概念体系

    本书的论述集中于政策制定，其中并没有涉及特定的问题，也没有提出具体的政策；但是，如果政策制定与政策的实质性内容完全分离，那可能使论述脱离现实、过于空洞。人类和社会的进程毕竟是在塑造其面貌的特定方式和具体背景中发展的。提出一种关于政策制定的“纯粹”理论是可能的和有益的，这也是拙作《公共政策制定的再审查》

    一书的主要论题。但是，正如画一幅画和策划一场战争之间存在巨大差别那样，所涉及的领域和范围不同，政策制定也各不相同。

    在给逆境中的政策制定研究划定界限时，已提供了一些详细说明。为了进一步探究对付逆境的政策内容及其形式，本章将考察一些应付逆境的政策原则。由于政策原则处在介于单独具体的政策内容与对逆境中政策制定过程的抽象论述两者之间的中间层次，因而它们有助于为后面论述政策制定的特点和必要条件提供一个背景，同时也探讨了一些应付逆境的重大实质性问题。此外，政策原则还可作为一座方便的桥梁，连接前面关于逆境的特点以及政策制定对逆境所作反应的考察和后面对几种较理想的政策制定模型体系的构想。

    要为逆境中的政策制定确立政策原则，有必要明确地区别政策和政策制定的若干方面。这并不是一件轻而易举的事，因为正如反复说明的那样，政策制定是发展着的社会现实中的一个存在部分，它本身是由许多彼此重叠、相互作用的方面所组成。即使那些已经发展的概念不言而喻是有意义的，但如果将它们硬套在变动不定的现实上面也有歪曲的危险。尽管如此，一些已部分明确的概念仍是目前的探索分析所必需的工具。

    在此，为了全书的论述，我提出了一个最小的概念体系，其中包括下列概念：

    宏观政策：针对处理某一领域的问题时需要把握的内容发布概括性指示的一种综合的实质性政策。例如，再工业化和遏制分别就是国内和国际领域的宏观政策。这一概念与安全政策领域内的“宏观战略”概念相类似（法国人安德烈·博弗尔提出的“总体战略”概念与之略有不同）。

    政策原则：关于政策的实质性特征的综合规则；它不是针对特定问题领域的内容，而是针对各项政策的横断面。

    例如，革新的程度、渐进主义与综合思想的混合、对待风险的态度、能动主义还是消极主义等，这些都属于本章后面将进一步提出的政策原则。（也可使用政策战略这个概念。）元政策：论述有关政策的制定，即政策制定过程系统的过程、机构、输入信息、基础等的政策。例如，一项要求在政策制定中利用社会实验的决定便是元政策。

    政策范式：这是一个更加广泛的概念，它涉及所有主要的潜在假设、原则、宏观政策、价值论、操作法以及政策与政策制定的类似要素，特别是当这些被认为是不言而喻的知识而默然接受时。

    政策正统：不仅作为一种客观事实予以接受，而且带有依恋、信赖乃至半神圣化的感情看待的政策范式。与宏观政策的存在广度等因素相比，政策正统的程度更易于测量，尽管前者在原则上也能够进行经验研究。政策正统可以从文化和组织动力以及心理倾向等方面加以解释。例如，依恋和信赖政策正统满足了组织对确定状态的需要，这种依恋和信赖可能是由多种原因造成的，如长期存在的政策传统；半神圣化情感也可能是其他因素作用的结果，如政策神学和政治浪漫主义之类的教条性信仰。现行政策带来的既得利益以及像福利工作人员或一些军人中间存在的职业意识，则属产生不同形式的政策正统的其他原因。

    为使本书在语义上尽可能简单，这五个概念将作为主要的概念体系而加以运用。例如，尽管现在可以将大政方针重新简单地定义为包括宏观政策与政策原则两方面内容，但在本书中很少使用这一概念。

    与本书主要论题相关的政策原则本章提出的政策原则

    可从多种不同的角度进行考察，其中包括：

    1.可作为应付逆境的实质性建议，它们是本书背后开展的研究所取得的成果；或者，作为备选的政策原则，它们需在政策制定中予以考察。

    2.可作为对政策和政策制定的一个经常受忽视的方面--政策原则这一概念的证明。这点十分重要，因为政策制定的改进要求阐明和彻底地审核政策原则。对于这些要求下一章将进行探讨。

    3.这些政策原则阐明了作者的一些实质性观点，它们可能给本书的其他部分涂上色彩，因而必须提出来给予解释。

    4.如前所述，这些政策原则引进了考察元政策制定的一个根据--政策要旨，为探究政策制定过程与机构的结构提供了某种实质性背景。

    为了服务于以上几种考察角度，本章将简要考察为应付逆境而提出的下列政策原则：社会改造、临界质量、有选择的激进主义、准备承担风险、产出价值优先以及能动乃至强制等。这六条原则密切相关，合在一起便构成了我建议越来越多的国家所应当采取的一种应付逆境的政策姿态。

    但是，每一条原则的轮廓又稍有差别，对它们进行的单独考察允许符合具体情况的习惯存在，从而增加了它们的弹性。

    必须记住，在本书中政策原则不是主要论题，而是作为仔细考察逆境中政策制定的其他方面的一个背景。因此，尽管提到并解释了这些政策原则，但没有作详细论述。至于各条政策原则对于政策制定的意义，将在下面几章详细探究；但是，对于各条备选政策原则的实质性问题，只作了部分暗示。

    社会改造原则

    社会改造原则表达了给重要的社会机构和过程带来重大结构性变化的必要性，其中，一部分改造是在中央政策制定的指导下进行的。对社会改造的需要，产生于以下两个方面之间的矛盾：一方面，诸如生活方式与追求目标、经济、社会政策等方面需要调整与变革；而另一方面，顽固的社会僵化妨碍了必需的调整，使调整不可能通过自发的过程实现。因此，代表中央政府以及（或者）在中央政府协助下进行的社会改造是应付逆境的一条必要政策原则；所需的中央指导下的社会变革的广度与强度，在各个社会则各不相同（在国际舞台的不同方面也不一样，在国际舞台上，对全球性社会改造的需要比在许多国家要大得多）。

    作为一条政策原则，社会改造的主要特征包括：对不断发展的现实实行的广泛干预；能动而复杂的目标，乃至多种现实可行的未来蓝图设想；组合起来达到临界质量的大量政策工具；综合的和纵向的决策框架；经常呈L型（而非U型）的超渐进变化；而且，以上所有这些特征都伴有一种不断了解新情况的态度，随时进行调整以适应剧变和对未来事态的无知。

    在智力和政治上，社会改造都十分艰难，它要求政策制定具备的精神智力素质远远高于目前所能达到的水平。作为一种社会改造方式的“计划”制度在多数社会中遭到惨败，便证明了这一点。大规模的社会改造与民主制共存的问题更加令人头疼，这要求极大地改变现行制度机构和思想意识倾向。尽管进行社会改造如此困难，而且必然伴有多种危险，尤其是在复杂的社会里，但是为了应付逆境，显然需要实行社会改造。是否能使政策制定的质量达到无需付出惊人的成本就能进行社会改造的水平？怎样才能使之达到这种水平？这是以下几章探讨的核心问题。目前，关于这一论题的社会科学思想极其贫乏，因而社会科学也不能提供任何帮助。

    在需要实行的社会改造中，一种特殊的形式是通过取消和废除那些呆板而密集的公共机构来减少社会的僵化，这些机构往往组成网络，通过社会过程而妨碍实行革新的调整。尽管打破僵化的结构和其他形式的“减少僵化”是最艰难的过程（特别是在民主国家），它有赖于特殊的机会和（或）创造新的行为方式以及极大地改变民主政治；但这种社会改造仍有部分吸引力，因为它的目的不是促进实现某种特定的未来，而是为社会进程提供自由。前面已提到的“建设性破坏”概念是由约瑟夫·熊彼特提出的，这一概念充分表达了这种社会改造的必要性，也表达了在民主国家中主动进行或让其他力量进行必须的“破坏”所存在的困难。

    必须特别提到的是，对社会改造的需要往往并不取决于将在主要社会过程和公共机构中实行的特定调整。无论人们希望的是强化资本主义自由市场的某种样式，还是改变物质优先权与社会优先权之间的平衡，还是改变“生活机会”，还是使社会主义发挥作用，还是在一种人类一体观的基础上采取一种全球政策视角，还是将自己局限于只进行最小规模的调整，以使整个系统多多少少地照旧运行，还是其他什么，都有必要对社会机构和过程实行重大改造，包括大规模的社会改造，即使人们对这个词唯恐躲之不及甚至深恶痛绝，也不要在意。

    无论怎么看，社会改造是应付逆境的一条根本政策原则，也是最困难的一条原则；它给政府中枢决策系统带来了许多两难困境，一旦政府中枢决策系统抛弃了教条主义，就必须面临这些困境。特别是在民主制国家，有时候至少需要进行某种程度的社会改造，在满足这些需要时，政府可能面临许多困难的，甚至是悲剧性的选择。

    临界质量原则

    逆境的特征都有变化阈限，其阈值取决于这些特征的原动力、规模与复杂程度、社会状态是稳定还是动乱、各个具体领域以及其他因素。政策若要取得效果，必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响。我们可以或者直接或者间接地通过首先改变阈值本身来实现这一目的，如通过降低稳定性来改变阈值。这种政策临界质量可包含决议的范围、使用工具的数量、时间跨度（因此将另一重要的政策原则--采用时间长度充分的政策--并人了临界质量原则--有关问题将在第七章中探讨）、以综合方法处理问题所遍及的范围（把对充分综合政策的需要并人了临界质量原则，这也将在第七章中探讨）以及适合具体情况的其他方面。一些空间计划是证明需要这样“大规模政策”的典型实例。如果没有大量最低规模的资源、时间、组织基础以及其他要素，这些空间计划根本不可能成功。这也同样适用于诸如失业、南北关系、人口统计因素的变化等等主要困境，对于这些第二章已作了考察。

    有一种特殊情况，即在某些领域，如果政策超过了一定的规模就会失效。如有关癌症研究的某些见解就证明了这一点。在有些领域，如艺术，大规模政策可能产生十分明显的反作用。这种“最高阈限”与常见的“最低阈限”形成对照，需要认真注意，因为它们往往是违背常规的。因此，目前讨论的这条政策原则应该有区别地加以应用，因而也就对政策制定的质量提出了更高的要求。

    尽管渐进主义仍作为一条建议遵循的政策原则而继续保留，然而对于应付逆境，它通常是无效的；但是，这条原则至少有时候具备一个优点，就是它不会造成巨大的损害（除非微小的变化会产生巨大的后果）。大规模的干预能带来十分如意的影响，但不利的甚至是致命的意外后果也可能极其严重。因此，决议和政策工具都达到临界质量的社会改造即使是绝对必需的，也是一种相当危险的处理措施，它要求采用全新的政策制定方式。这些政策制定方式，我们将在下面几章考察。

    当需要大的临界质量时，在通常的政治特征与有效地应付逆境的必要条件之间就裂开了一条巨缝。例如，作为获得同意的一种方法，“折衷”常常被认为在道德上是可取的（这也许是对希腊人“中庸为贵”理想的误解形式，希腊人的这种理想针对的是感情，而不是有目的的行动），但政治的“折衷”倾向与临界质量这种必要条件相互矛盾。这常常导致除了短时期内好看外，几乎不可能实现任何具体目标的政策包。此外，临界质量原则也与政治的“模棱两可”倾向相矛盾。

    另外，分裂的政治是以非常分散的权力和作为一种决策机制的相互调适为基础，这种政治不能集中足够的临界质量以应付高阈值逆境。在这里，一些政策困境证明了一种内在的“不可能性”。一方面，具体问题的性质要求必须具备大的临界质量以产生期望的效果，如能源、福利、再工业化、防务以及其他问题。特别是，力图进行社会改造的政策即使已经努力采取了像即将讨论的“有选择的激进主义”之类能产生有效影响的战略，它们通常仍需要大的临界质量。另一方面，与各具体领域有关的特征还包括政治资源的侵蚀，因而妨碍了要取得影响所绝对必需的临界质量的实现。

    这就正好把我们引到了权力政治的问题。在两类权力政治基础之间进行一种纯类型的区分，对于临界质量这条政策原则是十分中肯的。

    1.分裂的权力政治基础：权力分散，各主要行动者的利益、价值观以及目标存在异质性和多样性；好战的行动团体积极进行活动，拒绝接受集体决定的权威；缺乏处于支配地位的权力中心或“决定性”的稳定联合；公众舆论易变，乃至反复无常，因而会形成短暂的公众运动和投票偏好转变的倾向；主要政治精英和传统党派有失控感；各种党派与个人在变幻莫测的政治市场上，为取得政治支持而激烈竞争；渐进主义、秩序混乱、支持报偿以及直接压力等盛行一时，而多种利益之间的讨价还价以及为具有最低限度可接受性的行动寻求一致则最为突出；放任和僵持是其原则，而不是政治意志的组成部分。

    当这些特征走向极端时，这种纯类型的分裂就会变成一种纯粹类型的崩溃，它会削弱统治存在的基础，也威胁到达成任何政策决议的可能性。

    2.集中的权力政治基础：权力集中于少数实体，如政治党派和主要经济组织；这些实体间既发生竞争也存在合作，具有为达成联合决议的一致规则；对于正式作出的集体决定，公众广泛地承认其合法性；主要政治精英有效果感和灵验感；政治竞争被限制于某些领域，其他领域则充满着一致；渐进主义、支持报偿以及直接压力尽管也重要，但不是唯一的，也不处于支配地位；那些“临界的”领域被排除在政治市场之外，通过取得广泛的同意或由居统治地位的稳定权力集团来解决；或者也可授权给中央政府、精英小集团以及其他团体，由他们通过“秘密的政策制定”来决定。当这些特征走向极端时，这种纯类型的集中就会变成一种权力垄断类型，这种类型又有其自身的独特特征。

    正如对“纯类型”的界定所表明的，现实是在这两种极端形式之间的连续体上变动。以下两方面之间的多重关系十分重要，值得注意：一方面是政策制定的这些权力政治基础和它们对于临界质量这一必要条件的意义；另一方面则是政权的形式。在民主国家中，在同一个时间内，不同政策领域的特点可能是具有分裂的权力政治基础，也可能是具有集中的权力政治基础。在独裁主义甚至极权主义政权中，仍有相当一部分政策领域隶属于极为分裂的政策制定，关于纳粹德国的经济和工业政策的一些研究结果证明了这一点。

    这些纯类型有助于揭示临界质量政策原则与政治的普遍特征之间的矛盾：当政治接近分裂的纯类型时，就不可能制定出达到临界质量的政策，一些西方国家的情况正日益如此。反之亦然，当所遇困境需要具有大的临界质量的政策时，集中的权力政治体制在这方面就比分裂的权力政治体制优越。（但是，对于高质量政策制定的某些必要条件，分裂又有其长处。例如，权力政治的分裂可能有助于产生备选的革新方案、促进政策学习，以便根据具体情况灵活地制定和执行政策。）无论临界质量多么难以达到，它是应付逆境所绝对必需的一条政策原则。对于某些主要困境，如果政策不达到临界质量，那么根本就没有摆脱这些困境的可能。

    有选择的激进主义原则

    通过政策制定来应付逆境，存在着一个根本的两难困境，这一困境也是多数改革途径会遇到的，可以将它总结如下：渐进的改变相对易于分析、采纳和执行，有时候伴有造成不如意和意外后果的小危险，但是，渐进的改变对阈值高的现实和受传统束缚的公共机构产生的影响很小。相反，全面的现实变革通常是不可行的，而且需付出很高的成本。

    或者，在革命的形势下，社会现实形态的转变即便可行，也难以驾驭，必定会产生许多意外和不希望的后果。

    在此，没有必要继续停留在这个问题以及众所周知的有关争论上。下面提出的一条政策原则可以作为摆脱这种进退两难境地的途径，除了大革命的形势，或者那些并非逆境而是稳定满意的形势之外，在其他形势下，它都可以适用。这条政策原则就是有选择的激进主义。

    按照这条政策原则，只是彻底改变有限的若干社会变量。这些变量是经过精选的，通过促使被选择的干预模块相互协同作用，从而对更为重要的逆境特征产生重大影响。那些经选择加以彻底革新的变量应该与其他同逆境有关的因素有非对称的耦合，以便产生重大影响，而不被其他没有改变的变量的惰性所阻碍。如果可能的话，被彻底改变的变量会促进其他变化因素，从而无需进行多方面的直接干预就能导致逆境的好转，如通过各个社会行动者的自动调整。

    有选择的激进主义与社会改造是两条彼此独立而又相互关联的政策原则，它们之间的关系应予以特别注意：在逆境能通过社会改良论来应付的条件下，无需触动社会改造那么多的方面，而集中改造少数几个变量的有选择的激进主义也许就能奏效。当采纳了社会改造政策原则时，它也常常应该通过有选择的激进主义来实行，选择数量较多但仍有限的变量和不同的模块加以改造，合在一起以取得社会改造预定的影响。只有在特殊的情况下，如极不发达的国家或半革命的形势，在一种同步化的计划基础上，以彻底改变大量变量的形式进行的全面综合干预才能够、也才应该作为一条主要政策原则。

    有选择的激进主义的一种特殊的极端形式是突击政策，即实行大力的和（或）强烈的干预，以期对某种体制产生重大影响。例如，对食糖采取定量供给制，以使人们意识到严峻的经济形势，并增强他们对经济调整的心理准备，这便是一例相对没有危险的突击政策。为使某个社会的主要特征发生突变而发动一场战争（我们在此不考虑想影响外部社会的企图，这是一个有趣但却不同的论题，对此，我们的分析如作适当的修正也可适用），则是一例带有极大风险的突击政策，其结果难以预料。在这两者之间，则包括了可能采取的全部突击政策。在民主国家，突击政策几乎行不通，但是，作为有选择的激进主义的一种极端形式，它确实是一种干预方式，因而应该牢记在心，以准备应付特殊形势。象征性政策也可作为突击政策的替身，如统治者宣布国家处于紧急状态并向人民发出呼吁。

    准备承担风险，避免万一原则

    政策的一个关键方面是其冒险倾向，尽管这方面受到忽视，而且通常不作解释。正如已经探讨的那样，在面临不确定状态时，政策具有赌博性，这就使确定适当的风险标准成为一个主要的政策原则问题。有时候这部分是一个价值判断问题，它不受这里所考察的逆境形势的制约。但是，有时候，严重的逆境形势会使这些标准度发生倾斜，从而有利于明确准备承担巨大的风险。所以，准备承担风险也就成为一条必不可少的政策原则。

    这一建议背后的推理相当简单，在行文的其他地方也已揭示：当逆境严重，而且如不进行坚决的干预，逆境可望还会继续下去时，假定不冒重大危险的政策只是一种幻想，因为不扭转逆境而让它继续发展，这无论如何都会有很大的风险。例如，不妨与前面考察过的一条政策原则联系起来，人们往往建议采用渐进主义方法。认为渐进主义几乎不带什么风险，而且成本很低。但是，在逆境形势下，这是不正确的，在下降曲线上的一项小心翼翼的渐进和避免风险的政策，肯定既需付出很高的成本，风险也会很大。

    由于逆境中的所有政策都极有可能产生并非期望的后果，因而明确地准备承担风险并不会真正增加风险，它只会增加我们对风险的清醒认识。所以，就其真正意义而言，所提出的这一政策原则并不主张轻举妄动，也不主张下大赌注--该两者是价值判断的事，不属于假定是根据分析而提出的建议之列。相反，作为一条政策原则，准备承担风险打破了那种认为在面临逆境时也可推行风险很小政策的幻想，并以有意识地准备承担估猜的风险并采取相应的政策方式，取代了那种希望安然度过的妄想。

    认识到逆境中政策制定的模糊赌博性质以及所有政策，包括看起来最安全和传统的政策所包含的风险，是绝对必要的。但是要作为一条政策原则，需要补充建议某种对待应付风险的态度。这是价值判断范围内的问题，而不属于明确的规定。不过对于相当一部分赌博价值观来说，避免万一这条政策原则可能颇有吸引力。“万一”指最小中的最小，也就是在可能出现的情况范围内，所有有害的情况中最有害的情况。如果万一情况非常有害，那么防止这类情况的发生--用政策赌博的术语来说，意思就是指减少其出现的概率一一往往可能是一条优先的政策原则。这对于政策制定具有重要的意义，例如需要对较有害情况和有害情况作详细说明，这些说明将作为旨在“避免”的政策所针对的目标。在此提到作为一条政策原则的避免万一思想，是将它作为在逆境中进行的一种合理的政策原则选择，尽管在逻辑上并不是非这样选择不可。

    运用这条原则时必须小心，不要将明显可能出现的情况误为危险的情况，从而歪曲了万一情况的特性。例如，即使对多数人来说核能工厂可能爆炸的危险比由于可能出现石油危机而导致能源缺乏的危险更加明显，但实际上，第一种可能未必比第二种更具危险性。

    产出价值优先原则

    在许多国家，尤其是在民主国家，政策制定受两套不同的价值、目标和要求的支配。一套是产出方面，也就是政策对现实的影响方面的价值、目标和要求；另一套则属于制定和执行政策的形式方面，如公众参与、公开性以及考虑决议所影响的全体对象的同意。

    在政策制定过程方面，这一两难困境尤其尖锐，它影响到在政策制定过程中，满足形式价值与满足产出价值之间的相对权数分配。因此，在论述改进政策制定的原则时，我们将对此进行更加仔细的考察。但是，这一论题十分重要，要求我们将它包括在政策原则中。尽管对价值优先作出判断在根本上是一个主观倾向问题，但是，下述观点是比较中肯的：与繁荣、富裕和不断进步的形势相比，在逆境形势下，实现旨在应付逆境的产出价值更为迫切。因此，逆境要求优先满足政策的产出价值；相对来说，在较顺利的时期，形式价值可得到较重的权数。如果面临万一出现的严峻形势，就更应优先满足政策的产出价值，当代一些逆境局势就具有可能出现这种万一情况的特点。

    这条政策原则需要受到下列限制：

    1.价值优先权是一个程度问题，它们是相对多的权数。

    我所提出的这条政策原则并不主张广泛地取代形式价值的权数，而是使符合特定需要和逆境形势的边际优先权转向产出价值。

    2.所建议的给予产出价值以较大优先的政策原则，是以满足最低限度的形式价值为基础的，如需满足基本人权以及在许多国家需满足民主的主要标准等。这是因为作为一个价值判断的问题，这些价值应该得到较大的优先权，而且如果不实现这些价值，这本身就是人类的一种严重逆境。

    3.如果可能，应该努力追求最佳的政策制定和政策，即既要满足较大的产出价值，又要满足较大的形式价值。必须承认，这往往是不可能做到的。

    4.形式价值在某种程度上得到额外满足对应付逆境也许很重要，如通过减轻国内政治逆境以及获得执行政策所必需的支持来满足形式价值。但是，必须认识到，一些希望得到超过某种限度的所谓进一步民主化的要求，如政策可能涉及的地方否决权问题，从应付逆境的角度来说完全可能需要付出沉重的代价，因而往往应予以坚决拒绝。

    5.尽管有以上这些分析，但是，优先满足形式价值还是产出价值，仍取决于价值判断。认为满足形式价值比处理现实的其他方面，包括本书考察的逆境更为重要，这也是合理的。如果认识到机会成本，那么，此处提出的优先满足产出价值的政策原则就能被优先满足其他价值的原则合理地取代；但是，假使不考虑处理逆境的机会成本而这样做，那么，优先满足形式价值的决定就是基于政治神学，而不是根据可靠的判断作出的。

    在民主国家，目前存在增加形式价值的趋势，这种趋势是以相对顺利时期的经验为基础的，因而需要重新考虑。

    如果逆境更加恶化，也许有必要优先考虑提高产出价值。

    在第七章探讨悲剧性选择以及第九章探讨其他方面时，将从另一种角度考察这个问题。

    能动乃至强制原则

    社会改造和临界质量这两条政策原则已暗含了一种需要，即应付逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性。面对各种僵化的体制和机构，遇到各种抵制和反抗时，往往需要在上层的控制与指导下，改变社会的重要特征：这种需要就使能动的政策成为一条必然的政策原则，因为能动的政策能够克服惰性、战胜那些抵制集体作出的正式抉择的力量。

    这里，又面临着民主国家出现的难题（苏联同样也有）。

    有时候，各种意见存在巨大分歧，又都拒绝承认多数决定的合法性，同时，要应付逆境又需要根据一种或另一种选择方案采取行动，可是哪一种方案又都无法取得广泛的一致，在这种情况下，除了重新宣布政治民主的权威、强迫下层接受正式作出的决定外别无他法。因此，必须将政策可能带有强制性看作是在一系列现行和可以预见的将来条件下应付逆境所绝对必需的一条原则。

    若使用更加显著、更加直接的术语，就是为了应付逆境，政府中枢决策系统必须享有发号施令的权威，以制定和执行强硬政策。民主国家遵循这条原则的能力对它们能否继续存在下去完全可能起着决定性作用。否则，民主国家可能产生一种政策制定障碍，在应付逆境时将自己置于极其不利的地位。

    从政策原则到政策制定的必要条件

    从本书背后开展的研究中，还可获得更多应付逆境的政策原则。但那会使我们离开本书的主要主题太远，因为本书的主要主题是改进逆境中的政策制定，而不是提出具有特定政策内容的建议。以上所作说明足以表达主要政策原则建议的调子，也足以为本章开始提出的几种不同角度效力。

    这六条政策原则也构成了一条导向逆境中高质量政策制定的必要条件的通道。如前所述，逆境中的政策制定必须能够面对这些以及与这些有关的备选政策原则，并对它们作全面考察。假如在特定的情况下，或者在心中持有特定的价值观时，上述政策原则中的某一条或另外一条显得更适当或不如其他原则适当，这也没关系。毋庸置疑，逆境所需要的政策与相对不太棘手的形势所需要的政策相比，在一些重要方面是不同的，如上述政策原则所说明的那些方面。这种差别反过来又极大地影响到政策制定，并要求政策制定达到适当的质量水平。与平庸无奇的政策制定相对的“孤注一掷”的政策制定概念是由杰克·海沃德提出的。尽管这一概念因为不幸同“孤注一掷”联系在一起而十分不吉利，但它简单而充分地表达了逆境中政策制定必然需要具备的一些素质：“孤注一掷是双重意义的，即这种政策制定既是理性决策时的一种抱负远大的政治行为，也是政治首脑们壮志满怀地维护其政治意志的行为。”

    各种其他词语搭配也能表明逆境中高质量政策制定所需要具备的特征。因此，可以将复杂的、创造性的以及有活力的政策制定的语义空间与前面考察过的迷宫政策行为加以对照，从而通过联想含蓄地揭示逆境中实际的政策制定与需要的政策制定之间存在的鸿沟；但是，要想真正对此论题有所了解，需要一种更加系统的探讨。为全书确定并详细说明逆境中高质量政策制定必须具备的条件是十分重要的，这样做的价值使得我们更有必要对此论题进行更加广泛的论述。

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