分析的两大支柱

    政策制定现实在实际提出的要求与自身内在的无能之间艰难地摆动。逆境中的政策制定面对着过于苛刻的要求，这些要求的满足能使政策制定对现实产生影响，促进现实的好转；而同时，政策制定过程系统、系统的各组成部分和构成要素以及制约系统的环境等具有的顽固特征，又造成了许多缺陷和障碍，其中大部分可被视为固有的无能。

    由于在要求与无能之间的差距很大并且越来越大，结果，巨大的工作成效赤字就成为政策制定现实的一个显著特征，而且这种赤字趋于进一步增大。

    对政策制定质量方面提出的要求与政策制定质量的固有障碍构成了本书分析主体的两大支柱。必须小心记住这两大支柱之间性质上的差别：要求在实质上是规范性的，是通过对逆境形势下有效政策制定的功能性必要条件的考察而与现实联系在一起的；无能则是根据对有关方面的形态学与行为学研究而概括出来以及从经验资料中推断出来的一个历史与现实特征。根据两者实质上的这种区别，它们的相互关系可在许多先验图式中加以考察。因此，要求与无能可被看作辩证关系中的“正题”与“反题”，或是汤因比式互动中的挑战与应战这样两个相互制约的因素，也可看作是社会政治过程所固有的一对矛盾，这种矛盾在逆境形势下表现得更加尖锐，但它们在任何情况下都是普遍存在的。

    无论怎么看，要理解并改进逆境中的政策制定，高质量政策制定需要满足的要求和政策制定无能之间的差距至关紧要。例如，这种差距解释了第三章曾考察过的政策制定对逆境所作反应的缺陷，有助于我们懂得政策制定的经常失败是永久性的现实，而且往往是主要的现实。这种差距也阐明了这样一个显而易见的事实，即政策遭到可怕的惨败往往是政策制定过程系统在其通常模式范围内平稳行事造成的恶果。

    本质上固有的无能与政策制定的要求之间存在的矛盾对于本书极为关键。所以，尽管对于那种用进化方法对统治的无能作出的理论解释，我们将留待他处予以充分阐明，但是，政策制定过程系统中这一矛盾的主要特征需要在此给予较为广泛的论述。因此，本章将探讨高质量政策制定的要求的主要方面，并阐明政策制定无能这一概念。然后在下一章，我们将详尽阐述逆境中高质量政策制定必须满足的各项具体要求，考察作用于这些具体要求的无能并揭示所造成的主要政策制定质量赤字。第六、七章合在一起，旨在为政策制定现实提供一些说明，为试图改进政策制定的努力指出主要目标，并为本书后文探讨一些提高政策制定质量的基本问题奠定基础。

    高质量的政策制定：应付逆境的必要条件

    按照西方文化的偏爱或倾向，几乎总是将“较好”的政策制定作为一个原则问题而求之若渴。撇开这种文化偏爱不说，第二章曾考察的逆境与第三章曾考察的关于政策制定可能产生的影响的各种假设结合起来，其结果就会对政策制定质量提出很高的要求，而这些要求的满足是应付逆境的必要前提。值得再次说明的是，各种较理想的政策制定素质是哪些以及实现这种素质的重要性有多大，这是随具体形势的变化而变化的。例如，当各种完全独立于中央政策制定的因素导致社会不断进步时，政府中枢决策系统制定政策的质量就无关紧要，而所谓“好的”政策制定，其主要特征就是渐进。但在本书考察的逆境形势下，情况就完全不同，它会对政策制定质量提出非常严峻的挑战。

    上述结论是一个有力的推测，却不是一项能充分证明的研究结果，它是以前面已经考察的一些暂定命题为基础的，为了正确地认识与运用这一结论，下面我们将重复这些命题并对它们作进一步的阐述：

    1.尽管在经济等方面可能出现进步，但是若不经过一个需付出沉重代价和充满巨大危险的持久阶段，逆境自行消散的概率不大。我们的全部分析以及任何关于历史的论述都将发现许多看不见的手在其中不能发挥作用的领域，而这一法则在其中不能起决定作用的领域就更多。

    2.在随机的意义上，高质量的政策制定能产生促进情况好转的影响。我们可以假设，人们对高质量政策制定的这种促进好转的潜力的期望值要比对它产生的导致恶化的影响的期望值高。

    3.社会处理问题的其他方式也很必要，但是在逆境中，要很有把握地取得重大影响来促进形势的好转，仅仅依靠这些方式本身是不够的，它们需要得到中央政策制定的帮助。例如：

    （1）各种市场机制不足以处理逆境中的大部分问题，它们必须依靠高质量的政策制定才能在其重要而有限的有用领域内充分发挥作用。即使市场机制以很少出现的最佳状态运行，不仅公共商品大体上被排除在市场机制以外，而且个人的许多基本人类需求也不能通过市场机制来解决；当然，这些需求也未必适于用政策制定来解决，但至少需要考虑用公共行动来解决。（市场机制的重大潜力与局限需要在一种关于社会控制与调节的总体理论中进行全面考察。）（2）与逆境相关的知识和价值观可能出现突破。但是这些过程相当缓慢，在可以预见的未来不一定会发生，而且有一部分突破需要依靠政策制定的帮助（如分配大量用于研究的资源）才能发生。同时，这些突破带来的危险与希望并存（如有些可能带有侵略性的信条，它们需要由政策制定加以禁止）。

    （3）对于应付逆境的某些方面和促进较高质量的政策制定，基层的积极性可能十分重要。但是，即使在最乐观的假设中，它们在可以预见的未来对逆境的潜在影响也仍十分有限。

    （4）正如后面将详细探讨的那样，群众运动最好也不过是一把试图割断政策疙瘩的两刃剑。依靠无组织民众的政治意识、善良愿望及其政治能力，这与目前已知和历史体验过的许多事实相矛盾，因而是介乎不成熟的希望、痴心妄想以及一种新魔术信仰之间的某种奇想。特别是必须记住，群众运动具有削弱民主基础的潜力。所以，虽然群众运动在促进政策创新中可能发挥重要的积极功能，但也是有效地应付逆境的一个重大障碍，使本来需要高质量的中央政策制定才能解决的问题难上加难。

    应付逆境需要高质量的政策制定，这已是显而易见的事实，因此下面我们不必再对这种明显的需要作不必要的说明；相反，必须将高质量的政策制定这个概念从一句含糊的口号转变成一系列可操作的必要条件和限定条件。

    逆境中高质量政策制定的主要方面

    如果把政策制定视为社会的一个现实方面，任何简单和广泛的定义都无法将它包容，那么，大量各不相同的片面构想、知识考古学及考察角度都可作为捕捉所需政策制定素质的某些方面的部分容器。大量各不相同的决策和政策制定模型以及用于决策和政策制定的模型的存在，证明探索这些素质的有益途径很多，而每条途径在一些重要方面又各有其局限性。

    在《公共政策制定的再审查》一书中，笔者设计了一个详尽的政策制定模型，以作为建构总体理论与改进政策制定的一种基础。笔者相信，用一种分解法会更明确地揭示逆境中政策制定的特殊需要，通过这种方法，可根据政策制定过程的一些经选择的特点考察逆境中高质量政策制定所需要具备的主要特征。这些经选择的特点加起来并不构成一个完整的模型，但却集中在与应付逆境尤其相关的那些方面。换言之，政策制定的一个特殊切面揭示了应付逆境所需要具备的主要素质，其中一些方面与以前设计的模型中的要素部分重合，但总体结构却完全不同。笔者不想贸然提出另一个包容一切方面的政策制定模型和用于政策制定的模型，而是想突出那些对于应付逆境特别显著的方面。

    在这种论述方式的下面，潜藏着一种关于逆境中最优政策制定的观念，它是一个复杂而多维的结构，而不是一个条理清晰的推论过程。这种观念不是基于“垃圾箱”式的经验模型及其变体（无论它们有多么相关），而是以大脑中最近的一些想法、经研究得出的人工信息以及先前在《公共政策制定的再审查》一书中“超理性”部分的标题下确认的计划等在中央政策制定过程系统的应用为基础的。作者绝没有对政府中枢决策系统采取一种有机论观点（也没有假设存在一种共享或集体的精神思想），而是认为一种在各种层次上的多剖面过程结构是应付逆境所绝对必需的，尤其是在情况错综复杂和不明确时更是如此。各种不同的过程连续发生、同时并存、彼此中断，其间的互动呈多种不断变化的形式，包括怪圈及混乱的等级层次；因果关系只是连锁机制的一部分，同时，期望与随机过程也起着重要作用。笔者再次强调，所有这些都是中央政策制定过程系统在逆境中最佳运行状态的特征，即为了实现更高的质量结构，实际的政策制定现实发生了必需的根本变化，结果也必然需要增补和变革系统的一些主要部分，并重新摹造中心的互动形式，对此以下几章将予以说明。

    笔者将选择其他更为恰当的时机为这种观点进行宏观理论层次上的论证，并对它具有的广泛含义进行考察，如批判由赫伯特·西蒙提出的“有限理性”概念和主宰着这方面文献的类似理论，这些理论过于狭窄，只考察了人类具有的多方面推理能力和推理无能中的一部分。在本书中，由于笔者认为最优的政策制定具有复杂的结构，因此只是对逆境中政策制定的一些主要部分和方面进行了点画法似的论述，而没有试图为较理想的政策制定建立一个综合模型。

    后者需要以动态的计算机图形程序来显示，因为它过于复杂，静态的书面符号无法表示。即使是这种计算机程序也仍过于简单化，许多重要的超理性成分即便显然是可以想象的，也难以用现有的任何语言来描述。尽管如此，建立中央政策制定过程系统的动态计算机模型仍十分有价值。而且，与目前充斥各种课本的二维曲线和图解相比，建立这种模型能为较理想的政策制定提供与最佳现实更加同构的启发式较优政策模型，因此也非常有益。但是，这一课题必须等到计算机模型成为政策科学中思维与交流的组成部分时才能进行研究。

    本书有选择地论证了逆境中较理想政策制定的某些成分、过程与互动。其中虽然缺乏综合的动态模型，但这并不妨碍主要研究的开展。不过若要在理解与改进政策制定方面取得进一步的发展，乃至提出一种社会控制与调查的总体理论，则需要能对随机和偶然过程中出现的复杂性和多维性进行定性处理的公共政策制定动态模型（直到产生适于这一论题的新计量标准与语言）。

    本书对于较理想政策制定的论述是定性的。它为的是确定所需政策制定的特征，而不是确定要不同程度地满足各层次的要求时这些特征必须得以实现的程度。将高质量政策制定的要求予以量化，有些并不必要，有些则是不可能做得到的，原因如下：

    1.许多要求的量化说明超出现有的概念和尺度的能力范围。例如，如果没有关于逆境中政策制定的各种形式的“创造力”和“创造力赤字”的可操作性定义，就不可能以有意义的词语确定创造力的大小。

    2.政策制定案例、政策制定领域以及政策制定实体等含义都不同。政策制定错误与政策制定赤字的可能规模也会各不相同。因此，即便在某些情况下能估猜出需要改进的量度，这在本书采用的一般化层次上也是不可能的。（有些人试图在政策制定的基础研究中估计错误的规模，思考一下这种企图是很有意思的。即使这些研究是可行的，也难以将它们转化为对政策制定的有关要素所需改进程度的量的估计，其部分原因是由于缺少适当的语言和尺度。）3.在任何时候、任何政体中，可以获得的改进政策制定的资源总量都是有限的。因此，用以提高不同政策制定素质的改进政策制定资源（包括所给予的关心）的较理想数量应为多少，取决于预期的收益。广泛使用改进资源的机会成本以及适用于改进政策制定的类似“边际效用”报偿等会有多大，这至少是我们必须依据的一条启发性原则。政体不同，涉及的领域不同，得出的结论也会不同。这就在理论上使对要求进行广泛而有效的量化成为不可能，即使（不正确地）假设确实存在适宜的多维计量工具也不可能。

    在要改进的不同方面中，确定优先改进的秩序较为容易。但也遇到了类似的困难。例如，在不同的条件下各种质的改进的重要程度可能不同，而同时进行的多方面改进的组合，有可能导致积极的相互作用，也有可能导致消极的相互作用。关于在质上综合改进哪些方面比较可取，我们完全可以进行某些概括，当然这在各种具体情况下是各不相同的。我将在第九章论述改进战略时着手这一工作。

    逆境中高质量政策制定的要求可归人以下七个主要方面：精神理智素质，权力集中，未来蓝图、价值观与目标，执行管理，政策制定基础，政策制定总体文化与自我改造能力。有了这七个方面，便可建成逆境中政策制定所需素质的中央大厦。对于所需的种种素质，下一章将给予详细的说明。

    精神理智素质“精神理智”素质概念的使用是与“政府大脑”这一比喻相一致的，但没有任何有机论的含义。我们完全可以用理性一超理性或一些类似的词语符号来取代它。

    理智这个词与大多数关于决策文献中使用的理性一词多少有些重合。它特别注意过程的合理性以及超出合理性一词通常内涵的扩展意义。控制论的模型也与之十分相关，这些模型增加了许多合理性模型中缺乏的要素，如各种形式的记忆与知识、不同的认知方式、各种计算能力以及启发式的推理。

    精神一词则使逆境中有效的政策制定具备了本质上超理性的素质，如不言而喻的模式识别、想象、灵感、创造力、不同形式的直觉以及本章前面所提到的大脑的另外一些能力。政策制定的重大精神素质也指干劲和意志（此两者将在后文与权力集中联系起来作部分考察），作出悲剧性抉择的能力（这也与价值观、未来蓝图、权力集中等密切相关），乃至幻想和“无意识王国”。但是必须特别小心，不要让美学以及像固守法规的仪式主义（这与法律规则以及相关程序的实质不同）之类不同风格的偏爱盛行。评价精神理智素质应根据它们对政策制定产出所作的贡献，而不应根据因各种偏爱与倾向而认为的固有优点。

    精神理智素质的有关方面需适应逆境中政策制定的特殊性，如超变化、形势十分复杂与不明确、渐进主义无效、许多失败与失望不可避免以及其他特殊情况。尤其是逆境的特征要求有一种适于政策制定的知识和行为哲学，以作为必要的精神理智素质的基础，这一点下一章将予以论述。

    在政策制定过程系统的适当部门，需要保证“冷静的”

    推理，这与大部分政治中存在的“热切”认知与“激烈”辩论相反，因而引起了特殊的问题。与此相关，需要保证政府中枢决策系统的有些部分不受公众压力与公众控制的影响，这种需要也提出了难题，尤其是在民主国家。议会经常制定重大政策，它的独立充分说明了在民主国家有可能存在一些独立的领域，中央银行有时候的某些独立运作也可以说明这一点。为了应付困境，民主国家还有其他一些领域需要减少说明义务，尽管这种需要在某些著作中已被认识到，但仍受到普遍忽视，而且它确实引起了严重的问题，从而直接导向了下一个论题一权力集中。

    权力集中为了满足政策制定所必需的决定性条件，需要一个权力高度集中以及政治意志强化的坚实权力政治基础，特别是实际情形具有分裂性政治的特点时更是如此。但是，这样的权力集中容易失去控制，这除了会导致毁灭性的政策制定外，还会给价值观和整个社会造成灾难性后果。同时，权力集中（以及政治意志强化）如果不伴以政策制定质量中其他方面的重大提高，它会导致更加坚决地执行根据错误的政策范式制定的错误政策，从而往往造成弊大于利。例如，对付主要的政策困境需要“强有力的政府”，但这会给统治和政策制定造成一个根本的窘境：如果没有高度的权力集中，逆境就得不到有效的处理，但是，“强有力的政府”可能容易使政策困境恶化，而且更为严重的是，它易于堕落为罪恶腐败的统治。

    在有些方面，这个问题与一场古典争论相关：格列高利教皇主张这样的权力集中有利，而雅各布·布克哈特等人则断定这样的权力有害，最近的一些历史著述也含有这种意思；那么，这样的权力到底是有利还是有害？一种更好的表述形式是：各种程度和形式的权力在什么条件下有产生确定价值观所认为的坏结果的各种可能性？

    强大的政策工具会使权力集中导致情况恶化或好转的潜力越来越大，而当前和预期的政策困境都需要权力更加集中，并且绝没有降低这种权力集中导致情况恶化的可能性。这样，就产生了一个重大的两难困境，政治哲学和政治学自诞生之日起便已开始考虑这一困境。争论仍在继续，不同的作者各持己见、针锋相对。此处的分析对这种争论作出的有限、但可能重大的贡献便是提出了下述必要条件，即要在即将出现的条件下改进政策制定，权力的高度集中（尽管也要受到一定的牵制）和政治意志的强化是必需的。

    这种权力集中和政治意志强化未必就增加了“政治的贫困”，后者容易变成一种破坏性的力量。

    具体条件不同，传统不同，所需要的权力集中程度也不同。例如，在一些第三世界国家，军事政权可能为必要的稳定和政策制定质量提供了唯一的机会；先进的西方民主国家通过对政府机构实行规模相对较小、风险程度较低的调整，也可能实现必要的权力集中。随着总统和首相的重要性越来越大，这种情形已经部分地发生了。

    重复一下这个重要而不受欢迎的观点：无论在许多方面是多么危险和不愉快，本书所提出的分析导致这样的结论，即应付目前和即将出现的逆境需要权力集中以及政治意志强化，这是有效地制定政策的必要基础。当然，权力集中和政治意志强化必须通过选举、承担说明义务等机制和措施来加以牵制，其目的既是为了维持基本的价值观，也是为了防止篡改政策制定的宗旨。大量的制衡力也是绝对必要的，并需要进一步的加强，以减少权力集中可能带来的危险；但是，在许多国家，显然需要权力更加集中（以及政治意志更加强化）。正如已经指出的那样，高质量政策制定要求的这个方面是逆境中政策制定的需要直接造成的。对于后者，第五章中所考察过的一些政策原则已作了说明，如伴有建设性破坏的社会改造原则以及临界质量原则。在更为广泛的分析层次上，第四章所考察的政策制定自主的实现也有赖于中央政策制定过程系统中的权力集中。对于权力集中的需要同样也产生于本章所考察的其他必要条件。

    例如：

    1.要获得广阔的视野，克服部门化的狭隘观点，需要集中的超部门权力。

    2.政策事业家的发展以及对新备选方案的支持在很大程度上依赖于不被目前既得利益所俘获的中央权力核心。

    3.不是根据一个权力平衡的动力系统内的各种分散的、部门化观点的总和，而是以全面考虑为基础进行的议程安排，也有赖于中央的权力集中（和政治意志）。

    4.通过官僚政治而改变执行机构的捷径有赖于集中的权力（和强有力的政治意志）。

    如此等等。在后面将要讨论的改进政策制定的可能性中，有许多也依赖于强大权力中心的支持。例如，要采纳一个相对简单的建议，建立致力于研究高层决策问题的专业政策分析机构并有效地发挥其作用，就主要取决于是否存在愿意支持此类机构的强大权力中心。

    全球性政策困境需要制定达到临界质量的大规模综合政策，这就造成了一种紧急而特殊的情况，这在前面已提到过。核扩散、广泛和地区性的战争、世界能源与生态问题、潜在的食物短缺等等，这些都是在目前分裂乃至无政府主义的全球体系内难以应付的逆境。是相对较小的变化就足以实现充分的合作并发展为全球性政策制定所需的集中的权力政治基础，还是为了适应可怕的困境必须彻底改变全球的权力结构？对于这个问题，现在还众说纷纭。但是，无论怎样，世界舞台需要权力集中，以便能够在逆境中进行必需的政策制定。

    未来蓝图、价值观和目标撇开价值论问题，在职责伦理范围内采取一种追求价值中立探讨的态度，作者认为，未来蓝图、价值观和目标这一方面尽管造成了各种困难，但它是充分论述逆境中政策制定所必不可少的。

    未来蓝图、价值观和目标是逆境中高质量的政策制定的一个根本必要条件，涉及这三者的主要问题包括：

    1.如果不改变目前作为许多实际政策制定基础的主要价值观，就不可能有效地应付有些逆境。例如，现在还远未被理解的民族主义价值观如果不改变，就难以极大地减少核屠杀的威胁。如果高度工业化国家中的移情价值观不改变，那么，穷国与富国之间日益加深的鸿沟就难以缩小；如果消费和其他价值观不发生变化，则潜在的生态紧张就不能得到调节。可能需要“收紧对经济自我发展的限制”；需要消除“恶劣的个人主义”或至少遏制其发展，并使之改变方向；也可能需要向一种新的社会伦理发展。诸如此类的任务将社会改造与政策制定指导价值观变化的能力结合起来，向政策制定质量提出了极其严峻的挑战，这决不仅仅是因为存在滥用这类能力的危险。这些危险又将我们导向了政府中枢决策系统本身的道德价值观问题。对此，本书即将进行探讨。

    2.也许需要改变社会的更深层直至大众心理的特征。

    这可能是政策制定所无力做到的。或许幸亏如此，否则滥用政策制定能力会造成可怕的恶果。但是，就所采取的导致情况好转的良性措施而言，集体共同的未来蓝图也许是目前知识状态下唯一可以获得的实际方法。

    3.在许多方面，具有共同的、现实可行的未来蓝图是有效的政策制定的一个主要条件。例如，它可以加强政策制定者的信仰；争取人们的支持，动员他们参与；还能在一个多元体制中实现意志集中的政策制定。共有的未来蓝图的“能量化”效应能激发和鼓励创新作用（这种创新只能在未来蓝图的范围内，这种范围也可以遮住人们的视野），还可以对各种决策的综合作用提供帮助等等。这就使得未来蓝图在为政策制定指明方向的同时，也成为政策制定的一种有效工具。因此，现实可行的未来蓝图规划是适于进行社会改造或人们渴望实行社会改造时的一个必要的政策制定条件。

    4.价值观和未来蓝图对于激发中央政策制定过程系统中的主要行动者起着十分重要的作用。因为，如果没有这些价值观和未来蓝图，政策制定就会被所谓的欲念（指那种类似本能的欲望）所支配。这就接近于某些超现实的政治学模型。这些模型认为，行动者都是依据经济学的原则行事，以最大限度地满足其自我中心的权力倾向和物质欲望为目的。形象地说，未来蓝图和价值观就是政府中枢决策系统的“超我”，但必须小心注意以下几个方面：（1）要从精神分析学的角度正确理解这个概念；（2）只能在比喻的意义上将它运用于政策制定，而且还要相当谨慎；（3）要牢记那种创造某种意识形态来为自我利益辩护的倾向。下一步是探讨一种有关“政治意志”的理论，不仅要特别注意政治意志的“决定性”方面，更要注意到如同阿克雷希娅的问题，即由于目前的压力和欲念使许多政策制定背离了主要政策制定者及政策制定文化所信奉的价值观和原定目标。这就提出了超出本书范围的问题。但是，价值观和未来蓝图在中央政策制定过程的“心理学”方面所具有的重要性值得注意，这与第四章探究政策制定自主时的某些论述部分相关。

    5.政府需要的不是“不切实际的”未来蓝图，而是“现实可行的”未来蓝图，以避免自我破灭的决策后果。导致这种自我破灭的决策原因很多，如僵化的教条以及由多种形式的过高期望导致的具有破坏作用的消极挫折等。这种政策受以下因素的支配：革命团体的特殊需要以及前述的革命形势下政策制定存在的特殊问题，意识形态在政治与政策制定中的作用，乌托邦式的社会功能与政治功能等。所有这些因素都十分重要，它们对政治所具有的意义已超出了本书所论及的范围。

    6.最为困难的是，“政策决策系统的良心”的内容需要重新考虑。特别是为了适应逆境的需要，也许要有一个“追求政策制定有效性”的新阶段（作为一种历史的类似物可以与追求国家效率相比较），这又重新提出了在政策制定产出价值与形式价值层次上追求民主与效率的问题。为了满足逆境中政策制定的根本需要，非常有必要给予产出价值以更大的优先权。对此，第五章已作了考察，第七章还将进一步详述。

    7.当把中央政策制定对未来蓝图、价值观和目标的操纵强调为逆境中高质量政策制定所绝对必需的条件时，政府中枢决策系统的道德问题就以一种更为严重的形式赤裸裸地出现在我们面前。下一章我们将探究一种服务予政策制定的哲学特征，那时我们可以从在价值问题方面持一种相对狭隘的态度出发考察这一难题。目前，这个问题的重要性已得到肯定。同时，人们已宣布承认了政策科学作为给我们提供令人满意、可广泛接受的答案的基础。它本身存在的各种限制后面将重新再作考察。

    毫不奇怪，整个这一论题充满了严重的危险和棘手的问题，例如：

    1.价值的改变、未来蓝图的设计与传播是自发的过程，尽管也许能够将有限的价值体系和规则的未来蓝图综合起来，但这仍充满着危险，奥韦尔的《1984》一书充分揭示了这一点。

    2.未来蓝图是朝着人类理想的境界发展还是朝着非理想的境界发展呢？这毕竟是一个各种组合的主观判断问题。用一种政策制定被迫为之服务的不文明的价值体系来支持政策制定，使政策制定受这种价值体系的制约，并期望由此提高政策制定的有效性，其前途十分可怕，历史以它沉重的代价早已证明了这个事实。因此，虽不太“有效”但同时也少一些狂热倾向的政策制定作为一条规则也许会可取得多。

    3.然而，价值更新和可行的未来蓝图设想，以至形而上学的信念可能是雄心勃勃的政策制定所必需的。甚至是受人欢迎和反应敏感的统治总体所必需的（曼海姆在其晚期著作中假定宗教是民主政体所必需的时候，显然已思考了这个问题）。雄心勃勃的政策制定常常必须在一片薄薄的剃刀口上行走，刀口一侧的下面是狂热主义和直接控制的陷阱，另一侧的下面则是虚无主义和价值相对主义的坟墓。

    同时，政策制定的现实中极少具有这种杂技似的敏捷。因此就价值问题而言，在以下两方面之间不存在任何选择余地。一方面是放弃对政策制定所抱的过高期望，或试图使政策制定质量达到空前水平，包括激发价值更新与未来蓝图规划，这伴随着所有相关的危险；另一方面是等待未被理解的社会进程给我们提供政策制定的适当基础和独立于政策制定的答案，包括价值更新与未来蓝图修订，这就意味着，相信以某种形式表现出来的命运。

    W.埃利奥特的一段话充分地揭示了这个问题，尽管这段话讲的是史诗，但同样能用于可行的未来蓝图这一相关问题：“政治学专业的学生如果思考这样一个问题会非常有意思，即在那些像我们这样备受惩罚的时代，由于试验体制而带来的困苦和磨难，人们纷纷努力寻求一种稀世珍宝，他们希望这种珍宝不会比原来的病症更为严重，而且还可以治愈顽疾，并将我们重新带入创造性公共政策的轨道。在我们这个时代里，究竟会采取什么形式才能塑造出政治文化的现代史诗？”

    对于这些相互矛盾的需要和危险，笔者至今仍未找到任何令人满意的解决方案，而且笔者完全相信，那些自认为掌握了某种灵丹妙药的人，其实离真正拥有它相距最远。

    正因为此，笔者认为，逆境中高质量政策的未来蓝图、价值观和目标这个问题是十分重要、十分危险而必不可少的方面，需要积极而慎重的思考。

    执行管理历史案例的研究与当代政策的教训合在一起表明：如果不伴以谨慎的执行管理，革新的政策决定根本无望对现实产生影响。因此，执行管理是逆境中高质量政策制定的一个基本方面。我们必须小心，不要过分深入管理与实施的细枝末节，这会冲淡政策制定概念。这方面的主要内容十分明确，一些论题将在下一章探讨。

    政策制定基础高履量政策制定基础的探讨导致了更加深入的问题和更为复杂的情况。它横贯了其他各个方面并与之相关：知识的社会积累、高质量的人类资源、广为接受的世界观、各种可供选择的政策思想的传播、不同公共群体受政策启蒙的程度、对各种形式的合理性与公开性的广泛态度以及文化本身的一些内容等等。这些都属于构成政策制定基础并极大地制约着逆境中政策制定的社会特征和倾向。

    逆境中的政策制定在基础方面的需要并非难以抽象地表达出来。例如，大量剧增的与政策相关的知识；没有极端的政策神学情况下渗透于社会中的各种新政策方案；渴望参与政策制定的许多高素质人才；信奉民主的基本价值观；乐于接受大规模的变革；倾向于集中政治等等。但是，政府中枢决策系统所面临的问题与这些需要并不完全相同，它所希望解决的问题是：怎样建立需要的政策制定基础？怎样利用这些基础？若缺少基础的某些重要成分应如何补充？一方面，对高等教育和高级研究长期投资；另一方面，应使中央政策制定过程系统的要素部分地脱离基础不当方面所造成的不良影响，这不失为几种可能但充满困难的途径之一。这里有一个死胡同，即若要加速建立恰当的基础，必须具备高质量的政策制定；反之，高质量的政策制定往往预先也应具备部分支持基础。西方国家在制定高等教育政策时所遇到的困难充分地证明：即使在高度发达的国家要想制定出基于良好政策制定基础的政策也是不容易的。

    政策制定基础方面存在的问题在发展中国家表现得尤为尖锐。这些国家缺乏适当的基础。它以三种方式影响着中央政策制定：（1）处理社会问题的能力弱，加重了中央政策制定的负担；（2）基础中存在抵制高质量政策制定的因素，缺少改进政策制定所需要的基础，这就降低了中央政策制定的质量；（3）中央政策制定在进行激进的社会改造背景下，也必须建立适当的基础。例如，当大多数被西方条件限制的政治学论著中认为是理所当然的许多政策制定基础不存在或不充分时，面临逆境的政策制定产生的问题就会更加严重，从而会提出许多额外的要求。但大多数探究第三世界国家有关这些要求的西方文献都几乎没有对此进行过现实的论述。

    政策制定总体文化为了有效地应付逆境，政策制定需要实行一些变革，以便能从中央政策制定的总体“风格”或“文化”角度得到最充分的考察，无论这种考察多么不明确（我们并不论及组织文化中一些近来较热门的时髦主题）。这方面也可能被看作与前面考察的“精神”部分重合，但它本身就值得注意。

    无论彻底揭示是多么困难，甚或是深奥无穷，高质量的政策制定取决于整个一组文化特征，甚至取决于文明以及时代精神。为使这个问题尽可能具体，在此，这方面的探讨只局限于政策文化。但是，除了在分裂的社会中，政策文化可截然不同于总体文化，或者根本就不存在“总体”文化。

    一般来说，政策文化的内容受制于更为广泛的文化、文明以及地方化的时代精神的特征。例如，面部表情、语言、广泛的价值观和思维模式以及总体文化结构，都能给政策文化施加显著影响，这也能说明前面提到的基础对政策制定的影响。

    政策制定文化方面的要求远远超出了“市民文化”这一概念的内涵，尽管两者部分方向一致。高质量政策制定的主要需要包括：容忍甚至积极支持对“白热化”的问题持不偏不倚的态度，进行“冷静的思考”；高度发达的“合理性”成份；对政策神学的怀疑，创造性倾向；对紧迫问题持沉思而热情的态度；相信政策制定的价值与效力；远大而不荒谬的抱负；信奉现实的未来蓝图，但不狂热；很强的学习能力，高度能忍受事态不明确性的态度等等。几乎本书所讨论的每一个必要条件在政策文化的需要中都有一种反映。

    关于相关的政策制定文化特性及其动态的实际分布，几乎没有可靠的知识存在，也看不出任何一般的趋势。例如，任何关于政策文化内容将向更高级方向“进步”的假设都没有理论或经验根据。事实上，正如第三章所考察的那样，持续的、令人沮丧的政策困境可能引起不同形式的非理性浪潮。当然，这种非理性浪潮也可能由其他原因造成，包括文化内生的变量。

    政策文化并不是一个易于干涉的对象。长远的“文化操纵”在极权主义政权下和（或）在不发达的社会里也许是可能的，它往往会产生不明确的长期后果。在比较开放的社会里，教育与大众传播媒介会提供可能用以促进政策文化改善的工具，如通过使人们在思考问题时习惯于不确定性思考以求得改进。但是这类尝试易于导致滥用，其有效性也得不到保证。总之，在实践中很少有这方面的尝试，对这方面的思考也不多。可能采取的一些具体措施以及某些特定问题将在第七章中予以探讨。

    影响中央政策制定者的文化是可能的，尤其是其中专业性较强的阶层。这种影响可能自然发生；也可能通过从具有特定政策文化的亚文化中有选择地吸收新的政策制定者而有计刘地发生；或者在吸收新的政策制定者以后，通过适当的训练与培养活动而有计划地发生。政策制定团体与一般民众之间的文化差异应为多大才比较可行和合乎需要，尤其是在民主国家这个差距应为多大，这仍是一个没有确定答案的问题。简单的假设和单方面的参与价值观几乎无助于这些难题的阐明，这些问题将在后面几章予以考察。

    自我改造能力逆境中政策制定的质量赤字以及政策制定要求的不断变化，使得良好的自我改造能力成为逆境中高质量政策制定的一个主要方面。形象地说，政府中枢决策系统需要具备一种靠自身“改变其大脑”的能力，从而改变认知并重新构造其自身。

    为这个方面划定范围并不容易。特别是，中央政策制定与作为一个整体的统治和政治两方面之间紧密的相互依存关系导致对自我改造能力的需要进一步扩大。元政策的制定，即关于政策制定本身的政策制定是必要的，但还不够。同时，还需要进行大量的统治方式的重新设计。这部分是作为改造政策制定的一个必要成分，部分则是针对政策制定基础中紧密连锁在一起的各个方面。所以，提高自我改造能力是试图改进政策制定的第一步。特别是，自我改造中包含一种必要的能力，即政府中枢决策系统需要具备一种离开自身从外部客观地以批判的眼光考察自己的能力。

    政策制定无能：理论考察

    如果说逆境中高质量政策制定的要求是本书的支柱之一，那么，政策制定无能便是第二大支柱。有时把政策制定无能解释为由于不能满足政策制定要求而出现的失败，有时也要包括失败的原因；还可以把政策制定无能看成是造成了政策制定质量巨大赤字的原因。从对政策制定无能进行解释到开出处方，它是我们通向改进道路的一个必须跨越的主要障碍。

    此处使用的“无能”概念是指政策制定系统内在构成要素固有的特征，这些都被认为是许多政策制定工作不当的原因，但又并非等同于工作不当本身。不妨举一个简单但富有启发性的例子：决策者在应付不确定状态时往往会犯许多错误，这就属于工作不当。许多这类错误的根本原因是以特定的偏见倾向形式表现出来的人类对不确定状态思考的无能。换言之，政策制定无能这一概念比行为学所揭示的政策制定缺陷要深一两个层次，但是还没有通过深远的追溯或还原触及最终原因+.对于这种无能的最终原因现在了解得非常少（可与视觉错觉比较，对于视觉错觉的最终原因，现在还不能作出令人满意的解释）。

    对于内在本质的无能，由罗伯特·米歇尔斯提出的寡头政治铁律作出了经典的说明，这是众所周知的。帕金森定律、墨菲定律、彼得律以及类似形式的法则都是通过观察得出的无能规律，这些规律调子比较缓和，但充满各种思想。

    政策制定缺陷中突出的主要几类无能包括：

    1.由于仅仅依靠以前的认知图式和教条来认识不断变化的现实，因而造成了了解新模式的诊断过程的固有的无能。

    2.集体决策的固有局限，如寻求相互支持以作为一种主要动力。

    3.组织具有的先天性特征，如倾向于渐进主义和满足。

    4.大众行为的顽固特征，如感情主义倾向，易于受象征性操纵的影响。

    5.各种结构与过程之间存在的内部矛盾和紧张关系，如政治家和公务员之间的矛盾。这种矛盾和紧张对政策制定作出了重大的积极贡献，如导致了劳动分工和专门化所具有的那些优点；但是，它们也产生了不可避免的限制和摩擦，这些就构成了固有的无能。

    6.处于所有这些和其他无能之下的人类思维与精神情感过程的基本特征。

    以上这些以及其他固有的政策制定无能将在第七章从特定政策制定的过程及其环节方面加以考察。在此，将进一步探讨这个概念的一些理论方面及其对政策制定的意义，因为“固有的无能”这一思想对于全书来说十分重要。

    至于更加广泛地探究这个概念及其对政治学和社会学以及整个人文科学所具有的意义，那将留待另一本书来完成。

    固有的（或者比喻地说“先天的”）无能这个概念对关于社会控制与调节的一般理论以及关于统治的一般理论都有深刻的含义。在《逆境中的政策制定》一书关注的有限领域内，政策制定无能的思想可用以探究、部分地进行解释乃至试图克服政策制定的质量赤字。对主要的政策制定无能情形的详细描述，也可作为改进方法和改进建议所针对的主要目标与限制。

    为了完成上述使命，有必要揭示在满足特定的政策制定质量要求方面政策制定存在的不足之处，这将在下一章完成。从理论上说，完成这一任务所需要的框架是通过提出一个主要命题和对其组成部分的某种考察来提供的。

    出于本书有限的目的，关于政策制定无能的一个主要命题可表述如下：目前已知的政策制定的核心机构，包括各个组织与过程以及它们之间的互动，其最大工作能力有限，具有犯错误的倾向，必然会导致无能。因此，只有极大地改变有关组织、过程以及要素的主要特征，才能提高主要工作能力的最大值，克服犯错误的倾向以及无能。

    该命题的第一部分是不言而喻的。每个实体、公共机构、要素以及它们的互动与组合，都有限度，这一事实的表述用经济术语是“生产函数”，用系统论术语是“转变功能”，在生物学中是“应力极限和先天不足”，在工程学中是“容纳限度”，在信息论中是“信息容量”，在人类学中则是“功能调适能力”等等，但这都无关紧要。然而，最大工作限度的思想尽管四处传播，虽然它具备解决多种问题的潜力，但在社会科学中并没有得到充分运用。

    认为政策制定核心组织、过程以及要素存在固有犯错误的倾向，这一命题更为有力。除了作为经验研究的指导以外，它还包含一个不明确的实质性内容。根据逻辑，工作能力暗含着另一层意思，也就是说，既然工作能力本质上有一个极限，那么必然存在固有的能力不及的领域，即在工作能力极限以外的领域（这并不是一种有明确分界线的两部分，而是一个程度问题，有“纯形式”的极端相反领域以及许多介于中间的层次和交叉混合的领域）。而上述命题所包含的意义不只是这种逻辑补充。关于犯错误倾向的另一种思想是：主动的错误行为是政策制定核心组织、过程以及要素的性质所固有的。此处强调的不是缺乏能力，而是存在产生错误的因素。这种区别除了具有重大的理论意义外，也有重大的实际意义：能力不及有时可通过调整政策制定的范围，尽可能地减少能力不及的领域而加以解决；但是固有的、广泛的犯错误倾向往往必须要到原来的政策制定本身，或至少有犯错误倾向的核心过程、机构以及要素消亡或得到彻底改变时，才能加以克服。

    能力不及与主动的犯错误倾向之间的区别十分重要。

    但同时，由于两者有部分重叠，其功能又互相依赖，因而这种区别也十分复杂。下面不妨列举一些简单的尝试性区别：（1）超过某一界限之外的任务就超出了能力所及的范围，也就是说，它们属于能力不及的领域；（2）在此界限之内的任务仍然受主动的犯错误倾向的影响，但这样就使整个问题复杂化；（3）在能力不及领域内的任务若仍由政策制定来执行，会出现许多错误，这不仅仅是因为固有的犯错误倾向，而且还有能力不及的原因；（4）从理论上看，所谓的犯错误倾向可能是由能力不及的更为复杂的方面所致，这就使整个问题进一步复杂化。

    要构建一种关于政府能力和无能的一般性理论，有必要对以上这些差别更深入地进行逻辑、语义、功能、经验方面的分析。出于本书有限的目的，以上所作的实用主义区别就已足够了。本书使用的无能概念既包括能力不及，也包括错误倾向。

    前述命题接下来的两个部分即最后部分，便于结合在一起加以论述。这两部分同样十分重要。先提出了一个经验一理论上的陈述，即无能中有一部分是政策制定过程系统的固有特点。下一个也即最后的陈述是前述命题最后部分的结果，它也是个经验一理论上的陈述，而且易于检验，其内容就是，通过对产生过程系统的要素作边际的微小变动不能提高最大工作能力和克服主要的无能。

    为了说明政策制定的现实并试图改进这种现实而探究和运用无能这一概念，这是一回事；而试图为主要无能的现状提供一种理论解释则是完全不同的另一回事。后者并不是在操作上非常重要，但是，对于加强这一概念的初步可靠性、为建立理论和导出中层命题而提供基础，它是十分重要的。

    如前所述，这些工作将在另一本书中以更加广阔的政治和统治的整体背景进行。尽管如此，对一些相关的推测性假设进行初步说明，也许有助于在相对较窄、但仍很广阔的逆境中政策制定的领域内，更好地理解和利用关于无能的思想。三种可选择的“纯粹”推测也许可以说明人类一般机构、与政策制定有关的过程及其构成要素等现有的能力极限和犯错误的倾向。

    1.生物进化和生物文化的进化：按照这种观点，思维的主要方式是自然进化的产物，文化的内容主要受人类生物进化的约束与限制。在这种“纯粹”探讨中，人们可能希望从较高级的灵长目动物的“思维”过程开始，经过“灵长目人类”概念的探讨，再继续研究给思想过程与文化赝象烙上印记的人类生物进化。早期各种形式的生物社会学以及近来提出的“共同进化”论，都是这类探讨的实例。有趣的是，赫伯特·西蒙也为有限合理性提出了一种类似的解释，尽管他使用的方式十分莫名其妙，而且有些论据也值得怀疑。

    例如，他没有区别“软弱的利他主义精神”和“进步的自我利益”；他还提出一个假设，认为世界是连续不断的“虚空”。

    2.文化的进化：这种观点认为，政府是融入文化中的一个赝象，它受到广泛的限制，但并不是由遗传的进化形成。

    在这种观点中，史前那漫长的阶段必须考虑在内，现代政府的发展相对来说只是最近才出现的过程。这种推测假设文化包括政府会发生大的变异和相对迅速的变化，认为文化对不断变化形势的适应仍可能需要数代时间，社会的一些核心成分包括统治者将具有一些在不同的社会和时期恒常不变的特征。因此，随着环境的不断变化，文化赝象可能落后于新的形势，这证明了各种无能存在的必然性。

    3.社会变革：按照这种观点，尽管人类机构受到遗传天赋和文化沉淀的制约，但进化的概念并不适用。政府更应被作为社会的一部分来看待，它有创造和发展的可能。目前政府存在的许多不足之处与科学技术直到最近仍然存在的无能之处相似，但是，即使我们缺乏一种适当的社会变革理论，也没有必要以任何关于遗传、文化限制以及进化的大理论来解释政府的这些不足之处，同时也没有一种这样的理论会有益于此。马克思主义的各种变体以及其他一些认为存在某种“主导因素”的推测都可归人社会变革论，这些推测认为社会某个方面的革新（如生产技术）是总体社会变革的决定性因素。

    值得注意的是，如果按照社会变革论的观点，将政策制定看作是由某一个基础方面决定的，那么要想单独地改进政策制定是没有什么办法的。不改变有关的社会特征，政策制定是否可能改变？改变程度能有多大？这些问题现在还没有明确的答案。而政策制定与政治等因素之间紧密的相关依赖、相互作用，也要求人们同步协调地对它们实行改进。

    正如刚刚说明的那样，对政策制定实行重大改进的希望取决于对形成目前现实的各种因素所持的基本观点：如果遗传因素制约着人类的主要能力（如决策能力），那么改进政策制定的现实可行抱负就低；如果文化的进化是主导的因素，那么就有更多的改进机会，尽管这也许需要很长的时间，而且有赖于难以预料的突变；如果改进统治是一个取决于人类努力的社会变革问题，那么与科学研究的发展相似，复杂和未知的因素虽然制约着改进的成功，但我们仍有大量全力以赴的机会。

    我有点怀疑，以上简要概括的任何一种观点是否都适当，它们之间的某种综合是否会好得多。或许，生物遗传的进化和文化的进化确实起着一定的作用；还有各种社会变革过程，包括“偶然的”变革，也起着一定的作用。但是，现有的范式是否能说明人类机构的进化，而极少揭示从长期来看它们所具有的可变性，我认为这是值得怀疑的。从短时间包括从本书所涉及的时期来看，现存的无能是一个既定的事实，所建议的改变措施必须将它们作为棘手的现实加以处理。但是，在对政策制定质量的可变性一无所知的情况下，我赞成奥斯汀·兰尼的立场：“假如在这种情况下，可选择的方案是低头承认人类的软弱无能，被动服从人类面临的痛苦，那么毫无疑问，一定要用政治管理，连同它的全部错误和失败来取代上述方案。”

    尽管采取了这样一种积极能动主义姿态，仍必须认识到政策制定的质量要求与政策制定的组织、过程及要素所固有的无能之间的矛盾。这一矛盾给改进工作提出了重大的挑战。它需要有小心谨慎的重新设计的方法，这些方法将在第九章探讨。但是，在进一步考察改进的可能性之前，下一章将通过对政策制定的具体要求、各种现实和质量赤字的详细考察来补充和揭示关于政策制定无能的理论论述的一般概念和原则。

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