问题的性质

    第三章结尾描述的几种可能景象明确地提出了以下问题：如果说政策制定，特别是本书考察的中央政策制定具有影响未来面貌的潜力，那么我们要问，即便在假定的最佳情况下，这些潜力是什么？其中，政府中枢决策系统影响历史进程和干预历史趋势的能力则生死攸关。这个问题并没有预先判断对逆境中的政策制定开展研究的重要性，对逆境中的政策制定加以研究也许是一个既与理论有关、又富于趣味性和启发性的课题，它独立于决策对未来面貌的任何影响潜力。

    考察政策制定作为一种逆境应付方式所具有的潜力和局限，是本书所关注的理论和实践内容的中心。接着要提出的有关问题包括：从独立于社会的自主权和可行性范围方面而言，政策制定自由活动的程度有多大？政策制定对现实有意和无意的最大影响是什么？同知识的创造等其他处理社会问题的模式相结合，政策制定的效能能增加吗？

    政策制定与诸如革命和价值观转变等各种社会变革方式之间的主要关系有哪些？

    从逻辑上说，首先需要面对的一个较为宽泛的基本问题是：人类的行为是否会对未来现实产生影响（这与人类行为的心理学意义和道德意义是极为不同的另一回事）？如果回答是肯定的，那么接下来的问题便是：人类的决定和有目的的行为是否会对未来面貌产生影响（这一问题也不同于对自觉和有意识行为的道德与心理学评价）？只有最后这个问题得到肯定的答复，我们才能面对以下问题：逆境中的政策制定作为决策的一个子类，是否对未来产生影响？

    这种影响是否导向进步？当然，在不同的条件和不同的体制之间、各个问题领域之间、集中和分散的政策制定之间、自然形成和精心规划的政策制定之间、主要作用与副作用之间、有意影响与无意影响之间、积极影响与消极影响之间，以及其他各种改进措施之间，都会存在差别。

    此外还不宜于着手探讨这些问题的形而上学方面，包括一个根本和首要的问题，即人们是否希望回答这些问题，他们希望怎样回答这些问题？有思辨哲学爱好的读者可能首先要思索这样一个问题：假如一只蝴蝶或一群蚂蚁拥有与人类相当的智慧和知识，它们是否能改善它们的环境？

    换言之，假如以某种方式将你的大脑移植到一只苍蝇的体内，并且你猜想所遇到的其他苍蝇也同样被赋予了人的智慧，但你只有苍蝇的生理器官和环境条件，你能在哪些万面比现在的苍蝇做得更好？这不是类比，甚至也不是隐喻政策制定及其改进的重要性，但是，这个假设（除提出了各种问题：一方面是哲学范围的问题，另一方面是关于物种与生态位置之间进化的相互作用问题，这两者都超出了本书的范围）会给我们对在自觉决定的基础上，按照我们的愿望影响未来人类集体行为的能力所抱的过分热情方面泼泼冷水。

    回到眼前的问题，注意一下与政策科学所关注的主要方面相符的知识哲学较为妥当。对于只是要阐明考虑相关问题时存在的一些疑难，而不必非要提供任何强制性答案不可的探究，波普尔知识哲学（不是政治哲学）的某些部分可作为良好的起点。（正如1980年出版的布罗德论著中讨论的那样，对这方面没有任何研究的读者可能喜欢从康德开始，接着读1983年出版的伯克著作、1966年版的波普尔著作和1974年出版的希尔普著作，然后再去读1970年和1975年出版的沃特金斯著作--这些后来顺便收在1978年德文版的沃特金斯著作中；最后再读1972年出版的沙克尔著作。所有这些合在一起为相关的政策制定行为哲学提供了部分基础。这在本书的后面将予以讨论。）读完以上全部论著之后，一个人的看法在理解方面会更加深入，但仍取决于我们的世界观。一种比较积极而热情的世界观更倾向于赋予人类意图和政策制定以意义和影响；而一种沉思而反省的世界观则会对人类意图和政策制定所能产生的影响及其意义持更加怀疑的态度。

    一些有关的德文文献中使用了一个自相矛盾的术语--哲学人类学。这一术语证明：一方面，人类对于自身决策的潜力问题渴望得到一种可靠的答复；另一方面，这些问题又十分棘手，难以回答。得出一些与特定决策和复杂政策的影响，甚或与备选的政策制定过程系统的影响十分相近的结论是可能的。但是，是否像恩斯特·布洛赫提出的那样，历史有一张发展进程表，人类决策只是黑格尔提出的世界理性的木偶？或者，人类的决策是否决定历史的进程？从根本上说，这些问题属于哲学领域，带有浓厚的形而上学色彩。提出这一问题的方式本身就完全可能已经妨碍了问题的充分解决。本章提出了一种考察这一问题的角度，但它仅限于对政策制定的论述领域。

    无论怎么看，本章所提出的问题哲学色彩浓，理论层次高，而且相当抽象。政策制定研究中采用的实用主义或实证主义方法可能忽视这些问题，而这两种方法主宰着现有的大多数政策科学文献。但是，要对逆境中的政策制定得出一种并非狭隘技术性的观点，要为一种关于社会控制与调节的一般理论及其必要哲学基础的最终发展奠基，要在政策专业人员和研究者中保持一种平衡感和自我怀疑感，就有必要对作为人类行为方式之一的政策制定潜力的根本问题进行某种考察，即使可能得不到任何令人满意的答案。

    在文艺复兴时期，人们的思想被当时发生的那些无法理解的事件弄得茫然失措，于是开始摸索道路以探测那些难解之谜，驾驭那些具有决定性意义的事件。由圭契阿迪尼①和马基雅维里等思想家提出的一套紧密相关的概念--命运、机遇和效能，可用来对当今各种困境和政策制定的潜力进行分析。命运代表不可控制、大多数无法预测以及尚未真正理解的趋势和事件；机遇代表影响社会发展趋势和事件的稍纵即逝的机会；效能则是指能充分利用机遇使社会走向进步的治国本领和政策制定的质量。问题在于，中央政策制定--这一概念与同样是在文艺复兴时期由乔瓦尼·德拉等人提出的“国家理性”思想相关--是能影响历史进程在未来走向进步，还是更符合希腊悲剧的先验图式？让·吉罗杜所著的《特洛伊战争不会发生》强化了后一种可能，在该书中，为防止发生悲剧事件而付出的种种努力只是使这些事件在所谓“历史的嘲弄”中发生。

    初步考察结论

    正如上面揭示的那样，对逆境中的政策制定影响未来面貌的能力不能简单地予以肯定或否定。可将对这个问题的一些初步考察结论总结如下：

    1.要将社会驾驭能力和政策制定活动二者对现实产生的影响概念化相当困难，而要估计这些影响就更加不易，更不用说计量了；尽管如此，从“研究”这个词的广义上说，研究其中的某些影响还是可能的。因此，若希望改进政策制定，需要强调的关键一点就是：考察不同政策制定系统的相对质量是可能的，无论是那些随领域的不同而发生变化的特征还是不受具体领域变化影响的特征都是可以考察的。

    （这与对“政府生产力”可能进行的比较考察相似；组织效率研究尽管涉及的情况比较简单，但也与此有关。）2.政策制定的影响通常随着时间的推移而减弱。除也许可以预防的灾变之外，一般说来，所考察的时间跨度越大，政策制定的影响就越小，而超出人类意志和有意识操纵所主宰现实发展的力量就越多。

    3.各个时期的不同现象多少都会被政策制定所塑造。

    因此所针对的现象越是具有向不同方向不断变化的可能，影响阈值越低，则政策制定对未来面貌的潜在影响也就越强。尤其重要的是所谓的爆炸系统，在这种系统中，有作出重大抉择的时机，一旦作出抉择，就会使未来历史转向多种可能方向中的一种而且再也无法逆转。第二次世界大战后作出的划分欧洲的决定为此提供了一个极好的例证。

    4.现行理论不可能使我们对现实进行可靠的猜测--是可塑的还是难以驾驭的。现实的有些特征可能深深地根植于自然的基本规律之中，有关创新循环的研究或全球政治循环的研究，或者关于社会行为方式可能是在对国家过多的要求和退回个体活动这两者之间来回摆动的研究，以及对于长期经济循环的研究等都曾揭示了这一点。长期的社会进程和发展趋势可能深深地根植于那些固有的基本因素中，不易真正受自觉的政策制定的影响而变化（B.波特1983年在论及英国的衰落时表明了这种观点，多厄恩等人1980年论及法国社会的发展时也以不同的方式提出了这种观点）。此外，特定类型的社会可能存在一些不易受干预影响的固有倾向，除非彻底地变革社会（如马克思主义者在论述资本主义及其必然导向灾难的固有倾向时所主张的）。

    尽管诸如此类的见解还是不太明确的推测和缺乏充分证据的猜想，但从各种背景下政策制定的历史得出的印象表明，现实的可塑性和难以驾驭性的程度以目前尚属未知的方式在发生着变化。转瞬即逝的形势的各种组合可能为“关键决策”提供难以觉察的机会，所谓“关键决策”也就是指刚好发生在历史的十字路口，并极大地影响未来事物面貌的决策，甚至是前文所述的那种重大抉择。相反，那些似乎很容易施加影响的形势最终可能证明极富弹性，它们可以同化政策制定而不留下任何受影响的痕迹，甚至有可能带来事与愿违的结果，使政策变成“致命的药方”。

    5.政策制定能否影响未来现实，也取决于政策制定自身的特征。因此，政策工具越是有力，使用这些工具的技巧越精（特别是在满足政策制定质量的各种必要条件的意义上，这些必要条件本书后面将予以详尽论述），相对来说，对未来状况产生所期望影响的概率就越高（按照定义应当如此）。因此，在考察政策制定产生预期后果的潜力时，必须区别实际进行的政策制定与最优的政策制定。在探讨政策制定的潜力中，引进一个已作修正的“卡诺循环”模型（源于工程学，它假定一个热力学有效的循环表明一台理想的发动机能够做到什么），为探究政策制定假设的最大生产功能提供了一种必要的分析工具。反过来，这又要求建立政策制定的最优（但并非理想的或乌托邦式的）模型，以及主要以想象实验的形式进行的“运作”，从而定性和推测性地探究政策制定的潜力。无论存在多少问题，这种方法确实为考察政策制定的潜力补充了一个必要的方面，它超越了从实际的政策制定效果进行推论的方法。

    6.假如有一个最优的政策制定模式系统，如像《公共政策制定的再审查》和本书后面几章中所建立的那种系统，那么在一些普遍的条件下，开展相当规模的“社会改造”也许是可能的。但是，要成功地进行社会改造，需要满足的必要条件远远超过了目前的政策制定现实所能达到的水平。后面几章将对这些条件予以考察。在任何情况下，即使有最高质量的政策制定的帮助，所取得的最大成效也是有限的，它远远低于西方意义上人类所企求的崇高目标。

    7.有时候社会可能是在危机与跃变中向前发展，而不是按程度不同的平滑曲线和有规律的循环运行，因而就造成了特殊的问题。这可能使得政策的影响增强与政策制定没有多大效果的时期混在一起。此外，这还提高了通过采取突击战略和震惊历史之举而增强政策影响的可能性。

    8.我们能够提供有力的证据来证明一些宏观政策对重大形势的影响：有时候，尽管会产生许多未曾预料和不合希望的影响，但它完全符合人们的意图方向，如日本的工业化政策；而有时候所产生的影响与期望的方向则完全相反，如撒哈拉沙漠附近国家的不断沙化。大量的政策案例研究揭示了期望和非期望的后果同时并存的各种情形，对于这些非期望的后果是否本来可以避免，还存在许多分歧。我们仅举两例。福克兰战争的特点可以说是历史预定的，而且，根据弗兰克斯调查委员会的看法，这场战争也是无法预见和无法避免的，对于这些观点本书后面将重新考察。更加有意义的是对魏玛共和国的垮台进行的多种研究。如果魏玛共和国最高决策者的预见力和意志力更强一些，是否能够阻止纳粹政府上台统治德国呢？对此，各种研究结论之间存在分歧。在考察这些后果迥然不同的案例时，从决策的角度分析历史事件所面临的困难必须考虑在内，正如柯林伍德的观点--失败比成功更难以解释。

    9.政策制定通过自我实现预言的机制来发生作用，即政策产生期望，这些期望转而又影响人们的行为，这一问题十分有趣。经济的“预期理论”中越来越多地考虑到这种效应。但这种效应的范围相当广阔，它可能在政策制定的影响中起重大作用。相反的情形也同样成立：由于自我破灭预言机制的作用而引发的相反措施可能使政策制定枉费心机，如战略上相互作用的情况。

    10.如果相关知识有了突破，关于政策制定有限影响潜力的全部现有考察结论就可能过时。举一个颇值得怀疑但又不无启发的事例：如果关于历史和社会的心理因素理论得到证明并提供了操作的政策工具（如假设儿童抚养方式的变化会实质性地改变某些行为），那么，政策制定就会获得自觉变革社会的能力，无论变化的方向是好还是坏。目前，还看不到这样的知识飞跃，也没有出现这种突破可以依据的理论。有必要记住，新的知识可能证明有些社会特征是人类无力改变的。例如，如果确实证明遗传因素必然会导致人类在那些重要特征方面具有无法逆转的不平等，从而使平等化政策失效，那么就会对政策制定造成重大后果。

    11.在考察政策制定的影响时，必须将对它们的确定与对它们的评价区别开来（按照这两个词的确切意义，分别是指对这些影响的确认和评估）。特别是，政策对现实的各个组成部分（如社会集团）产生的影响可能极为不同，而将它们评估为“好”或“坏”主要是一个价值判断的问题。

    一些验证案例

    要进一步探究政策制定的影响潜力，对若干验证案例作些思考尝试也许不无启发。

    首先，一个颇能说明问题的案例源于国际应用系统分析研究所（由许多国家资助的一个东西方思想库，位于奥地利维也纳附近的拉克森堡）对全球能源政策开展的一项研究。为人类开发大量新能源的最短时间周期需持续五十年以上。现有政策工具可以实现能源系统的重新调整，以便最大可能地确保人类获得可靠的、永久性的能源，虽然要实现这一目标需要巨额投资。目前就可以确认出一种颇有成功希望的、着眼远期的政策方案，至少可以确认其轮廓，但要实际上沿此方向发展并取得所期望的成果，所需要的政策制定质量远远超出现有的政策制定现实水平。例如，需要具有世界性权威的决策者来采纳根据复杂的分析而制定的远期政策，并接受发展过程中的高额成本，以造福人类的后代。此外，要执行这样一项政策，必须将全球性决策强加于各国的决策者，并以令许多人难以接受的方式分配成本和利益，而无论怎样分配，总会有许多人不愿接受。

    这一实例揭示了这样一种情形：一项可取的政策可以被详细说明，在技术上也是可行的，而且十分可靠地预期会对未来现实产生强烈的积极影响；然而，这里缺乏必要的权威政治能力。描述这一情形特点的另一种不同方式是说明：在国际应用系统分析研究所的研究中，没有确认对未来能源状况产生重大影响的可行性选择方案，因为缺乏适当的权威政治能力使该研究所的推荐方案在政治上不可行；而且，在原则上，没有任何理由认为政治上的可行性限制会比技术上的可行性限制更富于弹性。

    以上案例引进了一个非常重要的概念--政策自由或政策灵活余地，该概念指政策制定的自由选择范围。政策灵活余地反过来又可能极大地影响政策制定对未来现实作用的程度与方向。在本章后面考察政策制定自主权时，将考虑与之有关的问题。

    下面，我们来看看另一个假设的例子，它也很有启发性。伊万·伊里奇在《种属》一书中提出这样一个命题：自从人类作为一个有别于其他物种的种类出现以来，甚至可能从更早的时代开始，男女之间就一直存在着劳动和职能的明确分工。为了便于辩论，我们先接受这一命题，并考虑它与所提出的政策制定潜力相关的一些基本问题。这些问题是：

    1.如果有些特征在过去一直伴随着人类，我们能指望政策制定来改变它们吗？或者说，我们对付的是否是一个无法解决的课题，在经过短暂的摇摆之后它又会回复到其基本状态中去？

    2.通过设计新的两性分工来满足崇尚平等的价值观，从而在不考虑人类基本特点的情况下实现公平，这会更可取吗？

    3.干预人类具有的那些根深蒂固的特征有什么危险？

    假定通过强化两性角色趋于一致能够消除性别歧视，其副作用造成的损害难道可能不比所获利益更多吗？

    4.或者，政策制定能够实现人类新的愿望，包括改变人类的历史特征，而以上所有的观点都是保守的偏见？

    5.无论我们怎样看待这种固定性，我们对自己的诊断有把握吗？我们承认无知，然而即使成功的几率未知，甚至也许很低，我们仍去尽最大的努力，难道这不更好吗？像自我实现预言之类无法计算的因素难道不会从难以驾驭的现实中争得一些效果吗？

    6.这里不是把政策制定看作剧院，但其道德意义、象征与宣泄作用如何？即使通过政策制定来表达人类的价值观和抱负无望取得什么成效，但难道这不比否定人类的幻想更好吗？

    7.所有这些问题有意义吗？或者，这些只是关系到情绪、深厚感情和一种强烈正义感的问题，不能也不应该受到如此理智的提问吗？

    考察政策制定影响潜力的另一些验证案例很容易被想到：反歧视政策、人口与生育政策、移民政策、禁烟和反毒品政策--这些只是许多政策领域中的一部分实例，深入细致地研究这些案例可能为考察政策制定的潜力与限制提供有益的信息。世界观和超科学的假设仍会支配总体观点，但是，对于政策制定在相关的至多长达五十年的有限时间范围内可能产生或大或小影响的各种条件，设计得当的研究（例如关于企图影响酒类消费的研究、关于女性杰出人物的研究）可能会提供更透彻的洞察。可是，此类研究很罕见，必需的原始材料过于零散，也未形成适当的调查方法。

    当能够开展这类研究时，本书所提出的假设将不得不重新考虑。在此之前，我们只能利用现有的条件进行研究，认识到其暂时性，如果不是推测性的话。

    导向更好还是更糟

    政策制定对人类未来产生的影响是好还是坏，这个问题很逗惹人。它还具有名义上的规范意义，即努力增强政策制定对未来现实的影响，这会导向更好还是更糟？撇开“人类需要获胜吗？”之类修辞性或毫无意义的问题，这里，人们的反应再次取决于所持的世界观。可以通过提出若干供选择的简化假设来阐明这个问题，这些假设的不同组合会导致完全相反的结论，但是，这不能用经验材料来加以证实或证伪。这些假设是：

    1.人类历史有一种趋向进步的内在趋势。

    2.人类历史有一种趋于灾难的内在趋势。

    3.人类历史没有任何内在趋势，但有趋于进步或灾难的潜在可能性。

    4.人类的政策制定主要影响人类历史向更好的状态发展。

    5.人类的政策制定主要影响人类历史向更糟的状态发展。

    6.人类的政策制定没有任何内在趋势，但有影响人类历史向更好和更糟的状态发展的潜在可能。

    7.人类的政策制定既不影响人类历史向更好状态发展，也不影响人类历史向更糟状态发展。

    这些假设的下列组合将支持旨在增强政策制定对现实影响的企图：假设1与4组合，但这里政策制定无关紧要；假设2与4组合；假设3与4组合，这里政策制定对于减少灾难发生的可能性极为关键；假设2与6组合，也支持增大政策制定的影响，因为这里政策制定至少提供了一次避免灾难的机会。

    下列假设组合认为政策制定并不影响现实，不应增强这种影响：假设1与5组合；假设3与5组合；假设2与5组合，当然这里政策制定无关大局；假设1与6组合，这里，政策制定至少带有破坏整个趋势的某种危险。

    假设3与6组合使这一问题悬而未决，取决于人们对风险所持的态度（专业术语称为“赌博价值观”）。

    如果同意假设7,仍有许多问题有待解答，比如：明知政策制定无影响，这种状况不可改变，即使在政策产出方面徒劳无益，但仍努力改进政策制定以建立信念，并为道德选择提供机会；是这样做更可取，还是将本已短缺的人类高质量资源用于其他方面的工作更为可取？

    如果对假设7的正确性存在怀疑，那么又面临着一个在形势不明确时的选择问题：是冒枉费心机的危险，仍致力进行政策制定较好；还是冒丧失一次影响未来现实向更好状态发展机会的危险，而忽视政策制定较好？关于这个问题，笔者提出的主张是，宁可在没有保证能取得巨大成果的情况下努力改进政策制定，也不可丧失一次处理危险逆境的机会。这种立场对于本书相当重要，因为即使政策制定的积极潜力只是一种可能，其概率尚属未知，但这种主张证明为改进政策制定所付出的巨大努力是有理由的；当然，这种观点只有在T述条件下才能成立，即假设政策制定产生的影响导致未来状况趋向更糟的可能性概率更低（而且远不明显）。例如，最近的一项历史研究倾向于吉本斯的历史观，即历史是“一本记录人类的种种罪恶、蠢行和不幸的登记簿”，因为他们看到许多政策是造成不幸的根本原因。

    对于政策制定改进是否值得向往，另两种主张可能导致更加否定的结论：如果认为政策制定在本质上就是低质量的，并且无法真正改进，那么可以想象，无论怎样做，前途都是暗淡的，这样可能得出的结论便是，集中全力于像市场机制这样的其他过程。这种观点将在第六章中加以讨论和批驳。

    必须清楚地认识一种更为基本的观点，其基础在于：从长远来看，增强人类自觉地影响未来的能力有可能不适当地制约人类的发展。我们可进行这样一个想象实验，如果在过去某个历史时期，人类确实能够“规划”未来，那么社会的进步就会凝固在那时所崇尚的思想与信念的内容上，这样形成的世界是我们多数人所讨厌的，而且与现行的期望和价值观相去甚远。尽管我们对当今思想的优越性信心十足，但没有任何理由假定，一旦后代摆脱了我们的“规划”，我们以现代观念对未来的“殖民化”，在他们看来会比我们现在看古人给我们规划的社会好多少。因此，如果我们可以使政策制定完善得能够规划未来，那么就必须放弃完善政策制定的努力。自相矛盾的是，我的结论是政策制定可以得到某种程度的改进，但不能塑造未来。这种观点证明，努力改进政策制定的传统是正当合理的。若持一种更为极端的观点，认为要么政策制定不能得到有意义的改善，要么可以被完善到能够塑造未来的程度，那么，得出的结论分别就是：不值得付出努力来政进政策制定，或者这样的努力太危险。

    以上对各种可能假设进行的探究并非消极意义上的学术练习。一旦稍许超出随机数据搜集的范围（包括随机数据搜集本身），基础的假设便是证明考察领域、活动、方法和工具等正当性的必要根据。政策制定这一主题过于重大，以致于不能把它丢弃给从未加以说明和评估的不言而喻的假设。同时，在现行大多数政策制定研究中易于被忽视的基本问题太多。所以，至少将其中一些潜在的假设公开化并加以探讨，是十分必要的。

    人类历史所固有的趋势是“进步”还是“灾难”？是两种趋势都有，还是两种趋势都无？这些还十分不明确。政策制定是导向更好的状态，还是更糟？其影响是混合的，还是不确定的？甚或没有任何真正影响？这些也仍然相当模糊。政策制定及其改进的研究，作为一个学术专业课题和（或）一项终身使命，因而也就取决于许多假设。我本人的暂时假设是：未来既有可能向更好状态发展，也有可能变得更糟；政策制定能力的增加带有一定的风险，但导向更好状态的可能性更大。

    同时，我倾向于以下这一假设，实际上那也是一个研究结论：对于塑造人类的未来，政策制定是次要的。例如：技术的变革对于影响某些历史进程更为重要，而它本身只是部分受到政策制定的影响。一个突出的实例便是印刷技术。计算机也具有相似的影响，尽管政府对促进其发展确实起着积极作用。宗教的复兴可能再次成为一个独立于有意识的政策制定而塑造未来的因素（像过去一样）。从较长远的观点来看，个别思想家对人类未来的影响也比政府中枢决策系统的影响要大得多。但是，即使存在这些种种强有力的变因，政策制定仍是对集体的未来施加有意识影响的一种主要方式，由于它可能易于得到自觉的改善，其自身又部分地作为一个有目的过程而运行，因而越发重要。至少，适当的政策制定可能是其他塑造未来的因素发挥作用的一个必要条件，甚或也是一个有益条件，并可能影响到这些因素的效果。

    与此相关的一个命题是：中央政策制定具有目前所知的任何其他社会机制或“看不见的手”所无法完全代替的决定性作用。要实现应付逆境所必需的结构性社会变革，则中央政府的政策制定，部分是绝对必要的，部分则是十分有益的，如果这种政策制定具有相当高质量的话--这个“如果”是至关紧要的。正如第五和第六两章将会进一步指出的那样，有许多处理问题的功能，政策制定以外的其他社会方法会完成得更好，而且一部分功能只有依靠这些方法才能实现，如依靠自由市场、独立的知识分子阶层等。但是，由于第二章曾予考察的那些逆境特点的原因，在一些西方国家，中央政策制定变得越来越关键，其重要性可能有起有伏地进一步增大。（许多学者持有不同的观点，T.威廉斯在1982年的论著中提出用参与社会的重新构想作为替代机制，这虽然有趣但纯属空想。）

    政策制定自主

    至此，前面的论述考察了政策制定影响不断发展的现实的能力以及政策制定对历史进程和重大事件施加影响的潜力。假定它具有某些这类能力，则现在面临着政策制定过程系统相对于社会和政治的各种势力与因素的自主程度问题。如果政府中枢决策系统严格地受制于、并且仅仅反映各种社会势力、经济利益或传统的政策正统思想，那么，政策制定的灵活余地及其对现实的作用在方向上（如果不是在强度上）就会内在地非常有限（即中央政策制定可能在符合占支配地位的经济利益等方向上具有强大的影响，但无力采取其他方向的政策）。换言之，如果政策制定的灵活余地严格地受制于即使是最优的政策制定也无法放松的那些顽固的社会环境因素，那么，政策制定的影响潜力就会十分有限，而改进政策制定也就可能是枉费心机。

    两个相关的问题证明了这些问题的复杂性。这两个问题就是：在宏观上，政策制定自主问题同国家、社会二者的区分有关；在微观上，关于历史上的伟大人物以及他们对历史条件的反映或影响的争论，与围绕政策制定自主而提出的问题的一些重要方面互相对应且部分重合。

    这里将不探究国家与社会的关系史，或者关于这一论题的古典文献及其现代论述，也不探究关于历史上英雄人物的古典文献及其现代论述。通过考察极端的观点（如朴素经济唯物主义及其现代变种或称现代“共谋”理论，前者反对给国家政府和政策制定以自主权，后者与“犹太人的长者协定”相似，但有了新的、应受责备的罪恶主谋，这种观点认为现实完全由超级经济利益所操纵）也收效甚微。相反，这里将提出描述相关情形的若干命题，这些命题是从那些试图以一种广阔的视野来考察政策制定的比较和历史研究中得出的推论。

    1.“国家”在政治文化和政策制定传统中起着重要作用，这一思想和概念的强度在不同的国家之间存在着根本的差别。然而，这些差别对于考察现代形势下政府中枢决策系统的政策制定自主并非至关紧要。例如，尽管美国没有“国家社会主义”传统，而在联邦德国该传统却很强，但是美国总统制定政策时所享有的灵活余地未必比联邦德国的总理及其内阁小。在法国，虽然第三共和国和第五共和国的政府有着相同的传统，都具有一种很强的“国家”概念，但与前者相比，后者所享有的自主权相当大，这是由于宪法规定和政治文化的不同所致。对英国政策制定的历史考察也未能表明，由于缺乏一种“国家”哲学和“国家”政治传统会导致政策制定的灵活余地有任何缩小。虽然在政治文化中，“自上而下的改革”这种历史传统与一种强大的“国家”

    概念被接受是相互关联的，但是在多数国家，这个历史因素并非决定目前条件下政策制定自主的主要变量。不过，国家这一概念以及“国家自治”这一术语对于探究政策制定自主的一些主要问题仍十分有益。一种经过改进的国家社会学可能为在系统的理论框架内研究政策制定灵活余地和自主的某些方面提供一个较好的学科背景，但英美政治学中非常缺乏这种社会学。

    2.“自上而下的改革”反映出独立于主要社会势力和结构的集权式政策制定自主，它是诸如在十七和十八世纪的沙俄帝国、法国、奥匈帝国以及部分德国，尤其是普鲁士等具有的一大历史特色。日本的文化背景不同，但也提供了类似的例证，历史上各个官僚制国家都是如此。任何政府都需要在社会中取得支持，自上而下的改革会遇到各种制度的羁绊，这一事实并不妨碍统治小集团制定政策时享有重大自主权。

    3.现代一个极端的例子是国家社会主义的德国。尽管对于纳粹德国的独裁政治或多元政治的程度存在争议，但现行研究非常清楚地表明，希特勒及其一小撮同谋具有压倒性的影响，并以很大的自主重新改造了社会，尽管其结果完全与期望的相反。颇能说明问题的是，最近一些关于纳粹德国的英文论著以及其他许多论述却忽视了这一中心特征。德国是一个高度工业化的国家（而苏联不是），这一事实表明，在情况极其复杂、工业技术高度发达的国家，同样也能够进行大规模的社会改造。的确，国家社会主义德国是一个极端的例子，但这没有减少应从其历史中吸取的理论教训。

    4.犹太复国主义运动和以色列以一种完全不同的形式，表明了通过革命的政策制定来改变现实的潜力。犹太复国主义的政策制定接近于社会改造，并在某些时期大规模改造了社会，而不只是被动地反映当时的利益和结构。

    犹太复国主义作为一种特选的社会运动，即使将其特殊性质考虑在内，也是一个重要的例证，它说明无需独裁政权，政策制定同样也具有独立于更广阔的社会背景的自主权。

    5.第三世界加速现代化的政策，是当代希望通过半自主而有意识的政策来取得接近于社会改造那样重大效果的一种主要尝试。关于这一论题，已有许多著述，但是，要评估其可行的效果，并企图确定有意识的、自主的政策制定在现代化过程中所起的作用，现在还为时太早。举个例子来说，农业改革就是有意识的、自主的现代化政策的一个例证。农业改革确实卓有成效，但其较长期的影响却是错综复杂的，取决于许许多多介入变量，而且会极大地背离预期效果。实力强大的经济利益集团往往反对实行任何有意义的农业改革尝试。虽然这些方面都还不明确，同时还存在多种分散性心理因素的作用，但是，现代化进程的加速确实证明了自主性政策制定发挥作用的潜力，这些潜力尽管有限，但毕竟实际存在。

    6.说到发展中国家的强行现代化，除了后文将论述的革命这种背景外，必须注意一些强硬领导人推行的“爆炸性”政策。例如，土耳其的基马尔·阿塔图克与伊朗的巴列维父子①，他们采取了完全不同的变革社会的政策，所造成的结果也很不一样，而且至今仍发生着影响。将他们加以比较十分吸引人。（从政策制定的角度对土耳其和伊朗的现代化宏观战略进行的比较研究现在还没有，尽管从中可①基马尔·阿塔图克，1923年10月出任土耳其共和国首任总统。巴列维父子：

    1926年4月，其父取代恺加王朝，加冕国王；1979年初，霍梅尼领导的运动推翻其子，结束巴列维王朝。--译者注以获得很多有益的信息。）非洲统治者的主宰地位为政策制定自主提供了明确的实例，虽然总是受到社会和其他条件的严格限制，但有时候，这种自主过于极端。

    7.在民主国家中，国家被认为代表着社会，并通过选举、利益集团的作用等严格地受制于各种社会势力，这样，其政策制定自主所受的限制就要大得多。但是，现代福利国家的历史以及美国的反歧视政策，证明“自上而下改革”

    形式的政策制定对现实具有强烈的影响。突发事变、战争以及战后局势则说明了其他一些情况，在这类情况下，民主国家的政策制定也享有独立于国内压力的极大自主权。在正常情况下，政策制定往往是利益集团的一件工具，力量平衡的一个产物，也是各种交易与联合的一种结果。一些官僚、一些政治家以及强大的利益集团组成的“铁三角”便属于这种联合。此外，还应加上官僚政治。政策制定的自主取决于这种种限制之间的平衡、它们内部的相互作用以及政策制定过程系统本身内生的特征。

    8.同时，政策制定服从于各个强大的社会势力。无需借助于新马克思主义便可以认识到经济力量在影响政策制定中的强大作用。在民主国家，经济影响与选举能力之间存在很强的紧张关系，对政策制定自主具有错综复杂的作用。假如具备了一定的意志和技巧，各种相互竞争的影响常常为政府获得极大的政策制定自主权提供了机会。而在实行寡头统治、制度僵化的发展中国家，政策制定自主所受的制约有的较多，有的较少。例如，军事政权比名义上“选举”组成的政府享有更大的自主权。

    9.对民主国家中政策制定的自主权持乐观态度肯定是没有理由的。第二章曾考察过的那些国内政治特征，诸如四分五裂的政治以及信奉的观点各不相同等，可能使政策制定的灵活余地减少到远远低于应付逆境以及至少避免加剧局势恶化所绝对必要的最低限度。当必须沿着实力强大的集团所不可接受的方向前进时，那该怎么办？在遇到坚决抵制多数决议的合法性的反对意见时，怎样制定出明确而带有部分激进倾向的政策？这些是民主国家中阻碍政策制定自主的主要问题。无需夸张魏玛共和国这一案例，其政府正是由于接受了各种经济限制因而没有能力解决失业问题，这种观点并非不恰当；而纳粹政权将政治置于经济之上，坚决地解决失业问题，从而赢得了大量支持。纳粹解决失业所实施的计划，大部分在魏玛政府期间已经准备好但却从未执行过。这并不是说，当今的民主国家像魏玛共和国那样，正面临着灭亡，而是想一针见血地指出接受各种限制所带来的问题。因为这种种限制合在一起将极大地缩小政策制定的灵活余地，因此就产生了突破这些限制的必要。

    如在许多西方民主国家，对于国防政策的制定，国内限制越来越多，使政府中枢决策系统制定政策的灵活余地缩小到低于也许是应付外在困境所绝对必需的程度。这便是这方面一个恰当的实例。

    10.只要具备扩大政策制定灵活余地的各种战略，政策制定的自主程度是可通过政策制定本身加以改变的。在这方面，高层政治家的特征及其技巧是一个重要的变量。因此，提高政策制定的质量，可能导致政策制定灵活余地的扩大，使更多旨在扩大政策制定灵活余地的有效政策得以采纳。在这种情况下，扩大政策制定的灵活余地就与具有较强的政策制定能力相互关联；因而使得扩大政策灵活余地这一目标更具吸引力。但是，一般而言，当政策制定的灵活余地会导致低劣的政策时，往往没有“看不见的手”发挥作用来制约政策制定自主；或者，当高质量的政府中枢决策系统利用政策制定自主可能产生良好的政策效果，因而使人们希望扩大政府政策制定自主时，往往也没有“看不见的手”发挥作用来扩大政策制定自主。

    11.有些共产主义政权在政策制定自主上遭受的限制虽然不同，但并不比民主国家少。这些限制更多的是根植于政府机构、官僚政治等因素，而较少是因为对民众支持和对动摇不定的舆论中产生的政治竞争的依赖而产生的。民主国家和共产主义政权中分别存在的对政策制定自主的种种限制，这两者相比，哪一个更有害于应付现存以及正在形成的逆境？这一问题不应根据公理性的价值偏好来回答，但也不易于从其他方面去考虑。

    12.“全球体系”现在越来越重要，这减少了各个国家政策制定的自主程度，而与政府中枢决策系统在国内享有的政策灵活余地无关。例如，在经济领域，国际货币基金组织严格地制约了许多国家经济政策的灵活余地。“全球体系”

    对各国政策灵活余地的限制强加在外部影响、压力以及控制等更为传统的限制上，这些合在一起形成了制约性相当大的领域，缩小了多数国家政策制定的灵活余地。但是，这一制约并不是绝对的，只要付出一定的代价，就有可能突破。例如，宣布延期偿付国际债务，便是那些愿意考虑采取违背常规的选择方案的国家可能作出的抉择之一。

    13.以上实例揭示了“客观的”与“主观的”政策灵活余地之间的重大区别，这种区别取决于是否意识到多种选择方案和限制的存在。政府中枢决策系统对政策制定的灵活余地发生的错觉有两种形式：客观上可以利用的灵活余地可能被忽视；或者，对于实际上并不存在的灵活余地的幻想可能占上风。在这里，自我实现预言和自我破灭预言两种效应可能很强。对政策制定灵活余地的歪曲认识说明了政策制定自主的一个方面，在此，提高政府中枢决策系统的能力可能会取得重大成果。

    14.说到政策制定自主，有必要区分可能提供不同灵活余地的各政策领域。在有些领域，密集的利益集团和高度政治化极大地减少了政策制定自主权；而在同一时间同一国度，其他领域的政策制定可能没有很多国内限制，而是由中央政策制定所控制。例如对外政策的制定，在一些民主国家，过去多年来都是由政府相当独立地制定政策；但在有些国家，现在已出现一种彻底减少这种自主性的趋势。

    15.特别令人头痛的情形是，一个强大的政策动量已经形成，但现在却需要改变方向，一位政治家将这种情形极形象地比喻为“油轮的机动性”。这方面一个极好的例子又是福利政策，连同其历史根源、思想基础、法规的僵死性、赋予受益资格的心理、利益集团和受益人等。当不断变化的条件使得福利政策有必要进行超渐进的转变，而在政策革新中又没有粉碎正统思想的戏剧性事件的帮助时，那么，政策制定自主、政策制定的灵活余地及其影响潜力都要经受严峻的考验。

    16.正如上面所讨论的，在所有政策制定中，政府中枢决策系统以及作为中央政策制定过程系统核心部分的具体统治者的特点不同，所能发挥的作用也不同。突破由僵化的结构和势力给政策制定造成的限制，似乎往往是政府中枢决策系统和统治小集团的责任；而成功地取得充分的政策制定自主，尤其是在革新的政策制定方向的自主，似乎也在很大程度上取决于政府中枢决策系统在与社会上各种拥护革新要素的联合中所具有的素质水平（这个因素在许多论述社会革新的文献中被忽视）。社会福利政策在英国的诞生提供了极好的实例，充分地说明了政府外的知识分子与政府权力中心之间的这种相互作用。但是，在具有强大压力的环境中，如果一个中央政策制定过程系统以寻求满足为目标，在文化上采取渐进并渴求达成广泛的一致，那么，它将不会取得很大的自主权。在同一环境中，如果一个中央政策制定过程系统有强有力的政策事业家，有一批紧密团结的精英，有一种使命感和坚强的意志，那么，它就可能取得很大的自主权。尽管如此，每个政府中枢决策系统所产生的影响仍然要受到各种顽固的限制因素以及历史前进步伐的制约。（经过思索，我们可以提出这样一个有趣的问题来验证这一观点，即如果某些统治者的所作所为是另一番样子，能否阻止或延迟法国君主制的垮台，或至少改变其衰落的方式？）至此，我已论述了受环境领域制约的政策制定自主及其为政府中枢决策系统提供的灵活余地问题。现在则需要注意政策制定的精神文化自主问题。如果政策制定精英们完全赞同传统社会阶级的观点，那么无论政策制定享有什么样的环境自主，都没有任何差别。不管怎样，政策制定在服务于它所认同的社会阶级利益时，都将会自我约束，而不论假设其在采取不同政策（如果确有这种意愿的话）上有多么“自由”。

    事情常常是，政策深深地根植于统治精英接受的价值观里，他们企图茌不断变化的形势下使这些价值观保持永恒。这方面有一个历史例证，那就是人们曾企图通过消极和积极的“环境主义”，将乡村文化的道德理想应用于正在兴起的城市。各种文化特征与社会经济变量之间错综复杂的相互作用往往制约着政策制定。例如，英格兰和普鲁士社会政策的起源就为评估政策制定的自主程度提供了不同的案例。俾斯麦在普鲁士福利政策的产生中曾起到的特殊作用是由他本人的背景决定的，这充分说明了政治与行政政策自主、个人作为政策事业家的身份以及文化影响的束缚等是共存的。各种修正的马克思主义理论也与此相关，如一种理论认为政策制定精英们往往致力于促进经济政体的“实际”利益，即使当主要经济权力中心反对这类政策时也是如此。

    以上这些方面就导人了精英队伍的充实、精英自我形象、精英价值观、精英文化以及精英的确认等问题。对于这个课题中的有些方面，曾经开展过充分的研究。一些与此相关的问题则由密歇根大学精英比较项目负责进行了研究。但是，很难得出明确的结论，因为这个课题充满着内部矛盾，并且笼罩在研究者价值信仰的阴影之中。

    在政策困境急剧变迁的时期，通常需要革新的政策；此时烙在政策制定者的世界观和心理定势中的文化限制惯性就会造成各种难题。在这种情形下，就有必要采取积极的步骤，以克服文化对决定政策的精英们的过分制约，这一点后面将予以考察。政策制定精英队伍中的大部分成员发生更换，通常总是与大革命时期的社会权力转变相伴随，这种更换也许是必不可少的。某些意想不到的机制也可能导致一部分政策制定精英发生有益的转变，如十七和十八世纪官爵买卖的影响即可为例证。

    历次大革命的经历表明，变换政策制定精英中的专业人员十分困难，而且代价高昂，尤其是在高度发达的社会中更是如此。结果，即使是非常激进的革命，也要面临一个进退维谷的两难困境：要么任由大部分政策制定受革命前政策文化的影响，要么破坏政策制定的专业素质。这个问题以略微不同的形式，困扰着那些新建立的、拥有殖民地时期培养和形成的高度发达的文职行政机构的第三世界国家，譬如印度。

    回到政策自主问题，现在这一名词具有更为完整的意义，它既包括环境方面，也包括政策制定自身的内部方面，在这种意义上，情况就过于复杂，以致无法对这样一个没有在操作上概念化、而经验研究更少的课题妄下结论。我们即将在下面考察在大革命形势下的政策制定这种特殊情况以及“革命政策的制定”这种介于两者之间的情况。在比较“正常的”形势下，整个情况是综合性的，在广泛而顽固的限制中，公共政策制定有可能享有或多或少的自主权。

    这种一般性观点并没有给具体问题提供详细的答案。

    这些具体问题包括：大的组织或“权力精英”对特定政策有什么影响？为什么美国的能源政策遭到压力集团的挫败，而其他政策在压力较弱的环境中运行却很顺利？在卫生政策的制定方面，欧洲各国政府享有独立于医务专业人员的相对自主权，而相比之下，在美国，却由医务专业人员所控制，这作何解释？军事机构的影响会产生什么作用？意识形态与各种利益之间的相互作用如何？等等。每种情况都可根据特定的变量作出解释；也能以不同的置信度提出一般理论。但是，现在仍缺乏关于政策制定自主的中层理论。

    考察不同背景中相关和相似问题的历史研究仍然没有充分展开，而这种研究的缺乏阻碍了可靠的申层理论的产生，同时也使驳倒或赞同一般理论层次的推测更为困难。尽管如此，我们还是可以有把握地认为，享有很大的灵活余地是政策制定的一个特点，这种余地的范围随着多种不同的变量而扩大或缩小，具有影响的变量中还包括政策制定自身的质量。

    要自主地制定政策并克服各种环境“自由”情形就与上述情况相似。在历史资料和当代资料中，可以获得完全不同的经验，而对这一问题也颇多争议。例如，我对美国情况的看法是，总统制定政策的自主程度有很大一部分取决于他本人的意志与技巧，因为那两者能使他在一个相当广阔的潜在自由行动空间里克服各种社会制约。与中华人民共和国重新建立外交关系也许是一个非同寻常的例子，但它却证明了意志坚决并且得到极好辅佐的总统所具有的潜力。里根总统在更加困难的国内舞台上的经历也富有启发性，因为它们既表明了超出最初预料的政策自主程度，也表明了它们所受的各种限制。

    总而言之，论述“可统治性”的文献倾向于过分强调作用于政府和政策制定的各种限制因素。尽管“可统治性”的问题很多，而且越来越多，但有时，由于这些问题引起的各种实在的明显需要，获得更大的政策制定自主权不仅是必要的，而且，通过对政策制定质量的适当调整和重新构建来获得自主权也是可能的。在详细探讨政策制定的改进时，我们还将论及这一基本主题。

    再回到政策制定作为一种逆境应付方式所具有的潜力这个论题上来，以下的问题尤其令人头痛，即在改变社会方面，政策制定能有多大作为？事实上，许多政策制定都是以渐进主义为原则，以维护现存制度为目的。许多政策制定致力于改变一些较次要的社会特征，目的是要保持社会的根本特征。可是，必要或期望的制度变革又怎么样呢？制度的质变只有激进的革命才能实现，局限于某一社会范围内的政策制定也许根本无能为力。政策制定并不是一种“欢宴的工具”。但是，在制度的质变与渐进变化之间，仍存在_大块广泛的体制变革领域。

    许多国家目前的政策困境确实需要大规模的体制变革。因此，关键的问题是：政策制定能否从事社会改造？在这方面能有多大作为？需要什么条件？由于目前人们对社会的宏观变化知之甚少，因而对这些问题的回答或者是臆测，或者就是教条。但是，无论通过政策制定来改革体制有什么限制，都必须予以打破，因为现实对体制变革的需求和期望越来越强烈。如果所要求的体制变革不能通过政策制定实现，那么，更加痛苦和专断的方法就会取而代之。这是对政策制定能力的重大挑战，也与前面论及的政策制定自主问题部分相关。

    要努力探究政策制定自主的限制和政策制定的影响潜力两者的某些方面，一条途径就是考察与革命相关联的政策制定。

    政策制定与革命

    ①尽管政策制定与革命之间相互作用的某些重要特征具有极大的理论和实践意义，但是，关于革命和关于政策制定的论著并没有对它们予以充分注意。

    虽然对革命形势下政策制定的独特特征目前尚探讨得不够，但相对而言，它们比较容易研究。特别是，直觉般神秘的革命政治的影响必然改变政策制定的许多“正常”特征，诸如渐进主义、满足原则和准计算等。同样，传统的政策制定模型通常所需的必要条件，诸如客观的视角、“冷静的”推理、追求合理性等等，都不适于革命。革命对其“政策制定”方式会造成多种多样的后果，从动员大量的变革能①本书所使用的革命概念主要意指那种暴风骤雨式的，特别是非理性的大规模运动，与我们观念中的“革命”不同。--译者注量、打破通常的可行性界限，到固守单维的世界观和教条式的选择方案。幸运的是，有少数革命的尝试（非指起义型革命或早期的革命）正是依靠这种专心一意，特别是借助于自我实现预言效应取得成功，即推翻了日益衰落的现实社会。

    同时，作为革命力量的一个主要源泉，那些超理性的、甚或是非理性的革命精髓，加上革命怀有的改变社会形态的野心，必然使革命的结果不同于当初的希望、追求和目标。有一种假设，认为可在风起云涌的革命浪潮中，保留一块满足必需的精神智力条件（这一条件后面将详细论述）的高质量政策制定“净土”，这种观点也许在本质上就是不可能的。

    因为一方面是高昂的革命热情，另一方面又要求政策制定必须冷静、追求合理性以及思想自由，这两者之间的矛盾实在太尖锐了。有些革命，在其内容与思想意识方面也敌视高质量政策制定所具有的文化和专业特点。这方面一个极端的例证便是中国的文化大革命。在较为世俗然而非常实际的层次上，时而低落时而蓬勃的日常压力、骚动以及可能爆发革命的危机等，使得通常意义的“理性的政策制定”几乎没有存在的余地。

    作为实现社会变革的两种方式，政策制定与革命两者的相对潜力更加难以评估（并不是说，在实际情况中可自由地在两者中进行审慎的选择）。假如政策制定在实际上一味顺从现存利益，那么，它最多只能根据开明的自我利益，给现存的主要经济政治现实带来较小的变化。假如接受前面提出的关于可能享有的政策制定自主的观点，那么，由具有权力后盾并拥有半自主权的精英或经各方面一致同意开展的社会改造，可以带来社会的急剧变革，尽管这种变革仍不能超越原来的基本制度特征。如果有紧密的统治精英集团，该集团又是建立在小而有力的基础结构之上，如武装部队或一支占领军，那么激进形式的“革命政策制定”就是可能的，实际上这在现实中也可以看到，它会带来社会变革。

    不过，这取决于特殊的条件，而且也有多种限制。

    在多数社会中，要使权力分配和基本的社会特征发生深远而迅速的转变，其途径便是充分意义上的革命（有些著作试图对革命进行艺术性描述，这些尝试提供了另一种见解）。比较缓慢和平稳的权力转变可通过进化来实现，包括在政策制定的协助下实现；这种转变的发生往往是由其他因素带来的社会变化所致，那些因素既与革命毫不相干，也与有意的政策制定没有瓜葛，如经济状况的转变、技术革新等。社会的质变也可是多种因素作用的结果，如上文提到的那些因素或宗教运动。如前所述，在这里值得记住的是，现在还没有一种关于社会宏观变化的卓越理论，因而给关于实现或驾驭这种变化的途径的每一种考察都留下了很多空白。

    对于正处在多种特征兼有的革命的政策制定阶段或处在革命以后形势的许多国家，尤其是第三世界国家，具有实践意义的问题在于怎样迅速实现高质量的政策制定。为了在革命转化为顽固的新现实或吞噬其自身之前，利用社会暂时增强的可塑性来实现所期望的社会改造，迅速地实现高质量的政策制定是一个主要的“必须”。中国等国家的经验表明，从深入的革命迅速转向高质量的政策制定是多么艰难。一种比较可取的方法是，迅速建立相对独立的政策制定体系和优秀人才岛，这在彻底革命的形势下虽然不可能做到，但在不太极端的情况下却是比较可行的。似乎没有一场革命实际上沿着这一方向发展，这使得以下问题仍悬而未决：上述的建议是在本质上就不可能做到，还仅仅是近乎不可能？对于人类的大多数来说，这个问题很重要，值得努力进行更加深入的研究、思考和实践。中国在1984年和1985年的发展值得从这一角度开展仔细研究。

    在即将结束对政策制定影响、政策制定自主以及革命的考察时，思索这样一个假设很有意思：国家的衰落是由诸如很少清理并且不断增多的利益团体的积聚等原因引起的结构日益僵化所致。从这种观点来看，革命与战争有时能被看作是“减少僵化”、清除障碍、进行有效政策制定的新时期（从另一角度看，也是在自由市场机制帮助下--如果期望得到自由市场机制的帮助--进行社会创造的新时期）所必需的一部分“建设性破坏”。这种分析可能导出以下命题：政策制定的一个主要大目标在于维护自身的用武之地，减少对革命的需要，特别是通过不时地清除社会舞台上过于密集的机构网络来达到该目标。在后面探讨社会改造时，还将进一步考察这种观点。

    综合命题为了对本章所探讨的不同方面作一总结，以利于本书的论述领域与总体政策科学，特针对政策制定可能产生的影响提出下列综合命题：

    1.在多数政策制定中，要考虑的最大时间跨度为30年，在这么长的时限内，认为未来千变万化、政策制定会有“混杂在一起的多种潜力”，是一种较为可取的观点。这种观点意味着政策制定存在一个尽管有限，但仍相当广阔的选择范围。按照目前人们对于社会现实的动态印象，现存和可以预见的现实面貌总是变动不定的，这就增加了高质量的政策制定--包括关键性决策和一致的宏观政策两种形式--在既定时限内产生影响的潜力。换言之，在围绕着有意识的社会行动的有限范围内，政策制定至关重要（这与声称政治至关重要未必完全相同）。

    2.对政策制定的影响潜力所持的一种概率论观点，似乎最适于目前已知和推测的所有情形。政策制定是在偶然与必然之间的一个灰色地带以及一个开阔的领域中进行的，它能够改变未来事件和进程发生的概率。对各种可能的未来面貌出现的这种概率改变，可能与期望的方向一致，也可能与之相反；改变的程度可能很大，也可能很小；所有这些都取决于各种变量千变万化的组合，取决于现实与历史进程永恒和动态的特征，可是对于这些，我们却几乎一无所知。

    3.这种观点对政策制定及其研究和改进具有深远的影响。政策制定成了旨在改变未来可能出现的不同面貌最终出现的机会的一种尝试，当然，这要通过干预才能实现；不过，通过干预来改变未来事件发生概率的可能性有多大，人们往往并不知道或者只是估猜，而且干预本身也是随机的。

    因此，政策制定应被看作是一种部分盲目的赌博活动，本书后面将此概念化为模糊赌博（尽管它与“模糊集合论”有些相近，但不能与这一理论及其在决策中的可能应用相混淆）。这样一种观点对于整个政策制定与政策科学都具有重大影响。例如，根据结果来评估政策制定质量，似乎结果注定必然是政策制定质量的产物，这往往是一个谬误。这就对许多政策评估方法论提出了疑问，也使历史经验的加工处理和经验案例研究更加错综复杂。从规定的意义上说，一个主要结论便是，政策制定的改进在很大程度上能够重新表述为赌博能力的提高。对政策制定持这样一种观点，必然会产生重大的价值观问题，如运气价值的至关重要性。根据所提出的这种观点，可将政策制定实际存在的一些重大缺陷解释为：人类应付不确定状况的无能与政策制定的根本实质--模糊赌博之间存在的鸿沟造成了这些缺陷。

    作为模糊赌博的政策制定试图影响未来各种形势出现的概率--这是本书主要根据的一种观点。从现在开始，下文将不再经常繁琐地重复这一观点，而是将它视为理所当然的思想加以接受。

    4.由于目前人类的局限，即使在最能动的社会改造中质量最高的政策制定也无法实现人类的黄金时代，甚至不应该有此奢望。为实现黄金时代而进行的奋斗可能十分鼓舞人心，并可能带来大规模的可怕行为，这部分地属于前面已予考察的“革命”课题。但是，由于目前已知的人类和人类制度具有的那些恒常不变的特征，以及目前既定的政策制定潜力的局限，即使在假设的最佳情况下，人类也没有希望到达黄金时代。（这还没有提到人们不可能以任何有意义的术语来确切地定义理想社会--相对简单的“人类需要”这一概念在实质上存有疑问便是证明；这也没有论及值得期望的不同目标之间可能存在矛盾，如平等与文化创造力之间的矛盾。）但是，根据普遍流行的价值观，按照不同的价值体系，并（或）依照合理的价值评判观点来稍许改善人类的条件是可能的，如在帕累托所谓的最优意义上。略微降低重大错误的发生频率也许是可能的，如能成功，这本身就是统治史的一个重大变化。尤其吸引人的是可降低灾难发生概率的机会。同样，高质量的政策制定也能减轻人类遭受的痛苦，实现人类的某些抱负。但是，政策制定只有与诸如价值观、科学知识以及社会倾向等其他领域出现的突破相结合，它才在有些时候使主要的政策困境发生变化。在这些情况中，政策制定的特定贡献很难辨明。至于这种结合可能在什么时候再次出现，也是一个有待回答的问题。

    5.在创造条件来推动更为基本的人类实践取得进步方面，政策制定起着十分重要的作用；这些人类实践的进步反过来又是未来取得更富雄心的政策成就所必不可少的基础。除了直接改造社会的行动外，新价值体系的形成和科学技术的巨大进步也可认为是在高质量政策制定的部分帮助下取得的；更为明显的是，它们还可被视为政策制定对基本政策困境产生更大影响的前提条件。换言之，尽管将政策制定只局限于推动其他社会力量来应付逆境不太合适，但是，政策制定的确只是处理社会问题的多种方式中的一种。因此，政策制定的一个主要功能，是帮助提高其他方面应付社会逆境的能力，并与之建立最大的协同关系，以便共同应付社会面临的逆境。

    6.在有些形势下，政策制定几乎没有机会为事态的好转作出重大贡献。例如，当政策制定被套上僵化的寡头统治的枷锁，并由传统势力所控制时，必须给社会某种程度的松绑以后，政策制定才能应付逆境。在这种形势下，在社会变革和革命高潮以后，尽快地改进政策制定就越发重要了。

    7.政策制定以及政策科学都必须接受一个令人头疼的组合：一方面是人类的迫切需要和远大抱负；另一方面则是即使在假设的最佳情况下，对政策制定的影响潜力也存在着难以克服的限制。承担社会改造的根本任务，同时又充分认识到，即使在最乐观的假设中政策制定也会受到种种限制，这是负责而老练的政治家（男女都一样）以及高级政策科学家（与发挥其他作用的预言家和狂热领导人不同，无论他们是否比这两者更重要，也无论他们是使社会状况好转还是恶化）肩负的一副重担。即使政策制定所产生的使社会好转的影响只想实现如此有限的抱负，彻底地改变政策制定的质量也是绝对必要的，对于这种政策制定质量，我们将在下面几章中进行探讨。期望从政策制定中获得更多，这是一种自我破灭的幻想；而要求从中获得更少，则是一种自我实现的退却。

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