在这个国家出版的关于本国历史、关于圣经时代的历史和关于以色列建国前时期的历史的书籍，大大超过关于目前紧迫逆境的论著。
总之，逆境对社会产生新政策思想的影响以及这些新产生的政策思想给对逆境的政策制定反应造成的影响，构成了一种逆境一政治公众一政策制定三者相互作用的重要模式。从长远来看，这一模式对逆境中的政策制定是否得当和有效也许起着决定性作用。在这里，处理社会问题的能力极大地制约着政府应付逆境的能力，导致许多我们几乎毫无所知的复杂问题。与此有关的一些问题及其对于改进政策制定的可能性的意义将在本书的后面部分论及。
3.在许多方面，政策制定对政治公众比对逆境的非政治性方面更为敏感，各种类型的国家中都是如此，不过，这种情况在民主国家更为突出。对逆境的政策制定反应更多地是面向政治公众而不是面向逆境的实质性方面--这种倾向在民主国家也不普遍，它尤其取决于政府中枢决策系统拥有的政治权力。这就提出了政策制定灵活余地以及政策制定质量等关键性问题，这些问题我们将在后面探讨。
这里还会遇到其他一些复杂的问题。如不同的政治体制以各种方式同政治公众和政府中枢决策系统之间发生相互作用，其作用方式又会随着时间的推移与政策问题的不同而变化。此外，有些相互作用的模式往往表现出完全陌生的形式，因而被理论研究所忽视，也不易为实际观察所发现。例如，扩大政府与政策的规模对政治造成的影响就是一个长期被忽视的课题。尽管如此，这个简化的三角形模式至少揭示出：要理解和改进逆境中的政策制定，就必须对其中的互动进行动态分析；同时，这一模式也使我们能够假设一些其他问题。
从较长远的观点来看，政策制定、逆境和政治公众组成的这个相互作用的三角形决定着不同政权在逆境中的效用甚至生存。目前，在那些政权一贯稳定的国家，在持续的逆境和政策制定无法明显地缓解逆境的影响下出现的政治行为变化相对有限。有关的一些政治现象已在第二章作为“逆境”（从政府中枢决策系统的角度来看）的一部分进行了考察。那些部分或大部分可被视为政治公众对逆境和政策制定应付逆境失败所作反应的突出政治变化包括：
1.政治行为的流动性增强，选举决定中的变动更多。
2.越来越不承认政府的合法性，对政府的信任下降。
3.出现一些新的政治活动形式，如街头行动、群众运动甚至有暴力升级的准备。
4.对“强硬领导人”的渴望增加。
5.出现一些政治浪漫主义倾向。
6.出现一些寻求“敌人”的温和势头。
7.仍然期待政府应付逆境，但要求稍有降低，在权益上也接受了一些让步。确实出现了漠不关心与靠自己的态度，但仍未取代对政府的基本要求。
在政局一贯不稳的国家里，逆境往往导致政治公众作出更为恶性的反应，甚至可能导致暴力与革命。在第三世界国家，军界对文职政府政策制定失败的反应常常包括接管政权。有趣的是，军人政府应付逆境的失败反过来又有助于民主政体的恢复。一旦逆境恶化，那些拥有强大政府和（或）政权长期稳定的国家是否也会走向不稳定，这个问题留待后面探讨。
政策制定反应的节奏1975年，瑞典实施了一个完全适合经济繁荣和社会安定形势而不适宜于逆境的新宪法。这表明了政策制定反应的节奏及其与逆境生命周期的关系中固有的主要问题。这两者之间存在的许多重大失调现象似乎相当普遍：
1.在逆境明显转向恶化以后，仍然实施早期阶段和在完全不同的形势下提出的重大政策。
2.认清新形势并制定出适应这种新形势的政策需要很长时间。一旦这类新政策被采纳，它们又会产生很大的惰性，变得难以适应不断变化的逆境。
3.存在一种将逆境视为暂时现象的强烈倾向，这在前面已作为一种主要反应模式给予了确认。这种倾向是导致政策制定落后于形势变化的又一个原因。
4.坚持那些明显是用来应付逆境但未能速见成效的政策往往很困难，这是政策制定思想上存在的一个重大的两难境地，即对那些未能速见成效的政策，是应当将它们作为错误政策而抛弃，还是应视为需要更长时间才能取得积极效果的正确政策而坚持下去？在相当多的领域中，将这些政策坚持若干年较为可取，因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的。问题在于，这种思想认识方面的考虑在实际的政策制定中几乎无足轻重，而在许多国家里，各种政治力量导致政策变化过于频繁，使这些政策没有机会发挥对逆境的积极作用。这种政策制定周期（这一概念需要修正以符合逆境形势）与逆境生命周期之间的内在不协调，是造成政策制定应付逆境不力的一个主要因素。
对逆境的政策制定反应的规律性一个在理论上和实践中都很重要的问题是：不同时期、不同国家的政府中枢决策系统具有的那些相对恒定的特征是否会导致对逆境的政策制定反应的某些规律性？对历史资料的初步考证似乎说明了这类恒常性的存在。例如，在罗马共和国晚期，只要没有发现十分重要的备选方案，其决策和政治行动就都带有固守传统的“纯化”思想的特点，即使由于形势的变化造成这些决策与行动已相当不合时宜。
正如克里斯汀·迈耶指出的那样，“僵化产生失败，失败又导致僵化”。（成功也会导致僵化，因而僵化是常见的社会无能之一，这些无能将在第六章讨论。）这一特点也适用于不同历史时期的其他政权对逆境作出的许多政策制定反应，如西班牙帝国、沙皇俄国、奥斯曼帝国，乃至当代许多国家的政策制定。但是这类观察结果还只是研究的起点。因为根据革新程度以及与寻求新方案相对的依靠传统程度来划分，在逻辑上只存在有限的几种反应模式，所以，以这些反应模式为根据来确定对逆境的政策制定反应的规律性，就可能仅仅是一种分类学的结果。
为了指明一些重大的规律性，必须确定特定的条件与特定的反应模式之间的一些较稳定的相互关系，或者说，必须证明各种反应在一定的概率范围内呈相对规则的分布。
笔者能确认一些也许表明对逆境的政策制定反应在当代的某些规律性的初步迹象。如在应付逆境时，政府似乎表现出在以下两方面之间钟摆式地左右摇晃的倾向：一方面是进行大规模的行政改革并扩大政府的活动范围；另一方面则是努力缩小政府的活动范围。另外，政策神学一旦付诸实施便被实用化，这种经常可见的倾向似乎在对逆境的政策制定反应中也会同样表现出来。
如果努力更加深入地考察政府中枢决策系统，譬如通过访谈并借助生态学的观察（本书部分内容所根据的研究便采用了这种观察法），那么所看到的景象更为黯淡：不断加深的困惑与导向失望的趋势；半自觉地把否认日益明确的现实作为逃避的盾牌；在固守那些除少数忠实信徒外大家越来越拒绝接受的政策神学教条和根据具体情况随机应变地制订权宜之计这两者之间犹豫不决；决策工作走走停停、反反复复，等等。这些是许多西方民主国家和其他政体对逆境作出的第二阶段政策制定反应具有的特征。所谓迷宫政策行为的概念正是指这种政策制定综合征，它是对逆境的初始反应失败和越来越认识到逆境的长期性和复杂性的产物。
另一种反应模式便是走向更为极端、却又不容易被明确的事实所证伪的政治神学。全力注意察觉到的或蓄意捏造的敌对势力以及狂热的信条与救世主似的国家使命，这些可能成为对持续逆境的压倒一切的反应，这种趋势在一些非民主制国家已经十分明显。上述关于未来对逆境的政策制定反应模式的推测又向我们直接提出了一个更为普遍、也更为抽象的问题，那就是持久而不断恶化的逆境可能会对整个政权，包括政府中枢决策系统产生什么样的影响。
关于逆境长远后果的若干看法
预测持续而严峻的逆境对政策制定、政治以及社会产生的后果，是理论研究和应用研究面临的重大挑战。与此密切相关的一系列问题有政权的复原力、可调适性以及政权冲破压力的能力，还有一个更为困难的问题就是：什么原因可能导致政权垮台，随之而来的又是什么？
历史并没有为这种预测提供多少希望。不妨举四个时间相对较近的例子：纳粹德国以及苏俄的出现不会而且也许本来就不可能根据当时或现有的知识被预测到；法国成功地重建起一种十分有效的统治形式在当时没有也不可能被预测到；而伊朗的情形则是当代局势具有不确定性的例证。
即使是关于个别国家中具体逆境的未来影响的简单问题，也难以回答。例如，失业对英国的长远政治影响就难以作出合理的预测。有些结构性特征，如政党制度，对政权的稳定完全可能比逆境更具有决定意义。不仅如此，努力构建一种关于政治不稳定性的一般理论的工作才刚刚起步。
而且，由于这种一般理论的探讨是以不能用于社会现象的形而上学教条为基础，所以要想提出一种具有广泛适用性的社会变迁理论也许在本质上就是不可能的。无论如何，就目前的知识水平而言，人们不能对逆境的长远后果作出预测（其他不断变化的重要变量，如科学技术的进步，其后果也是如此），甚至对未来可能出现的各种面貌的列举都是值得怀疑的。
颇为矛盾的是，正是这种不可预见性对一种普遍而自然的假设提出了怀疑，该假设是：目前的社会制度，尤其是民主制，其本质特征不会发生太大的变化。原则上。应该认为每一种体制都有一个极限点，各种事件的不断积累或极端事件的发生都可能将它突破。这种极限点的突破加上一切体制和社会中固有的紧张、冲突与矛盾，就可能导致由逆境引发的层层变革浪潮。举两个不同的例子，其中一个上面已经提到：持续的大规模失业、尤其是年轻人失业的后果以及主要强国之间再发生一场战争的影响，即使是“有限”
的，也很难预测，并可能对许多体制的未来产生突破性冲击。这种影响的来临也许是缓慢的、无形的，也许是灾变性的。
长期持续的逆境有可能导致体制的彻底变革，然而与这种可能性相对，国家通过缓慢的调整体制来适应变化形势的能力切不可低估。例如，提高处理日益复杂现实的行政能力尽管需要时间，但有可能在不发生大动乱的前提下实现；萧条时期的政治未必就会导致政权不稳；改革能解决一些困难问题并以模块的方式实现重大变革；经过艰难的规划，民主制也能完全适应战争。在某些形势下，政府的调适过程完全可能发挥作用，使国家可以通过机构变革来同化逆境。这一观点有许多人提出过，如宾斯万格与拉坦在他们的假设中认为：“一个社会可获得的收入量的停滞与衰退所产生的后果便是引发机构变革，这种变革会扩大社区或社会对资源分配和收入划分的控制。”
这里我们又回到了处理社会问题的能力这一论题，这种能力与政府的政策制定能力相互作用、相互影响，而不同社会和各个政府中枢决策系统在对逆境作出反应方面具有各自不同的成效。不过，尽管在这方面已付出了一些努力，但借助现有的知识还难以说明一些突出的问题，现在肯定也不存在任何根据可用以提出合理的假设。或许我们最多只能对未来可能出现的各种情形进行脚本描述，从而有助于更好地监督不断发展的现实，并促进相关的研究，尤其包括对历史材料的重新加工。我们不妨就未来可能出现的情形提出下列几种脚本：
十分乐观的：（1）行政体制适应持续的逆境，各行动者更加依靠自己，出现新型的社会团结，开展全球性合作，结果导致“逆境”本身概念的变化以及严重逆境的烟消云散。
（2）政策制定质量大大提高，能成功地应付逆境并使体制得以变化发展而不引起剧烈的逆境后果。（3）逆境依靠自己的内部力量和（或）借助于社会的、非政府的过程，而没有求助于有意识的政策制定就烟消云散，并同政策制定能力之间重新建立一种平衡，使体制在不引起剧烈的逆境后果前提下变化发展。（这里需要指出，在任何情形中，体制的变化发展过程是绝对的，它独立于各种形式的逆境。）相对乐观的：一些民主思想较弱的民主国家会经历专制统治的时期，而所有的国家都会经历一些政局不稳、全球性经济冲突的加深以及巨大的痛苦。但社会的基本结构仍继续维持，民主制度作为统治的一种主要形式会生存下去，也不会出现对人类无法弥补的损害。
相对悲观的：在未能找到可能出路的情况下，逆境、政策失败以及政治公众之间出现恶性循环。惊慌失措的决策，高素质人才从政坛的引退，公众对政府越来越强烈的反对，这三者相互影响、不断升级，导致政局不稳和极端主义萌发。其结果是出现新型的民粹主义、产生“狂热政体”（指由少数极端分子统治）、打击各种“敌人”、民主制在同专制政体的对抗中出现全球性的失败。在专制制度下，压制变得更加强烈，越来越多地指责替罪羊，并最终达到一种新型的、令人痛苦的（从今天的价值观来看）社会稳定。
十分悲观的：在长期逆境和统治失败的影响下，许多国家盛行极端的政治狂热，结果会产生“疯狂的国家”，使整个世界陷入某种新的野蛮状态。民主制没落，整个西方文明走向衰落。
这一组脚本只不过是一种敏感化手段，其目的在于拓宽我们的思路来考察由被错误处理的逆境所造成或促进的未来形势的可能发展。假如逆境继续下去，也许会出现完全不同于这些脚本描述的现实面貌；而如果逆境自行消散，未来的形势也有可能十分严峻：尽管笔者坦率地承认这些脚本是以推测和想象为根据的，但它们能使我们坚信，逆境中的政策制定存在着许多问题，同时，如果政策制定不当，就可能需要付出很高或极高的代价。
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