探索的范围

    本书得出的一个主要结论是，当今的政府中枢决策系统越来越感到处于“困境”之中，即按该词原始解释的涵义，处于没有出路的情况中。逆境所提出的挑战已经超出了现有政策制定过程系统的能力。尽管现有的及可预见的未来的困境带来灾难性后果的可能性不是很高，但造成的损失从现在的价值上去判断将可能会极其严重。因此，政策制定的改进乃是目前的一项主要而必须的工作。然而，没有政策制定的改进，逆境未必就会恶化，它们可能会自行消散而无须人类主动的帮助，这或者是因为其内部因素固有的动态性，或者是因为其他社会过程的作用。但是，在本书探讨的范围内，政策制定的改进尤其是中央政策制定过程系统能力的提高，是作为人类通过有意识的集体干预来影响未来按照希望的方向发展的各种尝试中较好的对策。

    这并不能保证一定就会成功。正如前面已经讨论过的，即使最好的政策制定最多也只能达到各种事件与趋势的变化发生在可能的范围内。在逆境中，对较好政策制定的现实主义的期望将局限于灾难性风险的某种缓解，人类痛苦的一定程度减弱，在少量的抱负上实现了某些成果、某些条件和资源的持续积累。这种资源和条件的积累有可能通过有意识的集体抉择以外的其他力量，使得人类的生活条件朝更好的方向发展。在有利的条件下，结合其他适当的社会变量，政策制定的改进还可能有助于激起人类对未来的现实主义的期望，但这点并不能得到保证，因为这在一定程度上与政策制定的质量无关；而且富有成效的政策制定如果是服务于黑暗势力，其消极的一面还可能超出其积极的成果。

    对于改进政策制定的最大收益的这种估测可能会令许多人失望。然而，除了政策制定的改进，还有许多其他的社会方式投身于改善人类条件的使命（政策制定改进仅是人生事业规划中的一种）。这些其他社会方式一方面包括预言、革命、乌托邦式的规划、超凡的领袖人物；另一方面则是大脑研究、遗传工程、心理疗法及类似的科学分支，这类科学有可能改变所谓人类的遗传心理状态并改革人类，使其具有全新的潜力。此外还有其他可能改变人类存在的分支科学。

    本书以改进政策制定的使命作为贯彻始终的宗旨。在认识到可设想的现有可能性范围内改进政策制定的各种局限的同时，我们认为这种改进具有决定性意义：达到最大可能的政策制定改进可能意味着有价值的事物存在以及价值实现的偶然性达到最小值，还可能是其他力量改变人类状况的先决条件。此外，人们一方面抱有一种希望，觉得加速的变革也许能创造条件促使高质量的政策制定实现人类积极的理想追求；另一方面，又有一种担心，害怕不太高明的政策制定可能增加消极后果出现的概率，这两方面结合在一起，进一步强化了实现所希望的转折，避免以机械的方式来改进政策制定的决定性意义。除了这些方面的考虑，人们也许会增加一种道德认识，即人类理应尽力运用其推理潜能来增强影响未来面貌的集体能力，不应预先堵死后代的人们对其生活与价值的自由选择。因此，如果接受这种价值假设的话，以最大的能力来提高政策制定的水平在一定程度上也是一种道德探索。此外，人工智能上的突破、从小与计算机打交道对人类未来决策者的影响，或人脑化学构成上的增强，还有其他一些干预因素，都有可能极大地提高政策制定的水平，这些可能比政策制定过程系统重建的作用要大得多。但在这种飞跃出现之前，仍然需要整个人类，特别是政策科学家尽其有限的最大努力来改进逆境中的政策制定。

    为了实现这一使命，必须建立起沟通本书理论部分同改进政策制定具体建议之间的桥梁。具体的理论规定必须根据具体的环境和个别情形才能加以确立，但是，我们仍可以归纳出一些指导政策制定改进的一般方针，也可以设计出中层的操作化方法，从而既能在原则上适用于大量的各种情况，同时又可作为适应具体社会习惯和风俗的基础。

    当我们认识到政府中枢决策系统值得付出努力加以改进时，同时也会发现这种努力所存在的困难。特别是政策制定方面内在的无能构成了改进工作的强大障碍。此外，妨碍改进的障碍还有：缺乏改进所需的资源，缺乏充分的知识，对政府中枢决策系统的改进不感兴趣。以及其他一些阻碍因素。因此，政策制定的改进要求极大的努力和严谨的方法论指导、实质性的原则以及改革战略，这些都属于总体的政策制定重建的方法论范围之内。

    在本章，我们将阐述政策制定重建的一种系统方法的若干主要方面，下一章将指出一些改进政策制定的具体建议。本章的论述围绕政策制定的改进，但所提出的绝大多数方法只要稍加调整即可适用于统治方式的重建。

    正如上一章所指出以及下一章将要详细阐明的，人们在发展系统的方法以实现统治方式和政策制定的重建方面尚未做什么工作。这里所提出的方法对于如此重要和复杂的一个课题来说，则又具有推测性、暂时性和介绍性，它还有待于利用其他机会给予进一步思考。

    政策制定重建所需要的知识

    考虑到这一课题的困难，对相关知识给予更详细的考察虽嫌冗繁，但或许不无裨益，权当作对前面第八章论点的补充。

    人类对统治方式重建的兴趣有很悠久的历史，可追溯到柏拉图。柏拉图在《国家篇》和《法律篇》对于统治问题精心设计了即使在今天也完全适用的两种解决方案。当代社会科学的主要奠基者如马克斯·韦伯等也对政府结构重建的应用理论表现出浓厚的兴趣。但是论述和服务于总体的统治形式重建和具体的政策制定方式重建的知识仍很贫乏。

    散见于各种文献中或许同政策制定重建相关的一些分析处理，只是提供了许多一鳞半爪的见解，而绝不可能综合成具有一定意义的有关重建的周密严谨的理论。相关的文献一定程度上可以分为下列几大类，每一类中不妨列举少量例子：

    1.直接探讨统治方式改革的文献，这类文献往往强调统治的过程。

    2.论述统治方式构建的一般方法论，乃至一种准哲学观点的著作，如哈耶克的著作便是这方面理论探讨的很好例证。

    3.论述特定统治的过程方式并加以评估，以探讨其对于统治形式重建的相关意义的论著，比如有关联邦制、公民投票、议院改革、政党改革、文职机构改革的著作。

    4.集中对统治方式某些方面加以认真分析，进而提出一整套广泛的改进方案的论著。这些论著集中构成了渐进主义的大本营。

    5.主要是以一种规范的姿态提出关于统治方式变革的各种方案的论著，如更广泛的公民参与、更多地依赖资本主义市场机制、削弱等级制、加强“民主化”等等；这些理论未能对其可行性作任何合理性的检查，也未能正视构成人类体制各种要素的恒久性。这些文献虽属想象，但也确实还有一些较为现实的论述。只是这类文献许多内容被视为统治方式重建的“更多热情”的呼吁而蒙上了阴影。目前这类文献数量越来越多。

    6.阐述广义上改革过程的理论文献，这种理论也适用于统治方式的重建（大多是德语文献）。

    7.论及特定国家在特定情况下具体的统治方式与政策制定的重建与改革的大量政府文件、委员会报告、审议的法规、章程及类似的材料。与此相关，世界银行和经济合作与发展组织对政府管理也愈来愈感兴趣，并提出过许多中肯的工作报告（此外还有联合国公共行政机构的文件）。

    8.散见于政治学、立法、公共行政，公共政策等文献里大量的材料与观点，只是这些文献并不直接地针对统治方式与政策制定的改进。

    9.探讨政策制定过程系统各个部分的文献，这类文献数量更多，其考察的内容包括公众行为、群体动态、组织过程、组织内部动态、政治文化，乃至政策制定基础、国际形势及其他外在变量对统治方式和政策制定的影响。一些论述在统治方式与社会问题处理过程中运用与不运用各类知识的论著也与此相关。此外，还有其他一些文献。

    尽管有如此丰富的原始材料和研究理论，但对现有出版物的分析仍然暴露出存在的严重缺陷。比如：

    1.很少有著者将历史与比较的经验加以结合统一，形成有关统治方式和政策制定方式重建的总体理论。这方面已经有人作出了初步尝试，但往往建立在有限的当代横向比较基础上，而未能充分地结合丰富的历史纵向比较材料。

    2.尚未看到对统治方式各种创新进行全面的收集、分析与评估（尽管在这方面已开始起步）。尤其突出的是缺乏对当代统治方式众多改进尝试的系统调查、分析与评估，对这些尝试的研究本来是可以有许多收获的。现在需要对统治方式的变革进行综合研究。

    3.对制定法规的历史和当代经验的系统评估很少，与这方面有关的工作尚处于刚刚起步阶段（如1983年9月美国企业学院曾召开研讨法规制定经验的会议。麦克维尼在1981年的论著亦可作为少有的这种综合研究中的一例）。

    4.对特定问题的处理和对特定改进方案的论述有时具有很强的“实践”意味，有时也具有一定的理论深度，但除了很少的例外，一般都未把所用资料（如人类行为倾向）的主要特征充分和明确地考虑进去。比如在论述美国总统制的大量文献中，绝大部分分析忽视了许多固有的无能和内在的问题，而倾向于正式和名义上的选举过程和结构，这充分证明了这种缺陷。

    5.尚未形成统治方式构建与政策制定改进的总体方法论。

    除此之外，就已经发现的情况看，很少有哪个大学的课程或教学计划集中针对统治方式与政策制定方式的重建；也找不到很多针对这一课题的全面综合的研究计划。当然，确有某些例外，比如在纽约州立大学奥尔巴尼分校有关立法的研究项目；在德国，1981至1982年比勒菲尔德大学中心有一个专门从事跨学科研究、致力于探讨公共领域的指导、控制与成效评估的研究团体；还有布鲁金斯研究所关于修订美国宪法的一个新项目等等。但是，除了对这一课题开展的零星研究以外，持久的探讨相对于统治方式及政策制定重建在科学和应用上的重要性来说就显得微乎其微了。

    其结果是，除了极个别例外，在统治方式及政策制定改进的方法论中，狭隘的视野处于主导地位；基本知识、理论和系统方法的缺乏往往产生表面上的“求实主义”（不能误解为“实用主义”，这是一个完全不同的概念）。对统治方式与政策制定现实修修补补而不是给予系统的评估和重新设计，这成为绝大多数方案构想的特点，而其余的构想除了少数颇有见地的方案，大多陷入了这个或那个方面的教条主义。

    这种知识贫乏的状况构成了改进政策制定的主要障碍。此外，在政策制定的重建中是以形式价值还是以产出价值作为目标和标准又是一个充满矛盾的两难处境，并构成了另一种阻碍有效研究和实际政策制定改进的一个颇为不同、然而常常更难克服的障碍，形式价值与产出价值对现有政策制定过程系统和政策制定重建方法的评估可以用两个主要价值范畴的不同组合形式作为主导，这两个范畴就是形式价值与产出价值，第五章曾在不同的上下文背景中对此给予了考察。

    在此，形式价值直接地涉及政策制定的主要模式和机构，诸如结构、过程和人员配备。参与制、代表制、公开性（透明性），这些都是被普遍接受的相关形式价值。

    产出价值则与通过广义的政策制定产出而实现的价值相关。法律和秩序、稳定的经济增长、公平、社会保障以及（与这些方面迥然不同的）结果的可说明性等便是西方民主国家及其他国家的政策制定期望实现的一些产出价值。

    这种初步的区分需要加以进一步的精细化。比如，确保某一特定类型政治制度生存下去的努力往往将维持形式价值同继续享有产出价值收益这两种愿望融合在一起。就产出价值来说，将直接实现价值的产出同培养人力潜能以实现尚未明确的未来价值的产出区分开来是有必要的。需要注意的是，必须将政策制定的广泛影响（比如社会改造的影响）包含在比较狭隘的“产出”这一范畴内，这里运用这一概念只是出于方便，尽管这样用存在问题。在风险与时间倾向方面的抉择需将产出价值与某种形式价值及其他因素等结合起来考虑。

    尽管存在许多这样或那样的过分简单化，形式价值和产出价值的分析性区分对于我们突破“官僚制与民主制”以及效率与“民主制”等概念的两难困境，从而以新的角度来考察政策制定重建的各种需要和措施来说是必不可少的。

    尤其是当形式价值的进步同产出价值的实现相互矛盾时，这种区分要求人们在两者之间作出抉择。有关情报机构信息自由的争论可作为这方面的一个典型例证。有时，为了在严峻的国际形势下解决经济问题和确保民主制的生存，民主国家可能也需要保留一块非民主的领地。在这种比较特别的情况下，就需要作出真正的悲哀的抉择。

    形式价值与产出价值

    之间的相互作用关系是极其紧密的，因为政策制定有效性的提高即产出价值生产力的提高，往往伴随着对政策制定的形式予以重新考虑，后者被认为对产出价值的增长具有某种因果联系。从逻辑上说，两者之间可能存在三种主要类型的关系：

    1.正相关关系，即指形式价值同产出价值两方面实现的程度同步增加。例如，实际情形可能是：要求少数派在主要的政策制定职位上也占有一席之地的反歧视政策，可能会由于配备新的人员所激发的创造力而提高政策的水平。

    或者按照某些意见，更多人的参与可能既满足了扩大民主这一形式价值，又使政治制定有了更为丰富的信息基础，因而从产出价值方面看也就更有成效。

    2.负相关关系，指实现了某种形式价值随即却会造成产出价值方面的损失，反之亦然。例如，更多人的参与可能降低政策的质量，因为无知者开始发挥一定的影响，或者地方利益群体获得了对实现国家总体目标的否决权。

    3.互不影响关系。例如，许多行政改革对形式价值没有多大影响，而有些形式价值（比如缩小统治者与平民之间的距离）在某些国家从产出价值上看对统治绩效并没有真正的作用。

    既能促进形式价值增长又可以促进产出价值增长的备选方案最为可取，必须积极地予以探求。互不影响关系是次佳情形，但实际中出现的似乎常常是负相关关系。例如，“民主化”的加强超出一定的程度就可能需要在政策制定的产出价值上付出沉重代价。

    以上的概念与分析至少导致了三项有关政策制定重新构建的方法论规则：

    1.必须着力寻求一种既能提高形式价值生产又能提高产出价值生产的最有效改进方案。如果失败，则必须寻求能够提高形式价值或产出价值而并不分别以损失产出价值或形式价值为代价的改进方案。

    2.所有各种改进方案都必须根据主要形式价值和产出价值的收益与成本来检验其敏感性，从而形成意义明确的选择，以便作出合理的价值判断。这种分析往往为不确定性所支配，使得方案选择转化为对处理不确定性战略的选择，但这并未改变问题的实质，也没有贬低敏感性检验、定性估价和重大价值判断的必要性。

    3.在试图改进政策制定的所有职业行为中，即使是在观点主张上，也必须坚决摒弃专注于任何特定的形式价值或产出价值的做法。因为与此同时，其他价值方面的损失可能很高，因而必须予以谨慎的考虑。

    假如有大量的形式价值与产出价值需要实现，一种有效的（尽管并非总是在逻辑上和道德上非采取不可的）方法是从那些更需要改善的价值方面着手。比如，当政策制定的产出多少被认为尚令人满意时，可集中精力来提高形式价值，或者相反。这就需要确定要求政策制定实现的主要形式价值和产出价值，还需要评估这些价值实际实现的程度，从而相应地集中精力提高产出价值或形式价值。

    再回到第五章所阐述的一个论点上，本书对逆境的考察得出了这样一个结论，即一旦基本人权得到保证，就必须优先考虑应付那种预示不祥后果的困境。这一结论尤其适用于西方民主国家政策制定的改进。因为在西方民主国家，政治民主意识形态的主要过程价值已经在政策制定的形式中实现了，而各种逆境却会造成惨重的损失，甚至危及民主制度本身的未来，除非政策制定的产出得到极大增加。

    因此，这一总体的建议便成为必需，即在西方民主国家，在改进政策制定时必须优先考虑产出价值。

    鉴于西方民主国家在大量文章论述中仍然一如既往地优先虑政策制定的方式以实现其他的形式价值，上述结论就显得更为重要了。优先权分配的最终抉择乃是一个价值判断问题，但除了以上有关处理严峻困境的首要考虑之外，还必须考虑到一些其他方面，包括：

    1.必须谨慎地选择一种严密而周详的民主理论作为价值判断的指南。还必须认识到各种形态的西方意义上民主体制的有效性，从而为政策制定提供范围广泛的形式选择，并同大部分不同民主理论所主张的价值观相符合。

    2.无论对具体形势中的首要问题可能有什么样的价值倾向和理解，都必须小心谨慎以避免在不存在最优解决方案时错误地认为有这样一种方案。人类关系学派的早期理论相信确实存在一些可以不断满足更多价值的解决办法，从而逃避价值上的各种两难困境，那便是这种倾向的很好例证。同样，尽管在某些条件中确实存在可能同时实现更多的形式价值和产出价值的政策制定改进的某些可能，但那种认为在政策制定改进中形式价值的大量实现常常伴随着产出价值大量提高的乐观论调，在逆境的条件下是没有什么实际根据的。

    3.政策制定的形式价值和政策制定产出价值的提高之间可能存在的间接关系也必须补充到这一分析中。例如，在某些团体眼中，政策制定的法律程序可能对于政策执行来说非常重要。在这种情形中，变革那些能加速合法化程序的政策制定形式便成为改进政策制定产出价值的一个组成部分，此外，从形式价值上考虑也可能需要求助于这种变革。这里必须小心的是，不要忽视了可能需要付出的其他政策制定产出方面的代价。

    因此，在逆境的形势下，为一项错误的政策（意指对重大逆境处置不当）而获得广泛的支持比面临少数派的激烈反抗而强制推行一项政策要糟糕得多。无论是从形式价值还是从产出价值的意义上说，最大程度的意见一致未必是良好政策制定的一个首要特征，特别是在逆境中更是如此。

    最大程度的意见一致也并非民主思想的根本准则，只要一个政府是按合法程序批准成立的，并且始终坚持根据宪法和在根本政治民主制的标准范围内实施自己的统治，这个政府的行为就是民主的。

    在逆境中政策制定的改进必须优先考虑产出价值，这一建议适用于主要民主价值已经得到实现的西方民主国家，这点我们在前面已经强调了多次。至于该建议在非民主国家的运用，则是另一回事。除了对基本人权的绝对价值必须给予优先考虑之外，进行价值判断时还必须照顾到不同国家的特定条件。那种认为西方价值完全适用于具有不同传统、条件和抱负的各个国家的武断看法是没有令人信服的根据的。

    无论可能会有什么样的价值观和作出什么样的判断，形式价值和产出价值的问题对于政策制定的重建来说都是至关重要的，因而需要进行明确的揭示、分析和选择。

    政策制定重建的系统方法

    有关政策制定重建以及服务于政策制定重建的研究尚处于不成熟阶段，使得我们更有必要建立起一种至少是基础的系统方法体系，尽管在开展研究的基础尚不充分的情况下这样做可能很危险。为了朝这个方面努力，我们将勾勒出政策制定重建的系统方法的若干阶段，然后再提出政策制定重建的几条实质性原则和战略。

    政策制定重建的系统方法包含八个主要阶段，每一阶段都要求具备适当的主观与客观知识、方法、根据以及同现实各种特征的相互作用等。这些阶段之间是相互交叉相互重合的，并不具有理论分析意义上的明确界线。

    研究这一阶段的任务包括：对各种改进政策制定的尝试作历史和比较的分析处理；从诸如心理学、组织研究、人类学、政治社会学、政治学以及系统论等多学科研究中得出的有关结论进行探讨和修正；对实际中政策制定的革新及其原因和效果加以评估分析；构建关于这些现象以及一般改革包括一些子课题（如干预理论）的总体理论。以上这些都属于有关改进政策制定和重建统治方式的基本研究任务。如果没有这类研究，就缺乏系统方法所必不可少的基础。

    在必要的研究课题中一个不同但必不可少的部分是对相关价值，尤其是对形式价值的研究。从抽象的层次上说，这一课题与政治哲学部分地重合，而且已经有了相当多的讨论，但是更具操作性的方法论仍然有待发展。

    广泛地寻求关于政策制定重建的各种设想也是必不可少的一个方面，包括在非正统著作里的思想，如政治家与政府官员的著作，乃至科幻小说以及其他“可供选择”的文献中包含的思想。更不用说，对大量委员会报告、政策文件以及改进政策制定的各种实践方案进行谨慎的分析处理。

    设计研究阶段提出了一系列令人感兴趣的方法论问题，诸如用现代的概念体系来重新处理历史材料，这就相应地存在作出错误解释和得出错误结论的危险。但在原则上，研究所依附的科学已相当发达，而对于方案设计来说，情形则完全不同。

    在方案设计上，其发展表现为在经验性结论和经验理论以及实用性的创新方案上出现飞跃。尽管方案设计需要依靠现有经验来缓解困难，并需要得到对各种改进尝试的纵向和横向比较研究的帮助，然而，它毕竟是一个新的探索方面。对于将在某个国家已经得到充分验证的改进措施运用到另一个国家这样一个相对容易但仍然很困难的工作来说，情况正是如此。至于为重建政策制定而创造新的思想则属于另一个层次的问题，完全取决于创造力的发挥程度，对于这种创造力目前尚存在错误理解。现有知识中只有极少数可激发创造性设计的知识适用于政策制定的重建，这就表明目前尚没有多少可以推荐的方案。

    分析对主要的设计方案加以分析的任务使我们重新回到更为正统的科学和政策分析的工作上来，然而，由于缺乏有关政策制定过程系统及其与社会、技术、经济等其他因素相互作用的理论，还由于这类现象内在动因上不可预测的变化，使得对于政策制定超渐进变革的后果预测非常困难。相关动因随具体条件而不同，这就妨碍了国家之间经验教训的相互借鉴。因此，就创新的政策制定重建来说，即使最好的分析也将留下许多未知和不确定的部分。

    应用研究的整合研究、设计和分析的进行能够并且大多不应该与某个国家在一定形势下的特定需要发生密切关系，而以下各阶段，如操作化、试验、重新获取支持以及机构化，就可能只有在特定国家和特定制度类型的具体背景中才可以进行。这种区分本身并非绝对泾渭分明，因为研究、设计和分析在一定程度上能以某种实际应用为导向，而操作化方面存在的问题则应该以某种理论为指导，并与范围广泛的各种条件、包括历史与假设乃至想象的条件联系起来加以考虑。

    但尽管如此，所谓整合应用研究阶段还是构成了某种分水岭，将普遍性与具体国家的针对性两种工作区别开来。

    该阶段涉及将实际应用于具体国家的大量政策制定重建方案经过反复的重新考虑加以选择。

    考虑到这一阶段同重建的具体方案之间的紧密关系以及这些方案独有的特点，对这一阶段的详细考察留待下面列举重建的某些具体方案之前进行，这样将更为方便。

    操作化操作化接近技术研究与开发领域中“开发”与“工程化”

    阶段的涵义，它包含为了对特定统治方式进行重建而对具体方案进行的详尽阐述。这些方案旨在向某一特定的统治方式引入一个新的设计。在这个阶段必须注意细节问题，像必要的法律工具、行政机构的规章条例、人员配置、物质装备、同信息沟通网络之间的连接、运作方法以及组织结构等等。有必要采用一种开放式方法，从而可以根据对实际情况的了解而随时调整。然而过于模糊的方案容易在采用与执行过程中遭到曲解，导致与最初设计中的意图完全不同的结果。

    实验在人类事务中不存在所谓的实验测试，就某些政策来说，进行社会实验是可能的，尽管带有很大的模糊性和不确定性。但这对于政策制定的重建来说是不可能做到的，这方面极少有例外。即使正式提出了“实验”的方案，人们知道是在进行“实验”这一事实本身的影响就常常会彻底地扭曲其结果（所谓的霍桑效应）；因此，常常有必要采取替代性实验，从想象实验到进行模拟，乃至由有学问的专家对其他国家的有关经验加以重新评估和分析处理，最后这种方式近似于某种事后实验。

    社会实验和实验测试的困难使得人们更有必要在重建设计实际进行之后采取一种实验态度。“改革即是试验”这一原则在这里尤其适用。认真的监督连同定期的系统再评估也是必要的。整个过程的许多阶段可能必须特别小心地处理，以免新的设计笼罩上一种“权宜之计”的氛围，这种气氛完全可能毁灭整个设计。

    获得支持获得支持的必要性无须论证，需要小心的反而是不要过分强调这一因素。就许多统治方式的重建来说，必须注意到这种重建对于高层长期支持的依赖（随着1984年加拿大总理易人，加拿大枢密院及相关机构都发生变革这一事实进一步表明了这一点）。那种在准备阶段就使潜在的变革对象参与其事的正统意见在政策制定的重建上往往只会阻碍目的实现，因为这可能会引起更多的抵制而不是支持。

    比如，涉及政府中枢决策系统的政策制定重建常常不得不一面同部长和文职官员作斗争，一面加以推行。公共利益集团与公众支持可能有所帮助，但仅对某些形式的政策制定重建有效。有时，文职官员的支持颇为关键，但在某种特定社会整体的各种限制因素中，高层政治家的意志是使政策制定重建成为可行方案的最主要的作用因素。

    机构化政策制定重建得以“执行”的一个主要特征就是机构化，即政策制定重建根据国家的法规而成为统治过程系统中一个必不可少的组成部分。在许多国家，这需要借助于法律工具、行政规则、颁布手续等方式。非正式的规章条文对少数的政策制定重建来说确实有一定作用。在有些国家，临时性的机构化就颇为适宜，这样做是为了对政策制定的新设计进行试验，荷兰政府政策科学委员会令人感兴趣的历史就反映了这一点。该委员会在1972年根据国王的临时性法令成立，1976年终于获得了永久存在的法律地位。但在原则上，对于重建政策制定来说，执行的核心是机构化。

    以上提到的阶段还包括反复监测、评估、不断学习和改进等内容。同时需要注意的是，必须避免在一个新的设计有机会证明是成功还是失败之前急于进行修正。政策制定重建的系统方法的一些补充方面将在以后的部分予以阐述。这里提出的八个方面已足以提供构成政策制定重建的系统方法的某些尝试，这种方法就统治方式重建来说也同样适用。

    以上论述多少还属于重建过程的名义和形式上的特征，尚没有触及更为重要的实质性内容和战略。下面我们将接触政策制定重建的实质内容，但暂且还不涉及具体的改进方案。

    政策制定重建的原则和战略

    这里，我们将提出在逆境中政策制定重建的二十二条主要原则和战略，它们分别针对重建的不同方面。如要进行更为深入的探讨，则有必要将原则和战略区分开来。原则是针对作为重建的指导方针的实质性思想，战略是针对使得重建具有可行性的途径。但在目前有关统治方式及其政策制定重建的方法尚不发达（如果不是根本没有发展的话）的形势下，这种区分未免过于精细了。重建的原则同重建的战略之间某种程度上的相互重合与相互密切作用关系可以进一步说明，在本书有限的探讨范围内将两者结合起来加以考虑是合理的。

    各种禁区必须打破如果避讳所有的禁区，则重大的政策制定重建便没有什么实行的机会。诸多的仪式性规范使得非常多的机构、制度和过程变得神圣不可侵犯，并使它们负载了大量的陈规陋习，以至于过分地缩小了政策制定重建自由发展的余地--除非这些禁区被打破。这方面一个简单的例证是，政治家一旦人选当政就有必要投入进一步的研究工作。在民主国家，政治家通过选举当政的合法化过程，同促使政治家在其职业生涯的某个适当阶段静心作些系统研究的法定要求或至少是某些积极的激励措施之间并不存在什么联系。或者，不妨提出一个更为尖锐的问题，政治家进入政界的动机需要引起注意。毕竟，除非政界吸收了一些“最优秀”的政治家（且不论这里的优秀具有什么样的内涵），否则根本不可能提高高层政治家的个人品质，而这种品质乃是决定政策制定质量的一个重要因素。因此，鼓励那些能力强的人进入政界可能是一种行之有效的、对某些国家来说还可能是至关紧要的方法。这种思想绝没有侵犯主要民主价值的意思，只是有悖于对杰克逊思想的某些简单化理解。

    实际中，政策制定精英素质的提高这一问题受到各种反精英主义禁忌的压制，这一禁区必须突破。

    各种形式的忧虑可以很容易地看出与禁区有关，尽管这两者在性质上稍有不同。在某些国家，人们视“计算机世界”为某种未来威胁而惶恐不安，因而堵死了改进政策制定的一些非常有希望的途径，这便是一个很好的例证。

    因此，我们提出这样一条原则：为了实现政策制定的重建，只要必要就应打破各种禁区。怎样将打破禁区的具体方案付诸实施是另一个问题；但是如果禁止对打破禁区的方案进行思考，则这种方案的宣传、采纳和执行便根本谈不上。不通过正式的采纳程序而只是通过其他手段（譬如私下和公开的非政府的倡议活动）部分实施打破禁区的设想也是可能的，这种可能性进一步说明了发展行之有效重建的重要性，即使这种新的构建设计与那些禁区相抵触。

    构成要素的限制必须予以认真考虑构成政策制定过程系统的基本要素对于可预见的未来大多是既定的：可以承担多种角色的人；群体过程；各种类型的组织；不同形式的公众等等。这些要素的可塑性尽管绝不是很小的，但肯定是有限度的。这种可塑性的限度还未被真正认识，传统主义者认为可塑性很小，而在改革者看来可塑性很大。

    即使承认了这方面的无知，而这种无知又阻碍了该原则的操作化，即在从事政策制定重建时由于这种无知而不能合理地考虑到这些要素的限制，但这一原则仍不失为一项重要的指导方针。尤其是，该原则排除了许多旨在变革政策制定的过急方案，因为这些方案是基于下述没有得到证明的假设：即我们可以自由地塑造人类的行为方式和改变人类制度的动因。

    第六章所阐述的政策制定无能导致了政策制定重建必须面对的一些主要的僵化因素。在这里，我们不去回答人类的脑力是否可能随着历史的演进而提高到远远超出目前心理学所能认识的水平这一问题，也不介人人类学中有关人类制度可塑性的争论。这里，我们不妨仅举例说明以下需要考虑的相关要点，以作为第六章有关论述的补充：

    1.尽管在目前以及在可预见的未来人类智力能否获得重大提高还值得怀疑，但人类的决策水平可以通过适当的培养训练以及“决策工程”等手段而有所提高则是肯定的。

    2.群体决策与组织决策行为可以有所改进。

    3.政治文化是一种远较其他方面更难对付的要素，因为对其动向很难施加影响。组织文化也与此相关。西方政府模式的过分影响可能使一些第三世界国家生搬硬套地建立起一些根本不符合本国传统的政府体系。在这里，各种文化的一些主要特点并没有被西方的政治科学所理解。譬如，如果不考虑到印度根深蒂固的种姓等级概念就不能真正理解和改进其政治。

    这些假设导致了这样的疑问：在政府中枢决策系统的主要构成要素具有僵化性的条件下是否可能改进中枢决策系统的运作？各种要素的重新组合，“复合要素”的创造，着力提高既定要素的运作，重新调整形势和任务的结构以便扬长避短，在有能力把握的范围内进行努力而避免无能为力的弱点--这些都是基于对人类机构的弹性限度的现实认识而提出的指导重建的主要方针。这种限度目前尚未得到确切的了解，而先验的假设随即就进入了这一领域，并影响到我们对人类及人类机构潜力的认识，这一事实使得我们更有必要小心从事。认真考虑要素限制这一原则无论有多么难以操作，都是政策制定重建的一个主要但常常被忽视的要求。

    必须考虑到潜功能政策制定机构还会实现许多潜功能，因此，仅仅关注显功能的改进会带来许多意想不到的后果，其中部分结果并不合乎需要而且是可以避免的。在许多国家存在的按照比较形式主义的方式来进行组织改革的趋势加剧了忽视这种潜功能的倾向。与政策制定机构所完成的一些重要潜功能有关的禁区（譬如党派政治利益）进一步阻碍了在改进工作中对各种潜功能的明确考虑。因此该原则具有理论上和实践上的重要性。它还表明，有必要将改进所需的部分思考和分析工作赋予各个部门机构，因为在这类机构，各种禁区可以公开处理而不会出现那种无法控制或起反作用的漏洞。（这从另一个方面说明了形式价值与产出价值之间可能的矛盾，这里前者指政府的“公开性”，后者指政策制定的改进。）政治可行性要求进取性的处理政策制定重建方案的政治可行性问题进一步说明了考虑构成要素的限制这一原则的重要性和存在的问题。这里，我们把“政治可行性”看作是实现重建所必不可少的某种动态综合“要素”。

    政策制定重建的政治可行性的僵化与弹性因不同的国家而有差异，但不妨提出一些普遍存在的作用因素，以作为在具体情况下实际应用的指导：

    1.从历史的角度来说，在一个时期被认为不可能的事情往往在另一个时期会成为可能，这种变化常常发生在系统的同一主要范式的作用范围之内。革命的情形则进一步放宽了政治可行性的限制，尽管其结果未必与原来的目的和理想相符合。

    2.人们普遍的不安感以及统治方式的不足可能导致墨守陈规的倾向，但也往往拓展了可行性的范围。在过去二十年左右统治方式上的改革便说明了这点，这些改革中有许多在初期都曾被认为是“不可行”的。

    3.政策制定重建方案的可行性随以下因素而变化：转瞬即逝的机会、掌权者的利益、宣传鼓动的技巧、公众的时尚及其他变因。

    4.最为重要的是，政策制定中越来越多的失败扩大了重建的政治可行性范围，这种情形主要发生在高层决策者认为政策制定重建可能有助于实现其担负的不可完成使命的时候。

    5.在统治方式和政策制定中引进重大改进所需的时间可能很长。譬如，在军队中设立总参谋部的思想经历了很长时间才形成。此后，这一问题被提出过多次，但既没有答案，甚至到现在这一思想也未得到彻底的贯彻，包括在美国。政府的一项重大变革，从形成思想体系、获得支持到实现机构化、制度化，五十年到一百年是一个较为合理的估计时间，其间还会出现曲折起伏。因此，以短视的眼光来看待行政改革很可能导致错误的结论；这样，长期性的过程就会被行政改革的夸夸其谈与主导着近期发展的顽固政治现实之间的矛盾所掩盖。这种长远的时间框架可能不能满足当前处理逆境的需要，我们也不应松懈实现近期改进成果的努力。但无论如何，对政治可行性的过于短视的考察必将导致错误的结论。

    6.在政治可行性方面，自我实现预言的效应可能表现得很强烈，因而，乐观的态度比悲观的态度更有可能取得成效。

    7.我们在前面已经作过考察的政策事业家的作用在改变和扩大政治可行性的范围上特别重要。

    8.统治人物对于提高政策制定重建可行性的重要作用值得再次强调。为数众多的改进方案并没有冲击到庞大而牢固的社会利益，而主要是针对政府机构的自身系统。在这里，改进方案往往也会遇到强烈的抵制，但统治者的支持往往可以扩大可行性的范围。

    9.政策知识分子和学者等也可以影响到政策制定重建的政治可行性范围，从长远的观点来看，尤其如此。

    总而言之，我们倾向于持这样一种结论，即政治可行性在实际中可能比许多专业文献中假设的要高，尽管其程度高低还远远没有达到倡导政治质变的乌托邦主义者或悲观主义者所设想的程度。这与第四章对政策制定产生影响的潜力的总体考察相一致，属于一种针对可行性的赌博观。

    作为一条实用原则，我的建议是应当假定远期的政治可行性比目前条件所决定的要高，并且不违背现行系统的根本范式。在极少数情况下，政策制定重建的思考属于革命计划的范围，这时，所受到的限制便更为宽松。但无论如何，现实地考虑到基本构成要素的限制这一原则总是完全有效的。

    以下的部分原则和战略一定程度上是针对政治可行性问题的，这就进一步佐证了以上的一些论点。

    以现有经验作为广泛但非唯一的基础要增强设计方案的可靠性，要改进政治可行性，要顺利通过艰难的创新与发展阶段，就应当尽可能地利用可以获得的现有经验。一百多年前，中国统治方式的经验经过东印度公司传至英国，从而导致英国文官体制实现了一场重大的改革，然后又部分地传到美国。这一成功的故事突出说明了经验的扩散现象，当然其间会伴随着调整和与当地文化相适应的过程。

    本书部分地建立在当代政策制定改进的经验上，对这些经验的广泛探讨得出了三条主要结论：

    首先，各个国家以极其不同的方式尝试了大量令人感兴趣的改进措施，本书第三章部分列举了这方面的情况。

    这种尝试为我们提供了丰富的经验，重建的方案可以部分地以它们为基础。

    其次，目前人们对这些试验、尝试和经验的无知程度令人震惊。不仅是没有多少这方面的论著，而且，一个国家主管具体政策制定变革的官员往往对其他国家直接相关的尝试不甚了解，而探求政策制定及统治方式改进的机构对其他国家类似的情形也常常一无所知，除了一些技术课题或者那种在有限的一段时间内变得颇为流行且传播迅速的思想以外。那些习惯于在许多领域集中力量搞大合作的国家，情形也多是如此。专门从事政策制定和统治方式改进方面经验交流的机构尚处于初始发展阶段，而一些早期的改进尝试已消失得无影无踪。

    对于第二条结论的准确性似乎应当稍打折扣，因为实际中存在一些相互学习和模仿的事例，只是这种学习和模仿多是不恰当的照搬和不加区别的硬套。新预算技术的流传就反映了在许多国家掀起的这种盲目的热潮，其结果必然是失望。计划一规划一预算制度的命运便是如此，零基预算也是如此，只是程度稍逊。

    这项探讨得出的第三条主要结论是，目前所尝试的任何改进措施都没有解决政策制定重建中的许多当务之急。

    此外，实际中的大多数改进措施都是局部性的，缺乏某些重要的成分。因此，现有经验尚不足以充当改善逆境中政策制定的唯一基础，大量的创新和变革是必不可少的。前面已经提到，在社会题材小说（包括社会科幻小说）中缺乏新颖的思想，这使得创新的思考更加必不可少。

    怎样达到基于经验的方案与创新性方案的理想结合还取决于实际需要。必须考虑到，当一个国家在其政治、政府和政策制定主要方面的许多特点显得格外特殊时，外来经验的引进将非常困难。在某些条件下可能富有成效的某种改进措施如果移植到另一片土壤上可能会带来极其不同的结果。

    即使在这种情形下，以现有经验为基础的长处仍然使得从那些已在相关条件下以类似形式得到验证的设计开始着手进行新的构建较为可取。同时，一整套的重建方案还应当包括若干创新的方案，以便应付尚无经验可依的迫切需要。如果没有相关的经验，那么除了根据同其他国家或过去已有的相当尝试的局部比较而全力创新之外，别无其他选择。

    重建工作应当集中满足最为紧迫的需要渐进的改进尝试可以全面出击，与此不同的是，政策制定重建的努力由于伴随着极其巨大的困难，因而应当集中精力应付最紧迫的需要。按照本书的分析，一旦统治的稳定性和最低运作能力等先决条件得以满足，基本的人权得到保证，则统治职能最重要的工作便是政府中枢决策系统在逆境中的政策制定，这也是政策制定重建成为当务之急的原因所在。在这一领域，工作安排的轻重缓急在不同的国家因其具体形势和困境的不同而有差异。

    必须强调，政策制定重建需要符合具体的逆境条件，并要相应地调整各项工作的主次先后，前面在阐述产出价值愈来愈重要时已经说明过这点。有些思想和概念或许在较好的社会条件下颇为适宜，但却不能适应逆境的条件。紧抱着这种思想和概念不放则是目前关于改进政策制定的许多思想及理论的一个主要缺点。本书第五章所讨论的那些应付逆境的政策原则，是应付逆境的实质需要同政府中枢决策必须的重建之间一种不可或缺的联系纽带，这种联系的建立可以使后者更好地运作，即制定和执行更为适宜的政策。

    有选择的激进主义构成了最可取的战略如果要给重建的各项工作排出先后顺序，在选择最可取的战略时我们就面临一个根本性的两难处境，这在第六章阐述政策时已予考察。一方面，渐进的变革不大可能对逆境中的政策制定产生实质性影响，因为这种变革对于像政府中枢决策系统这样富于伸缩性和受到传统束缚的过程系统来说远远低于最小的变革阈值。另一方面，要使政策制定的许多因素和方面在相互作用与配合的过程中同时实现根本性变革，除了革命否则绝难实现，而且还将付出巨大的转型代价。

    有选择的激进主义提供了走出这种两难困境的一条途径。其主要特征有必要针对在政策制定中的应用在此予以重复和补充：

    1.选择少数对整个政策制定质量，尤其对那些首要领域产生广泛而深刻影响的变量，不论这种影响是直接的还是间接的。

    2.对所选择的变量实施彻底而全面的变革，以实现其运作水平的大幅度提高。

    3.采取模块结构方法，让每个变量的变革尽可能地自行维持，同时也要密切注意各种基本的相互依赖关系，并努力将一系列相关变革有机地结合起来。

    4.有些根本性变革不是为了追求直接的效果，而是由于这样可以为其他具有重大意义的重建开辟道路，譬如解除政府中枢决策系统某些部分受到的束缚。

    有选择的激进主义已经超越了政策制定重建的范围，被人们推举为整个干预理论的一个主要方法（正如第五章所讨论的），并且囊括了诸如社会改造等具体的政策任务。

    就政策制定的重建而言，有选择的激进主义是在可行性范围和资源数量有限的条件下控制变革与转型所需代价同时实现变革成效的主要出路。有选择的激进主义战略的成功取决于正确选择实施变革的变量和充分彻底地变革这些变量。

    正如上面所提到的，有选择的激进主义战略要求政策制定每一项成份的变革应当尽可能地具备自身的价值和自我生存的能力。运用有选择的激进主义战略时，同时进行变革的客体至多不能超过四至五个模块单位。对于长期性和综合性的改革，可以采用多阶段模块式的有选择激进主义方法，进行统一规划，设计一种开放而没有终结的序列过程，其中各个阶段又相对独立、各自维持。模块化方法对于近期改进同长远的政策制定重建之间的衔接尤其重要，它通过连续多阶段的有选择激进主义变革使没有终结的全面变革能不断进行下去。

    在许多情况下，有选择的激进主义加上模块化方法的变革战略，不仅对政策制定的改进，而且对于行政改革和整个统治方式的重建都可能不失为一种最佳途径。政府改进尝试中的诸多失败正是由于没有采取这一战略，尽管很少这样认识。（除了上面已经列举的行政改革文献，美国统计总署对政府领域广泛改进管理的尝试遭到失败的全面分析也未认识到，缺乏适当的有选择激进主义战略或谨慎的替代性战略是没有成功的主要原因。）避免简单化的图式与模型正如上面已经多次指出的，能否正确理解政策制定过程系统的各种模式，取决于能否在行为解释和理论规定上避免简单化的图式和模型。无论是机械的还是生物学的类比，大多都容易将人导人歧途，但后者至少揭示出政府中枢决策系统的复杂性、多重性、重复性、可替代性、多循环性、可变性以及其他类似的“存在”特征。只需提及其中的正式结构、个体和群体过程同多重环境的交互作用以及各种文化变量的主要方面就足以表明各种过程的多重性，这种多重性在不断变化的相互作用过程中构成了动态的政策制定过程系统。如果以分解的方法对该问题作一番探讨，则只需对第七章所考虑的各个方面稍加考察（这些方面在第六章考虑各种要素时也作过有限的提示），就足以揭示出政策制定所包含的多种复杂过程，从认知到寻求价值和选择目标乃至创造力；还可以揭示出其他更富弹性的过程，诸如能量的产生以及意志的具体化，它们制约着政策制定的所有成分，并同它们相互作用和相互影响。

    对本书主题颇为重要的一些相关含义即源自对政策制定的这样一种多维而复杂的观点。这些含义包括：

    1.尽管分解与剖析对于政策制定的科学探索必不可少，但我们应该认识到这种过程的局限性。现有的大多数有关政策制定的经验和理论论述的一个主要缺陷在于，集中于探究政策制度有限的几个方面，没有花足够的力气将各个局部性的见解统一为全面的整体认识。

    2.由于对政策制定作片面和局部的考察，许多规定性论述暴露出两种局限性。一类规定性方法以一种过于狭窄的眼光来看待政策制定的潜力，从而过分限制了改进的可能性，将其仅仅局限于“令人满意”、“渐进主义”、“有限的理性”等范围内。另一类规定性方法则以过于狭隘的“理性”

    模型作为改进政策制定的指导方针，特别是忽视了诸如目标寻求、价值判断以及备选方案创新等超理性过程的根本重要性。

    3.相反，应当以一种更为复杂和整体论的政策制定观作为局部研究与改进方法的框架。目前已有的计算机语言并不足以模拟整个政策制定过程系统。尤其是，那些所谓的专家系统对于满足我们的需要用途有限。因而需要有其他的计算机元语言，以便恰当地模拟政策制定（同时充当处理复杂问题时制定政策的工具）。但目前可以利用的计算机语言还是开拓了一定的基础，并且已经运用至少是定性和指示意义的复杂图表。这些方面将无法在本书内探讨，对此前面已经提到，但应当记住这是一项值得研究的课题。

    把握了这种政策制定整体观能有助于将各种局部探索纳入一个比例合理的整体框架之中，从而得出较为准确的认识，然后，就可以形成更为成熟的政策制定局部观，诸如“辩证系统”模型以及有关人工智能的文献乃至心智哲学的新构想。此外，人类对装饰性秩序的喜好对改进政策制定方法的潜在副作用也可以得到缓解。

    4.与政策制定重建的方法相关，将政策制定视为一种有规律的混乱和瞬息万变的有序整体之间极其复杂的混合，这种观点所包含的操作涵义导致了若干其他涵义：

    （1）针对政策制定的不同方面存在范围广泛的潜在改进途径。

    （2）大量不同方法对政策制定的影响效果也许是同等的。这样就提供了一种选择余地，通过这种选择可以提高至少某些优先问题的改进措施的可行性。

    （3）对改进方案可能导致后果的预测往往是大可怀疑的，因为实际中肯定会出现许多未曾预料的结果。因此，需要以模糊赌博观来认识元政策制定，这种观点适用于政策制定的所有方面。

    （4）作为改进政策制定的指导，一整套具体的元政策制定原则比正式模型更重要，尽管高水平的模型可以帮助启发人们总结出这类原则。

    以下的几个部分将阐述若干改进政策制定的原则，这些原则具体说明了上述的论点并受到这些论点的指导。这些实质性的元政策制定原则应该从前面倡导的整体认识角度来加以评估，即便这种认识不能具体化为一个详细的综合模型。就现有文献来说，有关人类思维及人工智能的哲学著作为综合思考政策制定过程系统提供了一个很好的入门，它尤其可作为抵御政策科学、经济学及运筹学中已泛滥成灾的各种简单化模型的一剂良药，正是这种简单化模型使许多当代的政策科学理论误入了歧途。

    避免教条和口号笔者经过研究断定，许多高层政策制定者只要一讨论起政策制定的改进，便被教条和口号所迷惑。对这一领域官方声明的内容仅凭印象分析也可以发现，实际中改进政策制定的许多努力往往伴随类似的教条和口号。这种教条和口号一部分已经渗透到某些政策科学的文献中。有时还很难将教条和口号同意识形态观念区别开来；前者应该坚决加以摒弃，不能作为政策制定重建的指导，而后者可作为合理的价值指南。尽管如此，有些教条和口号可以很明显地识别出来，这些教条和口号为许多国家所共有，并成为某些国家集团的一种特点。这类教条和口号包括：

    1.在许多国家，裁减文职人员和削减公共开支已成为行政改革的一个主要目标，并被不加区别地广泛采纳。在一定程度上，这主要是一种教条和口号，而不是正确的行动路线。致力于裁减文职人员的数量尽管常常是合乎需要的，但也往往削弱了现有的能量，使得提高政策制定能力这一更为重要的目标不能达到。此外，在大规模失业的形势下，压缩文职职能、减少就业岗位所带来的不利社会后果和政治后果也必须予以考虑，不论这种思想对于传统的预算编制者和狭隘的“效率专家”来说可能有多么令人反感。相对本书所讨论的主题，我们认为，裁减文职人员的工作不能妨碍政府中枢决策系统能力的改善，该补充新的工作人员还是应当补充。

    2.-些国家专心致志于正式结构，如一目了然的组织图表和各部、各机构之间逻辑上井然有序的劳动分工。其实，这些通常不能产生什么重大结果。

    3.有些国家还专注于对法律工具、文职人员法规、正式规章条例等的变革。这些也不会产生什么效果，除非这些措施能够有机地统一于某种综合方法之中，并特别地考虑到人员素质、激励制度和组织文化等问题。

    4.在一些国家的实际改进工作中，一种占主导地位的工作便是寻求各方面的赞同，至少是寻求本文职系统的赞同。这是一种错误的做法，我们在上面对这点已有所讨论。

    尽管努力争取对行政改革的支持和赞成是必不可少的，但坚决的意志、高度的权力集中和高层政治家的积极参与则尤其至关重要。为改进政策制定所必要的变革即使没有获得一致的赞同并面临抵制和对抗，也应当予以引进和推行。

    5.在一些西方民主国家，认为政府的规模应当缩减的观点是基于这样一种假设：私有组织的运作比政府更富有成效，“私有化”会带来高效率。在美国，这种观点尤其盛行，甚至被当作一条“政策研究得出的教训”而提出。撇开效率和效果不说，那种关于政府组织和市场组织相对利弊的教条观点不同于认为政府应当少管少问的意识形态观念，应坚决予以摒弃，决不能作为改进政策制定的指导方针。“小的更加美好”，乃至“越小越有效”和“私营更有效率”等思想不过是口号和教条，并非经过可靠研究而得出的放之四海而皆准的结论。当然，相反的口号和教条也同样不可接受。让各类机构承担不同任务所带来的相对利益和付出的相对成本应当根据具体背景进行认真分析，而不能以不证自明的方式预先假定。

    6.对抗辩过程的效果作夸张理解是许多国家思考改进政策制定时的一个特点，“科学法庭”的设想就反映了这种特点。如果抗辩过程思想变成了一种教条，而不是一种需要小心运用的尝试性改进原则，那么这种思想便非常有害了。

    在政策制定重建过程中，必须避免这六种口号和教条。

    以上六个方面的说明对于下面部分阐述的改进政策制定的原则来说，也可作为某种警告。这些原则旨在用作尝试性的指导方针和探索模式，而不是作为新的教条和口号。

    力量合理分配的机构化正如前面已经讨论过的，逆境中政策制定的一个主要问题是注意力的错误分配：将大量的政策制定资源花在一些相对次要的政策问题上，而关键性的抉择问题未能获得足够的注意和关心。譬如笔者的访问调查就清楚地揭示，主要的政策制定者以及政策顾问的工作时间分配是不合理的，大量的时间和精力都耗费在一些相对次要的事情上。

    这一现象常常被受访者认识到，并由他们主动提出来。他们谴责僵化的机构特性将那些微不足道的小事压在他们身上。因此，我们提出力量合理分配的机构化这一政策制定的重建原则。

    首先，需要将政府中枢决策系统从一些无关紧要的小事上解放出来，因为这些事情消耗了不相称的过量政策制定资源。一个典型的事实是，政府首脑机关常常担负起许多无关紧要的职能，诸如文职人员管理、小额预算纷争的评判、对情报机构的详细监督等等。因此，将那些无关紧要的职能移交给政府中枢决策系统以外的职能机构是改进政策制定的一项具体方针。

    其次，有必要为关键问题的处理设立专门渠道，即安排专门机构掌握处理，并有一定的程序确保对这些问题的足够注意。那些虽然并非燃眉之急但确属根本性的政策问题往往没有得到正常渠道的敏锐注意，这种倾向使得这一方针显得更为重要。

    确保整合性这条原则说明，政策制定重建的某些指导方针源于我们在第七章详细论述过的一些具体质量要求。由于在政府系统内存在离心力与向心力以及它们各种组合之间的紧张关系，而各个部门之间一方面是各自为政，另一方面又相互依赖和相互作用；因而在大多数国家，实际的政策制定往往在统一和整合方面显得很薄弱。不管这一问题在口头上可能得到怎样普遍的认识，但在实际中，由于各局部因素的力量非常强大，在没有设立专门机构以确保实现充分整合性的情况下，后者往往受到阻碍。事实上，许多旨在改进政策制定的尝试都着意寻求更多的整合性，正如本书第三章所讨论的那样，但这方面的失败还是远远多于成功。因此，政策制定重建的这一原则就显得很重要。

    建立优秀人才岛政策制定重建的一条主要原则在于这样一种主张，即一定程度上通过建立从属并服务于政府中枢决策系统的优秀人才岛来从事逆境中政策制定的主要阶段的工作。

    作为政策制定重建的一个主要特征，优秀人才岛应当达到一些不太容易满足的条件要求，诸如：临界规模；研究的自主性；能够获得充分的信息；有足够的时间开展对主要问题的研究；具有打破传统的能力；存在将其研究成果输入实际政策制定系统的途径；以及保护自身免遭常规的政府机构接管和解散的能力。目前有些智囊团以及在高层政策制定者身边的少数参谋人员，就是作为政策制定过程系统的组成部分及其基础的现有优秀人才岛的主要形式。它们取得的成就和存在的问题既反映了优秀人才岛作为改进政策制定的一种设计图式具有更广泛用途的可能性，也反映出一些存在的困难。

    积极的冗余是一条有用的重建原则积极冗余的思想是政策制定重建的另一条主要的实质性原则。有控制的重叠、思想探讨与部分执行上的竞争、逆境中政策制定在关键部分的多重性、专挑毛病的特殊机构--这些都是政策制定重建的更为重要的构建原则中的一部分。

    与此相关的一个问题是存在相互抵消现象，这反映了本书从质的层次上加以探讨的重建原则还存在一个量的方面。过多的相互抵消可以导致发展的停顿，并毁掉逆境中的政策制定，美国的国会与总统间的关系一定程度上就说明了这点。但过少的相互抗衡也不利于政策制定，因为考虑问题时缺乏“第二种看法”和思想的多元性。因此，积极的冗余、相互抗衡、某些抗辩性过程等对政策制定过程系统的重建不失为有用的原则，但这里有个程度问题，在有些领域里，需要更多的冗余和抗衡，而在另一些情形中，这些方面可能还是有所控制为好。

    法与本书所主张的更加系统的方法两者之间的一种折衷。

    此外，要认识到清除弊病方法的重要性，还应当注意到，改进逆境中政策制定的希望大多是因为实际的政策制定普遍存在大量且往往显而易见的缺点。如果政策制定中存在的缺点过于复杂，改进工作依赖于掌握极其严密和先进的方法与设计，那么，现行政策科学及有关知识就可能由于其自身的弱点（如第八章所讨论的）而排除了改进政策制定的可能性。然而矛盾的是，正是实际政策制定缺点的显而易见为实现有意义的改进提供了具体的机会，这种改进往往是通过清除弊病并结合最可接受模型的运用来实现的。（个体决策方面清除弊病的具体可能性进一步阐明了这一点，尽管是在一种微观层次上。）揭露真实、破除迷信、背离正统改进政策中枢决策系统一个意义更为深远的实质性原则就是需要在中央政策制定过程系统及其相近范围内提倡揭露真实、破除迷信和背离正统。逆境中的政策制定有必要获得可信赖的思想输入，从而激发创新备选方案的诞生，促进对政策范式的重新思考，并克服那些过时的机构与传统的负担，推动与政策神学的斗争等等。因此，在政策中枢决策系统提倡和大力加强揭露真实、破除迷信和背离正统的做法是政策制定重建的另一重要原则。

    引进和补充新型知识逆境中的政策制定要求引进新的类型和性质的知识，而不仅只是依赖整个社会的现有知识，也不只是依靠大多数政府目前利用的那些知识。这样，吸收高素质的人才进入政策制定的岗位，利用现有的决策参谋人员来提高知识基础，鼓励创造适宜的新知识，将这些知识输入到政策制定中，以及政府中枢决策系统对这些知识的正确应用--所有这些就构成了政策制定重建的另一项实质性原则。

    寻求一些近期效果如果某种现实需要迫在眉睫（譬如在政策制定改进方面），则必须寻求某种捷径，尽管所导致的未来结果会大打折扣。此外，如果没有一些立竿见影的实际结果，则变革的可行性就会逐渐减小，条件的变化就可能瓦解人们对未来的希望。尤其是，政策制定的改进所绝对必须的政治支持如果没有一些立即出现的结果来加以维持和强化，它们将会迅速地分化瓦解。除了这些战术上的考虑，在应付迫在眉睫的逆境时，还有一种压倒一切的需要，即政策制定质量必须发生迅速突破，以避免局势的进一步恶化。因此，改进政策制定的模块集合应当既包含一些针对长远成效的部分，又包含一些能迅速产生效果的部分。

    注意各项基础的发展寻求近期效果必须同旨在实现更好政策制定的各项基础的发展相平衡。建立智囊机构以便深入思考政策问题；为促进市民对政策的理解而大力投资，并从幼儿园开始；提高政策科学家的研究和教学质量--这些内容都是基础发展可能实现和需要实现的一些方面。各项基础的发展是改进政策制定的一个主要战略，应当同寻求近期效果协同进行。确实，基础的发展需要相当长的时间，但如果没有基础的发展，改进政策制定的可能性在可预见的未来就会依然很微弱。

    预先准备好高质量的重建方案，即便不能立即付诸实施可行性随着时间的推移而改变，有些设想可能需要一个很长的时间才能达到成熟并获得接受。前面曾提到的总参谋部的设立作为这方面的事例对我们颇有启发。这一设想最初是在十八世纪的德国提出来的，经历了很长一个时期才开始在其他一些国家实际建立起总参谋部，而有些国家（如美国）至今仍然没有设立这种机构。有关改进政府中枢决策系统的某些重要方案不妨可以视为这种设立总参谋部的思想在政策制定中的应用。颇为典型而又令人注目的是，各个国家经历了很长时间才开始为政府中枢决策系统建立总参谋部，包括像一些拉丁美洲国家这样的军人政权也是如此；而且往往不合理和简单化地套用了传统的军事模式，这种模式即使在军事领域本身也早就需要进行重大变革了。

    关于统治方式重建思想长远效果的另一个有趣事例是，贝特朗·德·茹弗内尔曾建议设立旨在推测各种可能未来状态的专门论坛机构。这一思想直接影响了“美国2000年委员会”的诞生。随后，其他国家也群起效尤。这样，这一思想便在有些国家得到了一定程度的实现，尽管还不算太成功，诸如：白宫国家目标研究所（提出了一份毫无分量的报告之后即告关闭）；瑞典未来研究办公室（已降格）；新西兰未来委员会（在该委员会的一份报告激怒了政府之后即被解散）。

    由于客观存在这种时间要求，因而过于注重眼前效果的可行是一种短视的做法。在政策制定的重建中，可以也应当倾注精力发展和宣传那些在近期没有明显实现可能的主张。这并不意味着可以特别地超脱物质条件的制约，这种制约必须时刻考虑到，但是，短期可行性考虑不应当束缚所有其他改进政策制定的思想和努力。

    政策制定改进措施的落实取决于转瞬即逝的获得支持的机会、政策事业家、危机以及个人偶然因素。因此，必须预先准备改进政策制定的合理设想，还必须准备好必要的资源（如专业人才），以便及时利用暂时性的机会。此外，还必须保持一定的伸缩性，以吸收和调整全部改进方案中那些能够利用变化的环境所提供微弱机会的方案。

    认真的宣传政策制定的改进往往要遇到很多障碍，从传统和习惯到掌权者的抵制，后者是因为担心政策制定的变革（不论这种变革是技术性的还是程序上的）可能导致权力结构的变动。所有的行政及政治改革一旦涉及政策制定的改进，就会遇到成倍的阻碍，因为所触及的领域属于权力集中区，而且总是存在激烈的冲突。此外，政策制定改进对思考能力的诸多要求和绝大多数这种改进所包含的政治代价势必引起高层政策制定者的疑虑（如果不是恐惧的话），这就进一步加强了这种障碍。

    在许多国家，由于旨在削减公共开支的种种努力，改进政策制定的方案还会遭遇到其他严重困难。事实上，某些重要的重建对保证政府应付经济衰退的危险显然是至关紧要的，而在改进政策制定上所付出的很低经济成本相对于这种改进哪怕取得部分成功而可能带来的收益来说也是微不足道的，可惜这一事实并没有得到多大重视。

    这种不利的形势唯有依靠各种变量的协同作用才能加以克服，诸如现行政策制定的普遍失败，积极献身于改进政策制定的政策事业家，拥有权力的政策制定者的兴趣等。

    政策制定改进诸多尝试的历史证明了最高当政者持续支持的至关重要性。

    因此，利用时机和准备好各种各样的改进方案以适应当政者们不断变化的口味是“必须”经历的过程。认真的宣传是同样紧迫的工作，政策制定的改进事业有待于这种长期不懈的努力来加以推动。方式得当的宣传对于确定政策制定改进的基础，对于支持正在进行的改进工作，以及对于避免现有体制改进的破产都是必要的。

    发展政策制定重建的能力这里要再次提及的一条主要和接近最终的原则和战略是：发展元层次上从事政策制定重建的能力。这种能力一部分属于学术研究能力，一部分属于专业和政治能力。它们可能分布于各自独立的不同单位，一类是大学、高级研究所、智囊机构，另一类是政府内一些相应的专门机构，如管理文职人员的政府机关，两者之间保持着紧密的联系。通常，我们能以现有能力作为基础进行发展，但有时另行发展更为容易。

    商低适当的抱负即使以上各点都说到和做到，在改进政策制定的可能性上仍有严格的限制。确实，一方面我们需要从根本上提高逆境中政策制定的质量，另一方面又存在对改进政策制定可能性的内在限制，这两方面构成了本书所揭示的一对主要矛盾和内在对立。

    我的观点是（正如全书所反映的），政策制定可以得到改进，而且政策制定的重要性使得即使是有限的改进，只要它超出了毫无意义的渐进也是非常值得努力实现的。本书正文章节里阐述的那些具体改进建议进一步强化了这一观点，这些建议至少可以表明设计出可行和有用的政策制定改进方案是可能的。

    但是，认识到可能的政策制定改进的制约性还不够，需要进一步将这种认识深化为-种原则，即必须具有高低适当的抱负。如果抱负过高，势必会出现失望，并阻碍可能实行的改进；如果抱负过低，则必将导致改进政策制定的努力不够。这一点同样适用于政策制定者和政策改进者集体。就单个政策科学家来说，必须采取的态度是坚韧与热情。没有热情，将一事无成；而没有坚韧，则会被挫折压垮。

    还可以总结政策制定重建的其他原则和战略，特别是基于第七章所考察的那些要求、历史经验和各种理论知识。以上二十二项内容反映了政策制定和统治方式重建的系统方法的各个方面，但还远远没有穷尽相关的原则和战略。

    结合具体国家的整合应用研究

    在考察政策制定重建系统方法各阶段的过程中，我们在本章开始即提到整合应用研究阶段，但详尽的分析留待本章的末尾，以便让这些内容同下一章将阐述的各项重建建议相衔接。下一章提出的那些规定性建议具有中间层次的一般性，有待结合具体国家作更详细的应用。因此，对结合具体国家的应用研究的本质和内容作些探讨可作为阐述规定性建议的前奏，同时也以此结束我们对政策制定重建方法的考察。

    综合的、全面的政策制定重建由于不适宜于大多数国家的实际而遭到摒弃，对此我们在前面已有解释。取而代之的是有选择的激进主义战略，该战略集中注意于那些优先需要，并以模块结构方式进行运作。确立了这样一个总体方针之后，政策制定重建在特定政治现实中的应用就应当建立在一种整合的方法上，以便找到各种重建方案的比较可取的组合，在成本、风险和收益的定性推测意义上实现较可取的（如果不是最大的）积极效果。

    为了达到这一目标，我们主张进行整合应用研究，这包含五个主要的启发性阶段。这些阶段相互依赖，其目标的实现要经历各阶段的循环往复，并同本章所探讨的政策制定重建系统方法的其他阶段处于不断的相互作用中。

    主要能力赤字的确认逆境中政策制定的能力应当联系各种困境加以评估，从而确认能力上的主要赤字。这项工作几乎从未系统进行过，尽管局部性研究和评估可以从各种学术著作、委员会报告和专门调查中找到。此外还需要发展更为先进的方法，以便对能力赤字进行综合评估。旨在考察特定无能的方法论也有待发展。就现有理论水平来说，可以进行估测层次上的探索和选择某些方面给予深入研究。这至少能为选择需要优先考虑的政策制定重建提供一个广阔的视野。但正如前面提到的，从实用层次来看，只要我们具有认识上的敏感性，政策制定的许多缺陷就会一目了然。

    改进的可行性范围的划定改进的可行性范围应当结合各国国情并联系这些国家政策制定质量的赤字严重程度来划定。前面所考虑的保守与激进这两种倾向的问题在这里获得了具体的背景，或许还可能因为激烈的党派政治而表现得更加尖锐。正如前面所揭示的，一种常常行之有效的经验做法是：主动扩展可行性范围，使之大于显然容易达到的范围，并且在各种方案中毫不犹豫地包括进一些做起来肯定是步履维艰的方案。

    从有助于克服政策制定质量赤字和对主要形式价值的影响两个方面来评价各种重建方案经过初步筛选之后，各种重建方案应当从其能否有助于减少政策制定主要质量赤字的角度加以评估。同时，各种重建方案对于形式价值的可能影响也需要加以评估。如果某些重建方案在这两个方面都有望获得成果，即对减少突出的政策制定质量赤字有巨大贡献，并可以实现其他形式价值，那么显然这种重建方案必须优先考虑，当然，还需要有一个前提，即它们属于上面讨论的那个阶段所划定的可行性范围之内。

    如果一整套的重建方案中包含的某些方案能对减少主要的质量赤字起到重大作用，尽管它们不能满足更多的形式价值，但也不会严重地损害主要的形式价值，而且如果这些方案并没有明显地超出乐观的可行性范围，那么，它们便有望成为可取方案的理想候选对象，但条件是必须克服渐进主义。小步骤的渐进性改进通常并不能成为政策制定重建的有效方式，即使有时这样做的成本效益会很好。用小规模的改进来取代实现重大改进所必需的更为艰难痛苦的努力，其危险性很大。必须付出特别努力，克服那种仅仅“满足”于低抱负和渐进主义的倾向。

    如果没能找出符合上述标准的方案，就应当作进一步的探寻，如同前面在政策制定重建系统方法的研究与设计阶段所考虑的那样。如果这种探寻失败，就应当放松某些限制。例如，那些对政策制定的产出有重大贡献但却有损于重要形式价值的重建方案，确实需要人们作出前面提到的悲哀的抉择。这种抉择应当予以确认，并根据合理的价值判断作出决定。

    有关特定重建方案同逆境中政策制定的各种先决条件之间相关性的评估不应存在严重的困难，如果这个问题在政策制定重建系统方法的分析阶段得到充分注意的话，就尤其不应导致过大困难。这里，不妨预先对下一章提出的那些改进建议的若干内容稍作考察：

    1.统治者周围的政策专业优秀人才岛对于复杂情形和不确定状态的复杂化处理以及整合认识的形成可以发挥很大作用。但他们往往由于眼前工作负担过重难以顾及长远的方面，而且他们对政治上各个方面达成一致、多方参与以及规划现实可行的蓝图等问题都不会有什么作为。

    2.将启发公众政策舆论的工作加以机构化可以在一定程度上促进一致意见的形成和多方参与，并且有助于对复杂情形和不确定状态作出复杂化处理，但对政策革新和执行指导则没有补益。

    3.国家政策学院可以对复杂情形及不确定状态的复杂化处理、对达成一致和多方参与、有时甚至对政策创新等都有助益。如果不是利用这种学院进行某种不合需要的思想灌输的话，建立国家政策学院不会强化权力集中；如果只是利用它来灌输一些不合需要的教条，那么势必毁掉政策学院这一设想。

    对一些重建方案的这类评估表明，在许多领域所提出的各种重建方案都不足以满足要求。譬如，下一章所提出的所有建议都不能满足现实可行的蓝图设计这一要求。这表明了在该领域尚需要更多创造性的革新。

    相关性检验通过以上筛选和抉择后初步获得的一系列重建模块仍然需要对其内部的相关性进行检验。特别是，对实现重建成效至关紧要的相互作用关系必须进行调适，有机的相互促进关系应当予以优先考虑，而相互抗衡的重建方案则不应当安排在同一模块系统里。

    这里，我们从下面将阐述的重建方案中举两例说明：

    （1）有关知识的某种专业性教学计划（常常是采取突击性短期强化方式）对于经智囊人员提议由适当专业人才承担的政策职位来说是至关紧要的（由于引进的人员不能够安排在敏感的位置上使用，这种培训就更加必不可少了）；（2）外部智囊机构对于政府中枢决策系统的决策没有多少直接的影响，除非内部专职政策顾问机构配套周全，有效地担当起联络渠道的作用。

    从政策制定重建原则和战略的角度重新评估暂时性的重建方案还应当经过另一种检验，这就是从那些政策制定重建的原则和战略的角度予以重新评估。这种再评估不仅应当针对每一重建方案本身，还应针对整个模块系统。譬如：（1）由于有众多咨询力量的支持而使统治者的力量得到了加强，这就可能损害积极冗余原则，除非有服务于诸如立法机构和各个政党等的咨询机构与之抗衡；（2）在某一具体行动计划里容纳了多于四至六个重建方案就可能背离有选择的激进主义原则；（3）必须注意，如果可能的话，应在行动计划中包括进大多数以本国的相关经验为基础的重建方案。

    经过以上这些阶段的认识启发和反复运用，再加上始终根据各种具体条件进行的重新考虑，应当可以开出一份初步适宜于某个国家具体国情的尝试性重建“处方”。它可以用作对前面已经考察过的操作化、实验、获取支持以及机构化等阶段的输入，同时始终伴随有循环往复的重新思考。

    避免失败

    考虑到内在无能的程度，可以得出这样一个重要结论，即逆境中政策制定的重建不能想当然就认为可以获得成功。实际情形远不会是这样：应付逆境这一工作的难度也许超出了现在可做到的努力，或许大多都超出了目前所能设想的政策制定重建方案的能力所及。同时还因为政策制定即使在最佳情形中也会受到多种限制（如第四章所考虑的），因此，应当考虑在社会和统治体系中发展能够承受痛苦的失败以至灾难的能力。

    正如前面已考察过的，有人认为减少对政府的依赖和社会对统治缺陷的敏感或许可以在承受统治内在无能的同时提供一条对威胁性困境作出充分反应的途径。但遗憾的是，这种观点值得怀疑。该观点忽略了同样重要的其他处理问题的社会系统过程和机构的无能。这种观点还忽视了国家在应付逆境时所发挥的关键作用，这种作用没有其他制度可以替代。因而，一个紧迫的问题便是，为了成功地应付逆境，需要作出积极的努力，提高政策制定能力，那么，为了减轻应付逆境失败的后果，在政策制定和政府方面进行哪些体制重建，在社会体制上应作什么样的安排？在实际的重建尝试中，重建工程的两个方面必须协同进行，并优先考虑那些同时有助于两方面发展的方案。

    为了减少失败的损失而对政策制定重建进行的系统探讨颇不同于本书所关心的重点（对实质性政策问题的探讨更是如此），它包含许多特定的内容，例如为在灾难中维持政策制定作准备，这有别于短期危机的决策。要解决政策制定重建的这类问题离不开整个统治方式的重建，以适应完全不同的各种形势。

    这里就涉及了按“合宪独裁”方式建立应急体制的问题。应急的重点在于经济衰退、能源短缺、少数民族暴乱、大规模的民众反抗运动以及类似的可能事件，还有传统的安全危机和自然灾害等。这类情形发生的可能性随着某些逆境的出现而增加。极端的历史案例，如英国内战、西班牙内战的爆发都对我们深有启发。但在大多数民主国家，现在预料未必会出现这种突发事变。

    我们不能完全依赖于政策制定及其可能实现的改进来防止正常情形的各种衰退。因此，为应急体制作准备包括（甚至远远不止于）加强危机决策、储备额外资源以备社会突变和以后的复苏，这些都是对政策制定改进工作的必不可少的补充。在一些国家目前还缺乏针对突变形势的宪法条款可以利用（如美国），那么宪法的适当修正便可能成为一个需要优先考虑的工作，尽管这是艰难的工作，除非而且只有等到人们从现实的残酷经历中获得了痛苦的教训之后才会展开。“美国危机处理署”的成立就反映了这方面进展的一个正确步骤，尽管尚嫌不足。

    在应付逆境方面严重失败的幽灵涉及超出本书范围的课题，但它有助于恰当地认识下一章所讨论的政策制定的改进建议：这些建议尽管可以在一定程度上提高政策赌博获得成功的机会，但并不能保证阻止灾难的发生。

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