第六章我们一般性地考察了逆境中政策制定的要求与无能，接下来，本章将考察逆境中政策制定的21项具体要求。同第六章提供的初步考察相一致，对逆境中高质量政策制定的要求所作的每一项说明都将与政策制定无能和现实加以对照，由此确定一些主要的政策制定的质量不足。
这21项具体要求中的大多数都可沿重心方向定位于第六章提出的高质量政策制定的七个主要方面之一，但是，有些要求均等地属于若干个方面，而且多数要求都不止与一个方面相关。因此，我们并没有将这些要求明确地划归各个方面。各项要求与不同方面的最主要关联可从其内容中明显看出。
这21项具体要求并不是高质量政策制定的必要条件的一个完整集合，而是经过选择的一个子集，它们代表了高质量政策制定必要条件的主要形式和方面。进行其他形式的陈述与分类也是可能的，但它们并不会改变总体面貌。
特别是，这些具体要求反映了不同层次和不同方面的高质量政策制定要求，再次揭示了政策制定以及有关过程具有的特征。
关于每一项要求都能够、也应该写一本书进行专门论述（对于其中的许多要求，都已有著述），这一点从各项要求的复杂性可以看得十分清楚。本章的目的在于提呈一份关于逆境中政策制定要求的一览表，而不是对任何具体要求作详细论述。既然目的是要对逆境中政策制定存在的问题进行综合考察，那么，为了得出一种总括性的观点而又不至过分冗长，就必须付出代价，那就是论述将会不够深入。
逆境中较优的政策制定的一个主要前提条件就是促进政策科学的发展。这一论题将以本章所考察的政策制定内在要求和政策制定现实为基础，在第八章给予专门论述。
本章的论述采用了点画法的方式，这种方式在本书的前面部分已作解释。为与这种论述方式相一致，本书将不提供任何综合的模型，也不揭示不同要求之间的相互依赖关系。因此，只要对各项具体要求的说明和其他论述合在一起能构成一个虽不完整、但连贯一致的政策制定要求、现实以及质量不足的子集，并且代表着没有完全呈示的整个多维集合，那么即使在某项或另一项具体要求中找到了一些问题，也无关宏旨。
综合的政策制定哲学
考察逆境中高质量政策制定的具体要求，一开始便提出需要一种综合的政策制定哲学，这似乎显得不可思议。
政策制定需要一种综合的哲学基础，这一点在主要的政策研究文献中并没有得到足够的认识。更加严重的是，这种主张综合的政策制定哲学是高质量政策制定的一个根本要求的观点，如果不是令只具“常识”的实际工作者和知识面狭窄的专业人员极为烦恼的“皮疹”，也与当代政策制定文化格格不入。政府中枢决策系统的这类轻视态度以及文献中缺乏适当的论述，表明并构成了主要的无能，从而阻碍了综合的政策制定哲学的发展与运用。
笔者并不想贸然在此着手建立一种适应逆境时代的综合政策制定哲学，但可指出构成这样一种哲学的若干主要要素以及有待运用这种哲学来处理的若干问题。
价值论价值问题是政策制定哲学中一个受到广泛注意、并且越来越得到人们重视的主题。鉴于我在其他著作中已讨论过这一问题，并批判了一些主要倾向，在此我只将价值论作为所需政策制定哲学的一个主要部分、作为一个得到广泛注意的主题而稍加提及。主要的倾向尽管还有待争论，但它们至少提出了许多重要问题。
政策制定作为一种追求目标的方式，它不同于规范的途径，也不同于“有效性”途径。此两者中，前者往往为政策制定规定特别的价值观；而后者则在假设目标既定的前提下，专心于取得较理想的结果，尽可能地扩大利益与成本的比值，它往往隐藏在诸如效用或偏好函数等名词后面。目前尤为缺乏的正是对不同于此两者的这种政策制定的帮助。现在需要的是一种“关于价值追求的哲学”，以作为各种途径、方法和技术的基础；更为重要的是，宅可给现实可行的未来蓝图设计这一关键性工作提供富于启发性的指导。在逆境中，由于价值观和现实可行的未来蓝图都需要修正，因而这种哲学就越发显得重要。要发展这样一种哲学，一个基本的起点是，摆脱那种仍在有关文献中不断出现的过分简单化观念--认为科学能得到最终价值。
认识论认识论是政策制定哲学的另一个关键部分。在认识论方面，情况与价值论完全不同。尽管大部分政策科学主张忠诚于非实用的科学哲学，但是，由于对符合逆境中政策制定需要的认识论方法的发展没有认真注意，因而“求实主义”盛行，政策制定也就随之表现出使人误人歧途的逼真形象。
在有关文献中，确实存在为逆境中的政策制定建立一种适当认识论的各种主要要素，其中包括：
1.在与政策相关的“系统”模型中，用以认识现实的先验图式。当然，有必要更加注意“过程”这种考察角度，这点在第一章中已予探讨。
2.对认识作为主要现实状况的不确定状态的一些模糊想法，还有对政策思想和面向政策的学科进行所建议的调整。此外，关于多值逻辑的研究也与此相关。
3.波普尔思想在政策制定中的应用，即把决策看作是以推测为基础，需要借助于鼓励人们起来反驳而不断修正。
（笔者指的是波普尔哲学中符合主要政策制定的科学知识哲学，而不是他的“逐步的社会管理”思想，我认为后者不适应逆境中的政策制定。波普尔的政治结论也值得怀疑。我这里也并非讨论波普尔思想是否可用于自然科学；这是完全不同的另一回事。）4.-些论述“理由”和“行动要有充分理由”的文献。这些文献与政策制定的一个基本问题--选择某一方案而否决另一方案的充分证据问题紧密相关。
5.最近对获得理解的其他途径所表现出的兴趣可能会给政策制定的知识基础提供输入，但是必须小心，不要以纯主观的推测和“解释”取代尽管模糊但很严格的标准，而将各种假设判断为具有充分的依据，足以为政策制定服务。
在适应逆境中政策制定的认识论达到所要求的标准之前，仍有许多工作要做。例如，缺乏对不明确形势和半混乱局面的充分论述；在面临广泛的不确定性时，采取行动所需要的“正当理由”需要修改，而这种修改现在也没有。但是，从现有文献中可以获得充分的知识，足以使我们在建立一种服务于逆境中政策制定的明确的认识论方面取得一定的进步。不过，在以下这个方面，至今尚没有采取什么改进措施：除了某些例外，大部分研究认识论的哲学家对政策制定都不感兴趣；即使是那些少数感兴趣的哲学家，他们对政策制定也完全无知。更加糟糕也更无情可原的是，除了极少数例外，政策科学家对哲学领域内的有关研究一无所知，甚至没有意识到这些研究与政策制定之间可能具有的联系。
行动哲学在哲学领域内，与行动哲学相关的研究一直在继续着，这种研究的起源可以追溯到康德，当代思想家们则接过前人的接力棒继续进行新的探索。与政策制定尤其相关的是：关于“目标引导的行动”的论述、德国思想界对“行动理论”的研究以及对决策逻辑的广泛探讨。对于“目的”、自由意志、理智、实践理性以及其他方面的论述也与政策制定有着富于启发性的联系。
此外，在其他地方曾予讨论的关于“合理性”的研究、对“存在理性”的相关论述、从行动理论的角度对马克斯·韦伯等人的古典著作进行的分析加工以及人类行为学等，也都与政策制定相关。
这些重要的论题是现代行为哲学关注的中心，然而，与它们相对照，有一些问题仍被忽视。例如，前面已提到的一个对逆境中的政策制定具有重要意义的问题一一广泛的不确定性所独有的特征，就没有得到足够的注意；而除了“多值”和“复值”逻辑中已有一些起步以外，在大多数行为哲学中，“作为模糊赌博的决策”的独特条件也遭到忽视。
这里还应提到以海德格尔为代表的“本质主义”学派，他们需要在一种适当的政策制定哲学中受到考验。
总的说来，一种综合的政策制定哲学的某些成分确实存在，但是：（1）要建立一种综合的政策制定哲学，还有许多工作要做；（2）多数政策研究以及与政策有关的学科都忽视了那些可以获得的政策制定哲学成分；（3）实际的政策制定则彻底忽视了这些成分，甚至完全排斥借助政策制定哲学的思想。这三点加在一起就构成了政府中枢决策系统以及政策制定的知识基础中相当大的政策制定质量不足。
这种质量不足与政策制定现实中固有的无能，或至少是根深蒂固的无能有关。支配着实际政策制定文化的时事压力以及缺乏具备适当素质的专业政策人员，是可以获得的政策制定哲学要素不能得到充分利用的部分原因。政策研究者团体的特点（将在第八章中作部分探讨）则是造成政策制定哲学发展不足，当代政策科学对现存政策制定哲学要素无知的部分原因。
有人提出这样一种假设：即使哲学知识是可以获得的，决策向人们提出的苛刻要求也可能妨碍这些知识的应用，这就提出了更为基本的问题。我们可以作如下推测：也许是时间紧迫、状态紧张以及政策制定的顽固现实制约了决策，以至在缺乏可证明的正当理由情况下强行采取措施，以致使“求实主义”（与正确意义的“实用主义”不同，后者是政策制定的一种颇有价值的哲学）成为唯一可行的方式，以致用形式完全不同的积极行动取代政策制定哲学中那些积极思考的方面。关于世界观心理的现有少数暂时性思想为这种推测提供了某种依据，一些将强权与哲学倾向相结合的统治者的生活历史也为此提供了依据，如马尔库斯·奥里利厄斯和弗里德里希大帝的生活历史。但是，由于我们目前的无知，这还只能是推测，而不能成为理论假设。这是一个重要的政治理论课题，它关系到哲学王这一重大理想的一贯性和可能性。
在更为现实的层次上，这里可能会遇到一个政策制定的死胡同：若要改进政策制定，也许需要对关于政策问题的各种根本不同的思想更加开放，政策制定哲学的一些要素已表明了这一点；但是若要对这些思想开放，一个前提条件就是，政策制定的质量必须已经很高。前面曾经提到过一个死胡同，即正是那些需要高质量的政策制定来建立政策制定基础的国家非常需要这种政策制定基础来服务于高质量的政策制定；与此相似，这里又存在着政策制定不足的封闭圈，从而给改进工作提出了严峻的挑战。这些是特殊类型的无能圈，需要多加注意，此处只是顺便说明一下。
重新考虑政策范式与揭露政策正统
重新考虑政策范式与揭露政策正统同发展一种怀疑观察主义、怀疑政策传统、不信政策教条，并将批判性的、或然论的理性主义输入政策制定思想中心的政策制定哲学紧密相关。
政策环境与政策困境的急剧变化是逆境的特点，它要求我们对政策范式进行重新考虑，而不能再听任它们由政策传统和可归人诸如“世世代代的智慧结晶”、“从尝试与错误中慢慢吸取经验教训”之类口号的自发过程摆布。在许多政策领域，以未经考察的政策范式为基础的优秀而肤浅的政策制定，比所谓的“错误曲线上的最优化”政策制定还要有害得多；它往往采取愚蠢的行动和付出适得其反的努力，来渐进地提高正迅速下降的曲线，这简直是浪费少数绝无仅有的力图影响未来的机会。第二次世界大战前的法国为这种“常规的”政策制定及其结果提供了一个突出但并非异常的实例。当时法国政府正是采取了可靠的、渐进的决策方式，而没有适应需要及时改变政策范式。
在许多方面，重新考虑政策范式是一个反传统的过程，在这种过程中，得到珍视和深人人心的政策偶像或幻象（弗朗西斯·培根用语）、各种假设、规则、态度等等都可被提出来加以批判甚至推翻。在政策困境、政策环境以及政策工具都发生迅速变化的时代，打破已被接受的政策范式，甚至政策正统，是改进政策制定的一个重要条件。但是，保守一点说，这几乎是一个轻易无法满足的条件。严峻的现实迫切需要重新考虑政策范式和揭露政策正统，但这种需要面临的却是开展这种工作的能力几乎为零。对政策范式的重新考虑与对政策正统的揭露，除了必须在社会中那些主张革新的阶层中开展外，大部分还必须在中央政策制定过程系统内部或附近进行，特别是在要速见成效时，更是如此。
这种必要性使得重新考虑政策范式与揭露政策正统这一必要条件的满足更是近乎不可能。
当前问题的压力以及可能导致意见分歧和冲突（这便是需要付出的一种成本），是重新考虑政策范式、揭露政策正统的相对次要的障碍，缺乏哲学基础和适当的方法也是如此。更加基本和更加暗中作梗的因素是在个人、小团体、组织以及整个政策制定集团层次上发挥作用。在此仅举一例：寻找证实而不是证伪材料的倾向（所谓的波利安娜原则也有相似作用）必定会妨碍对政策范式的重新考虑。至于现代组织理论中大家熟知的通常的组织动力，它们一般都不能满足重新考虑政策范式这个必要条件。
即使抛弃了对组织无能所持的更加极端的观点，重新考虑政策范式像其他超越传统的必要条件一样，对于多数政策制定来说也很勉强。组织中也有例外情况，只是我们了解不多。像后面将予以考察的政策事业家之类偶然性因素似乎起到重要作用，这种作用受到更广泛的难以控制和难以改变的文化和社会特征的影响。除极少数例外，重新考虑政策范式所需满足的要求和政策制定现实两方面确实造成了政策制定质量的严重不足。
阻止揭露政策正统的障碍更加难以克服。许多政策正统与意识形态以及基本的政治教义紧密相关，而进一步固守这些正统是对逆境和政策制定失败的一种普遍反应模式，这点在第三章已作过考察。在此，我们遇到了一个严重损害政策的恶性循环，它比前面考察的那种政策不足的封闭性圆圈更加有害，即失败的政策使人们更加顽固地墨守政策正统和“退而信奉”这些正统，这反过来往往又必然造成进一步的、更加令人失望的政策失败，许多政策正统与广泛的文化特征之间存在的联系使情况进一步恶化，也更加妨碍了对政策正统的揭露。本质上属于工具性政策的各种神化过程也起着同样的作用。此外，值得一提的是，区别价值观和政治教义是一个哲学难题，前者作为道德判断的一条法规，能够也应该作为具有约束力的政策制定基础而加以接受；而后者在没有任何价值上的正当理由情况下，制约着作为一种追求目标方式和工具意义上的政策制定。这种区别在理论上相当困难，它难以在具体的政策制定背景下操作化，也难以在揭露政策正统中进行应用。
基本的政策思想中必要的异说截然不同于联盟内部以及联盟的联盟内部存在的政见分歧，也不同于战术和数量方面的意见相左，政策制定核心内部和附近极少能容忍它的存在。在这方面，民主国家表现出一定的优越性。缺少适当的异说这本身就足以将重新考虑政策范式的可能性减少到接近于零。过去的成功往往强化政策范式，而灾难性的失败或者导致如前所述的固守与进一步信奉政策正统，或者导致惊慌仓促的学习借鉴。因此，无论成败，它们都妨碍了高质量政策制定所需要的重新考虑政策范式与揭露政策正统。这就更能证明重新考虑政策范式会遇到的障碍。
以下这种情形确实也会出现，即不进行这里所意指的、作为高质量政策制定一个必要成分的重新考虑与揭露，而是迅速改变所依照的政策范式，有时甚至迅速变换所信奉的政策正统。之所以如此，其主要原因有：从信仰一种主义向另一种主义的跳跃、统治者偏好的突然转变、对席卷而来的事件作出的仓惶反应、社会动乱乃至大革命。在一个逆境不断变化的时代，政策范式和政策正统发生突变，尤其是与通过民主程序更换领导人和执政党同时发生的突变，往往会提供某种调整政策的机会，至少会放弃那些已经过时的信仰，因而有利于克服政策范式和政策正统的停滞僵化。
但是，这种突变会导致更加固执地墨守新的错误范式，会产生一种现代化的错觉，会走马灯似地迅速更替各种政策范式，而哪一种也得不到机会被证明是有益还是有害，因而此类突变可能往往弊大于利。尽管这种变化有时候可能帮助为高质量的政策制定准备舞台，但在多数情况下，以它来取代后者，实在不太高明。
政府中枢决策系统以外的因素在重新考虑政策范式和揭露政策正统中起着重大的、往往是绝对的作用。新的哲学、科学世界观的创新、批判性的社会运动等，这些都是重新形成政策范式和政策正统的重要因素。但是，这些因素需要很长的时间才能发展形成，它们并非总是产生有利的结果（如带有狂热性质的社会运动可能产生极为有害的结果），它们的出现也不受政策制定的需要支配。面对目前的逆境，可以察觉社会上已表现出适当的政策范式创新的某些迹象，如前面已提到的那批论述西方民主国家主要政策问题的文献就包含着创新的思想。但是，（1）我们只是在一部分社会中发现了这类社会输入，而且它们往往可能错过需要揭露和打破的主要范式和正统；（2）若得不到政府中枢决策系统的接受，此类社会输入对政策制定的影响就可能不充分，也可能要拖到很久以后才发生。因此，有必要促进政府中枢决策系统内部重新考虑政策范式、揭露政策正统，有必要鼓励社会创新政策范式、批判政策正统，当然，后面这一任务在一定程度上也要通过政府中枢决策系统的适当努力来完成。
以上论述揭示了在重新考虑政策范式和揭露政策正统方面，政策制定质量的巨大不足--政策范式并没有加以重新考虑，政策正统也未被揭露。另外，政策制定目前对逆境的反应模式以及政策公众的改变可能加剧政策正统的僵化，并导致更多非理性政策神学的出现，这将进一步妨碍重新考虑政策范式和揭露政策正统这一必要条件的实现。
诊断
以上讨论的两项政策制定要求是综合性的，并构成下面论述的大多数要求的两个方面。反过来，现在要论述的这一要求将探讨包含在重新考虑政策范式与揭露政策正统这项要求中的细枝末节以及包含在建立政策制定哲学中的某些不太详细的要素。因此，诊断也适用于对当前流行的政策神学进行分析判断，而认识论是诊断的一个关键性基础；诊断还证明了本章探讨的各项具体要求之间的交叉关系和彼此之间的部分重叠。
根据逻辑，“诊断”是开始考察更为具体的政策制定必要条件、考察妨碍这些条件得到满足的固有无能的一个适当过程。它也可用来对本章所讨论的多数必要条件的一些主要特征进行初步考察。诊断是一个十分复杂的过程；它对于政策质量至关紧要，但由于固有的无能，它难以得到改进，甚至有些方面根本不可能得到改进；它的某些部分已为人们所充分了解，而另一些部分则几乎不为人们所知；在政策科学以及整个社会科学中，它常常被忽视；除安全情报外，它在中央政策制定过程系统内部很少得到明确而全面的考虑。诊断的所有这些特征，本章考察的许多必要条件都不同程度地具备着。
为政策制定进行的诊断与诸如在医学以及国际象棋中出于其他目的进行的诊断不同，但也并非毫无相似之处。
尽管所有的诊断工作都共有一些基本的要素和方法，但是，现存文献中极为缺少建立“诊断逻辑”之类的尝试。
作为政策制定的一个方面，诊断过程包括感知和初步说明（即安全情报术语“估计”）有关现实及其意义和未来的可能状况。这既是作为政策制定背景的“世界观”，又分别与确定和探究潜在的或现存的政策问题相关。对于政策制定而言，尤其重要的是对间断性事件、下倾的或下降的曲线、不同事件的交叉影响以及即将发生的、令人吃惊的可能事件等作出诊断。由于诊断影响到政策制定的全部过程，因而其重要程度几乎无以复加。一旦将严重的误诊当作既定现实、作为政策依据的假设、作为政策制定的起跑线而接受，其后果将难以补救。
有一种观点将诊断的内涵进行了扩展，认为它包括对那些在客观上对于政策制定具有突出影响而又不断发展的现实的全部感知和理解。这种观点就回到了作为理解和改进政策制定所需要关心的一个主要方面的认识论。即使为了有利于发展比较“实用的”方法而忽视基本的哲学问题（前面已阐明，这种态度值得怀疑），也必然需要超模型和先验图式来构造广阔无限的现实。例如，抛弃不言而喻的主观知识而选择明确的客观知识作为更“理性的”政策制定的基础，这种倾向并不是不证自明的公理，也不是无条件的绝对必然。同样，在部分政策科学中，广泛地接受如“系统”之类的各种超模型，这种做法也并非完全能令人信服。
关于相对狭隘意义上的诊断所固有的无能与犯错误倾向，安全情报的历史为我们提供了十分惊人的认识。尽管许多国家为改善安全情报的搜集作出了种种重要尝试，也不乏充足的资金、优秀的专业人才以及政治权力的支持，但是，安全情报的历史及其在政策制定中的利用与其说是成功，更不如说是失败。偶尔例外的成功，也往往是因为外部因素和（或）技术进步导致的结果，如第二次世界大战中的译码和科技情报的作用。情报的失败只有一部分是因为蓄意断绝信息来源所致。安全情报的失败表明，更为重要的原因是诊断内在的无能，如僵化的认知图式、组织信奉的教条、官僚政治所必然造成的信息变形、等级的压力、特定世界观带来的情感和物质方面的既得利益以及人类大脑的认识能力与知觉过程存在的根本局限（弗兰克斯关于福克兰群岛突袭的报告不同寻常地得出结论，认为预测失误不可避免）。我们忽视了普遍文化给情报造成的更加广泛的翳障。此外，人们往往要求所提供的情报减少不确定性，对在一定程度上不明确、跳跃不定的现象作出确定的预测，这种要求所内在的错误期望也受到忽视。“常识”也是一个文化体系，这一事实更增加了这种必然会使诊断带有偏见的无形翳障。这也同样适用于历史的视野，因为它深受每种文化的史学编纂工作的影响。
在考察对安全情报失败作出的解释时，考虑到以下这点十分重要，即我们对失真而消极的错误比对失真而积极的错误的了解要深入得多，其原因通常并不是由于突出而明显的疏忽造成的，这种疏忽只是公共调查研究和学术著作的主要论题。但是，对于整个政策制定而言，失真而积极的错误也会造成严重后果，特别是它打乱了正常的政策制定日程，并导致可能起反作用的、没有保证的政策；同时，它还会降低情报警告的可信度，因而增加了以后犯失真而消极错误的危险。
这些相同的基本诊断无能在所有政策领域都起作用，只是形式和程度稍有变化。在安全防务以外的领域，人们对诊断具有的这种生死攸关的重要性认识较少，同时诊断失败也不那么明显，因而也就很少得到承认和研究。这样，就使得各种无能进一步加剧。
要可靠地确定对政策影响突出的重要现实状况，其中存在的问题尽管不太棘手，但现有能力也无法解决。虽然我们在资料搜集方面已取得长足的进步，然而还有许多方面仍属未知。在高度发达的经济数据领域，关于灰色经济和实际收入分配情况，我们并没有什么确切了解。同样，在最发达的国家中，社会指标的失败也有力地证明了人们对现实难以克服的无知。尽管已开展了大量非常有希望的研究，也出版过许多优秀论著，但我们并未付出多少努力来提供有关社会现实重要特征的可靠数据。造成这种状况的因素很多，其中包括缺乏适当的方法以及政府没有获得更多社会信息的要求。企图进一步报告社会总体状况，包括社会结构状况的宏伟计划几乎是天方夜谭。而要寻求能表明一个国家“主观”状态的指标则更加困难。不用说，如果没有关于实际情况的可靠知识，则只能严重地歪曲和损害诊断。
在各门科学中，修正原有理论使之适应新情况时所遇到的困难，利用足够新颖而又易于获得的数据资料时所遇到的困难，都证实了诊断无能的顽固性。在政策制定领域，由于一些基本问题（如“疾病”、“贫困”、“失业”以及其他许多“软”问题）并不明确，而且取决于概念的定义，因而更强化了这种顽固性。
关于信息处理、认知与知觉心理学以及人类大脑具有的解释倾向的研究，进一步使人们将错误诊断确定为大脑过程内部固有的无能。有人经过专门的考察得出结论，认为群体过程和组织行为给诊断增加了沉重的负担。通过这类结论，人们发现，依赖于历史隐喻和语言形象是另一些与政策制定直接相关的误诊原因。同样，在警惕性方面出现的问题也与此相关。亦即人们往往难以保持必要的警惕，以及早察觉预示着严重问题的迹象。
关于医疗实践中诊断过程的研究表明，即使是一项高度专业化的活动，并实行了大范围的同行监督，且还可以及早地看到常常是十分明确的结果反馈，其中也总是存在“过分阐释的错误”，即将新的信息归因于现存假设。政治家们的诊断则要糟糕得多，这也不足为怪，因为政治家们不仅有强烈的认知预定意向，而且表现出构造神话的倾向，一旦构成之后，他们便再也无法突破这些神话的原有思想外壳，而只是根据需要作一些表面上的修饰，以适应新的情况。
在更为基本的层次上，诊断存在的问题与作为个体和集体过程的认知与知觉的固有局限密切相关。本书将不能深入探究围绕这些论题的诸多争议，也无法探究对于这些论题的各种新探讨以及希望通过“认知图式”之类中介概念将知觉心理学与政策制定联系起来的各种尝试。但是，无论我们对于知觉和认知的某些方面（如关于潜意识的模式认知能力）是多么无知，一个相对可靠的结论似乎就是，新的现实十分难以诊断。由于逆境的部分特征是现实发生超出充分经历过的模式的跳跃，因此，对认知和知觉的各种根本限制便构成了逆境中政策制定所固有的无能。
当发生的事件可能超出现有概念、印象和经验的范围时（已经提到的一些历史时期的情形便是如此），正确的诊断便取决于人们对文化认识界限的超越能力，但实际上超越这些认识界限几乎是不可能的。西方国家在正确理解受各种基本文化和社会特征制约的现实时遇到的困难，以较小的规模证明了这种认识的界限及其对诊断那些为人们的经验和思维方式所不知的现实的阻碍作用。社会局势和困境发生的量子跃变完全可能超过当代文化的诊断能力限度，从而导致对现实产生不正确的抽象认识，导致所谓的“现代社会中现实的丧失”。
下述总体结论对于政策制定存在的问题十分典型：如果对诊断坚信不移并忽略那些比较复杂的要求（如用非帕斯卡概率来标明诊断的可靠性程度概率），人们会发现有许多根深蒂固的因素在歪曲着现实的形象，致使适当的政策制定所必需的基本条件--诊断无效。
诊断方面存在的主要质量不足包括：将新形势认知为过去形势的变体；对跃变、剧变以及衰退趋势诊断不当；与已被接受的观点、组织传统和已经得到满足的心理需要相矛盾的诊断在政策制定中未被认真考虑；对逆境中的政策制定具有重要意义的许多现实方面不易于得到充分的监测；处理不明确和不确定情况的困难及其对政策制定的影响；以及“现实的丧失”，即所出现的新现象不符合以过去经验为基础的主要世界观等等。上面已进行部分考察的各种无能是造成这些不足的原因。
这里可以顺便重述一下前面发出的一个警告，既不要因为这些无能难以克服而导出一个夸张的结论，认为人类对于改进逆境中的政策制定无能为力。因此，尽管由于存在固有的无能，改进诊断是一项十分艰难的工作，而且可以预见的最大成就也相当有限，但是，改进诊断、减少由无法改观的诊断不足造成的一些消极后果还是可能的，这一点后面几章将予以证明和探讨。这个假设适用于本章所考察的所有必要条件，只是在具体背景下，随着所提要求的复杂程度、质量不足的多少、潜在无能的实质、有关知识和了解的深度以及与各种改进约束相对的改进资源的可获得程度等各方面的不同而有所不同。
议程安排
议程安排是将已经被认识和初步描述的事项与问题有主次地列入决策议程，所列议项的范围从公众争论到内阁和总统考虑的问题。被列入政策议程尽管不是主动和明确的政策制定的充分条件，但却是一个必要条件；这种主动和明确的政策制定与通过事件的累积以及其他决策的副作用而逐渐形成政策不同。
要理解和改进政策制定，议程安排是一个关键过程。
议程安排对最稀缺的政策制定资源之一注意力实行分配；议程上的主次先后影响到问题得到考虑的程度及其最终解决；问题的表述往往是议程安排所固有的内容，它通过将思想转换成明确表述的词语等途径预先决定了最终的决策。国家的议程还可能影响选举结果。
我们对议程安排实际情况的了解比对政策制定的其他许多特征的了解要少得多。特别是对于政府以及有关的政治和公共舞台内部的议程安排，尽管人们的兴趣正在不断增加，但几乎没有对此论题开展过研究。一些似乎对议程安排产生影响的带有倾向性的因素包括：负荷过重；倾向于当时尖锐而十分明显的政治问题，从而将根本性的问题排除在议程之外；大众传播媒介对议程安排的强烈影响，包括对政府内部的影响（这又反过来提出了许多关于公众与大众传播媒介安排和影响议程的动力问题，包括时尚与模仿的作用）；时尚与兴趣周期循环的影响；决策者尽可能推迟考虑有争议的以及令人不快的事项；偶然性因素；“看门人”
的强烈影响；高层决策者以及那些影响和提醒他们的人具有的个人特质。
词语意义的含糊和不断变化使议程安排难上加难。不妨再以前面提到的一个相对容易的实例来说明：人口的年龄分布是众所周知的，但是“老年”的界线总在变动，结果必然使政策议程的排列模糊不清，也必然使人们对要采纳的适当表述产生怀疑。西方的经济不景气可以用完全不同的政策议程表述形式加以概念化，而不同形式的表述具有根本不同的行动意义。潜藏在“问题”下面的社会矛盾在本质上是不可克服的，而这些问题又没有固定的轮廓，这就不仅妨碍了诊断，而且妨碍了从诊断向议程、乃至议程表述的过渡。
实际议程安排过程具有的这些特征与高质量政策制定所必需的一些条件相冲突，这些必要条件包括：
1.各议项与政治组织面临的主要客观问题之间必须存在某种相互联系。特别是，如果政府中枢决策系统的正式议程中不包括现实造成的重要抉择问题，则势必严重损害政策制定的质量。
2.根据影响潜力的大小不同区别各议项，以便保证对比较关键的决策给予充分注意。
3.寻找重大决策的机会，以利用转瞬即逝的机遇对现实施加影响。
4.把握决策时机，以便在困境尚处于相对容易处理的阶段来应付。
5.建立决策体系，以便将相互作用的问题联系在一起考虑。
6.采取精心安排，设法不使政府中枢决策系统的内部议程与公共政治议程之间发生耦合，以便扩大那些一旦排上公共政治议程便会受分裂而相互制约的力量支配的问题的可行性范围。
7.需要多样和开放的问题表述形式，不要过早给问题的处理规定渠道。
8.预测将在高层政策制定中着手处理的主要议项，以便让政府中枢决策系统的参谋机关进行充分的研究与分析。
当然，还有其他一些条件。由于这些必要条件与影响议程的实际因素相矛盾，因此，改进议程安排是一项十分艰难的工作，同时它也决定着政策制定质量的高低。
重新考虑政策范式这一必要条件造成了议程安排的特殊困难，也使议程安排特别重要。尽管重新考虑政策范式远不只是将政策范式和政策正统这类事项提上决策议程，但是，将这些排除在明确的政策议程之外是实际上不考虑政策范式的一个主要的直接原因。那种以“战术”项目替代战略问题的普遍倾向为此提供了极好的证明。格哈特·里特关于1918年以前德国对外政策和国防政策制定的研究，在一种广阔的历史背景下充分地揭示了这一倾向（其德文原版的书名反映了该书论述的主题，它可译为《政治家的才能与战略战术》）。
议程安排的质量不足尽管难以克服，但易于总结，即逆境中的高质量政策制定在上述议程安排方面的需要没有得到满足。特别是以下三个方面：（1）客观上重要的事项没有排上议程，或者对它们的表述过于狭隘、令人误解，尤其是忽视了政策范式事项、政策正统内容以及新近出现的问题；（2）议项的表述妨碍了适当的政策制定，排除了打破政策范式、揭露政策正统在议程上的表述；（3）议程上排列的主次先后不符合任何与决策事项对逆境的影响潜力相互联系的合理排列标准。
备选方案的创新
在有些形势下，以渐进主义作为主要的政策制定方式颇为得当；但在另一些情形中，渐进的改变并不适用，而需要创新备选方案，其范围从超渐进主义到社会改造和政策范式的变换；这前后两种形势根本不同。在多数国家，当代现实以及可预见的未来现实的一个主要特征在于，渐进主义越来越不适于解决问题。由于政策困境发生变化，因而需要在主要领域进行广泛的政策创新，在那些以前经常以“渐进调适”方式设法应付，或被认为是如此应付的国家，这种需要是政策制定的一个重要条件。例如，即使期望实现的目标只限于维持现状，在动荡不定的形势下，也仍需要创新的政策。由于在主要政策领域存在巨大的而且越来越大的创新不足，因而使得备选方案的创新变得越发紧迫。卫生政策便充分说明了创新不足的扩大。
备选方案的创新是一个非常有趣的论题，它涉及个人、组织以及社会层次上超理性的创造力及其提高。尽管人们对创造力、创新以及创新的扩散兴趣越来越浓，并开展了各种各样的研究，但对它们的了解仍没有多少进展。由于对创新过程缺乏了解，因而妨碍了对创新不足作出解释，也妨碍了改进方案的提出。
在大多数国家，政府组织内似乎极少出现广泛的备选方案创新，但也有例外。令人震惊的突发事件有时会鼓励创新（并非一定使形势好转；此外，有时候这类事件会导致更加固守传统的政策范式和政策正统）。“好战的”组织以及后面将考察的政策事业家也是促进创新政策方案的因素。影响政策创造程度和方向的变量目前尚不清楚，在有关文献中，往往将政策思想的多元化以及像“策源地”之类的各种组织结构看作是促进创新的变量。政策事业家是一个决定性创新因素，值得在后面进行单独考察。
在既定形势下，缺乏理想的备选政策方案是因为客观上不存在这种方案，还是因为文化对寻求这种方案存在限制（如不寻求“技术捷径”的倾向），还是因为政策创造力不足或是运气不佳，这个问题很难回答。“广阔的行动空间”
问题，或前面已探讨的政策灵活余地与此相关，即备选方案由于也许可行因而在其中具有意义的领域。如前所述，由于需要扩大政策灵活余地（这有赖于前面考察过的政策自主），以便为备选方案的创新开辟根据地，因而静态的可行性分析不足以解决这一问题。所以，需要从这种另外的角度来理解影响政策灵活余地的因素，需要进行旨在扩大这种空间范围的政策制定。有意识地缩小政策灵活余地，如美国有时候提出方案来修正宪法以便限制国会的预算自由，无论这种做法能在多大程度上解释为宁可自我约束而不屈从于呼吁增加预算的势力和压力，那也终究是有反作用的。面对一个困境不断变换的时代，压倒一切的需要就是必须为备选方案的创新扩大政策灵活余地、拓宽自由空间。因此，有意识地缩小政策灵活余地的做法与这种需要是相矛盾的。
在政策灵活余地的大小方面，客观的情形难以同人们主观认为的范围区别开，而创造力是克服对政策灵活余地的各种明显局限的最主要途径。
在政策备选方案的创新方面存在的一些无能，同前面考察的妨碍重新考虑政策范式与揭露政策正统的一些无能相似。在许多方面，改进政策制定的所有需要中最为紧迫的是创新政策范式，尤其是宏观政策。文化的限制、传统对组织的制约、既得利益以及类似的“封闭性思维”变量，都妨碍着这些方面的创新。例如，1964年至1967年间英国曾禁止考虑进行货币贬值，将它作为一个政策禁区，直到最终现实的冲击迫使政府以一种已属完全徒劳的方式进行货币贬值。这个例子虽小，但富有启发性。
提高政策创造力无论多么艰难，也是有效的政策制定需要满足的一个主要要求。智囊团的建立就是政策制定中一种部分目的在于寻求新政策方案（以及重新考虑政策范式、提高政策制定的其他精神理智素质）的发明。可是，迄今为止，政策创新方面所取得的成就尽管给人留下了深刻印象，但仍然不够。各种无能非常顽固，依靠任何单一的方法都难以克服。这个问题的更深入方面，将在后面把政策事业家作为政策制定质量的要求之一而加以考察时予以论述。
备选方案的创新在很大程度上关系到社会解决问题的能力，即使政府中枢决策系统以假设的最佳状态运行时也是如此。许多影响社会创造政策能力的变量目前尚属未知，还有一些变量，现有政策工具无力进行有意识的干预。
开放的社会似乎拥有更大的潜力进行政策方案的创新，这方面，民主国家又比非民主国家更加优越。
有趣的是，许多政府中枢决策系统对于其他国家了解的政策备选方案似乎一无所知。在有些政策领域，如经济领域，新思想传播得非常快；在那些不如理论经济和宏观经济政策普遍的学科，思想的扩散则要慢得多。例如，作者开展的实地研究清楚地表明，许多高层政策制定者，包括像卫生政策和行政政策等领域的专业人员，其知识面非常狭窄。
专业联合会的主要贡献是有助于经验的交流传播，经济合作与发展组织在促进政策选择方案在其成员国之间加速传播方面，便发挥了重大的作用。然而，通过了解其他国家考虑的政策选择方案这条相对容易的途径来增加政策备选方案。还大有可为。在这方面，改进相对比较容易，这与社会创造力形成对照，对后者很难开出合理的、可操作的处方。
通过以上分析，确认的政策制定质量不足是极度缺乏应付逆境需要的创新的备选方案，对政策制定现实的直接考察也充分支持这一分析结果。从政府中枢决策系统的角度来看，这种不足与缺少有希望的政策指南这一重大困境是联系在一起的，后者在第二章已予讨论。
广阔的视野与长远的眼光
各项决策、决策所指向的各部分目标以及各种困境等都是密切地相互依赖的，这就需要政策制定者具有广阔的视野，而远远不只是“协调”，以便控制并不期望的副作用和实现各部分之间的协同。这种广阔的视野未必意指那种“全面规划”，即周密安排和精心调配各项工作，以使成组的具体目标同时和谐地结合在一起。在逆境中，由于存在各种不确定因素和不明确变量，而且事态变化迅速，往往需要根据前面考察的有选择的激进主义原则，全力集中于主要目标，采取强硬政策，因而全面规划通常是不可能的。但是，在考虑各种困境、详细了解对广泛的领域产生的影响以及考察各主要决策之间可能发生的相互作用时，需要视野“广阔”。如果不小心谨慎地以广阔的视野来观察和考虑问题，那些间接的、次级的消极影响就很容易左右政策的最终结果。人们对渐进主义通常有一种错觉，认为它是一个安全港；但一旦将这个安全港抛到身后，个人考虑的微小决定就可能导致严重的巨大后果（类似于“微弱动机与宏观行为”），这种可能是十分危险的。
未曾预料而且往往是并不期望的后果问题在此需要加以强调。前面提出的政策制定赌博观符合大多数逆境中的政策制定，这种观点认为所有的政策方案都可能产生并非希望的后果。同样，当政策赌博面临不确定状态和无知形势时，并不期望的结果包括不合需要的结果就在所难免，即使是假设的最完善的政策制定也会如此。
关于过去的政策给后来造成重大政策问题方面，劳务进口或至少公开允许的劳工移民政策提供了许多有力的例证。例如，从长远看，将奴隶从非洲贩人美国造成了极其有力而又完全不曾预料的后果，至于这种后果是否“如意”，则取决于各人的主观倾向以及有关方面在未来无法预测的发展。例如，在很短和通常的时间范围内，大量人口移居英国，而德同和瑞士则有意识地进口劳工，这些都造成了严重的困境。这些困境中，至少有一部分当时是能够预测到的。
但是，即便预测到某些后果，如会使英国的种族关系紧张，这种预测也会被当作“禁忌”而视若不见（这完全不同于根据预测的是非曲直来给予考虑，然后再决定承受自由移民政策给一代或两代人可能造成的不利后果，因为人道主义和自由的价值观更为重要）。
与此相关的问题将在论述“模糊赌博”这一必要条件以及非预期后果问题时，予以进一步探究。在此，需要预先提及由这种政策制定赌博观所必然导出的一个具有两面性的结论，那就是：（1）必须做出最大努力来减少意外后果，其中包括以广阔的视野，在广大的政策领域中，预先确定所考虑的选择方案可能产生的影响；（2）无论采取什么措施，必定产生许多意外后果，这就使“全面规划”成为泡影，而需要采取其他方式来处理意外和不希望的后果。如后面将予以探讨的加速学习。
前面已经讨论过，要提高政策制定的质量，需要重新考虑政策范式，还必须实行社会改造，而许多政策取得成果所需要的最短时间相当长；由于这诸多原因，因而又需要政策制定者有长远的眼光。由于从政策构想到政策开始付诸实施之间这一过程本来就需要很长时间，再加上漫长的执行周期，因此，就要求政策的时间限度必须远远长于实践中通常的时间。在这方面，对遥远的未来产生影响的决策尤其令人头疼。
一方面，由于从政策构想到付诸实施之间这一过程所需要的最短时间和政策产生影响的周期都很长，因而要求所制定的政策具有长远的眼光；但另一方面，由于情况不明确和不确定，因而又促使人们缩短政策的时间限度，以减少一点无知因素，这两方面之间的矛盾必须得到认识。这一矛盾给我们的理性造成了一个重大的两难困境，使我们在确定假设的最佳政策制定应考虑的最优时间长度时左右为难。有三个因素与此相关：（1）主观上对未来不同时期的价值偏爱；（2）从政策效果角度和自政策设计至开始实施之间所需要的时间角度来考虑，最短而且最优的政策周期；（3）不同程度的不确定性和无知；通常，所考虑的时间越长，不确定和无知程度就越严重，但两者并不是简单的线性关系。
有时候，中等长度的时间比更长的时间会具有更高的不确定性。由于所考虑的因素不同，政策应涉及的最优时间长度也不同，因此，根本不存在政策制定应考虑的绝对“最优”
时间长度，即使所考虑的政策问题保持不变也是如此。所有这些都是关于最佳政策制定的理论探讨，它表明，任何主张“完美的”政策制定的天真想法在本质上都是值得怀疑的。
从最佳政策制定的模型构造转到政策制定现实，我们会发现，实际的政策制定似乎迫切需要加长所考虑的时间长度。实际的政策制定所考虑的时间长度根本不可能有超过根据上述任何因素确定的理想时间长度的危险，这是因为，现实中存在各种强大的阻力，它们妨碍了政策制定者以广阔的视野和长远的眼光来观察和考虑问题。例如：
（1）就下一项要求将讨论的“政策的复杂化处理”而言，广阔的视野与长远的眼光十分难以实现。如果缺乏高度发达的精神理智能力，那么，根据具体情况即兴采取措施也许比幻想控制复杂的局势和预测未来更为可取。采用幼稚的计划方法而遭到失败的经历，在许多国家已成为以广阔的视野与长远的眼光来制定政策的一大障碍。
（2）人们对与之相关的环境有一种越来越强烈的混乱和不确定感，这就使他们对努力以广阔的视野与长远的眼光制定政策产生一种徒劳无益感（如果不对政策作复杂化处理，则确实如此）。
（3）政策制定往往需要意见一致，这种需要促使人们缩小注意范围，以便最大限度地减少那种需要无休止的讨价还价和引起冲突的事项。
（4）许多政策制定被部门化，各种强大的势力支持一种新封建制度来主宰具体的政策领域。
（5）选举周期左右着政策制定所考虑的时间长度，民主国家尤其如此。
（6）高层政策制定者的人事变动也缩短了长远的眼光，降低了政策的一致性。
上述最后一点说明，高质量的政策制定所需要的不同条件中，有些在功能上相互矛盾。例如，若要重新考虑政策范式、增加备选方案、加强政策学习，那么需要经常更换高层政策制定者；但若要鼓励政策具有长远眼光，则需要高层政策制定者队伍保持稳定。
希腊人主张通过“混合”统治来解决此类矛盾，这种思想在原则上是正确的，但并未提供真正的解决方案，因为它仍留下了一个问题，即由哪些人员组成的什么样的混合能接近这一条件。例如“白宫模式”似乎就无效，该模式认为，职业性的公务员能使政策具有长远的眼光；同时，美国实行的那种周期性更换高级官员的制度也是枉然。
将每届选举之间的间隔时间延长一些（如《法兰西第五共和国宪法》便是这样规定的），可能会适应保持政策的连续性以及更好地创新等需要；墨西哥的宪法规定，政治家要经过相对较长的一个任期后再进行更换，这一条款也许可取得这种效果。这些宪法规定表明，为了满足高质量政策制定的需要，重新构建主要的政治制度是可能的，也是必要的，这种重新构建远远超出了习惯意义上的“行政改革”甚至“改进政策制定”等通常论题。斯里兰卡1978年曾采用了一种戴高乐主义的宪法，可是其经验表明，作为影响政策制定质量的工具，仅靠宪法本身还远远不够。
在较为有限的规模上，许多国家企图通过各种各样的公共机构，如计划机构、预测机构、中央政策参谋机构等，通过运用各种幼稚和先进的预测方法，来拓宽与扩大政策考虑范围。在这种种尝试中，有许多遭到了失败，只有少部分对现在讨论的这一必要条件以及与此相关的其他必需条件产生了某些影响。美国国务院政策计划参谋部的早期历史在较小的规模上充分证明了政府中存在造成长远而广阔的政策思维流产的力量（1983年，政策计划参谋部再次实行改革，由一个委员会式的五人机构负责领导）。
在努力拓宽与延长政策考虑范围方面存在的困难，令人遗憾的预算改革史也可作为一个重要例证。抽象地说，适当调整可适应不确定状态的多年预算，应该是实现政策制定所需要的广阔视野和长远眼光的一个主要工具，但是，这方面的尝试大多以失败而告终，这既证明了该要求自身的内在艰巨性，也证明了满足这项要求的巨大障碍。对于如何将预算变为一种拓宽和扩大政策制定考虑范围的主要工具，大多数关于公共预算的指导性文献并没有提出任何明确而成熟的意见。
因此，要使政策制定更加着眼于未来，简单的主张几乎毫无价值，而过于先进的方案又没有成功的可能。有一种看法认为，依靠没有政治支持的个人积极性也能促成政策制定以更广阔的视野和更长远的眼光来考虑问题，这是没有事实根据的，尽管确实存在此类例外，如罗马俱乐部某些工作的教育效果。政策制定的变革，尤其是政府中枢决策系统的变革，似乎是向这类外部输入更加开放的一个前提。
那些论述智囊团对政策制定的影响作用、论述某些国家已建立起来的未来长远规划组织（如瑞典的未来研究处和新西兰的未来委员会）后来地位降低甚至遭到封杀的作者，他们的研究也得出了与我同样的结论。
在现在考察的这项要求方面，政策制定的质量不足是十分明显的，那就是在应付逆境时，总是倾向于采取零打碎敲的方式，分列出许许多多的特别情况，将政策分解成毫无联系的各个部分，同时所考虑的时间也很短。即使其结果造成政策所考虑的时间长度与所针对现象的时间周期明显不相配，也仍然如此。
如前所述，我们需要将这些不足同由不成熟的综合与长远的政策制定造成的更大失误加以比较，从而正确地认识这些不足。在逆境形势下，比如情况错综复杂、事态发展不确定，随时即兴地采取措施要比根据完全错误的假设来准备计划，然后又千方百计地坚持这些计划往往更可取。
因此，广阔的视野与长远的眼光这一要求应当与高质量地处理复杂情况和不确定状态这两项要求同步实现，后两者我们将在下面给予考察。但是，首先，计划同广阔的视野和长远的眼光之间的一些关系值得注意，必须作些简要的补充说明。
关于计划的附论逆境中政策制定需要的广阔视野与长远眼光同计划一词的某些含义相关，而计划的许多经历对于说明这一要求也十分恰当。此外，现代计划论确实论述了本书所探讨的逆境中政策制定的一些问题，有时候甚至比政策科学文献论述得更多。
尽管笔者不愿深入讨论概念性问题，但首先需要提出一些关于“计划”及其与“政策制定”关系的观点。
第一，在有些语言中，跟本没有明确的语言符号表达与政治不同的“政策”，因而其中的一般“计划”概念和特殊的“政治计划”概念就同英语中政策制定概念的内容大部分重合。如德语便是如此。
第二，在商业管理领域，许多论及“计划”尤其是“战略计划”的文献，也是着眼于大部分在公共政策论著中被称为“政策制定”的内容。
第三，值得注意的是计划作为一个政治符号所起的作用，人们对这种作用的评价有褒有贬，或者时褒时贬。例如在美国便是如此（尤其突出的是国家资源计划委员会的兴衰）。
第四，计划往往是指着手准备长期、综合、带有多种目的、相当详细而且彼此紧密依赖的多组决策这样一种独特的活动，这些决策常常采取正式化的多年“计划”形式，如著名的苏联五年计划。许多尝试使用“发展计划”的发展中国家也制订了此类计划。
第五，有时候，计划一词是从定性角度指准备决策的一种方式，而不是指某一类决策。例如，人们常说“政策计划”、“决策计划”以及“计划突袭”等等。在此，计划是指认真准备决策，并对已有方法的使用作出提示。
第六，防务计划与政策制定尤其密切相关，就是那些在其他领域回避计划的国家（如美国），在国防事务中进行“计划”也是政策制定的一个主要方面。防务计划的方法对于整个政策制定的改进十分重要，在美国它与通常所说的“政策分析”部分重合，因为防务问题在历史上为现代政策分析和政策计划方法的发展提供了主要动力。现代政策分析和政策计划方法是以第二次世界大战期间英国的运筹学研究作为开始，继而由兰德公司发展出系统分析和成本效益分析，最近则致力于研究对各种复杂的相互作用进行高级计算机模拟。有效地处理复杂情况以及使政策具有长远的眼光是所有这些方法要实现的主要目标。许多防务计划遭到失败的历史经验也证明了政策制定无能的顽固性。
第七，无论使用什么概念，“计划”中有一部分，尤其是那些指着手准备相互联系的、综合而长远的成组决策的计划，是一种重要形式的政策制定，它们与现在探讨的这项要求相关。尽管在诸如法国、荷兰等西方民主国家“计划”工作已十分发达，但许多关于政策制定的经验研究依然忽视国家计划、防务计划、部门计划、组织计划等等，这是极其错误的（从英国经济计划的失败中也可获得许多有益的信息）。“计划”是准备决策网络的一条途径和一套方法，关于改进政策制定的指导性文献，包括某些论及逆境特征的著作不应忽视这一主题。关于计划的文献浩如烟海，而且有一部分质量也相当不错，妥善地加工处理它们会对我们理解和改进政策制定大有助益。（政策科学从有关计划的文献中获得的大量营养需要给予广泛的论述，这是本书力不能及的。从计划的失败中能够吸取的教训也很有说明性。）从现在探讨的政策制定必须具有全面而长远的眼光这一要求的角度来说，过去计划的经验教训强化了认为政策制定具有顽固的无能这类研究结果。我们可以从计划的经历中吸取很多教训，下面随意列举两条：
（1）在许多第三世界国家，计划蜕变成以被错误认识的范式为基础对细枝末节进行周密安排，从一种全面的宏伟规划收缩为宏观经济模拟和一些部门性的项目。
（2）在共产主义国家，由于“计划”的普及性与多样性，情况更加复杂。在许多国家，通过计划来应付逆境显然已无效，其中一个突出原因是对复杂性和不确定性处理不当。
但是，共产主义的计划具有长远的眼光和广阔的视野，这主要应归功于权力结构的集中化，而不是计划，不过计划也起到一定的作用。
尽管如此困难重重，但是，计划作为解决问题的一种视野广阔、眼光长远的系统方法，只要不导致对具体工作进行过细的干预，就完全可能成为逆境中部分政策制定的一种可取方式。这种意义上的“计划”概念本可用于现在正考察的这项政策制定要求，但我还是没有这样做，因为这一名词本身不太明确，同时它也易于引起感情冲动。尽管如此。
在所说明意义上的计划仍不失为逆境中政策制定的一种有效方法。本书将这种计划归入了其他要求的内容之中。
复杂情况的处理
在这一系列改进政策制定的要求中，包括两条政策制定的复杂化处理要求，“复杂情况的处理”把我们引向了其中的第一条。复杂情况的处理，一部分可以依靠适当的直觉能力，如模式识别、格式塔认知，这种能力每人具备的程度不同。但是，处理复杂情况更加需要的并非这类个人的超理性能力，而是适当的技巧、方法、机构以及专业人员。
还有我建议称为“政策制定的复杂化处理”这一更难实现的条件，它包括适当的认知图式、思维模式、知觉与统觉方式以及与适当的政策制定哲学相一致的决策文化，其中最后一点最难做到。
作为政策制定的一个主要条件，处理复杂情况能力的重要性无需作详细说明：越来越多的政策困境领域都有一个特点，那就是许许多多、各种各样的变量之间越来越多地呈非线性的相互依赖关系。这一特点使处理复杂情况的能力成为决定整个政策制定质量的一个重要因素。需要强调的是妨害、阻碍对复杂情况作适当处理的各种因素的强度。
人们常表现出一种很强烈的倾向，即喜欢将问题简单化，把它们看得比实际情况要容易得多，这种倾向十分有害。常识对于处理复杂情况的需要不仅有反作用，而且往往是截然相反（如前所述，它也是文化界限），美化常识这一概念的做法证明，过分简单化、无视复杂性的思维方式仍控制着政治、政策制定以及公共文化。
下列因素（但不仅仅是这些因素）会妨碍对复杂情况的妥善处理：
（1）如果没有特定工具的帮助，人的大脑在理解复杂情况方面存在的局限，具有超越模式识别能力的例外极少，而且这类例外目前尚无法理解。
（2）组织决策的固有特征，这些特征需要将问题简单化。
（3）政治动态需要将问题简单化，以便适应磋商、沟通、宣传鼓动以及政治家的大脑结构。
（4）大众媒介的特点，它们往往促使人们将问题简单化。
（5）缺乏处理复杂情况的适当知识，更缺乏合适的专业人员。这一因素尽管与上述因素不同，但十分重要。
（6）另一类具有决定性作用的因素，即许多围绕政策的文化表现出在肤浅的求实主义与幼稚的教条主义之间摇摆不定的倾向。目前盛行的回避难以看透的复杂情况而求助于复活的政策神学与政治浪漫主义的倾向以及上面提到的美化常识的做法，都证明了这一点。
（7）此外，政府本身越来越复杂这一因素也需要加以考虑。例如，政府规模的扩大，“庞大”政府的质的涵义以及像预算之类中央政策制定过程所具有的错综复杂、近乎无法理解的特征等，都要求政府中枢决策系统具有高于现有的以及可预见的最大限度的处理复杂情况能力。
在此，我们遇到一个改进政策制定的重要矛盾。我们可以作出一个虽不能完全令人信服、但非常有力的假设，即要处理外部政策困境的复杂性，政府中枢决策系统也必须是复杂的。因此，考虑一下将信息论中的条件多样性规律应用于政策制定领域可能十分有趣，这种应用也就是将“只有多样性才能打破多样性”重新表述为只有多样性才能处理多样性。
这类规律至少可作为类比应用于政策制定。不过，我们在此暂且把它们的应用问题搁在一边，而要说明应付逆境之所以需要一个复杂的政府中枢决策系统，是有比较广泛基础的，这一点前面已经考察过，本章探讨的高质量政策制定的各项要求也阐明了这一点。但是，复杂的政策制定过程系统即使不造成无政府状态，也易于蜕变为极其有害的混乱状态；或者，可能需要建立一个复杂的超过程系统来对它实行管理控制。
如前所述，本书的宗旨不是要论述这个主题的技术性方面，这些方面尤其会导向信息论和（或）进化论的某些分支（即那些论及复杂有机体和简单有机体分别具有的适应能力与生存能力的分支理论），并涉及许多关于它们在政策制定以及一般社会现象中的可应用性问题。在本书较为有限的论述范围内，处理复杂性的方案在于分解“复杂性”这个概念--政府中枢决策系统自身内部需要高水平的多样化和复杂化，从而以其自身的复杂性来应付逆境；但同时又要使政府中枢决策系统精简，将那些并非必不可少的活动排除在外；此外，内部一定程度的“有结构的混乱”也是政府中枢决策系统面临逆境时的一种理想特征，这将在第九章进一步探究。
处理复杂情况能力的不足可与政策制定的其他缺陷（如诊断的缺陷）共同作用，歪曲现实世界的形象；这种不足还会导致制定出无效甚至常常起反作用的政策；更加难以察觉但更为重大的害处是，一旦主要的政策制定者对理解因复杂情况引起的窘困丧失信心，这些不足就会有助于导致前面所谓的迷宫政策行为。
总之，如果处理复杂情况的能力不足，在应付逆境方面，政策制定就会遭到严重的损害，但需要注意的是，人类大脑的观察能力有时能在目前尚无法理解的大脑过程的帮助下透视复杂情况并识别出模式。形象地说，迷宫政策行为模式并不是应付复杂情况的最坏方式，在一个毫无了解的迷宫内四处反复奔寻，至少会为找到出口提供某种机会。
这一结论也许超出了“迷宫政策行为”范畴的合理运用范围，但它能表明，复杂局势并不是人类决策能力面对的最大难题。情况的不确定性以及对未来无法降低的无知似乎要艰巨得多。
模糊赌博的复杂化处理
“模糊赌博的复杂化处理”是本章探讨的对政策制定作复杂化处理的两项要求中的第二项。这一概念在第四章已经提到，它是指政策制定的一个典型特征，即在成串定义不清和无法定义的不确定状态与未知状态中作出选择，目的在于影响各种可能的未来面貌最终出现的概率。
逆境中政策制定具有的模糊赌博性渗透、制约甚至常常主宰着政策制定现实的其他特征，而且必然影响到改进政策制定的所有主要方法。尽管如此，这一点却被严重忽视，因此，这里理当给予稍微详细的论述。至于全面充分的研究，我将在一本专著中单独进行。
作为模糊赌博的政策制定模型对于考察作为模糊赌博的政策制定，一个恰当的形象便是一种吉凶难卜的纸牌游戏，在这种游戏中，不参与玩牌本身就是一种对参赌者形势十分不利的博弈；游戏的规则、其机遇与技巧的结合以及盈利情况在赌博过程中以无法预测的方式发生变化，其间也可能突然出现无法预见的他人发出的“百搭牌”（如恐怖主义分子的袭击或慷慨的百万富翁捐献钻石）；在这种游戏中，某人自己以及他所爱的人的健康和生命可能也赌了上去，而有时他本人甚至对此一无所知。
在政策科学的术语方面，纯类型的“作为极端赌博的政策制定”包括以下这样一种情形，即影响决策结果的各种动因是不可知的，并表现出不确定、不连续和跳跃的形式。在这种情况下：
（1）结果会出现哪些可能情况无法明确预测，当然更不用说结果的风险（在概率分布的专门意义上）。
（2）主观概率的分配只是一种妄想之举。
（3）以不决策或渐进决策作为遏制不确定性的战略只能是枉费心机，因为同一行为的重复可能产生根本不同的结果。
（4）在决策中，价值观和目标本身失去其恒常性，一个突出的原因是，影响决策问题先后次序排列的背景会发生无法预测的变化。
（5）即使假设决策者是“有特权的目击者”，具有获得所有信息、了解确切现实的全部权利与机会，掌握了较多的情报至多也只能对未知情况作些说明。
（6）低概率事件经常发生的客观概率很高。从主观的角度来说，意外事件往往起支配作用。
对于作为模糊赌博的政策制定，我们可以抽象出几种纯类型，以上论述的便是其极端情况的纯类型所具有的特征，下面再来探讨一下其中间情况的模型，这种抽象形式具有的主要特征包括：
（1）有时，产出可以用风险和可能出现的概率来进行预测；有时，产出仍将表现为不可预测的轮廓形式，具有间断性和跳跃性。
（2）有时，局势相对比较明朗，可被诊断为更趋于跳跃性或更趋于稳定的连续性；有时，未知因素仍占上风，不可能预知局势是稳定的还是跳跃的。
（3）主观概率和以此为基础的决策分析方法的效用，价值观和目标的恒常性，情报对于遏制与降低无知所具有的潜力等等，这些都取决于具体情形下各种不确定因素的结合情况，以及对这一问题本身的无知程度。
（4）低概率事件的发生频率经常变化，意外事件只是在特定情况下才发生。
需要强调的是，无知根植于现实本身，因为不确定性、跳跃的倾向、大量低概率事件等都是相关过程的动态所固有的，在人类大脑现有能力所能理解的任何情况下，都是如此。
撇开由这些抽象类型造成的形而上的问题不谈，在此，我们只需注意到上述中间模型符合当代关于各种进化和生物过程的思想就足够了。上述极端类型是与事实不符的，它既不符合物质世界固有的规律性，也不符合人类大脑创造模式的方法。但是，这种极端类型可作为阐明政策赌博思想的根本依据。特别是，这种类型揭示了一种客观需要，即我们需要一个超越现有术语和标记符号的概念体系。
为了建立一个适于论述政策赌博的概念体系，除了诸如确定性、风险和不确定性等现有术语外，还需下列语言符号和标记符号：
（1）必须明确区分两种不同的不确定性--量的不确定性和质的不确定性。前者指可能出现的各种情况是已知的，但它们的概率分布情况属于未知；而后者则指，未来可能会出现哪些情况本身尚属未知。量的不确定性和质的不确定性这两个名词可用于区分这两种情形。
（2）混合的不确定性是指如下情形，即可能出现的情况中，有一部分可以预测到，但并不是全部，还有一部分可能出现的情况在性质上不明确。
（3）易变的不确定性是指如下情形，即可能出现的情况预期会表现为间断和跳跃的形式。易变的量的不确定性和易变的质的不确定性分别指能够和无法预先概述的可能跳跃。
（4）无知是指如下情形，即未来情况是否可以预测本身也属未知。根本不存在任何根据将形势界定为充满风险、量上或质上不确定、具有程度不同的易变性等等。
这些和另外一些概念必须进一步发展。此外，为了探讨这些概念、这些概念的组合以及介于这些概念之间的范畴，还需要一些新的数学和逻辑符号。许多逻辑问题必须解决，如是否可以在通常的总和为1.0的一个概率分布中将一些可能事件同已说明的概率（其中有些表现为没有概率的质的特征形式）以及一个质的不确定性领域结合起来。
还需要开发一种经过修正的、包括无知、不确定性以及风险在内的统一的逻辑演算，这种演算就超出了现行概率逻辑体系。
所有这些，都是在对决策的论述与研究领域范围之内（例如，区别概指推理正确性的概率的不同运用）进行的探索。目前在整个社会科学以及政策科学中运用的数学语言不足以探讨政策赌博：平滑的曲线、简单的或然论乃至随机论都不够，而且部分甚至使人误人歧途。博弈论也充满着令人误人歧途的假设，模糊集合论、灾变拓扑学以及正在兴起的混沌数学等，即使只是有限地、主要是启发性地应用于政策赌博的探讨也很难。
符合现实即使上述作为模糊赌博的政策制定模型只不过是一种先验的思维产物，这些模型的设计也只是有可能提供另外一些具有理论意义的新语言和命题，但是我们仍可以坚决地断定，政策制定的实际情形越来越带有政策赌博的重要成分。要举例证明现实中存在质的不确定性和无知领域，只要略提下述事实就足够了：油价暴涨、中东频繁爆发突然事件以及持续的大规模失业和各种技术发明对社会未来面貌的未知影响。
然而，我们必须避免过分夸张客观现实的不确定性和无知程度。尽管可以证明现实的结构性特征中存在部分不稳定，致使一些重要方面，包括政策后果的预测不明确，但是，现实的许多基本特征总是沿着相对平滑的曲线发展的，在政策有关的时间跨度内具有很高的可预测性。如人口统计数据以及东西方关系的主要特征都证明了这一点。从历史上看，这种不确定性也并不新鲜。即使是在相对稳定的形势下，如在中世纪或亚细亚生产方式的社会中，决策产生的后果在质上也往往是不确定的，因为在决策的小环境内，社会动态的某些主要组成部分，如人类的生活与行为，在本质上就是非常不确定的。但是，目前人类并非处于一个相对稳定的历史阶段，而是如第二章中论述的那样，正处于一个变革的时代；而且很显然，政策赌博的中间模型符合当今现实的一些重要部分。因此，政策赌博的这种抽象类型对于描述现实、分析政策制定以及服务于政策制定的改进，必有一定的助益。
模糊赌博无能在政策赌博的形势下，政策制定的许多方面必须改变。
例如：（1）凯恩斯等人探讨过的“信息”概念在此就获得了新的意义，一方面人们更加需要“未来的信息”，另一方面，这种信息又更加难以得到，同时由于这种信息具有反常规的特点，因而常常是不可接受的；（2）我们最多也只能“侦察未来”，因为“预测”常常是一种危险的幻想；（3）正确地看，政策制定往往带有“推测”的成分；（4）在有些情况下，与犹豫不决和渐进的决策相比，果断的行为也许可能有更多的机会按照愿望强行影响不确定的未来，这就给已经讨论过的临界质量原则又增加了另一个新的思考角度；如此等等。
这些要求远远超越了政策科学和相关学科中的现有思想及其潜在的世界观。更重要的是，这些要求与多数政策制定文化及公共机构的教义是唱反调的；此外，这些要求还正面遇到了非常有力而顽固不化的无能。
前面讨论的对复杂情况处理的所有障碍，也适用于模糊赌博；同时，后者还会遇到许多其他障碍，尤其是以下这些：
（1）人类的大脑常常不善于处理不确定性。如果不审慎地沿着明确的途径行事，就没有（甚至即使沿着这些途径行事往往也没有）什么办法能像良好的模式识别那样，可降低应付不确定性时人类行为显然一贯固有的错误倾向。
当然，这类明确的途径对于那些政策制定老手来说，似乎是反直觉的。例如，人类易于产生一种控制偶然性事件的幻想，这会造成严重的决策失误。许多研究表明，决策者能够调整决策风格以适应像不确定性之类不同的形势。尽管如此，大多数决策心理学研究明确地揭示了在面对质的不确定性和无知时人类思维的固有缺陷。同样，政策制定的案例研究也揭示了决策者在正确处理质的不确定性和无知方面遇到的巨大困难。
（2）政治和组织进行的信息加工往往以主观的不确定性强行替代客观的不确定性。另外，低概率事件容易被忽视，即使其潜在后果非常严重也是如此。有时，考虑这些事件时，对其潜在后果产生的情感反应会使态度发生动摇。
关于组织对不确定形势的误解以及正确加工处理有关不确定性信息的无能，前面讨论的军事情报的失败为此提供了大量素材。
（3）除某些例外，如军事领域，高层政策制定者一般倾向于否认他们的决策是模糊赌博。在这方面，他们当然不是那些致力于探索如何通过运用技巧性战略来处理偶然性因素的“赌博专家”（例如，他们与职业牌手之类的人不同）。
在笔者开展的咨询活动中，与高层政策制定者发生冲突的一个主要原因是，他们对将他们看作是下赌注进行模糊赌博的赌徒怀有敌意。即使高层政策制定者在理智上接受这种形象，他们的内心深处也十分反感。这些结论与决策心理学关于不容忍模糊性和不确定性的一些研究结果相符。
（4）政治文化往往想象政府知道自己的所作所为，不会拿其国家命运赌博，甚至总将形势确定的假象强加于那些对形势更加了解的政府中枢决策系统，同时有利于那些幼稚天真的政府，这些政府自欺欺人地相信自己肯定知道自己的所作所为。政治文化也不接受“同历史赌博”是逆境中政策制定的一个恰当而又不可避免的特性。
（5）现代的整个大众文化，尤其是在西方国家，似乎更加能够领会冒险。特别是，人们似乎只愿思考那些以低概率发生的引人注目事件，而不愿考虑概率较高的不太引人注目的事件，这类概率至少与坏结果事件发生的概率大抵相同。公众舆论的形成过程似乎不能处理面临不确定性时决策的根本要素，如估计各种可能出现的情况与判断它们是否合乎期望两者之间的区别。
（6）目前非常缺乏关于怎样改进模糊赌博的可行主张。
特别是，在大多数关于量的不确定性的论述中，都忽略了质的不确定性和无知的情形。由于探讨模糊赌博存在着方法论的困难，反而促使一些人使用掩盖不确定性的技巧，如主观概率分配（如德尔菲法），即使这些技巧易于被误用来产生知识错觉，而且他们知道对无知作些说明更好，他们也仍不惜使用这些技巧来掩盖不确定性。现在仍然没有产生什么合适的机构来处理不确定性（如历史上的海事保险便是为应付不确定性而兴起的），而“福利国家”和福利政策的有关功能往往也没有得到完全实现。
模糊赌博的要求作为高质量政策制定的一个主要条件是十分重要的。此外，它还可揭示政策制定系统核心内在的顽固不化的错误倾向。这就是说，随着逆境的一个最主要特征--形势不明确程度越来越深，这项要求也就越来越关键。在较稳定的形势下，处理模糊赌博的内在无能不会成为多大障碍。但是，当形势发生变化并对模糊赌博的能力影响越来越大时，就必须彻底改变政策制定的主要素质，以避免可怕的失败。
政策制定质量在模糊赌博能力方面的不足十分可怕，具体表现为：错误地理解现实，带有偏见地分配各种可能事件发生的概率，掩盖不确定性，认为偶然性事件受人控制，不寻找反驳的证据等等。当政府中枢决策系统最终认识到不确定性和无知的份量时，又导致严重的迷宫政策行为，如求助于政策神学、否认事实或轻举妄动。因此，模糊赌博质量的不足就揭示了政府中枢决策系统不够复杂化的巨大危险以及由此造成的不可避免的重大政策制定失误。
引用“垃圾理论”的一段论述，也许可以总结模糊赌博的复杂化处理这一要求所带来的政策制定质量的根本问题，包括这种要求与作为一种文化行为的政策制定基本特征之间的矛盾：
大自然在本质上是无序的、连续的，而文化则是有序的、离散的。因此，大自然不断地威胁要突破文化所努力施加影响的水密舱。由于纯属自然的空间即使有的话也很少，这样就可能在任意两种文化类型的分界线上存在一些自然成分，而无论这条分界线划在哪里。
这些分界线框架（如果是“可见的”）时刻威胁要破坏由文化建立起来的不太稳定的秩序，因而文化的载体必须对它们给予特殊处理。于是，在所有的文化中，禁忌行为和防止污染的措施包围着这些分界线的框架。
若将“垃圾理论”加以引申，那么也就无需奇怪，为什么政策制定者和政策分析人员常常把模糊赌博的复杂化处理以及这一要求的思想基础--认为现实是不确定与不明确的观点看作是“污染”，需要划归为“垃圾”，从而一概拒之门外。
关于震惊历史的附论政策赌博的一种极端形式便是震惊历史，即采纳彻底创新、完全出乎意料的选择方案。与诸如选择方案的创新、危机决策等本章讨论的其他要求相关，震惊历史的能力也是逆境中政策制定需要具备的素质之一。正如第五章所述，当现实发展的趋势不妙时，努力使其发生突变则较为可取。在这种形势下，震惊历史便成为一种必要的政策制定方式。与此类似，当出现稍纵即逝的机会时，震惊历史之举尽管不是那么非做不可，但也许是一种可取的政策制定方式。
虽然有不时采纳意外政策这样一个历史规律，人们也早就认识到出人意料是战争的原则之一；尽管在重要的形势下，出人意料之举对于扭转时局十分重要，但是人们只是在最近才对这一课题开始进行较为系统的研究。很显然，各个政策制定过程系统考虑以及有时采纳出人意料选择方案的能力各不相同。大多数政府中枢决策系统都会遇到前面探讨的在创新备选方案和进行模糊赌博时遇到的那些障碍。而且，它们都表现出一种普遍的倾向，即尽量回避出人意料的选择方案所带有的各种风险。在意外政策的启动与贯彻过程中，政策事业家起着重要作用。这一点，基辛格在论述中国的情况时作了证明。在更为系统的层次上，民主国家在震惊历史方面似乎比独裁政权遇到的困难更大，因为作出这类决策需要权力高度集中、政策过程封闭和非常集中，同时还要十分秘密。
假使逆境成为划时代的，而且不断变化，那么适时地做出惊人之举的能力也许会成为一条更加重要的政策制定要求。这适用于经济政策和社会政策领域，特别是在这些领域的适用程度并不比在对外政策和安全政策领域的适用程度低。这一论点扩展了政策赌博的观点，并使之走向极端，需要多加注意。
关于非预期后果的附论政策赌博这一观点可将注意力集中在政策制定的一个主要问题上，这一问题罗伯特·默顿在1936年曾作过明确的表述，即“有目的社会行动产生的非预期后果”。赫伯特·西蒙重申了非预期后果是决策中两个最困难的问题之一。
现有文献对这一论题的许多方面进行了充分的论述，但除了这些方面以外，上面建议的关于将许多政策制定现实看作是模糊赌博的观点，给非预期后果问题又增加了如下一些新的方面：
1.政策制定的客体及其有关环境可以根据干预与结果之间的关系加以分类。特别是，不稳定的客体将以比较难以预测的方式作出反应，会产生更加无法预期的后果。
2.所谓的爆炸性局势尤其有趣，在这种局势下，干预会引起深远的后果，包括出人意料的后果。
3.带着产生非预期后果的强烈倾向对环境进行的早期诊断，能够导致一种对意外后果的期望，使人们采纳像加速学习之类适当的政策制定方式。
4.假如是在爆炸性局势中，那么不干预往往并不是减少突发事件的方法，因为许多局势无论如何终究会“爆炸”。
对于某些这样的局势，“控制与指导爆炸”乃至“利用爆炸”
也许会成为政策制定的一个主要目标。
5.将这一论题与上面考察的震惊历史之举联系起来看，出人意料的政策就是要使趋势发生突变，将不希望的连续趋势打断。因此，出人意料的政策不可避免地会带来许多深远的非预期后果。
综合起来说，模糊赌博这一要求与震惊历史这一特殊情况以及所强调的非预期后果问题合在一起，构成了逆境中政策制定的一组重大特征。这一组特征与“渐进主义”那一组特征及其派生特征完全不同，在所有方面，前者都要比后者复杂棘手得多。因此，模糊赌博的复杂化处理作为逆境中高质量政策制定的一个必要条件，是极其重要的。这种复杂化处理是调整政策制定的主要特征并使之适应面对逆境的重要前提条件，同时也是更好地理解实际迷宫政策行为背后潜在现实的前提条件。
应用社会科学
应用社会科学是政策制定潜在的和实际的重要知识来源。在过去十年左右，有关这些应用社会科学的文献正大量增加。一个恰到好处的特例便是社会实验，人们认为它像“评估”一样，是政策制定的一个主要辅助手段。但是过去+年的发展也使一些妨碍与政策相关的社会科学的发展以及应用社会科学在政策制定中的运用的障碍变得更加尖锐化。这些故障包括：
1.在理解宏观变化以及急剧的社会变革方面，社会科学没有取得进步，也许不能取得进步。
2.在诊断和理解社会问题方面，尽管那种自以为是和以此为名的文献急剧增加，但是社会科学只对此作出了一些微薄贡献，按严格字面意义，即使不是毫无贡献但也没有多大贡献。对于一些已研究多年的问题，如犯罪问题，社会科学还远不能提供可靠的诊断与解决，更不用说提供有效的解决方法了。
3.社会科学越来越深地卷入向社会或政府提出倡议、开展批评等活动中，但并没有增加什么重要见解，也没有提供全新的宏观政策备选方案，更未能有效地探讨主要的政策范式。
4.社会科学几乎未能超越西方文化的假设与价值观，因而它们是否适用于其他文化还值得怀疑。同样，一些第三世界国家的政策文化也不推崇社会科学的运用。
5.在与政策相关的社会科学中，根本不存在一致公认的“公共知识”。经济学中的部分知识曾一度接近假公认，但是，这些知识除增加经济学本身的分歧外，还拒绝承认现实受到实证主义经济假设的束缚，因而也被推翻。
6.社会科学中几乎没有发展任何面向改革的方法，只有少数例外，如评估研究和社会实验等。
7.特别是，应用社会科学仍然与各种规范性方法论完全分离，妨碍了以有助于社会科学朝着与政策相关的方向发展并在实际中向政策制定提供知识的形式，同政策分析以及类似方法的结合。
8.上述缺陷完全可能是更加深层的问题和特征的明显症状，这类问题与特征包括：社会科学对“卷入”公共问题的适当形式与程度存在的疑虑；忽视历史与历史资料，这点与时兴的方法论有关；也许还有现行社会科学假设和概念的基本特征，这与科学哲学存在的问题有关。无论原因何在，除了为一些易于进行经验研究的政策问题提供事实根据以外，总览过去十年中发行的各种主要社会科学出版物，并不能给一个努力寻找与逆境中政策制定的中心主题相关的研究结果与思想的求索者提供任何“我找到了”的经历。
这并不是说，如果能获得这些应用社会科学知识，人们很快就会接受它们并在政策制定中加以应用。从可获得的有限和面向小问题的大量社会科学知识的命运中，我们可以看到，它们在政策制定中的实际用途是有限的，并且依赖于特别的、不同寻常的环境。例如在美国，一些社会科学的研究结果对十分重要的政策问题产生了影响，这是由于法官具有的法定政治权力以及布兰德斯辩护状程序机制使人们能将复杂的社会科学资料用于司法领域。但是，这两种制度只限于美国，其他国家不具有相同职能的制度。
应用社会科学是高质量政策制定的一个重要条件，因为只有它们才能提供一些应付主要政策困境所必需的知识。在这里，科学知识作为政策制定的必备基础，作为政府中枢决策系统精神理智素质的一部分，它的不足构成了政策制定的一个严重障碍，这一障碍在许多重要方面不同于本章考察的其他形式的无能。
应用社会科学作为高质量政策制定的一个必要条件，它们的另一些方面将在下章同政策科学存在的问题一起加以论述。在此，我们在重申社会科学通过实际的研究成果和一些理论层次上的新发现为政策科学作出了重大贡献的同时，我们还可将部分由于应用社会科学缺陷造成的主要政策制定质量不足总结如下：对主要逆境及其潜在的各种变量缺乏充分理解；极少有根据地重新考虑政策范式和揭示政策正统，而那些突出的少数例外也被那些在部分社会科学自身内部占有据点的政策神学蒙上了阴影；除极个别以外，也没有为逆境中政策制定作出方法论上的贡献。
为了不失之偏颇，应该提到在理解政策制定本身的现状方面取得的进步，如决策心理学中取得的成就。这些进步将在第八章中予以探讨，但其中一部分属于为政策制定服务的应用社会科学领域。它们只是对我针对其不足所下的结论作了略微修正，并没有推翻整个研究结论。
集中力量
“集中力量”这项要求论述的是，为了实现前面考察的诸如临界质量和能动乃至强制这两条政策原则之类的目标，在逆境中的政策制定所需的能量水平和政策制定意志的强度，包括它们的持久力。此外，这一要求还表示需要分配优先权，如有选择的激进主义原则说明的那样。
前面考察的迷宫政策行为，其特点是政策制定软弱无力，只是有时短暂地突然集中开展一些半痉挛性的活动。
而集中力量这一条件则提出了相反的要求，即有意识地集中针对某个或某些问题进行强有力的政策制定。
政策制定的能量水平很难确切说明，而要确定几乎是不可能。运用于中央政策制定过程系统的政治意志或政策制定意志是什么？这一问题尚无明确的答案。另外，政策制定意志是偶然性的还是能够自觉加强？这一问题也难以解答。如果将集中力量这一要求的意义加以扩展，使其包括意志对有利于提高政策制定质量的政策制定“动力”的排斥行为，那么在概念和操作方面就会遇到多重困难。力量的集中可能取决于占据关键性政策制定职位的一些人，这就进一步将偶然性和主观性引入这一要求的论述。
除了论述意志的个体心理学方面和个体哲学方面的一些文献，除了关于国民的期望水平是提供动力的因素以及关于组织层次上相似机制的某些推测，除了论及主观灵验感、力量、驱动力之间关系的某些材料，此外在现有的知识中几乎没有任何知识可以作为探讨集中力量的根据。将上述思想应用于政府的决策系统，即使作为一个推测性的假设也是根据不足，更谈不上证明。即使只是尝试性地确定与这一要求相关的无能和详细说明现存的不足，也根本不存在任何基础。
尽管存在如此无法估量的因素以及变化不定的材料，但还是可以确定一些探究集中力量这个要求的出发点，例如：
1.必须剖析“政府中枢决策系统”这个概念，以便考察其内部各成分之间相互摩擦的程度。当选的政治家和在职的公务员之间的关系很有说明性，这种关系既能集中政策制定意志，也能将它分散。
2.通过共同的现实可行的未来蓝图乃至革命热情，能够实现力量集中。若与恰当的政府模型相结合，也能够实现高度的力量集中。列宁关于组织布尔什维克革命运动的思想便是一个例证。
3.建立政府中枢决策系统的核心“区”能够有助于力量的集中，但随之需要付出的代价是负担过重、执行困难等等。
4.对高层政策制定精英实行一体化培训能加强力量的集中，历史上英国的公共学校传统以及现代法国的国家行政管理学院（与穆罕默德大帝的宫廷学校加以比较是十分有趣的）都多少为此作了证明。
5.强硬的统治者可能是集中力量的一个主要因素，这是他们对逆境中政策制定作出的首要贡献之一。
以上几点只是说明关于一个重要论题的若干线索，这个论题深入到前面已经考察的一些更广泛的问题--如政策制定的权力基础问题，在各种不同条件下程度不同的力量集中所带来的利与弊，还涉及根据各种政权形式在应付逆境时实现力量集中的能力来对它们进行可能的比较。
实际情形比这还要复杂得多：尽管将某些国家诊断为缺乏集中力量似乎很合理，但这决非对所有的西方民主国家都正确，有些西方民主国家已超越了非常明确的政策制定意志阶段。在许多非民主国家，也能实现高度的“力量集中”，有时候是过分集中，这就使我们可以提出一个假设，即力量集中的程度有一个较理想的范围，它随着条件的不同而发生变化；同时力量的过分集中也是有害的。
要建立任何政策制定模型，集中力量概念及其主要组成部分--政策制定意志都是不可或缺的。不考察这类推动力，就不可能理解政策制定；如果不尝试分析这类动力，在必要时不改进这类动力，那么，要提高政策制定的质量就缺少了一个关键的要素。
在此，只是看到这些简单的结论，认为作为逆境中高质量政策制定的一个要求，集中力量有多么重要，而没有作进一步的分析，也没有提出任何假设，读者们肯定会有某种受挫感。笔者本人也深有同感。由于缺乏相关的概念、资料以及理论，因而集中力量这项要求仍然是一个问号，也是对我们今后的研究与思考提出的一种挑战。
危机决策
集中力量这个要求的重要性及其走向极端时所产生的某些效果，一定程度上是在危机决策中表现出来的。危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。
危机中作出的决策非常重要而且大多不可逆转。因此，在许多情形中，除非危机决策已经预先被设计到整个政策制定体系里，并实现了有机的整合，否则通常的政策制定可能变得无济于事。
危机决策这一要求在许多国家需要我们拓展其通常的涵义，按照这种涵义，危机决策不过就是控制危机并使其转化为原先的状态。尤其是，当政策和政策范式有必要更改、现实需要根本变革时，以做出震惊历史之举（这在前面曾探讨）的形式来引发危机，并利用危机变革现实就成为主要的政策制定方式。不妨重复前面的某些结论，只是这里的上下文稍有不同：引发危机风险很大，极有可能出现许多未曾预料甚或不合期望的结果。民主政体对制定意外性政策的特定阻碍，以及这种政策对强有力的决策者个人素质的依赖性，都增加了引发和利用危机所存在的问题。然而，客观形势可能要求我们借助这类政策制定来扭转与改变险恶的社会趋势，并毫不犹豫地利用转瞬即逝的机会。因此，在一些国家，这种广义上的卓越危机决策就构成了一项尤为重要的政策制定要求。
对危机决策这一课题的研究不论是从行为科学角度还是从规范性角度都已相当充分，其中包括在紧张与压力状态下个体决策者的心理状况，在危机形势下小规模团体工作的特殊作用（如“群体思维”），以及危机决策的总体特点等。多亏了古巴猪湾入侵事件和古巴导弹危机的当事人的那些论述，以及其他有关危机方面的专著，今天我们终于有了一些不同寻常的内部材料来充当历史和案例研究以及各种理论模型的准确性验证。尽管如此，我们必须小心谨慎，不要过分依据理论著述以及那些以学生为实验对象的文献。这类著作显然表明作者在其一生中从未有过任何实际参与高层危机决策的经历。在许多问题上，身临其境的观察和参与是保证信息来源可靠性所必不可少的，这里就是一例。
尤其棘手的是，由于社会压力和紧张状态的作用，深重的危机可能导致非理性行为，而且处理危机的重要组织还可能犯许多意想不到的错误。这种情况在核对抗的极端形势中尤其会发生，在相对缓和的危机中也有可能出现。譬如对经济危机的处理，现有的有限材料就描绘了一幅黯淡的图景。此外，应当考虑到的还有：很少有国家认真地建立根据具体情况设计的程序和机构来处理危机，除了在安全领域和偶尔为应付反复出现的重大事变以外。应付安全事变的危机处理系统相对较为先进，但其重要的组成部分也很少预先准备。譬如，高层政治家除有个别的例外几乎不参与危机决策的预备工作，尽管现实危机的大部分责任落在他们身上。根据笔者本人对许多国家危机处理机构的考察所获得的印象，至今尚没有哪个国家为应付意外事变和极端紧急情势下生死攸关的政策赌博做过大量真正严密的准备。为眼前的各种压力而疲于奔命，不愿去思考难于思考的问题，各种恰当方法和专业人员的短缺，对应用某些相关知识疑虑重重（如应用心理学知识），这些都是有碍危机决策的因素。由于现实危机的作用，“热烈”的情感和压力将不可避免地压倒“冷静”的推理，这或许构成了一种内在根本的无能。许多这类问题在大多数危机处理研究中都受到忽视，而且，采用这类研究常常依据的方法几乎无法探讨危机问题。
在所有国家，危机决策都集中在政府中枢决策系统的核心部位，这个核心保密甚严，不易为外界所观察和探讨。
根据最终结果来评估危机决策质量的优劣也决非易事。不妨举恐怖事件这种危机条件下的决策为例：如果通过成功地运用武力使被绑架者获得释放，那么这便是一次地地道道的成功，但这种成功是由于幸运，还是应归功于总体的良好反恐怖主义政策及其执行，或者是高质量的危机决策，这一点并不总是很清楚的。更令人难以评价的还有其他一些结果，诸如因对恐怖分子的要求作出让步而使受害者获释；或者由于没有作出让步而致使受害者被杀。在这里，怎样才算危机决策的成功或失败？此外，更为重要的是，必须在危机爆发之前就对事关生死存亡的危机决策质量作出评估，以避免可怕的代价。进行这种评估只有部分的可能，并且需要在得到控制的条件下对危机决策系统做全面的运行试验，同时掌握所有资料。目前尚不清楚哪个国家（如果有的话）以恰当的形式进行过这种实践，这种尝试的结果也总是加以严格保密的。
可以揣测，实际的危机决策质量不足是很严重的，并且带有上面提及的所有失误倾向。但是，目前尚不能获得直接的证据来证伪或证实这种推测。较之本章考察的大多数其他政策制定的具体要求，在危机决策方面，资料的缺乏更为突出。尽管如此，有关危机决策的各种研究确已对危机形势下具体决策过程所固有的失误倾向和无能提供了许多尝试性和启发性的重要结论。这些失误倾向与无能包括：
形势判断在根本上过分简单化；对采纳的选择方案有一厢情愿的盘算；执著于已作出的决策，使投入不断升级，而对消极的反馈信息不闻不问；以群体的团结代替作为群体目标的任务的实现；冒险倾向的动摇变化；疲劳现象；情绪在高枕无忧和颓废绝望之间存在危险的摆动等等。
危机决策表明，根据对各种无能的研究来设计可操作的改进方案是可能的。这类重要的改进方案包括：积极的冗余和多方主张（即使在危机条件下照样需要）；危机决策机构的试验；开放的应变规划；在危机决策班子中增补决策心理顾问；确保适当的沟通和控制机制；以可以理解的各种形式适时说明复杂的信息等等。但是，当人们致力于实现这些改进时，其他阻止改进的力量便开始粉墨登场了。比如上面所提及的，在重大危机中，高层政治家担任着主导角色。因此，试验危机决策要求高层政治家参与某些试验性实践。但很快，政治家们会拒绝这么做；没有哪一个明智的政治家自愿将自己摆在受人评价的位置上。尽管如此，危机决策仍是逆境中政策制定的一个方面，在这个方面作有价值的改进是可能实现的。
危机决策质量的实际不足的确定提出了这样一种两难处境：一方面，各种可靠的间接研究有力地说明在危机决策中固有地存在许多严重的质量不足，除非采取坚决和复杂化的对策，这种不足不会消除；而即使采取了这种对策，赤字也可能依然存在。此外，对政府行为的可靠研究还有力地表明，似乎还不曾有哪一个政府付出过坚决和复杂化的努力来改进危机决策。另一方面，有关当代中央政策制定过程系统的危机决策质量的直接证据还非常缺乏。
强大而受制约的统治
不妨开门见山地触及逆境中高质量政策制定要求的权力集中方面，这方面一项最能够揭示出诸多相关问题的要求便是：必须有强大而又受到制约的统治。该要求内含的一个基本矛盾可以按辩证的方式简要表达如下：
主要的正命题：强有力的统治者（包括在某些社会条件下集中的集体领导群体）对于实现逆境中政策制定所需要的权力集中和政治意志的强化（以及后面将探讨的政策事业家的发展）是很有必要的。将政策作为一个整体巧妙地提出以争取民众的支持，利用个人非凡的领袖魅力来克服分裂与背离，利用大众传播媒介诉诸公众舆论并改变舆论的导向等等，这些是强有力的领导者、而且常常也只有强有力的领导者才可能充分实现的一些其他功能。为逐渐达到本书所讨论的高质量政策制定（以及有效统治的其他要求）提供动因和推动力，同样在很大程度上要依赖于强有力的统治者。此为正题。
主要的反命题：统治者与统治内在地具有很严重的政策制定无能，这类固有的无能从塔西佗所提出的“统治疯狂”倾向开始。后者是一种心理变态现象，它能被视为杜威所谓的“职业病”、“职业精神变态”或者沃纳特所讨论的“职业畸形”。这类现象导致决策质量加速恶化，并由于决策者的夜郎自大和闭目塞听使得最初的成功往往留下未来悲惨失败的种子。
统治者本身内在固有的一些典型的无能和失误倾向（在实际中存在一些量上的差异）似乎包括：
1.歪曲的认知图式，尤其是过于简单化或陈旧的认知图式。
2.仅仅考虑到范围狭窄的备选方案。
3.孤立处理单个问题，没有内在的连贯性。
4.采用不恰当的决策标准，诸如情感支持的需要而不是着眼于解决问题，要么就是以个性作为标准。
5.在惊慌地作出决策和拖延决策之间摇摆不定。
6.过早地“绑”在简单的解决方案上，从而排斥或压制消极的反馈信息以及有关情况的新信息。
7.发生自我膨胀，丧失了把握分寸的意识，乃至陷入“我不可能犯任何大错”的幻想中。
还有其他许多方面。这些无能来源于作为人类个体的统治者和特定统治环境之间的相互作用，它们是统治行为所内在固有的，是统治体系中从古至今恒常不变的组成部分，在不同的历史与现代政权中都存在着这种无能的许多常量。虽然不同个体和政权之间确实存在重大差异，但这并没有使统治者内在的根本无能降低多少。
实现辩证意义上联结正题与反题的合题是极为困难的。柏拉图运用他的睿智力图解决这一问题，但在理论与实践上都未取得多大成功。历代统治者在决策（包括不决策）上依然如故的愚昧无知和缺乏成效证明了这一问题实属千古难解之谜，它向人类统治方式设计的创造力提出了挑战。探讨统治方式及统治者的大量文献不论是描述性的还是规范性的，虽然都包含有重要的提示和令人感兴趣的发展与思想，但至今尚未有可以解开迷津的线索。
在民主政体中，可以采用在控制成本与风险的同时获取成效的途径来影响统治者的运作，由此改进政策制定，这方面可能取得的进步可以部分地概述如下：
1.对付统治者失误倾向的一个主要方法是削弱其权力与功能。这是一般立宪政体历史发展的一个主旋律，尤其是民主政体历史发展的主旋律，尽管在西方民主政体的基本框架中，由于前面已经阐述的原因，对统治者的过多束缚往往得不偿失，因为那些至关紧要的社会任务只有统治者才能完成，或者只有借助他们积极且常常是主导性的参与才能充分完成。
2.民主制度已经大大减少了统治具有的某些易于导致失误的特征，诸如各种统治象征及道具。然而在这方面走得太远或许同样会得不偿失，因为这可能会损害那些主要的能力而不是减少无能。
3.变革用人制度，寻求能够克服那些不利特征的特殊人才担当统治大任。然而，这一设想在目前是不可能实现的，其原因有二：（1）尚未有充足的知识可用以鉴别哪种性格特点的人属于“危险”人物因而不容许其进入统治阶层，假定这种普遍性的知识有可能存在的话（这一点笔者本人是怀疑的）。尤其应当记住的是，某些病态心理倾向同逆境条件下高质量统治或许必不可少而又非常宝贵的那些能力之间有可能存在某些相关性。莱昂·麦肯齐·金便为我们提供了一个虽不很有力但却发人深思的实例，证明了这种令人不安但却非常现实的可能性。（2）对参加竞选统治职位的权利加上这类限制有悖于现代人所理解的民主制度的根本原则。不时有人提出一些替代办法，如将候选人的情况更多地公之于众。但是，由于大众传播媒介的宣传技术，这种做法的结果是颇值得怀疑的。也许人类在未来经历了痛苦以后民主制原则会发生变革，允许对统治者的选择有所限制，这是很遥远的事。
4.在职责方面，在集团决策方式还是个体决策方式上，以及在责任承担方式和职务撤免形式等各方面实际存在的变异，都是现行民主价值范围内原则上可行的体制变革。
但是，（1）这类方案的效用目前还远远没有得到证实；（2）如果统治过程不出现一场严重、深远而持久的危机，统治体系没有诞生一位敢于修正宪法的领袖，此类方案就几乎不可能得到认可。在有些社会领域，通过深入的研究和创造性的构想或许可以找到有可能影响现实的实用方案，尽管这需要耐心和不懈的努力。在此，我们触及的便是这样一个领域。
5.统治者直接辅助系统的变动较容易实现，并可能很有价值。顾问同样是政府常规的组成部分，这一阶层从统治历史最初便伴随着人类的统治者。因而，辅助统治者的顾问成员的发展、职业化、机构化便构成了一种可能的改进途径。它是建立在约束自我以便减少失误倾向这样一种思想的基础上，这种思想我称之为“自我强加的超理性”。许多民主国家目前正在进行这种尝试（如第三章所提及的），尽管他们并没有充分理解其中内在的问题。
非民主国家统治方式上的问题要棘手得多。在那些渴望实现深远的社会变革的国家，为使艰难的社会改造取得成功，极其需要权力的集中，这就尤其要求具有强有力的统治者。但在这些国家，由于强大的牵制力量，自我约束的传统非常脆弱，再加上其他原因，统治者滥用权力的危险特别严重。
高质量政策制定对强大而受到制约统治的要求揭示了改进逆境中政策制定所存在的一些基本问题。无关痛痒的措施根本不可能应付逆境，而可能有效的措施又有失误乃至犯罪的严重危险。不过，在面临逆境时，不论是有所作为还是无所事事，风险都是不可避免的。
在不同国家。统治方式的实际情形千差万别，统治者个人性格对这种差异的形成并不比体制结构和实际权力政治的作用要小。因而，统治质量的赤字因统治力量薄弱程度和统治制约不完善程度的不同组合而各有差异。上面所考察的那些统治方式上突出的失误倾向以及为缓解这些失误而采取措施的不足都是一种普遍现象。
一个富有希望的迹象（第二章曾提及）就是，一些西欧民主国家有加强政府首脑权力的趋势。按照本章提出的要求以及本书对整个逆境中政策制定多种需要的分析，这是一种积极的发展趋势，它有利于缓解一些国家在统治质量上存在的巨大不足；否则这些国家有可能导向危险的权力真空。在西方民主国家，还不存在权力得到加强的政府首脑会变得权力过大的危险，但在许多国家，失误倾向和由此导致的强有力统治者在推行错误政策方面的危险似乎十分严重。
需要补充的是，本节乃至全书并没有主张“英明”领袖这一理想，这是因为其性质的历史短暂性和涵义的相对性。
不妨举一个极端但颇有启发的例子，在有关阿道夫·希特勒的一本杰出传记中，有这样一种看法：如果希特勒在1938年以前就被刺杀的话，“几乎人人都会毫不犹豫地称他为德国历史上最伟大的政治家之一”，而对他的高压统治和反犹太主义等罪行忽略不计。除了极端情况以外，判断一个统治者是否“英明”会带有主观性并随着时间而变化，我们没有必要走得太远就能认识到这一点。甚至在特定的政治文化中，要想为所谓“英明”下一个具有操作性的定义也是不可能的，除非借助庞大、含混而且没有内在一致性的语言作购物清单式的列述性界定。因此，本书回避了“英明”领袖这一概念。
政策事业家政策事业家
这一条是政策制定若干要求的特殊形式的综合。纯粹意义上的政策事业家功能具备以下特点：方案创新和权力集中；还有“异教徒精神”，即在政治战略及创造性的调整技巧方面能提出前所未有的方案；以及由此导致的政策执行上的突破等。
至少是从熊彼特开始，事业家在经济领域的重要性已被充分认识，并确实得到了某些理论上的关注，尽管还远远没有深入理解。在公共政策领域，事业家的形成是一个重要的现象，当这一现象出现时并不难识别。不妨随意举若干例子：如威廉·贝弗里奇和与其形成对比的埃德温·查德威克爵士、莫内、摩西、里科弗以及佩西等。然而，除了一些基础性研究之外，尚找不到可据以构建一种有关公共政策事业家的一般理论的起点，这方面的微观研究也很少见。
一些相关问题包括：
1.在政策事业家的产生过程中，个体的人格与社会及文化条件之间的相互关系怎样？
2.政策事业家在多大程度上决定了政策的创新？类似创新是否在任何情况下必然会出现，只是在时间和细节上稍有差异？
3.各类政策事业家（从那些基本上没有多少权力、只是通过间接作用来影响现实的改革家到那些通过个人权威和意志倡导并推行激进政策的独裁者）同权力之间的主要关系是什么？
4.当现实需要时（如为满足逆境中政策制定的需要），如果有可能促进政策事业家的话，这种可能性有多大？
对某些历史材料的粗略回顾便可能提出下列推测性的假设，作为这方面系统探索的起点：
1.功能上对政策事业家的需求并不能保证必然导致这类事业家的诞生。例如，将恺撒和奥古斯特作一比较可得出这样的命题：如果对充斥于政治文化中的各种可能选择缺乏了解，就将排除或至少是延缓政策事业家随困境应运而生的过程，即使这种需要极为迫切。对莱昂·勃鲁姆和戴高乐的对比研究似乎支持这一推测性的假设。
2.某些事业家按照他们独特的个人愿望对现实发挥着重大影响。一个极端的例子就是希特勒。尽管由于当时的经济状况以及大多数党派和一般民众的非民主倾向，魏玛共和国的灭亡也许是早就注定了的，然而正是希特勒的个人创始力决定了纳粹德国的主要特征。希特勒甚至可以不经过书面签署就发表“最终解决方案”，这一事实就说明了这一点。
3.有些政策是无论如何都会出现的，政策事业家不过是加速其诞生和确定其具体细节，诸如英国贝弗里奇对国民保险政策曾发挥的影响。再如，假使没有海曼·里科弗，也许同样会出现借助核潜艇的威慑政策或者某种相应的方案，即使要晚若干年。
4.不同领域的行动者都可以充当政策事业家，形成各种政策事业家组合。统治者及其顾问、其他政治家、文职官员、牧师、知识分子、企业董事、贵族、理论家--这些人以及其他行动者在不同历史时期、不同国家都曾起到政策事业家的作用。在特定社会中还可以发现各类行动者群体在相对重要性上的变化。例如，在现代国家，政治家似乎比文职官员更多地充任政策事业家的角色，但是在缺乏适当研究的情况下，尚不能作总体理论层次上的概括。
5.-些组织结构，特别包括智囊团机构，其设计的明确宗旨就是为了履行政策事业家的部分职能。但是，如果考虑到创始一项新的政策方案同政策事业家往往从事鼓动性和冒险性活动的特点之间的区别，我们就会发现很难评估智囊团作为政策事业家组织的运作绩效。
6.有理由作出这种假设：与处理问题的总体能力相关联，某些类型的政权和政治文化可能比另一些政权和文化更能够鼓励政策事业家的发展。在这方面，与封闭社会相比，民主制国家可能享有在政策制定上的优势。
7.在什么条件下发展中国家能够产生政策事业家，这是一个非常重要而又令人感兴趣的问题。如果国家的不发达本身阻碍了政策事业家的产生，这便构成了一种政策无能的恶性循环：即那些最需要政策事业家的社会最不能够产生政策事业家。然而，我们没有理由假定发展中国家本身在发展政策事业家的能力上存在先天不足，政治制度、拥有一定数量的精英人才以及其文化的根本特征是比社会经济发展水平更为重要的决定因素。由于目前还不能看到相关的研究，这一问题不可早下结论，包括在发展中国家采取推动政策事业家发展的可能措施具有什么影响和作用等问题。一些发展中国家成功地实现了迅速的工业化便与此相关。在第三世界国家，一旦条件容许即可涌现大批基层事业家，这一现象也与此相关，但政策事业家的发展通常会受到更多因素的制约。
这些推测性假设并没有解决政策事业家这一课题。目前，我们对政策事业家的基本过程缺乏了解，对政府体系内不同组织结构在产生政策事业家方面所取得的成功也缺乏经验研究，这样，政策事业家的发展便成为逆境中高质量政策制定的众多可以提出却尚未得到充分研究的要求之一。
这也是因逆境中政策制定的需要而推上显著位置的又一课题，有待人们给予深入的探讨。
悲剧性抉择
“悲剧性抉择”概念充分地表达了政策制定的一个主要需求，这一需求随着政策困境的不断发展而变得越发重要也越发难以实现。“悲剧性抉择”是指必须在不可选择的对象中作出抉择，对本身具有绝对意义（至少在政策制定的众多参与者眼中具有绝对意义）的那些价值观和目标中排出先后次序和相对重要性。有时候人们需要作出武断性决策，将不可分割的损失强加给特定明确的群体，这便构成了又一种形式的悲剧性抉择。核废料的安置问题就反映了这种情形，美国的一些种族政策也说明了这点。
悲剧性抉择涉及政策制定的若干方面，诸如备选方案的拟订和分析过程中的精神智力方面；判断过程中的价值方面；真正实现有效的悲剧性抉择的权力方面等等。此外，还涉及各种思想与实用主义之间的相互作用以及“政治判断”的各主要成分。
悲剧性抉择的改进是面临逆境时政策制定的一项质量要求，有若干因素决定了它越来越重要，其中包括：（1）超渐进决策的现实必要性不断增长。这种超渐进决策要求并包含在众多的备选方案中作出抉择，而这类备选方案往往对不同的价值观和目标极为敏感，并因而随着悲剧性抉择的不同具有很大偶然性。（2）多种资源严重不足，例如公共支出的紧张和环境的限制。（3）更多的价值观分歧，这种分歧为导致更多分裂的悲剧性抉择提供了背景，也决定了其必要性。
与此同时，对悲剧性抉择的阻碍也在不断增长，其中包括：
1.在许多国家的繁荣时期，已经形成了这样一种期待，即所有美好的远景都将变为现实。这是政治市场竞争导致的结果，也与“期待中的革命”乃至某种形式的所谓“游戏民主”相关联。
2.严重的价值矛盾和对抗，更多目标单一的行动群体为自己的信仰而进行激烈的斗争。
3.在许多民主国家以及某些非民主国家中，除了集体作出的合法分配决策之外，还普遍流行着这样一种价值观，即利益的牺牲和分配的削减必须得到相关方面的同意。
4.许多国家的政治分裂状况（前面已对此有过讨论）客观要求同时满足多种价值观和利益，以建立和维持必要的联盟。
5.缺乏普遍接受或占绝对主导地位的价值观、目标和准则（诸如一种严密的思想体系或反抗共同敌人的任务）来提供普遍赞同的决策标准，以证明悲剧性抉择的合理性。
6.在面对少数派的积极抵制时，对落实经过正式批准的决定犹豫不决，甚至迟迟不作决策。
结果，悲剧性抉择陷入一种严重的矛盾困境：要使政策对社会现实更有效地发挥所期望的作用，有必要非常明确地决定哪些价值必须优先满足。此外，民主价值观以及大多数道德体系还要求这种优先次序的确定必须自觉和公开地进行。但是，为了满足各种政治需要，诸如维持联盟和遏制冲突，悲剧性抉择又必须尽量予以避免和减缓，至少需要有所隐蔽和伪装。
除了对必要价值判断的阐释，如对不同备选方案的影响和价值后果作出“记分卡”式的分析，目前还根本没有可服务于悲剧性抉择的。科学指南。这就更增加了本已十分艰巨的悲剧性抉择的政治困难和个人的具体负担。必须考虑到，悲剧性抉择不仅是一个在不同的具体目标和价值中作出选择的问题，而且还是一个在不同风险分配和不同的时间取舍上作出决策的问题。所有这些在精神智力上令人吃惊，在道德伦理上令人害怕，在心理上强加于人，在权力政治上也是最为忌讳的。
为了进一步阐明最后这个论点，在此有必要补充三点看法：
1.尽管已经有多种尝试，但各种价值的社会心理本质和文化本质远远没有被认识。
2.为决策行为探寻价值指南的各种努力，除了其本身总是基于某些特定的价值立场之外，在操作上已经遭到失败。譬如主张将“生活质量”观念作为一种决策工具的思想便是一个可悲的失败。企图就什么是“正义战争”找出判别标准的尝试，不论其多么令人感兴趣和多么有价值，同样未能给悲剧性抉择提供答案。那种宽泛的价值理论对实际的政策制定一样没有用处。
3.即使某个政府接受了一种相当明确的价值准则，这也不会在很大程度上减少悲剧性抉择的困难。天主教会的决策历史便是一个很好的证明。（这是一个被忽略的主题，整个教会统治问题都被当代政治学忽视了。）在有些国家，整个社会形成了共同的民族使命感或占支配地位的集中权力，悲剧性抉择在权力政治方面比较容易处理，但在精神智力方面依然艰巨。从局外者的角度看，还存在道德伦理上的困难。如果决策者对自己的价值观深信不疑，则决策工作在主观思想上便较为容易。这种情形总是有限的，但我们切不可忘记利用某种思想教条来“摆脱”悲剧性抉择两难困境的吸引力。寻求这种指南是实际中对悲剧性抉择困境作出的一种可能反应，这一点前面已经提及。
在西方民主国家，悲剧性抉择的无能造成了许多方面政策制定的巨大质量不足，包括不决策、有损于达到目标的妥协、有害的决策不连贯以及某些迷宫政策行为的特征。
这些现象在许多非民主国家，尽管不像民主国家那么突出，但也很明显。在民主国家，如果逆境导致了严峻的悲剧性抉择，而其悲剧性抉择的能力又没有重大提高，则较之非民主国家，民主国家在处理悲剧性抉择方面可能存在的许多障碍或许会变为一个严重的不利因素。
执行指导
从高层次的抉择困境转向更为实际的执行问题似乎是一个大的跳跃，但实际上这两者都是逆境中政策制定的组成部分。尽管政策的执行在某些方面属于技术性范畴，但执行仍是一个重要的方面，而且执行上的不足同中央政策制定过程系统内在的无能相关。
在考察执行时，有必要区分实现政策的行政组织方面与公共政治方面。这两个方面相互密切作用而且部分重合，但在分析上可以一定程度地分开考虑。本要求所针对的“执行”主要是指政策实现的行政组织方面。政治可行性方面已在第四章及前面的诸多要求中作过考察，其他一些方面将在本章后面予以讨论。
有关执行指导的必要性无需赘述。除了宣言式的象征性政策和少数自我执行型政策，一般政策制定的实际效果取决于执行。许多研究表明，在执行过程中，政策有被打折扣和歪曲变形的倾向，尽管在现实中，执行过程对政策的歪曲可能纠正政策制定的错误，而这种可能性也常常受到忽视。政策愈是具有超渐进性，愈是同普遍接受的范式相偏离，则政策得不到执行和得不到恰如其分执行的危险就愈严重。因此，执行指导构成了逆境中政策制定必不可少的一项要求，也是创新政策取得成效的一个先决条件（不仅仅只是执行监督对于政策学习过程具有重要意义）。
在技术上，执行指导可以有若干形式。第一个必要步骤就是恰当的决定记录，现在人们倾向于借助计算机来完成。其次是必须给予恰当的执行指导，接下来的过程包括由主管机构按计划批准执行，按照有关标准对执行情况进行具体详细的报告，独立进行执行检查和结果监测。此外，执行可行性的考虑必须先于所有这些步骤而包含在政策制定过程中。
与此相关，笔者经过调查发现，大多数政府并不针对主要决定让政府中枢决策系统，尤其是政府与内阁首脑给予有意义的执行指导，这一结论是比较中肯的。有时，对重大决策没有保存可资利用的系统记录，更少将决策输入计算机跟踪程序，甚至按计划地批准政策执行也很少见，仅仅只有个别国家进行可靠的执行跟踪。这种情形需要给予研究和解释。妨碍政府中枢决策系统实现执行指导的根本因素包括以下几个方面：
1.由于司法权和行政权的分离，执行指导超出了政府首脑和整个内阁权力与职能的可接受限度。
2.-种人为的相互信任气氛（譬如内阁成员之间）使得执行指导、尤其是执行跟踪被视为是对已接受的行为准则的侵犯。应该补充的一点是，由于不执行与错误执行的事实已得到完全认识，这也就成了一个被普遍承认的假象。
3.在一些国家，尚缺乏执行指导所需要的行政技巧和行政原则。
4.缺乏执行指导的愿望，这部分是因为不愿意正视与处理不执行和错误执行这类现实。
5.对许多决策彼此存在这样一种心照不宣的共识：这些决策并没有真正指望得到执行，其真实意图在于名义上的作用，尽管表面上显得与此相反。
最后这个因素尤其可以说明问题，因为它揭示出一种特殊方式的高层决策现象，这种决策的目的不在于取得对现实的公开宣称的效果，而在于满足心理与政治的需要，一定程度上类似于象征性政治和政策戏剧现象，这就解释了为什么缺乏执行指导的原因。那么，这类决策对于应付逆境有多大的帮助？在什么情况下这类决策因让人们沉醉于对根本不打算执行的政策制定的幻想之中而有损于对逆境的处理？这些都是需要进一步探讨的课题。对一项政策在多大程度上真正打算执行的问题含混模糊往往进一步增加政府高层决策的危险，尤其是当各方面政策意见相左，有可能加剧对这种创新决策的执行意图误解的时候更是如此。
此外，如果没有执行意图的政策超出全部决策的一定比例，则整个政策制定的严肃性性也就遭到了损害。对一些国家的调查曾经揭示出这种趋势。
由以上原因导致的质量不足可总结如下：执行指导上的欠缺有损于政策的效果，尤其对于创新性政策更是如此。
执行指导的缺乏能导致政策制定降格为有名无实的工作，参与者不会慎重对待，与政府行动也不会发生关联。在许多国家都可以发现这类基本的政策制定质量不足的一些趋势。
在政策制定中考虑执行的可行性是一个更为复杂的问题。理论文献中过分强调执行困难的倾向可以很容易同实际组织中的渐进主义倾向结合在一起，并且使得政策执行的可行性分析陷入一种保守过程，从而阻碍了必要的政策创新。这里特别应当考虑到的有如下方面：
1.“执行可行性”是一个模糊的概念，带有自我实现预言和自我破灭预言效应，还有类似的其他分散性因素的作用，这些作用很难分析清楚。
2.执行可行性同权力集中和统治职能相关联，对此前面已有讨论。除了这些结构性特征外，政治技巧也在其中扮演着一个很重要的角色，这点马基雅维里早就明确认识到了。
3.逆境的一个特点便是形势的动荡不安，在这种形势下，可执行性是会变化的，包括突然和短暂的变动和“转瞬即逝的机会”的出现。
4.政策的可执行性还必须从模糊赌博观出发加以认识，政策执行的各种可能性被未知状态和各种形式的不确定性所包围。
5.不同的政治文化对于人类能够做到什么的问题存在狭义与广义的不同理解，从非常拘泥于传统的世界观到认为乌托邦也可能实现。尽管这些世界观常常脱离政策制定与政策执行的实际，但实际的政策制定与政策执行有时正是在那种广义的政治文化中进行的。
6.在西方民主国家，可以发现对政策执行可能性的认识也存在着介于狭义和广义的两种观点之间的奇怪混合。
政策制定往往受制于政策制定者情绪乐观与悲观的波动。
7.政策执行的理论总是强调失败，这种错误倾向需要纠正。除了少数例外，一般公共政策理论都忽略了那些在政策执行上明确取得成功的例子，包括诸如妇女参加工作，进入历史上被男人垄断的岗位之类的成就。
因为逆境中的政策制定要求政策创新，因此非常需要提高政策执行的可行性。一个强有力的政府中枢决策系统，集中精力处理有限的若干问题，并以执行指导为核心（这也与有选择的激进主义政策原则相符合），这样就可以极大地提高执行可行性。为此，可能需要进行执行机构改革。后者是逆境中高质量政策制定的一个极为重要的要求，有必要对其作更进一步的考察。
执行机构的改革
执行指导是使改革对现实产生预期效果的一个基本条件，尤其对于创新性政策更是如此。但是，执行指导即使得以充分贯彻，有时也不能确保政策执行会按最初的改革意图实现，从而对现实产生最大可能的作用。如果不改革执行机构，那么政策愈是具有创新性，它得以执行的可能性就愈小。因此，超渐进的政策制定、新的选择方案，尤其是创新的社会改造都必须包括对政策执行结构进行机构改造，这是一项必不可少的政策制定要求。
此外，还必须记住，各种机构调整既有可能带来积极后果，也有可能产生消极后果，这一点很重要。譬如，在对行政机构实行一系列结构性调整之后，很可能对主要的政策结果不产生任何实际影响，这一现象也同第五章曾讨论的临界质量的变化问题相关。与此相反的情形则是通过一系列机构调整可以实现富有成效的政策执行。
要更好地考虑执行机构的改革，所存在的障碍和无能有许多方面，既包括精神理智方面也包括权力政治方面。
从精神理智上看，尚不能找到好的机构理论可作为所需变革的基础。尽管人们对组织设计和变革的兴趣越来越浓，有关行政改革和变化的著作也不断涌现，但有关调整公共组织以适应新政策的可靠知识却非常缺乏。新政策的纷纷涌现，连同作为政府机构运作环境的社会、政治与经济状况的全面变化，使得基于过去情况的理论显得已经陈旧过时，也使得调整机构以适应新政策这一任务更加艰巨。尽管政策科学领域对“执行”的兴趣在不断增长，但也无济于事，因为这种兴趣主要集中于探讨为适应现行组织而调整政策或者试图激发现行组织去执行全新的政策，而不是从超渐进的政策创新角度出发，探讨组织的撤销和改革这种更为激进的需要。
从权力政治上看，现行机构的情况以及传统和既得利益等形成的力量异常强大，足以阻碍和吓退对组织和机构改革这一执行新政策的必备条件进行考虑的企图。譬如，倘若不能调整福利发放这个复杂系统，则社会政策的变革就完全没有成功的希望。如果决意要捅这个马蜂窝，对行政机构进行“建设性破坏”，这将在政治上付出沉重的代价，而且非常危险。因此，人们常常--尽管并非总是一一倾向于利用较为缓和的法律和政策宣言，并结合幅度较小的组织调整来完成通过组织变革取得实际效用的艰巨工程。
确实也存在例外的情形，尤其是在现实条件不断变化的压力下，但这种例外的情形并不多见。
在一些第三世界国家，情况完全不同。这一定程度上是因为缺乏高度发达的行政机构，一定程度上则是因为政治家们对这种机构的不信任。这些国家常常建立专门组织以监督主要政策的执行（诸如那些与加速发展相关的政策），这种做法有时非常奏效。但在许多第三世界国家，行政基层组织往往不足以担负执行复杂的社会改造政策的重任。其他方法（如动员群众）也曾在一些第三世界国家被采用并有少数成功的例子，但这些方法也使得人们的期望迅速地遭受挫折。
这种执行上的困难在许多第三世界国家是不可避免的，还是可以在一定程度上通过采取更好的执行战略，包括设计出恰当的执行组织来加以解决？这仍是一个悬而未决的问题。第三世界国家为适应特定需要而发展行政机构的努力可能还很不充分（它们为适应其特殊条件与传统以及实现加速发展的抱负而设计政治体制的努力就常常是这样）。总之，有充分证据可以说明，第三世界国家政策执行机构存在严重不足。
执行机构的变革和重建的不充分构成了政策制定的质量不足，这种不足颇为突出，只是在不同国家有程度上的差异。似乎有理由预料，在执行机构的改革成为逆境中政策制定必不可少的一部分以及建立适应新政策的新型执行组织之前，随着逆境的持续，这种不足将变得愈加明显。因为在这种情况下，政府中枢决策系统将制定出越来越多的创新政策，而由于执行不充分，这些政策结果都将遭受挫折。
美国的产业政策改革就是一个很好的例子，如果不对政府的机构和人事实行改革，政府中枢决策系统企图朝该政策方向发展的愿望便难以付诸实施。
政策精英的素质与发展
政策精英这一课题揭示出对满足政策制定质量要求的又一个重要方面的障碍，即各种意识形态禁忌和政治风俗。
这些禁忌和风俗的存在并没有真正减少社会的不平等或者实现了公平，却在实际上阻碍了对政策精英的有意识培养，使得政策精英的素质发展处于任其自我更新的状态，对政策精英的鉴别也任由那些值得怀疑的筛选机制发挥作用。
无需重新考虑整个精英理论并根据当前和不断发展的社会形势对其进行修正，我们现在就很容易总结出这样一点：社会需要有具备适当素质和一定凝聚方法的政策精英。
要达到精神理智方面的条件要求，政策精英需要提高其知识和能力；而要达到权力集中方面的条件要求，政策精英则须保持和发展充分的内聚力以使政策制定有一个严密而团结的群众基础。此外，在那些需要进行重大社会改造的国家，为了维护政策制定的自主性，高层政策精英应当在一定程度上超脱于当前的现实，同时又不失去同这种现实的联系，这点构成了一项极难实现的条件要求。
一些国家确实曾认真从事过干部培训或鼓励干部的培养。在奥地利，利用公共基金由政党主持的奥地利政治学院就提供了这样一个例证。极权制国家或许也常常进行干部培训，但这往往更多的是在灌输各种教条而不是在培养高素质政策精英，纳粹政权的所作所为便是一个极端的例子。
在西方民主国家这个问题也一时难以解决，杰克逊式的思想接受得越多，这种思想适应复杂现实的内容就越少。
教育上的变化也有关系，譬如在一些国家，学校和大学培养和造就精英人才的功能遭到削弱。在联邦德国目前围绕着是需要群众大学还是需要精英大学而展开的一场讨论即与此有关。除了某些例外（如在科布伦茨的私立欧洲商学院），精英大学的思想自然遭到否定。各种禁忌阻碍了对该问题的公开探讨，也阻碍了对既能满足平等价值观又能满足社会现实需要的解决途径的寻求。甚至那些相对简单而且有利无害的建议也常常被排除在合理的备选方案范围以外，如建立国家政策学院以便集中各类精英群体，严格加强其政策复杂化处理能力（就像在少数国家一些较好的国防学院在国防政策方面所做的那样）。
在这些情况背后的则是一些更难解答的问题，如进入政治和公务领域的方式和擢升渠道等。在许多国家，政治似乎吸引着那些动机和能力都颇成问题的人。例如，对于政治家典型心理状态的现有认识和推测无论多么微不足道，仍然不会有多少可以乐观的余地。
因此，如果我们不能指望那些自发和意外的过程来改进政策精英素质，如果各种禁忌继续阻碍旨在改进政策精英状况的明确行动，那么在决定政策质量的一个重要变量上，情况的进一步恶化似乎不可避免。
要想有意识地采取措施提高政界政策精英的素质，其困难是严峻的。有关政界人事任命和擢升方式同政策制定质量之间相关性的可靠知识目前尚不存在；而干预政治家的更换与擢升方式会对民主构成严重威胁，这种干预的后果也难以预测（许多旨在实现希望和预期结果的选举改革的失败就说明了这点）；现在还很难找出某种途径，既在政治上可行又能够实现所期望的变革。在这方面可以采取一些措施。第十章对此将作说明。但是如果从改善政界政策精英的状况着手来提高政策制定水平并不十分恰当。
在文职政策精英方面，情形则完全不同。这一阶层所奉行的意识形态大力支持进行深入的改进，尽管依然存在许多禁区，但并非那么严格。此外，我们还可以获得据以对较高层文职精英人才实行根本改进的某些知识，如在许多国家由文职机构改革委员会提出的一些尽管不太充分但颇令人感兴趣的方案和建议。尽管如此，本书作者通过调查得出了这样一个结论：没有哪个国家有一套适合于逆境中政策制定需要的文职人员培训和提高计划。法国国家行政学院是现有最为先进的高级文职官员培训机构，但至少在1983年之前，其所设课程都不能适应逆境中政策制定的需要。在大多数欧洲国家，法律教育依然在高级公务员中处于主导地位。在荷兰马斯特里赫特新建的欧洲公共行政学院开始了一些必要的革新。在美国，尽管经历过卡特政府的文职机构改革，但并没有出现多少旨在提高高级公务员自身素质的措施。而且，只要所有高层职位都实行短期委任制，只要行政精英的思想仍是个禁区，就不可能出现多少这样的措施。在英国，富尔顿委员会的建议现在几乎没有留下任何痕迹。已在位的文职人员的抵制；政治家对形成一支不同种类的文职政策专业队伍的必要性缺乏认识，以及对出现一个新的“技术官僚”阶层的疑虑；在许多国家公众对文职官员的敌视和公共行政研究专心致志于其他问题等等，这些因素的存在可以部分地解释为什么在高度发达的西方民主国家和日本，文职人员中政策精英人才没有重大发展。大多数第三世界国家的情形更糟，缺乏资源以及对高级公务员所需具备特征缺乏明确思想，这些构成了各种改进措施明显不得力的部分原因。高度发达国家向第三世界出口的那些不适宜的文职干部培训模式和过时的“专家”更进一步增加了这方面的障碍。
政府里各类专家群体不断增加并不能弥补主要政策精英的缺陷。譬如，政府中经济学家的数量和权力不断膨胀尽管对某些类型的问题有帮助，但并不能真正提高整个逆境中政策制定的质量，特别是因为第二章所提到的现代经济学的缺点，因而更是如此。
从政府中枢决策系统的内部构成转向政策制定的基层结构，我们便涉及了知识分子的作用及其在政治和政策制定中的功能问题。特别重要的是那类所谓的“政策知识分子”和相关群体。从规定性角度看，知识分子在逆境中的政策制定方面可以发挥关键的功能，诸如提出可供选择的创新方案、形成政策事业家群体、发展政策知识以及启发公众舆论等。事实上，这些功能在一定程度上已经得到实现，尤其是在开放社会中实现的程度更高，这样又使开放的社会占有一种相对优势。要想评估知识分子在不同国家和制度条件下对逆境中政策制定所作出的贡献和存在的弱点，只有在完成了适当的研究以后才是可能的。特别是，逆境的现有特征和正在不断出现的特征，是可能激发知识分子的政策思维创新从而增强其恰当作用，还是可能促使知识分子陷入政策神学而遏制了这种贡献，这个问题颇为重要，但现在还不能作出回答。在现实中这两种趋势都可以看到，但除此以外目前还不能就这个重要问题下更多的结论。
知识社会学也无法为我们考虑可能的途径来鼓励政策知识分子在已经开放的社会中实现创新思维提供一种理论基础。甚至一些相对简单的问题目前也没有明确的答案，如政策知识分子更多地接近政府中枢决策系统会存在哪些利弊。
下一个问题更为广泛也更为重要，即在不同活动领域中，这些最为缺乏的社会资源（指那些具有杰出才能的人）是怎样分配的？是否已经有足够的这类人才进入制定政策和影响政策的职位？怎样才能影响这类人才走上制定政策和影响政策的职位（如果这合乎需要的话），而又不至于付出太高的成本？
这就涉及精英的任用、精英自我形象、精英价值观、精英文化和精英识别等问题。在这一课题的有些方面，已经开展了充分的研究，密歇根大学比较精英研究项目也开展了对一些相关问题的探讨。但这类问题的大多数尚属未知领域。譬如，我在英国走访那些高层政策制定者以及政策知识分子时，他们就表达了这样一种看法，即高层文职队伍中具有最高天赋和受过最好教育的人才所占比例过高，造成工业领域里有能力的候补人才短缺。但是在日本，最优秀的学生为了通过东京大学法学院这条途径进入政界而展开激烈竞争，却并未给工业界带来什么消极后果。与此相反，在美国，企业界似乎吸收了很大比例的最优秀人才，有些人后来也只是短期地被政府部门聘用。总之，具体的情形千差万别，不甚明确，该问题本身很可能需要重新加以表述。但具有不同能力的人才在各种职业中的分布问题，包括在政策精英的各个组成部分内的分布问题意义重大，值得给予更多的关注。除了普遍存在的高级文职干部准备不足--如果不是准备失误的话--的问题以外，一种流行的看法所反映的问题尤其令人不安，这种看法是：政界吸收的许多人，其作为政策制定者的素质令人怀疑，而决定政治家升迁与否的主要标准又同有关政策制定的技术和知识没有多大联系。
一个神秘但具有重大潜在意义的问题在于，是否存在可以同那些象棋大师和算术天才相媲美的在应付逆境政策制定方面具有特殊潜能的人才？如果确有这类人才存在，有没有什么途径把他们吸收到政策制定的适当位置上来？
就现有的知识来说，甚至对这种可能的特殊人才形成概念认识也办不到，但在原则上这些问题需要加以注意。
在许多国家，包括一些特别需要高质量政策制定的第三世界国家，还存在一系列其他问题，包括：政策精英对国家的长远发展缺乏兴趣，有时还存在道德败坏现象；受教育人才的资源储备不足，难以形成和维持最低素质标准的政策精英阶层；以及有些重大方面的人才流失导致政策精英阶层某些必备人才的短缺。在某些国家，政策精英被广泛灌输了各种愚昧的政策神学，这说明还存在着其他损害政策制定能力的因素。
无论怎样看，政策精英方面似乎存在严重不足，并在不同社会和政体类型中表现出程度上的重大差异。一些企图减少这种政策精英不足的尝试途径包括：
1.加速政策精英的新陈代谢过程，人员任用的基础构成不断变化。部分也可采取在政策制定的职位上引进新型专业人才的特殊方式。
2.通过专门的“培训”学院，对政策制定精英阶层的关键人才实行再教育。
3.有些政治家相对于大多数传统的政策精英表现出文化上的较大差异，加强当选或委任的这类政治家的力量。
4.通常由于重大事件而造成的震惊往往迫使政策制定精英的思想超出原有的评判框架，这也可以提供改造精英的机会。
5.将部分政策制定工作移交给由不同文化控制的其他政治实体，如交给地方。
6.对大部分政策精英进行更换，这通常与革命时期的社会权力转换过程相伴随。
这些可能性不论怎样广泛都超出了本书的主要范围。
它们表明政策制定研究和总体社会问题研究之间有部分重叠，也说明了朝着重建统治方式的方向来扩展政策制定改进的视野和兴趣的必要性。有关统治方式的重建，本章后面将予以考察。发展精英人才是改进逆境中政策制定的一条途径，第十章将提出一些发展精英的可操作建议。
政策公众启蒙
有关公众舆论的现有资料并没有表明公众总是错的。
而关于民声即无声的假设也没有得到经验的支持。一方面，公众价值观的变化，不论其怎样难以捉摸，仍表明了公众舆论自我调适的潜能和不断进步的潜力。另一方面，许多研究还表明，公众对信息的加工处理和对复杂问题的判断仍存在严重弱点。对民主制度切身体验的许多分析并没有为这个问题上的乐观主义提供什么依据。即使在理想的传播条件下，公众意见的形成也暴露出许多令人不安的特征。在许多国家，朝向民粹主义和大众行为发展的趋势一如既往。而有关“非理性”政治获得民众支持并存在民众基础的历史研究，则对目前普遍盛行的在公众舆论和民众运动问题上的乐观主义观点进一步提出了怀疑。特别是，社会现实中那些“严峻形势”对公众舆论的影响向我们提出了严肃的课题，尤其是在一个存在核焦虑和经济困境长期持续的年代更是如此。在这个问题上，必须避免夸大其辞，应当认识到对群众文化的有些攻击只是一种偏见。然而，就现有研究结果来看，公众对政策问题的态度、争论和见解的总体水平颇成问题，尤其表现在复杂和敏感的政策问题上，如那些构成逆境特点的问题。因此，我的信条是，除非公众理解政策问题的能力有了提高，否则公众对政策制定的影响要么将会受到削弱，要么只会常常一一但并不总是--导致更坏的结果。
毫不奇怪，民主的进步常常同通过大众教育、大众传播媒介等手段促使公众思想认识更为开明的希望联系在一起。但是，小而言之，大众教育并不会自动地产生公众开明的政策见识，大众传播媒介的新闻报道也几乎同样无济于事。这方面的其他各种努力包括：在公共争论中输入通俗易读的政策研究资料（如英国的绿皮书）；成立半独立性政策研究机构为公众舆论的形成提供内容各异、见解客观的信息材料，如荷兰政府政策科学协会和新西兰计划委员会，还有其他各种各样的机构（如美国的“美国人的重大抉择委员会”）。
要提高公众的政策见解水平是一件困难的事情，它受到许多因素的制约，例如：
1.尽管已经开展了多年的研究，但公众舆论形成的基本动因至今还不明确。这种动因可能在不同文化中存在差异，可能会随着现代化大众传播媒介的发展和社会变革而发生重大变化，也可能不随之发生太大的变化。不妨举一个与政策相关的较为简单的例子：公众对科学的见解似乎具有跳跃性而且很难理性化。
2.目前，不仅不知道任何可用以开导公众的可靠途径，而且那些可能的手段很容易被滥用为象征操纵、宣传和政治兜售的工具。与此相关的是传播媒介被垄断这一严重问题，这在美国也同样存在。
3.各种意见在意识形态上的差异使得“开导”和“宣传”
之间的区分很难贯彻始终，而且在政治上部分地不可接受。
4.政治的某些内在特征可能对公众舆论的质量产生消极作用，诸如借助于先进的公共关系和“政治兜售”技术来赢得更多浮动选票的政治竞争以及民主国家中一个新的政治顾问阶层的出现。更为糟糕的是，在非民主制国家存在凭借后台支持得到任用的花招。
5.“开导”公众的课题是一个禁区，尤其是在民主国家，似乎它污辱了选民的个人尊严，又似乎它有损于基本的民主神话（这种神话倒可能是一种真正的危险，尽管复杂的民主思想是基于公民的参与权和政治自决权，而不是基于对公民智慧的假设）。
6.要改进公众的政策见解水平，现有可资利用的知识极其匮乏。例如，通过大众传播媒介进行政治开导的经验尚处于初始阶段，还不成熟；运用尚处学校阶段的社会研究培养未来公民使其更好地完成自己所担负职责的办法远远不是那么值得乐观；有关怎样以更容易和更可理解的形式来表述复杂问题的系统研究还未能取得什么结论性成果。
新的传播技术、家用计算机以及类似的先进手段和工具是否像某些人所设想的可能改变这种局面，新型的教育材料是否可能消除公民培养上普遍存在的偏颇，这些问题目前都还没有答案。
有关政策公众素质方面的不足，目前至少可以这样说，对作为问题解决者的“民众的洞察力”和个体群众政治能力的不断增长持乐观主义的观点是不成熟的表现。因此，不可以完全依赖政策公众来充当逆境中政策制定的基础和弥补政府决策系统政策制定上的缺陷。
这一结论适用于公众舆论对政策制定的所有影响方式，诸如民意测验对政治家的影响；政治家与选民之间的直接协议；利用大众传播媒介、示威及其他街头行为等各种形式的意见表达；以及公众舆论与选举行为之间更为复杂和更为关键的融合等等。
从这些情况中可以推导出一些重大的结论。至少，政府中枢决策系统迫切需要帮助政策公众提高政策意识，与此相关便不可避免地存在着手段运用和开导方向上出现失误的危险。在一些国家，政府决策系统还必须具备自我调适能力，以克服政策公众对政策制定质量的消极影响，如公众信奉政策神学和狂热思想的倾向，这一现象前面已提及过多次。政策公众相对开明的国家必须小心注意，切忌从本国的实际出发来推测其他国家，因为其他国家的实际情形可能完全不同。
越来越严重的逆境和由此而导致的对政策制定的各种要求特别需要社会就政策公众及其在政策制定中的作用采取各种措施，这些措施可以按其必要性程度由低到高的次序列述如下：
1.以更大的努力来开导公众对复杂政策问题的认识是必不可少的。
2.需要加强高层政治家教育公众和开导公众的功能，而不仅仅是反映公众意见和满足公众目前的倾向和喜好。
3.政府中枢决策系统需要加强自身相对于公众当前的政策舆论的自主性，这与埃德蒙·伯克的观点相一致。伯克主张，当选政治家的使命在于按照其最佳见解行事，同时信守在选举之日承担的责任。这种观点不同于美国普遍盛行的一种观念，即当选政治家应当基于当前的现实行事，尽力反映出不断变化的“人民的意愿”。
4.各种形式的参与民主制和直接民主制都必须予以重新考虑，以便使政治民主体制在有效地应付严酷逆境的同时又可以维持自身的生存。
5.政府中枢决策系统的某些机关和为其工作的某些机构需要保持同政策公众的相对独立性，如前面举例时提到的中央银行、立法机关和智囊团等机构。
6.在特别形势下，应当允许有一定时间限度和处于谨慎监督下的应急政体实行同当前公众倾向相反但确属必要的政策和政策执行措施，并在以后接受选民的评判。
7.有些公众意见表达方式可能对政策制定者造成惊恐而它并非政治民主制所必不可少，这种表达方式就可能必须加以控制，如具有过分挑衅性的直接行动。
8.必须认识到，民主制度的生存依赖于民众政策知识的丰富了解和思想认识的明智开化。由此还可以得出这一结论：在许多第三世界国家，西方意义上的有效民主制度在一两代人的时间内可能还难以实现（这同尊重基本人权以及不断朝着民主制方向发展完全是两回事）。
还有一种可能的情形是，公众对某些重大政策的无知可能有利于长远利益。譬如，各种技术革新有益于未来却需要当代人来充当试验品，公众由于这方面的无知而处于被动地位，这样就可以获得他们的赞同。如果当代政策公众完全意识到自己或许会因为这种技术创新的可能副作用而受到损失的话，则这种革新便会受到阻止。这种可能性给我们造成了更为严重的问题，要恰当地处理这类问题，或许需要一种新的公众哲学，而这远远超出了本书的范围。
上述各点直接与逆境中的政治相关，提出了已超出本书范围的极其令人痛苦的问题。然而，对于政策公众的一些主要特征与逆境中高质量政策制定诸多要求之间的鸿沟所带来的问题，我们必须加以认识。
以上的结论需要从逆境中高质量政策制定所需要的政策思想多元化的角度予以重新考虑。这样，所存在的问题就不仅仅是为了维护以下两方面的平衡而遇到的所有价值问题和各种悲剧性抉择了；这两个方面在于，既要维护各种形式的民主价值，又要满足政策制定行为在应付逆境上的诸多需要。
政策思想多元化
只要不危及基本的价值观和损害政府的行动能力，一定限度内的积极冗余、多元主张和其他形式的多元化乃是确保政策制定质量所必不可少的条件要求。对此，言论自由的早期倡导者们已有充分认识。对政策制定过程系统主要部分的内在无能的分析进一步加强了政策思想多元化的必要性。政策思想多元化是通过各种意见的相互补充、充实以及见解的多样性和错误的排除来克服政策制定过程系统诸多局限性的一种主要途径。因此，以下这种观点既为历史事实所证明，也为理论分析所支持，即政策范式的创新在现有体制内很难实现，而常常它依赖于政策思想多元化作为基础。
政策思想多元化及其对实际政策制定的输入往往遇到许多障碍，这些障碍遏制了其作用范围并削弱了其积极效果。在极权制国家，多元化政策思想受到压制，这就内在地决定了这些国家一般只能对政策作些笨拙的修补。在那些强烈迷信政策神学和教条的国家，这些神学思想往往遮住了人们的视野，从而缩减了政策思想多元化的范围。在民主制国家，普遍流行的见解和共同接受的假设同样可以闭目塞听。从技术上说，缺乏接触信息材料的途径，不能获得资源，缺乏对“自由思想家”的制度化支持，与已有体制相互联系的非正式网络过于紧密，这些都是削弱政策思想多元化的部分因素。
构成政策思想多元化基础的是一些更为根本的特征，包括社会创造力的特征以及创新者处理政策相关材料的欲望和能力的特征。这就把政策思想多元化同政策事业家联系在一起。这些方面很少为人们所理解，难以推进却又易于阻止。多元化政策研究的制度化可能会对此有所帮助。
在现有体制本身有意保持积极冗余的做法代表了政策思想多元化的一种特殊形式。这方面的机构设施包括：由政府维持的智囊机构，立法机构的专业配备，政党研究组织，从事政策制定效果审计的专门控制机构等。缺乏这类机构将肯定削弱政策思想的多元化，而设立这些机构本身未必就能保证有意义政策思想的产生。现有体制内政策思想多元化往往遭到强烈抵制，这类机构的相对稀少以及已有的这类机构难于维持便是证明。抵制政策思想多元化的原因范围，从对这类机构设施“实践”上的怀疑到抵制者企图维护对信息、方案设计和政策影响的垄断，不一而足。
可以提出这样一个疑问，即政策思想的多元化是否可能走得太远，以至带来过多的思想负荷并混杂着各种形式的意见喧嚣，从而会降低这种多元化对政策制定的积极效用。不论是在历史情形中，还是在当前或可预见的未来，还没有什么迹象表明存在这种危险性。与此性质不同的另一个问题是，即使在民主国家，也需要对合理的政策思想多元化加以必要的限制，对那种危及根本价值观和有损于基本道德原则的思想进行控制。解决这方面矛盾的一条原则是，控制某些形式的行为，而让所有公众思想和意见都自由表达，但这并非总能够提供一种彻底解决问题的办法。
譬如，民主国家就面临着这样一个问题，一旦某些狂热的、歧视性的、反民主的观点开始赢得某些支持而不再是个别人私下孤立的主张，那么该怎样应付这种局面？这些在目前仍属于边际现象，但随着逆境的持续和人们对政策制定不当出现更为激进的反应，这种两难困境可能变得相当尖锐。
由此，我们就触及在政策思想多元化方面实际存在的各种不足，对于这种不足，现在还不能作出普遍有效的评估，因为在各个国家和各种政体中，具体情形千差万别。政策思想多元化是逆境中高质量政策制定的一项要求，在这方面，民主国家比非民主国家享有明显的优势（虽然在苏联已有不同形式的多元化机制在发挥作用）。同时，目前还缺乏应付逆境的有希望的政策备选方案，这一事实可能表明，即使在民主国家，政策思想多元化也存在许多不足。此外，对于怎样使多元化产生所需要的政策思想创新，目前也没有出现什么主张。
及时的政策学习：调整与借鉴
“及时的政策学习”这项政策制定质量要求的理由无需多说。实际问题的飞速变化加上政策制定的弱点和政策失误的沉重代价都使得及时了解情况调整政策成为一项必须满足的需求。此外，在面临无法降低的不确定性和未知状态的条件下，对现实情况发展的及时了解是一种重要而可取的政策制定方式。因而，政策学习的能力作为政策制定取得成功的一个主要决定因素是至关紧要的。现行大多数政策必须被视为一种越来越不合时宜而且具有暂时性的权宜之计，我们需要朝“试验性社会”的方向发展，这种观点并非言过其实。
政策学习理论只是刚刚起步，并且同组织学习、政府学习和社会学习等更为广泛的过程交织在一起。政策学习的必要性只是在口头上得到普遍承认，而实际情形似乎与此大相径庭。
或许这样说是过于苛刻了，在实际中，政策学习和由此而导致的政策调整如果出现过的话，也是以一种曲折的方式分散在无意调整和错误调整的过程中。但许多论据充实的研究表明，有强大的反对了解情况调整政策的因素在起作用，诸如：强求政策的一致性，维持认知图式的一致性，对原政策选择的投入不断升级，对过去情况的错误分析和各种组织动因等等。案例研究（诸如对历史上的军事计划和现实中的政策结果评估等领域的研究）也揭示出这种主动的了解和调整遇到的许多困难，并进一步肯定了政策学习存在顽固障碍的结论。
政策学习的另一个方面是政策借鉴，它同政策信息储存这一课题紧密地联系在一起（克拉茨基1980年的论著对人脑储存作了探讨，其隐含的意义可以激发我们的思想）。
考古学研究结果揭示的人类社会档案史证明，从国家出现的早期开始，有组织的储存便成为政府运作的一个必不可少的组成部分。在中国历史上，曾经是由高度发达的机构专门负责有组织的资料储存，其部分目的即是为了政策借鉴。然而，资料储存必定是有所选择的，也肯定不可避免地带有偏见，这就存在有损于政策借鉴的潜在可能性。例如，戏剧性事件可能在历史储存中占据主导地位（与个体的“闪光灯式记忆”相类似），从而混合了历史借鉴中的内在问题。
一个突出的现代例证便是越南战争：不仅从越南战争中认真吸取教训的研究很少（尽管关于这一课题有大量文献），而且似乎战争的创伤效应对美国政策产生影响的方式不能不说是相当扭曲的，很难说跟“冷静的借鉴”有什么关系。
笔者的研究揭示出在政府中枢决策系统储存机构的实际运行中还存在许多严重缺陷：档案材料很少以有益于未来政策借鉴的形式加以处理；还没有利用计算机建立新型的制度化政策案例储存库的尝试；人事政策常常对建立充分的储存积累起阻碍作用，如频繁的人事更替和变动都会有损于信息的储存积累，美国白宫参谋人员的变动就是很好的例证；对重大决策过程很少进行有利于未来政策借鉴的系统分析等等。
如果将政策学习置于政策过程周期、政策循环参与机构的僵化性、政策更替过程以及政策终止问题的背景中加以考察，我们就可以获得对其困难的另一个角度的认识。
政策学习旨在终止不会达到目标的政策（至于目标是明确的还是潜在的，那是另外一个问题），通过加速政策修正和促进有望成功政策的更替来干预政策的“自然”生命周期，所有这些在政策学习曲折过程的每一步都会遇到内在无能、反对因素和各种抵制等障碍。因而，在改进政策学习的努力中，临界质量的极其庞大是至关紧要的。
这里值得提及的是通过将定期对政策进行重新思考的做法加以制度化（如美国的“日落”法）以及通过专门的“评估”方法与机构设置来改进政策学习的各种尝试。另一类措施涉及社会试验，即试图建立有秩序的社会状态以促进政策学习的一种尝试。各种其他方案在理论著作和具体实践中随处可见。例如，荷兰就已经采取了一些步骤，试图朝“试验性国家”的方向发展。但是，绝大多数的实际情况似乎与此相反，即使是十分明显的政策失败，也很少有政府认真地从中吸取教训。及时的政策学习，如果不是完全没有的话，也是非常缺乏，这是通常最为突出的情形。
为了更好地认识政策学习的困难，在此必须提到一个内含的逻辑哲学问题：假设现实发生超变化，那么从历史中总结的经验教训便不能适用于未来。即使假设的前提不这么极端，政策学习仍然需要一定的时间，这尤其是因为许多政策需要经过很长一个过程才能显示出结果来。因此，即使是那种程度和幅度均低于急剧超变化的社会变化，也足以使得经验教训在能被总结出来之前便不合时宜了。从这种观点看。在军事领域里，由于这场战争总是学习了上一场战争的打法，军队往往比在上一场战争中准备得更好，这便成为一种难以避免的情形。要使政策制定适应不可预见的未来，对过去特定政策具体经验教训的借鉴往往无济于事，只有通过从这些过去的经验中吸取可以运用于未来的一般性结论，通过学习在面临不确定性形势时改进政策制定，包括通过对学习本身的促进才能有所助益。
从以上的认识角度来看，评估研究是有问题的，因为潜藏于过去经验下的动因本身或许就是变化的。譬如，在一个充分就业时期进行负所得税试验所得出的结论，如果作为一个大量失业时期政策制定的基础就很值得怀疑，除非可以总结出同样有效地适用于根本不同条件的经验理论，而这就对现有社会科学的知识状况提出了过高的要求。评估研究以及类似的促进经验借鉴的方法可能对于揭示什么样的措施不起作用以及对于揭露政策领域的实质是有效的，而这也是一种非常重要的经验学习。但是，在一个不断变化的时代，肯定的政策经验往往很难总结。这一结论对不同政策领域的适用性取决于各种现象的具体动因，因而在运用时必须谨慎。在许多政策领域，某种程度的实质性政策经验借鉴是可能实现的，但是，这种借鉴所根据的对有关社会过程稳定性的假设需要进行检验。
在模糊赌博的情形中，由于偶然因素的作用，同一项政策即使是在客观社会条件稳定不变的背景里也可能产生极其不同的结果，这时政策借鉴存在的问题就更为棘手。当代有关经验借鉴的思想，尤其是在政策制定方面经验借鉴的思想，所依据的前提假设往往是简单的决定论和发展规律稳定论。这种世界观适用于大部分物质世界，也正是它奠定了现代自然科学的发展基础。然而，人类社会的大部分政策领域是以迅速和无规则的变化为基本特征的，因而，政策制定包括政策借鉴都需要有一个完全不同的世界观才能与此相适应。正如本章前面所讨论的，服务于政策制定的有用知识哲学所面临的主要挑战之一便是发展一种政策学习理论，这一理论必须充分认识到超变化和模糊赌博的现实。政府学习过程与政府诊断过程密切相关，两者存在的困难也相类似，诸如组织的倾向、人类心理的特点以及文化障碍；但关于知识困难的基础哲学是更为基本的问题，必须首先给予考察，然后才能有效地探讨组织学习的各种困难。综而观之，政策学习内含的困难在所有方面都是非常可怕的。
这样，就需要有更加先进的政策学习方法，而这种政策学习又取决于政府中枢决策系统对问题的复杂化处理并依赖于特定的知识与思维方式；可是，当今政府中枢决策系统缺少复杂化处理问题的意识，而所需要的这种知识和思维方式在相关知识学科中也极为贫乏。
当前对该领域的赤字估计往往区别出通常形式的政策学习和动态形式的政策学习。前者假定社会发展有足够的稳定性和简单的因果关系，人们可以从传统学习与借鉴中吸取具体的经验教训；而后者假定社会发展的飞速变化和一定程度的不确定性，经验教训的学习借鉴只有通过理论的一般性概括和复杂化的分析处理才能实现。通常形式的政策学习效果很微弱，不同国家和不同政策领域各有差异，也不乏某些有益的借鉴，但这常常不是在政策制定过程系统之内。而较为先进的第二种政策学习在实际中几乎不存在，作为其先决条件的知识和推理方法目前尚未完全得到发展。
元政策制定和统治方式重建
由于存在巨大的质量不足，政策制定的改进就成为自觉、成功和有效地应付逆境所必不可少的先决条件。元政策制定是针对政策制定的政策制定，包括提高政策制定质量的各种努力。在许多方面，高质量的元政策制定是发展逆境中政策制定所需能力的主要方式，尽管其他因素（如政策制定基础的自主发展）也可以起到重要作用。
这种元政策制定是颇为艰难的事业。这一领域也是政策低劣恶性循环的又一例证，它表现为：当政策制定的质量低劣时，最需要有高质量的元政策制定，但此时又似乎最不可能出现高质量的元政策制定。这种封闭的怪圈只是妨碍并常常阻止高质量元政策制定的无能之一。还有其他方面的无能和障碍，如：
1.意识形态和权力政治对改进政府中枢决策系统的抵制，它表现为这种改进因意识形态上的理由而遭到反对和摒弃，或者被认为同现有利益与传统相敌对。
2.由于官僚政治、文职体系的传统和对变革方案的真正怀疑等方面的原因，政策制定的改进遭到政府机构的敌视。
3.最为重要的是，高层决策者自己对政府中枢决策系统的元政策制定缺乏兴趣并极力反对。他们不支持进行这种改进的原因很多，诸如：对这种改进努力可能导致的权力后果及加给个人的职责负担的忧虑；对许多改进方案及其理论根据的怀疑主义态度；对各种缺陷可能被揭露出来的惧怕；对政治代价的敏感；不愿意接受许多改进措施所带来的自我束缚；优先考虑那些百试不爽的老办法，如“私营化”
等等。没有高层决策者的支持就很难甚至往往不可能在政府中枢决策系统实现重大改进。因此，假如不是实际中已经为这种改进提供了某些机会和条件，这一艰巨事业将不会有多大希望。这些机会和条件的形成部分是由于高层决策者个人兴趣等偶然因素的作用，而越来越多的则是因为高层决策者愈来愈深刻感到他们需要帮助来应付逆境。
4.能服务于元政策制定的知识和思想的贫乏构成了另一种无能。在许多国家，尤其是在第三世界国家，政策制定的基础和必要资源的短缺同样构成了一种无能。
元政策制定还同统治方式的重建交织在一起，使问题变得更加复杂。在政府中枢决策系统实施一定的改进而不触及整个统治方式，包括不触及政治，这是可能的；而且，这种改进也常常是可取的。但不久，政策制定和统治方式重建两者之间的部分重合和交互作用便开始出现，譬如：
1.改进政府中枢决策系统而不同时改进统治方式的其他主要成分便可能导致不利的权力转移和扭曲。例如，对立法功能的影响就不可忽视。并行不悖地同时改进这两个方面对于整个统治能力和逆境中的政策制定来说常常是可取的。
2.政策制定基础的发展往往是必不可少的，这一般涉及对统治过程的主要成分实行干预，比如对政策精英阶层和政策公众的干预。
3.包含在元政策制定中的价值观问题（如形式价值与产出价值的先后次序问题）将元政策制定同政治意识形态和政治文化紧密地联系在一起。
4.反之，重建统治方式的各种尝试虽然主要不是为了改进逆境中的政策制定和提高政府中枢决策系统的绩效，但常常对后者产生重大影响。因此，在重建统治方式的各种努力中，应当对元政策制定给予应有的注意。
5.元政策制定和统治方式重建之间在所含问题和改进方法上的密切联系使得两者之间能极大地相互借鉴，同时也为将两者结合起来进行研究提供了充足理由。
6.有关统治方式重建的实践经验和理论思想为发展元政策制定的方法和执行策略提供了重要的知识输入，组织重建和系统重建的方法，有时也同样为统治方式的重建及元政策制定提供了相关的知识，只是表现形式不同而已。
相应地，元政策制定的实际经验也为统治方式重建提供了重要的信息输入。
出于这些原因，元政策制定不能也不应该同统治方式的重建相分离。但它们在强调的重点和关注的核心上确实也存在差别。元政策制定集中针对的是：中央政策制定过程系统，政府机构中对政策制定和政策执行至关重要的部分，那些同中央政策制定密切相关并影响到后者质量的整个统治以及一般文化与社会的诸多方面和机构。而全面的统治方式重建可能采取完全不同的立足点。这种统治方式重建旨在实现多种目标，譬如加强民主参与，在这里政府中枢决策系统往往不被认为具有头等的重要性。事实上，在许多国家，将削弱中央政策制定的实力作为统治方式重建的目标之一或许还是可取的做法。然而，不论政府中枢决策系统及其改进对于统治方式的重建可能具有怎样的意义，在改进政府中枢决策系统的各种努力中，元政策制定必须涉及对统治方式的重建。
本书的考察所得出的一个结论是，政府中枢决策系统的改进是社会有效地应付逆境的一个首要条件。这样，在重建统治方式的综合方法里，元政策制定同样应该得到优先考虑，尤其要注意政府中枢决策系统的改进。因此，本书亦可充当面临逆境时重建统治方式的入门指导。此外，本书探讨了统治方式重建的一项核心内容，即中央政策制定过程系统，并代表了统治方式重建的一种方法。本书下面的部分内容基本上适用于针对统治方式的重建。譬如，第九章提出了一种政策制定重建的方法，这种方法只需略加调整即可适用于统治方式的重建。第十章提出的各种改进建议都是围绕元政策制定的，但同样牵涉到那些对于提高政府中枢决策系统的素质所必不可少的统治方式重建。
正如本书始终认识到的那样，政策制定尽管是社会处理问题能力的关键方面，但毕竟只是一个方面。独立于政府中枢决策系统素质之外的其他社会处理问题能力的提高往往也是有益的，有时可能比政府中枢决策系统素质的提高更为必要。要考察这种可能性，就需要超出本书的范围去构建某种社会控制与调节的一般理论，但现有社会科学知识尚没有为这种探索提供什么基础。然而，我们可以从政策制定的角度对社会处理问题能力的某些方面给予探索，本章有关创新方案、政策事业家、政策公众和政策思想多元化等方面的考察便是这样做的。在这里，元政策制定必须超出统治方式重建的范围而同社会改造相结合，以便为政府中枢决策系统更有效地运作建立必不可少的政策制定基础。
以上考察属于期望实现的内容，这里不妨对客观存在的方面作些讨论。在元政策制定和统治方式重建方面实际存在的不足是巨大的。很少有哪个国家因为其政策制定和统治能力而沾沾自喜，而且伴随一定创新的某些试验已经在着手进行，这在第三章作过部分探讨。对修正宪法的兴趣也在不断增加，其中有一部分是朝着改进政策制定的方向发展（现在迫切需要对历史上曾经发生和当前正在考虑的宪法修正进行综合性比较研究。针对各个国家具体机构改革的个别研究和比较研究已经可以见到，而且很有意思）。很少有哪一个政府具有如此周全的体制配备，可以长期而连贯地考虑元政策制定和统治方式重建的问题，只不过偶尔为了这一意图而利用专门的委员会罢了（如1973年英国皇家宪法委员会，该委员会的报告发表时已明显过时）。即使政府中枢决策系统表现出或被迫表现出对元政策制定和统治方式重建的兴趣，但达到的质量常常也很低劣。有一些相反的事例表明，高质量的元政策制定和统治方式重建并非绝对不可能。譬如，法兰西第五共和国宪法在许多方面就颇能适应应付逆境的需要。这种高质量的元政策制定和统治方式重建只能是出现在社会发生灾难以后，还是程度较轻的逆境也足以促成这种结果，或者这只是个人偶然因素的产物，所有这些目前都是不确定的。
综合结论
用不着反复强调同本章考察的逆境中高质量政策制定的二十一项要求相关的主要无能和质量不足，以下结论似乎是合乎根据而有力的：
1.明确逆境中高质量政策制定的某些特征是可能的。
尽管可能还有不同的分类方式，但本章所讨论的二十一项要求已经反映了逆境中高质量政策制定必备条件的主要特征。
2.每一项要求的满足都面临着因无能而存在的困难，这些无能中有一部分是中央政策制定过程系统的诸多构成要素所内在固有的。
3.还有一种主要类型的无能是以恶性循环和封闭怪圈为表现形式，即各方面的无能和质量赤字相互强化，改进要以一定的情形为先决条件，而实际上正是因为不存在这种情形才需要进行改进。
4.许多无能是所有政府中枢决策系统所共有的，即这些无能大多都是当今所有形式的政府以及历史上许多形式的政府所共有的普遍特征。
5.有些无能是当今某些形式的政治体制和社会制度（诸如民主制国家、共产党国家和发展中国家）所特有的。
6.各种无能潜伏在许多条件下，当对政策制定的要求较低时不会表现出来，当处于逆境时政策制定就会暴露出主要由这种潜在的无能造成的严重质量不足。
7.对政策制定质量的直接考察揭示出实际存在着的许多不足，无论是否可以用目前已认识到的那些无能来解释这些质量不足，它们都确确实实地存在。
8.要进行系统的改进就需要首先对政策制定赤字有更为深入的认识，然后才能处理那些根深蒂固的无能，进而克服基本的质量不足。修修补补的办法不大可能克服内在的各种无能和实现逆境中所需政策制定质量的诸多要求。
最后这个论点将我们导入了下一章，我们将把政策科学作为理解和改进政策制定的一个主要知识载体给予考察。
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