突破的必要性

    政策科学在发展过程中使用过许多名称：应用系统分析、公共政策、政策研究、政策分析，乃至日本的“社会工程”。所有这些既是人们多方面尝试改进政策制定的反映，也构成了有意义地改进政策制定的主要条件。大约在十五年前，政策科学似乎进入了一个飞跃阶段。此后，政策科学领域有了很多发展：五种直接针对政策科学的主要专业刊物相继问世；《政策科学年鉴》自1977年起开始发行；各种各样的政策科学丛书纷纷涌现；大量专门的政策科学教材陆续出版；政策科学里一些必不可少的支柱性学科也得到了发展，像决策心理学、组织理论、大系统模型和应用社会学；专业性协会也纷纷成立；最为重要的是，许多大学包括一些著名的大学，将政策科学作为一门独立学科的教学计划已相当完备。这些情况大多出现在美国，但也波及其他一些国家，如在菲律宾和日本，以不同形式（通常不是用“政策科学”这一名称）出现的政策科学得到了发展，人们对它的兴趣也越来越浓。在许多方面，政策科学的思想渗透得更深，政治学领域的许多教科书以政策制定作为理论框架就是例证。从那些新近出现的大批“如何作出决策”的手册里，也可以发现以政策科学为取向（不管有意还是无意）的痕迹。

    对政策科学领域的活动和存在问题进行详细分析和评价，尽管非常必要，但这不属于本书的探讨范围。进行这一工作需要从历史的角度作长期性考察。政策科学不仅仅是增加知识与认识的人类事业的一部分，而且是逆境中政策制定所必不可少的基础，也是元政策制定及治理方式重建的某些方面所必需的关键性输入。因此，高质量的政策科学是实现逆境中政策制定的重要先决条件。从这一角度对政策科学进行的探讨构成了本书主题的一个组成部分，同时也完善和部分修正了笔者以往对有关方面的分散论述。

    为了避免对一门与笔者密切相关的交叉学科所获成就有自我吹捧之嫌，在此将仅限于对上面提到的那些主要活动作积极评价，并说明各种论著所体现的巨大进步，本书一定程度上正是建立在这些论著的基础上。考虑到科学发展的缓慢性以及政策科学在主题和目标上的内在困难，该学科在相对较短的时间里取得的进步已经是很不寻常的了。

    另一方面，当代政策科学正身受许多“疾病”的困扰，由于这些疾病可能代表着某种主导性倾向而并非是成长初期转瞬即逝的疾病，因而显得尤为严重。许多新学科继创始阶段充满希望的繁荣之后便昙花凋落的历史也向我们敲响了警钟。譬如运筹学，在创建伊始似乎颇有希望成为一种处理复杂问题的系统和一定程度上科学的方法，但结果在许多大学（尽管不是所有的大学）以及许多实际应用中，仅仅变成了一套虽然有效但使用范围相当狭窄的数学技术。

    战略研究也在诞生之后很快就山穷水尽了。社会科学领域某些鼓吹“巫术”的倾向也给我们提供了有益的警告，因为这种倾向很容易玷污政策科学。

    与其在这里列述当代政策科学的诸多缺陷，不如将其作为该学科需要突破的十四个基本方面加以简要考察或许更有积极意义。其中许多方面在前面的章节里，特别是在考察政策制定质量的要求时已经有了间接的提示，集中地思考政策科学所需要的突破将为该学科的发展提供一种可操作的途径。这种发展是逆境中的政策制定所必需的。以下的论述就是以这方面的主要文献和研究为基础的，这些文献中包括那些论及政策制定现状的主要著作，也包括那些论及诸如政策分析、计划以及系统方法等实用方法的主要著作。此外，本章的论点还基于对目前正在开展的研究与理论成果的部分了解，这方面的信息来自那些主要刊物、案例研究、学术讨论会、个人会晤以及对一些主要公共政策教学计划发展过程的密切观察。

    为政策制定和政策科学提供哲学与思想基础

    无论是政策制定还是政策科学都需要有哲学与思想基础，这两者部分相互独立，又部分地相互重合。

    政策制定的哲学需要承担的主要课题我们已在第七章作了讨论，有待政策科学补充考虑的其他课题还包括：在必然性和偶然性之间的灰色区域；人类决策所具有的各种潜力；“理性”的不同含义；改进政策制定的各种基础；在不同社会条件下政策制定的各种潜力；政策制定的知识与世界观哲学。

    政策科学必须更多地注意其本身的基本问题，从而为自身创造不断发展的机会。各种根本假设、知识、哲学以及有关政策科学社会功能的思想都需要加以阐述和重新考虑。实用主义不足以处理政策科学的诸多问题，包括有关认识论、价值论、社会角色、实际行动中的专业反映等方面的问题。同时，由于政策科学与一般社会科学的差异过大，因而依靠后者来提供思想基础，就后者的发展水平来说是不适宜的。因此，政策科学需要有清醒的自我认识，需要全力注重自身基础的发展。

    许多概念与方法具有内在的局限性，以致成为大多数系统概念固有的价值偏见。对这种局限性的认识也是政策科学必不可少的知识，有待于通过对相关哲学问题及哲学基础的适当研究来提供。

    再来看看政策赌博思想，这种思想足以表明，有必要通过政策科学的适当突破来深人修正与革新政策科学的哲学基础以及政策制定的哲学基础。在文艺复兴时期，人们试图借助于前面所述的那套新概念--“命运”、“机遇”和“效能”来抽象地把握和“操纵”当时来势凶猛的社会变革，这反映了历史上睿智的思想家们在面临社会动荡时所进行的勤奋探索。通观政策科学的著作，尚很难找到对付政策制定中模糊赌博形势的显然高明的思想。除了各种形式的“决策分析”与类似方法，它们都取决于主观的概率分配以及某些创造性地探索各种未来状态的尝试（譬如脚本创作），几乎找不到对处理政策赌博有用的概念、结论、模型和思想。

    同时，现有的各种方法一旦超出量的不确定性领域便即刻变得无效，如果不是产生反作用的话。为了适应质的不确定性、易变的不确定性以及未知状态等形势，许多主要思想可能都不得不进行修正，因而政策科学的调整就显得越发紧迫。且举一例说明这点，评估研究与社会实验往往利用过去的经验来推导未来的局势，而作为其假设前提的社会发展稳定性程度在现实中已越来越低，因而这两种方法就越来越成问题了。

    政策赌博的思想对于政策科学基本哲学与本章后面将探讨的政策科学方法论所需要的革新具有多方面的涵义，其中包括：

    1.必须透彻地理解概率这一概念，认识其形成的历史，它与因果律的关系，它的实际应用及其与决策的关系，并将这种认识扩展到对下面这些问题的认识：质的不确定性、无知状态、不明确状态、有意外倾向的局势等。

    2.实际政策的形成及其后果必须从模糊赌博观念出发加以思考，明确地考虑到相关现实中内在的不确定性，探求处理这种不确定性的方法及其对于实际政策后果的作用，尤其是：

    （1）需要重新考虑研究政策制定现实的理论模式，必须更为现实地认识到内在的不确定性以及随机成分的重要性；（2）因此，政策制定的案例研究必须注意到与此相关的模糊性、随机成分和应付各种不确定性的行为；（3）需要发展另外的框架专门考虑政策执行，诸如考察在处理不确定性时政策执行的功能，以及当预测的未来已经随时间的推移而转变为过去事件时政策执行调整决策的功能。

    3.必须将主要决策者的政策制定行为作为一种“赌博”

    予以重新考虑。一些有关组织行为与群体动力的研究已经在朝这个方向努力，但进展缓慢而且远远不够。近几年有关的决策心理学研究成果尚未被政策科学利用，尽管其中对不确定性条件下的人类行为有许多引人注目的发现。特别是，对人类在面临不确定性时容易失误的倾向现在已经有了越来越多的认识，这些认识加深了我们对于主要政府机构在政策制定上内在无能的理解，也为政策制定的经验理论增加了一个重要的思考方面。

    4.正如上面已经揭示的那样，关于评估的思想需要进行修正以便适应政策制定赌博观。在模糊赌博的形势下，不可能从政策制定所导致的直接短期结果来给政策制定质量下结论，因为在这种形势中，相同条件下类似的政策可能会产生完全不同的结果。

    5.各种根本决策模式，包括传统政策研究文献所提出的那些基本决策模式都需要重新考虑。譬如，“渐进主义”

    的概念在模糊赌博情形中就失去了意义，因为在这种情形中，采取与以往同样的措施也许是最下策之一。所谓的“战略规划”方法同样落后于现实需要，因为这些方法忽视了不确定因素和无知状况所带来的挑战。这对企业领域的战略方向选择也有重要的启发意义。

    6.就规定性方法论来说，正如上面所述，所有不确定条件下的“择优”决策方法都需要重新予以评价，还需要发展改进政策赌博的启发式方法，以便取代适用范围极其有限的决策分析和价值预期方法。特别是，规定性方法的整个经济基础必须重新给予严格审查。

    7.弊病清除法可以作为改进决策的主要方式，该方法旨在减少处理不确定性时的重大失误，它同应付政策赌博的各种启发式战略共同发挥作用。

    为了奠定政策科学朝这些方向发展的基础，基本的认识论与知识哲学假设需要加以修正。譬如，将现实视为偶然性与必然性之间的某种产物并具有高度不确定性的观点应当成为人们理解事物现象和寻求规定性推测的指导思想。与此相应，正如上面曾提及的，由于人类在大量排除不确定性方面存在内在的无能，因而即使对更为高超的认识能力也不能抱过高的期望，这就为理解历史上的认识错误提供了一个不同的视角，并制约了对未来减少这种错误的过高希望。政策赌博的涵义之一在此便得到了说明。

    政策制定的政策赌博观触及人类的未知领域。对这种领域人类可以通过努力获得足够需要的预见，因此对它的不懈探索是值得的。为此目的，政策学者与政策专业人员需要以新的思维方式和科学知识重新武装自己。这就充分说明了政策科学所需突破的广度和深度，而无论是哪方面的突破，新的哲学基础与思想基础乃是至关重要的。政策赌博观只是政策科学的哲学和思想基础需要重新考虑的一个方面，其他的方面还有，需要对理性作更广义的理解，需要有新的价值论等等。这些在第七章中已进行过讨论。为满足逆境中高质量政策制定的诸多条件，需要政策科学的创新，这里有关政策赌博观的阐述应当从一个侧面对这种创新作具体化的说明。

    加强历史的和比较的认识

    正如人们常常注意到的，政策问题即使有也很少能够局限在狭隘的时间范围内而得到充分理解。若仅仅着眼于对有限的当前世界的探讨，则政策制定更难得到理解和改进。要认识各种结构模式并理解现有及不断涌现的各种实际情况，一种历史的视野常常是必不可少的，而且也总是大有裨益的。

    一项政策问题，其相关的时间范围可能比较短，也可能跨越几个世纪，这取决于具体问题的性质及其自然存在的周期。但无论如何，短视主义永远不适于作为政策科学的基础。因此，我们建议注重问题的时间性，在问题的历史背景中进行思考。卡内基一梅隆大学的应用性历史与社会科学研究课题的尝试已经反映了一些必要的方法，同时也反映出这些方法的危险性，尽管这种反映面还相当狭窄。必须特别谨慎的是，不能随意曲解历史，否则就将落人许多恭候光临的陷阱里。

    比较的考察可以起到某种补充作用，满足稍许不同的需要。对于许多政策问题来说，比较的材料可以部分地代替那种不可能进行的试验，并提供丰富的经验作为改进政策分析的基础。通过比较，至少可以输入来自其他行政体系的丰富思想。这就可能激发人们的政策科学思维，揭示出隐含的其他创造性方案，找到方案设计的其他方面。从更一般的层次上说，了解多个国家的背景还有助于对政策问题的全面认识。因此，特定政策问题领域经验比较的大量知识和对比较材料以及分析方法的熟悉都是至关紧要的。这方面已经开展了一些初步工作，但从总体上说，政策科学的论著较多管窥之见，而且还有失狭隘。这并不意味着低估比较研究工作的困难。但至今为止，作为政策科学以及对具体问题进行政策分析的一种基础的系统性比较研究仍然很少见，而且常常很肤浅。

    当我们着手理解与改进政策制定以及政府中枢决策系统乃至重建治理方式时，对广泛的比较研究和历史考察的需要便会成倍地增加。譬如，为了获得有关逆境中政策制定的理想特征的有根据的假设，对不同体制下的政策制定成效以及同一体制各个国家的政策制定成效进行比较研究便是必不可少的。

    跨文化的研究探索是极其艰难的工作，但如果没有这种研究，就很难识别当前现实的关键特征，各种政策范式就很难加以阐释和审查，宏观政策创新就将过于狭隘，政府中枢决策系统的改进也将缺乏必要的可借鉴材料。

    为了对政策以及政策制定问题有个全面认识并从恰当的背景给予分析，需要将历史考察与比较研究结合起来。

    为此，更全面的认识角度连同各种技术手段都是必不可少的。因而，高级的政策科学专家至少需要具备一门外语的阅读能力，还应当在另一个文化环境里度过自己的一部分职业生涯。

    现实主义地处理政策制定实际

    深入地认识和理解政策制定的实际是政策科学各方面发展的一个先决条件。然而，政策制定的客观实在性以及实际中各种变量、由环境决定的特征与各种常量的复杂混合使得这种努力相当困难。相关学科的一些普遍倾向也极大地增加了这一工作的难度。例如，与过分注重运用经济方法处理政策制定，对非理性行为和大众政治的忽视以及对仇恨情绪的忽视与政治的“理性”形象以及公共选择理论同时存在。这样导致的结果就是，作为政策制定实际的一个主要方面的政治在许多处理中都存在严重的偏颇。社会科学界各学派意见的分歧与对立（譬如新马克思主义与系统保守主义方法之间的对立）进一步增加和扭曲对政策制定实际的理论处理。

    同样严重的一个问题是，在一些政策科学论著，包括一些著名学者的论著中存在对政治的简单化处理。譬如，认为政治的限制有时可以忽略，而技术上的限制必须时时加以考虑，以及将政治列为系统方法的“敌人”之一。这些都证明了政策科学的某些领域尚存在某些极其错误的思想。

    尽管政治常常受到错误的对待，但它在政策制定中的重要性至少通常是得到承认的。关于个体和群体行为主宰着政策制定现实这方面的论述，其情形更糟。而决策心理学方面的高水平论著现在越来越多，群体心理学的相关部分也有所发展。这类文献部分反映在政治学出版物中，但在绝大多数政治学教材中仍被忽视。在政策科学方面，大部分论著对决策心理学的忽视是许多政策科学“脱离实际”

    的一个令人忧虑的表现，也是有损于政策科学所有方面的一个严重疏漏。

    有关组织理论研究也存在类似的情形。许多政策科学的著作都承认组织理论的重要，但在阐发总体描述性理论和处理规定性方法时就莫名其妙地将其置于脑后。组织理论大多存在两个极端，一方面是低层次的“实践”手册，另一方面是那种不能转化为规定性方法的极其抽象的高层次理论著作。这种倾向构成了许多政策科学没有将组织理论纳入自身体系的一个原因（一些政策科学的学者对组织理论方面的文献缺乏了解达到令人吃惊的程度，这也是原因之一）。几乎所有的现行组织理论普遍地存在一些偏颇，譬如忽视那些赋有使命、目标专注的革新的政府组织和忽视高层决策的实际，这就进一步增加了与政策科学相结合的困难。

    没有哪一种单一的政策制定观点能够正确地反映政策制定本身存在的所有差异性和复杂性，但是我们可以而且需要进行更多的探讨以便获得更为实际的认识，然后才能达到或许是不可知的真谛。逆境中的政策制定显然要求政策科学的知识与政策制定的实际相符，而不是去构建那种空中楼阁。这可能意味着政策科学家应该在政府内部供职若干年，以获得对现实的第一手知识，这种知识是现行研究方法和专业文献所远远不能提供的。

    探求宏观理

    论政策制定的研究有四种主要方法，各方法之间部分地相互重合。其中任何一种方法以及所有方法的结合都不能“解决”分析研究的诸多困难，因为这种困难是政策制定作为社会的一种客观实在和历史过程的一个方面所内在固有的。但是，每一种方法都有一定的效用，而四种方法的结合将使其在不断认识和改进作为人类集体生活一部分的政策制定这条漫长（并非无限！）道路上向前发展。

    第一种方法是还原法。这种方法旨在详细解剖政策制定的实际直至分化出各种最基本的构成要素和内在动因。

    在幼稚的还原法看来，认识了各个基本元素和内在动因，就可望找到认识整个政策制定的金钥匙。而较为成熟的还原法理论已经认识到，对基本构成元素和内在动因的理解并不能构成对高层次的结构过程的理解，而只不过是认识整个政策制定的一个组成部分。与政策制定的研究相关的还原法理论包括：心理学，如行为主义心理学和其他流派的心理学，包括某些前面已提及的决策心理学；社会生物学；经济唯物主义。社会行为的经济化研究在不被认为是“伪科学”时，也可作为一种还原方法。

    第二种是分解法。这种方法主要是确定与研究政策制定的各种成分。与还原法不同的是，分解法的宗旨不在于找到基本元素或根本动因，而在于探讨研究者感兴趣的、对某种理论来说富有意义的政策制定成分。这些成分还适合于被有关学者团体奉为“科学”并符合“共同知识”标准的那些研究方法的处理。大部分经验研究便是采用这一方法。

    第三种方法是整体论方法。这种方法是将某种具有内在逻辑和（或）功能一致性以及包含一些理论论断的图式运用于整个政策制定，从而获得一些系统的认识规则和洞见。

    这种图式在本质上可以是实证的，也可以是不同形式的纯粹抽象物或属于理论分析性质的。这方面著名的尝试有：

    控制论，投入一产出方法，市场及其他经济模式，群体选择理论，官僚政治及其他纯粹或混合的决策结构等等。这并不意味着整体论方法必须首先有一个主导图式，然后硬套到政策制定上。尽管这种情形也会出现，但常常发生的是，概念体系与政策制定现实两者的发展处于一种交替往复的循环过程。然而最终每一种整体论方法都必须依赖于某种理论体系来处理相关现实中无穷尽的潜在特征。

    第四种方法将政策制定作为更大更广泛的过程系统乃至社会政治过程与系统总体理论的一部分来考察。这种理论应当以机构为分析取向，以便与政策科学相关联，而不能是帕森斯式的宏观理论。

    所有这四种方法都可以有所作为也可以得到进一步的发展深化。譬如，更丰富的心理学知识可以提供有关政策制定基本元素的知识，也可以充实对各政策制定成分的研究和整体论方法的运用。借助于综合性方法和比较研究，对政策制定各成分的研究就可更加全面和可靠。而更先进的整体方法可以提供对政策制定主要方面的总体认识，同时也可为其他研究方法提供框架和假设。将政策制定放进一个广泛的过程系统中进行考察，对于理解政策制定作为社会历史过程的一个方面所具有的功能和形式是至关重要的。

    另一种颇有希望的可能做法是在政策制定研究中运用其他的图式和理论体系。譬如，系统论中关于有目的性系统、积极政治理论研究以及起源更早但尚未充分利用的医学研究，都提供了在政策制定研究中运用其他整体论方法的可能性。此外，还有可能产生其他的有益于政策科学的整体图式。

    这四种主要方法的结合加上其他方法的补充可以促使政策科学获得重大进展。但这还不够，还需要有一个最广义上的政策制定的一般理论，这种理论既要有经验性概括，又应有规定性内容。

    没有哪种理论可以主宰和贯穿一切，可以囊括政策制定的所有方面，能照顾到不同的研究起点和容纳形成各种宏观理论的内容。譬如，本书已经多次提及的关于社会控制与调节的总体理论的思想，可作为构建政策制定宏观理论的一条途径，而利用其他一些方法则有助于揭示政策制定现实存在的不同方面，如对政策制定的主要模式和机构演变给予综合的历史探讨。

    目前，除了人们将上述那些整体论方法应用于政策制定之外，尚没有关于政策制定的宏观理论。现有的各种整体论方法可以有助于构建宏观政策制定理论，但却不足以代替这种宏观理论。基于某种理论信条对宏观理论所作的推测（如一些新马克思主义论断）不仅毫无意义而且可能导人歧途，尽管这些推测有时可能包含一些有价值的成分，例如对特定政策制定环境所具有的内在限制的考察（如资本主义的局限性），以及对过于乐观地看待政策制定自主权的批判。

    政策范式批判

    政策科学必须始终独立于对社会现实的意识形态批判，不管这种批判多么重要，诸如法兰克福学派及其他意在对社会进行基于价值观念和意识形态再考察的各种尝试。

    同时，政策范式批判乃是政策科学的一个主要课题。这就要求我们认真地注意政策科学与价值之间，以及理论与实际之间的关系。

    政策范式批判同社会批判之间的界线尽管很模糊而且存在争议，但只要作出某种区分就不至成为分析的障碍。

    就促进政策科学的意义上说，即使错误地跨越界限进入社会批判领域，也比抑制对政策范式的考察与揭露更为有利，因为，这种考察与揭露是处理逆境中政策制定的政策科学的一个特别重要的部分。

    探讨宏观政策创新

    与宏观理论被忽视紧密相关但在分析上又与其不同的是，政策科学的规定性部分（如“政策分析”按其主要意义便属该部分）只注重那些被界定并可以被分解的政策问题的倾向。这是可以理解的，也有许多优点：相对狭隘的政策问题易于得到理解和分析，现有的大部分方法也只适宜于处理局限在一定范围内的问题。然而，无论如何，政策科学必须承担对宏观政策创新的探讨，因为现实需要有创新性的宏观政策来应付那些来势凶猛的政策困境。除非政策科学在这方面有所作为，否则将永远在很大程度上脱离现实生活的需要。更为不利的是，回避宏观政策的政策科学很容易强化政策制定的僵化性，进而减少对逆境作出恰当反应的机会，这就会给政策制定带来更多的弊端，而不是益处。

    探讨元政策制定乃至统治方式的重建

    从宏观政策再跨出一步便触及元政策制定。在此我们建议研究元政策制定，强调的重点是政策制定系统的改进，这是需要政策科学出现突破的主要领域。正如第七章所考虑的，如果相信政策制定过程系统的现有特征稳定不变或仅适应渐进的变化，则根本性的改进就没有多大希望。考虑到这一系统的内在无能，要实现本书所讨论的政策制定质量的基本要求，很大程度上取决于对政策制定过程系统实施超渐进的变革。因而，充分研究政策制定系统并设计各种元政策制定方案就非常重要。目前，这方面的工作在政策制定的成分研究中已经取得了一些进展。诸如，一些研究或者着重探讨决策的信息基础；或者分析特定过程，譬如计划；或者针对经选择的机构，如总统顾问制度或公共委员会；或者针对特定的原则，如积极的冗余原则等。但这类研究还没有很好地加以整合，以便统一到政策科学的主要理论中去。更为严重的是，针对元政策制定理论与总体政策制定过程系统改进方面的综合性研究几乎是空白，只有部分学者已经注意到这方面工作的必要性。

    针对元政策制定的综合性政策科学研究特别需要对总体政策制定过程系统作出评估，这可以采用笔者在本书以及其他地方建议的那些方法来进行，也可以通过其他方法，如运用网络分析来研究政府政策制定，进而导致对整个政策制定过程系统作出评估和提出改进的建议。运用整体论方法对政策制定过程系统开展的整体研究和设计，与统治方式的重建乃至深入修正统治方式的探索有所重合。这同、样适用于特定的机构制度。例如，在美国这个特定的社会环境里，总统制的重建就将涉及政策制定和统治方式方面的主要问题。政策科学在这方面的任务不妨可以规定为集中对政策制定的探索和改进，但对统治方式的重建进行一定程度的探讨是逆境中高质量的政策制定所必不可少的，因而也是政策科学必须关心的内容。

    必须指出的是，针对美国情况的部分政策科学理论所存在的某些极端亲市场倾向需要予以克服，因为这种倾向妨碍了人们恰当地研究在政府具有极大能动性的情况下怎样改进政策制定。政策制定的研究确实揭示出许多政府的内在本质往往所固有的弱点，但是，如果将实际的政府表现与纯粹市场模型的各种假设优点进行比较，并且（或者）同某个特定历史时期某些西方民主制国家的特征相比较，以此归纳出一大堆表格式结论和普遍性的规定，就可能将人们导人歧途。

    对元政策制定乃至统治方式重建的探索，无论是对构建政策科学的理论大厦还是对完成其实际应用的使命来说都是必不可少的，不管这种探索的努力显得多么雄心勃勃，也无论其多么困难。下面讨论的突破仍然针对这种必要性，只是形式不同而已。

    考虑政策制定改进的方法

    政策科学的一项主要任务便是为改进政策制定作出贡献。因此，除了提供基本的理解和实质性的改进建议之外，改进的方法论问题也需要给予注意。由于大多数有关行政改革的理论对改进政策制定的论述非常有限，这种需要就显得尤为突出。为此，需要有一种针对各种改革形式和模式的总体方法，还需要探寻适当的干预方式、有计划的变革方法以及建立机构的模型。

    各种改进原则、改革战略和改进建议中潜在的问题说明从经验性知识与理论到规定性探索存在诸多重大方法论课题。改进方法上其他符合逻辑的选择，如“择优”法、弊病清除法等都应当作为政策科学探讨的核心，并与本章所考虑的其他政策科学要求相结合。

    尽管这方面的研究已有一些起步，但那种有意义的改进方法在当代政策科学中仍然是一个被完全忽视的课题。

    有关这一问题的某些思想我们将在下一章予以论述，同时这一课题的范围和应予重视的紧迫性也将进一步得到说明。

    探讨政策制定的输入

    与一些改革方法密切相关但值得专门给予重视的是，需要改进政策科学知识对实际政策制定的输入。满足这种需要所存在的有些障碍同一般应用社会科学相同，而有些问题是特有的，因为政策科学部分地是同决策过程本身的那些更为敏感的问题打交道。政策科学对政府中枢决策系统的输入是一项极其困难而又必不可少的工作。与此相关的一个特别难题便是怎样将极其复杂的分析结论传达给公务繁忙的政策制定者而又不致过分简化，这样就需要有新的表达和沟通技术（新的几何表达方式说明了这种可能性，尤其是在与颇具威力的计算机图示交互系统相结合时）。

    政策科学知识的权力涵义以及因此而导致的对其输入作用的抵制增加了问题的复杂性。从一种略微不同的角度看，在政府内任职的政策科学家所发挥的作用和功能问题同这一论题也有关联，因而需要予以重新考虑。这一领域的研究进展一直很慢，必须有更多的突破。

    政策科学输入到政策制定和元政策制定的一种主要形式，是培养政策科学专业人员和对活跃于政府决策系统各政策影响群体的中坚分子进行部分政策科学知识的培训。

    这一论题非常重要，因此我们拟在本章最后部分给予专门的讨论。

    扩大学科基础

    政策科学核心的学科基础需要有一个真正的飞跃。这一要求与上面讨论的政策科学其他需要相一致。决策心理学、国防情报研究、系统工程、组织理论、企业管理相关部分、社会学、历史方法，这些都是需要结合到政策科学里以实现我们在此主张的全面性的部分基础学科。政策科学为满足在方法论上的各种需求而需要具有比现在远为广泛的根基，这就进一步显示出政策科学大幅度扩展其学科基础的必要性。此外，还需要有多种学习与认识途径，在扩展的学科基础上容纳恰当的直觉知识和冷静的分析技巧。

    除了广泛的学科基础之外，还需要发展跨学科。促进这种跨学科的各种途径有必要作为政策科学探讨的重要内容。譬如，一种或许可取的做法是，鼓励和促使政策科学专家学习一门其主要专业的“相反学科”，如具有经济和计量方法学术背景的政策科学家攻读社会学和心理学，或者相反；而所有政策科学的专业人员都值得对历史和社会考古学之类的学科作些研究。这个问题对公共政策的教学计划有直接的关系，相对于目前所有相关学生必修课的范围，这些计划往往显得过于狭窄。

    被政策科学忽视而有必要加以补充的基础学科之一就是法律。立法是政策制定的一种主要方式。各种法律既是主要的政策制约因素也是主要的政策工具。在许多国家，尤其是在美国，法院也是一个重要的政策制定机构，它与中央政策制定过程系统之间存在部分而重要的相互作用。应付逆境所需的许多政策涉及立法，并且要大量与法院打交道。因此，政策制定与法律之间存在一些相互交叉的地方和诸多相互依赖的关系。政策科学需要充分注意立法和法律，但在实际中这种需要大多被忽视（尽管少数教学计划兼顾了法律与公共政策两方面的研究，但没有将它们很好地结合起来）。

    在许多国家，行政法规高度完善，接受法律教育是进入政府高级职位的主要途径。这样，将法理学、立法与法律的适当内容纳入政策科学（并将部分政策科学内容纳入法律课程一一在某些欧洲国家，法律课程的内容设置要比美国和英国广泛）便是后者在可预见的未来取得立足地位和发挥影响的先决条件。

    就政策科学学科基础的扩展来说，必须看到这对相关学科与政策科学双方都是有利的。更多地关注政策制定的实际和诸多需要可以为许多学科提供新的课题和刺激，有助于这些学科的发展。举决策心理学为例，尽管本书已多次提到这门学科中与政策制定相关的知识极为丰富，但如果从政策科学的角度来认识，仍然暴露出一些严重的不足。

    例如，通过以学生为对象的实验来推导在背景完全不同（如政府中枢决策系统）时有关决策的结论，其可靠性是颇有疑问的，至少还需要进行大量的对等性调整，决策心理学也需要更集中地研究真实生活中的高层决策。这些方面取得的进步对于促进决策心理学作为一门独立学科和对学科的发展是很重要的，对于决策心理学实现其对政策科学的必要贡献也是必不可少的。

    从政策科学这一角度考察其他学科也可以提出类似的结论：一方面，政策科学能够也需要吸收许多其他学科的思想；而另一方面，如果从满足理解与改进政策制定的需要这一角度来加以评估，其他学科亦暴露出诸多不足。因此，各种社会科学及其他学科同政策科学之间加强联系相互借鉴，对于所有相关的研究和知识领域都有好处。

    另一个问题可能是需要什么样的机构建制来促进政策科学与其他学科之间富有成效地进行相互交融。在智囊机构与其他的公共政策智能机构里，诸如社会学等一些学科同政策科学之间大多缺乏联系，这一现象表明，为了实现各学科之间的相互渗透和相互充实，有必要进行机构革新。

    而在处理这种机构化问题之前，政策科学自身认识到构建其学科基础的必要性乃是首要和关键的第一步。

    发展多维的方法、方法论和技术

    有关逆境中政策制定与政策科学各方面突破的所有要求以及本书所讨论的逆境中制定政策的其他需要，都直接意味着在方法、方法论和技术手段上进行扩展和创新的必要性。这一结论适用于政策科学的所有方面。譬如：经验研究需要补充新的工具以获得有关政策制定的可靠资料；为了深入理解政策制定需要出现新的认识方式；理论建设也需要一系列的概念体系、模型图式、纯抽象结构和创新的语言；从经验理论模式向规定性模式的转化需要借助于新的基础，如各种形式的理性抽象结构、追求目标模型以及其他理想和可用模型，还有系统的弊病清除方法和现实批判方法；此外，还需要利用新的方法、方法论和技术来拟订改进政策制定的可操作建议，这种建议将是下两章讨论的内容。

    要满足这些要求，新的方法、方法论和技术与现有方法、方法论和技术的结合当然必要，但仅此还不够，还必须补充新的探索，具体表现为启发性方法、应用哲学（例如在价值分析方面）、历史过程的考察、主观实践经验的提炼（部分但并非主要地与量化处理过程相结合）和想象实验等（必须坚决摒弃那种将有些在许多自然科学领域本身都不能应用的所谓“科学”方法应用于社会科学的做法）。

    这并不意味着现行的方法必须大打折扣，它们的进一步发展纯属多余。社会实验法、模拟与模型建构法、正式决策理论的一些分支以及各种综合性方法，便属于那些目前正在致力研究、需要进一步加以完善、并且可以对政策科学的发展大有帮助的诸多方法、方法论及工具中的一部分。但是，现行研究取向决不可以成为某种强求一致的清规戒律而窒息了必要的多维性。尤其需要注意的是，数量化手段与基于经济学的方法，无论其怎样必不可少，都不可能满足逆境中政策制定以及政策科学所需突破的许多要求。

    在一些国家，绝大部分现行高质量政策分析不是依赖已得到明确阐释的方法、方法论与技术，而是基于分析者的某种技能和技巧。这不仅表明了发展的可能性，也提供促进方法发展的一种途径，亦即将实际经验中获得的知识去粗取精加以总结。因此，在政策改进上成效卓著的实际工作者在建设政策科学和帮助实现所需各方面突破的理论探索上也担当着重要的角色。为了使这种相互促进从可能变为现实，大部分政策科学家都应当交替从事教学、理论与经验研究以及实际应用等工作，那些优秀的政策分析实际工作者则应当积极地进行政策科学的理论研究。

    避免过于分散

    政策科学存在各个方面的大量需要，因此我们更有必要集中开展主要工作，避免将课题与兴趣过分地分散到那些并非政策科学核心研究所必不可少的内容上。这方面的一个恰当例证就是“政策执行”。尽管可执行性取向和执行机构的重新考虑都是改进政策制定所不可或缺的，但执行过程的细节属于管理与行政的范畴。这不是一个微不足道的兴趣倾向问题，而是事关维护政策科学的完美形象和集中有限的智力资源探索最紧迫课题的重要问题。政策科学在当前仍处于基础阶段时的错误定向和精力分散有可能导致整个事业的毁灭。

    加强和提高教育与培训

    培养精通政策科学的高素质专业人员来担负政府决策系统和一般政策制定领域的关键职位，同时向高层决策者及直接影响政策者传授主要政策科学知识与方法，这是扩大政策科学对逆境中政策制定贡献的一种主要方式，也是实现这种贡献的先决条件。

    尽管如上面所提到的，在美国，公共政策的教学已经有了加强，并波及到其他一些国家，但形势仍然不能令人满意。譬如：

    1.即使是美国一些较好的公共政策学院也未能实现本章乃至本书所考虑的那些要求。尤其是，数量化与经济学方法常常压倒了一切；社会科学、历史学、决策心理学与法律常常受到忽视；宏观政策与元政策制定也未能给予足够的重视；综合的历史与比较研究极度缺乏；政策制定与政策科学的哲学基础也没有得到足够的注意，还有其他一些诸如此类的不足。

    2.除了少数例外，公共政策的教学在其他国家发展过缓甚至根本没有。在欧洲一些国家，即使将其他名称的相关教学诸如计划与系统分析考虑进去，公共政策教学计划仍然存在明显的不足。在第三世界国家，政策科学几乎没有什么发展，尽管已经有人对该学科产生了一些兴趣。在一些共产党国家，似乎根本不存在相应的这类事物。

    3.没有哪一个国家（包括美国）设立了适当的学院或课程将必要的政策科学知识传授给各种政策制定者和直接影响政策者，诸如高级官员、处于上升时期的政治家、大众传播媒介的评论家、军事官员等等。

    这里把政策科学的教育与培训任务作为政策科学领域需要突破的一个方面提出来，乃是因为这种教育与培训对于实现相关的必要知识同逆境中政策制定的结合具有至关重要性。但政策科学教育的发展和改进取决于政策科学自身能否有重大的发展，如本章所考虑的那些方面的发展。

    现行政策科学有限知识的传播对于逆境中的政策制定不会有多大助益，对于政府中枢决策系统处理所面临的关键问题也没有什么价值。

    采取坚韧的态度

    本章以及全书所重新阐述的政策科学任务是极其艰巨的。这种艰巨性并不是我个人钻牛角尖的结果，而是各种政策困境的本质所决定的，是政策的内在破坏因素所决定的，也是改进政策制定的绝对需要所决定的。不付出艰苦的努力难以取得什么成果。只有坚韧的态度才是政策科学有所建树的唯一希望，这一结论适用于政策科学事业的所有方面。譬如：

    1.为了“冷静”地研究、分析和诊治人类的痛苦、人类的未来及人类的希望，需要采取坚韧而冷峻的医学（借用医学上的伦理）态度，这样就必须有顽强的道德精神。而且，为了完成政策科学几乎不可能完成的使命，需要具有热情和忍耐力的结合，而坚韧顽强的道德精神是实现这种艰难结合的必要条件。思考那些难以思考的东西、分析那些混乱如麻的事物、诊治那些难以处理的问题、尝试那些几乎不可能办到的事情一一政策科学的所有这些特征都客观地要求具备坚韧顽强的道德精神。

    2.-流的思想与认知能力（这一术语比智商意义要广泛，但包含传统意义上的智商）是把握政策科学发展中科学性和专业性内容的基本条件。政策科学在任何意义上都绝不可能成为最高权力者的某种新式秘密武器。推广政策科学知识，提高公民思考复杂问题的能力，这不仅是可能的也是合乎需要的。然而，要推进政策科学这门交叉学科的发展并将其富有成效地运用于逆境中的政策制定，仅有一流的思想和认知能力几乎是不够的。

    有些大学的政策科学教学和若干政策科学出版物已经达到了相当高的水平，但仍有许多大学的相关方案和政策科学出版物不符合标准。当前，政策科学颇为时髦，但缺乏一个明确定形的学者群体来维护其标准，这就容许和助长了政策科学被当作一块方便的招牌随意贴到许多思想低劣、懵懂无知乃至毫不相干的东西上。除非各项标准得以明确并受到保护，否则，政策科学可能进一步堕落为一种时髦和时尚，而不能对增进知识、改善逆境中的政策制定和提高社会引导能力有持久的贡献。

    对政策科学的各种成就和缺陷系统地给予重新评价是必要的。一本高质量的“政策无知百科全书”或许能够起到振聋发聩的作用。对政策科学和政策制定实现重大发展所需要的各种条件进行探索是当务之急，通过这种探索，可以找到政策科学所需要的更合理的突破点以及关于怎样实现这些突破的建议方案。无论如何，突破肯定是必不可少的。

    必须充分地认识到实现这些必要的突破和所有超出微观层次的政策科学探索中所存在的困难。一些对政策科学有过重大贡献的杰出思想家和研究者都曾在他们一生中的某个阶段偏离正确轨道，陷入半神秘主义的理论构思和诗歌形式的准专业性创作。这一现象发人深省，它促使我们去思考那些正等待着政策科学家的各种挫折和可能引诱他们的那些危险的“逃避”方式。尽管各种客观过程（诸如政策制定）的某些重要真理可能用文学形式的语言来表达最为有效，但无论如何，这种认知方式必须严格控制在科学性与专业性的探索范围之内。半神秘主义的方法只会提供对灰暗现实的心理逃避，必须彻底予以摒弃。

    在此对借助半神秘主义进行逃避的现象提出警告可能不太适合，但从一些著名的政策研究者和思想家的论著中发现的许多见解与半神秘主义难以区分。在其他一些政策科学专家的论著中，思想上突如其来的跳跃，譬如相信人类行为通过自发转化总可以提供一条走出黯淡未来的途径，则是一种利用半魔术式的假设进行逃避的相对温和而又极其普遍的形式。对于那些极其令人不安的各种分析结果作出这类反应从人性的角度去认识是可以理解的，从道德上看有时还不乏高尚之处，但这对政策科学的基础哲学和使命只有破坏作用。

    巨大的挫折和极度的烦恼是政策科学探索事业所固有的。认真负责的政策科学研究和分析常常会得出痛苦的结论，而逆境形势会进一步加剧这种痛苦，因而就越发需要有坚韧顽强的精神来作为政策科学突破事业的一个必不可少的组成要素。

    将政府和政治同企业组织作比较的认识与其说对人们有所启发，不如说是将人们导人歧途。有些国家的学者普遍地认为政府可以从市场组织那里借鉴许多东西，这种假设忽略了两者之间的根本差别。在对此持保留态度的同时，我们也应看到，对新型高素质专业人才在创建现代化公司上作用的研究给我们提供了这样一种暗示，即借助于新型专业人才与知识的输入有可能提高逆境中政策制定的质量。然而这种希望和理想要受到诸多制约，如政策制定在本质上是一种依赖权力和分配权力的过程，而且在政策制定中超科学的过程具有至关重要性等等。尽管如此，新一代政策科学家的诞生和新型政策科学知识的发展可以为政策制定在一定程度上的改进提供一次机会，并可能是提高逆境中的政策制定质量所绝对必需的。显然，这种专业人才和知识的缺乏堵住了改进政策制定的一些颇有希望的途径。因而，以最大的努力来推进政策科学，尤其是实现前面提出的诸多方面的突破便成为改进政策制定的一项主要要求、战略和指导方针。

    欧洲中世纪的医学在治疗黑死病上遭到失败，其后果之一就是人们对当时接受的医学知识完全失去了信任，并为现代医学的诞生奠定了基础。社会科学的发展比这要复杂得多，目前及可预见未来的各种逆境也决非一种流行的瘟疫可以与之比拟。然而，如果幸运的话，一般的社会科学及专门的政策科学作为应付逆境的一种辅助手段所表现出来的不足或许能有助于清除那些不恰当的假设与方法，从而加速更先进的方法论的诞生。我们无法保证一定会如此发展，或许与此相反，反科学主义思想变得更加强大；或者政策神学在一个新的正统时代里肆意横流；还有可能的是，问题的难度远远超越了人类现有的最高能力。然而，通过巨大努力来构建政策科学并力争实现各方面的突破，这对于整个人类，尤其是对政策学者和政策专业人员来说都确实是目前能下的最好赌注。

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