面向大政方针的宏观政策分析

    ①概述鉴于改进政策制定的迫切需要，有必要在政策分析领域来一场质的飞跃。为便于进一步探讨，我在这里引入了“宏观政策分析”这一概念，它在形式上体现为二十二项原则：（1）以判断和行为的哲学而不是科学哲学作为基础；（2）以超理性为依据；（3）以宏观政策为焦点；（4）对政策模式的考虑；（5）从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似“宏伟事业”的成败这一高度来思考问题；（6）未来因素的设计；（7）在历史中思考；（8）对形势进行广泛、远期和动态的估测，尤其注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变；（9）以协调的观点为指导，集中注意关键性抉择；（10）避免不利结局，争取良好绩效；（11）清除弊病；（12）在与动态环境交互作用的意义上进行分析；（13）深层复杂性的处理；（14）政策赌博；（15）价值分析和目标探索；（16）了解新情况，修改旧决定；（17）创新与创造性；（18）政治上的周密性与相对独立性；（19）危机决策相关性；（20）同政策探索的广泛社会过程保持富有成果的联系；（21）有关的元政策制定；（22）注重沟通。尽管要满足所有这些原则绝非易事，但做到其中的一部分既是必不可少的最低要求也是实际可①本文是作者叶海卡·德罗尔专为1990年10月18日至20日在美国加州旧金山市召开的APPAM1990年度研讨会撰写的论文。-译者注行的。

    在政策分析领域中实现一次飞跃的必要性当今的政策分析者正受邀参与一场思维的大会战，他们致力于在上乘的著述文献中寻求政策分析方法，并企图将它们运用于当代领导人所面临的关键性抉择，譬如美国总统就面临着如何对付伊朗、如何应付日本、针对苏联应采用何种政策，以及如果美国确实存在经济衰退该如何去扭转局面等等成堆的难题。我通过自己多年接触政府关键性抉择的经验，得出了一条明确的结论：正如大量的文献和教材所示，当今主流的明晰政策分析方法对微观问题十分奏效，然而在遭遇到许多关键性决策时却并非如此。当需要对那些意义明了、但涉及众多定量参数的问题进行决策时，普通分析方法就显得捉襟见肘，难以应付。在前不久受托为以色列内阁就有关Lavie战斗机辅助机型的项目准备一份政策分析报告时，我再次痛切地感受到，用现有的政策分析方法几乎难以有效地把握任何明显的政策标准，哪怕求助于所有的微观经济学方法也无济于事。由此可见，现有决策方法论对重要的不确定因素无能为力。而主观的概率推测在频频出现意外事变的环境中，往往更是一些错觉而不足以作为决策依据。同样，以长期运输计划为例，英法两国采用了相去甚远的分析方法，然而就是最出色的基于政策分析的研究也仍旧是根据“成本一收益”法得到的结论，而未能预料到大胆的运输发展所导致的广泛冲击效应。

    强调一下，这里我所谈的是现有政策分析一般知识的不足。在应付复杂的关键性抉择时，与这类知识的性质迥然不同，杰出的职业政策分析家们都拥有自己秘而不宣的知识，他们“行动中的见解”远远胜过各种在书本里详细阐明的方法，并能够而且确实已经为解决高难度的政策问题作出了重大贡献。就发展政策分析这一学科和专业来说，一方面是具有一整套经过详尽诠释的方法和教学课题，另一方面，则是一些最优秀的政策分析经验，两者之间的差异意味深长，它反映出许多问题：如有必要鼓励成功的政策分析实践者从事理论写作；应要求专科学院拥有具备高层次政策分析经验的教职人员，并把在高水准的政策分析机构和政策研究与发展组织（“智囊团”）的实习作为专业教程的重要组成部分。

    归根结底，我想说的就是必须在政策分析领域实现一次飞跃，以使其能为关键性抉择发挥作用，因为这类决策亟待改进。该主张可以在其他研究结果中找到支持。在对二十四个政府首脑机构的比较研究中，我始终未能发现哪怕是其中的一个机构在可察觉的程度上运用了政策分析方法或是启用了受过政策分析培训的人员。这个令人不安的局面可能有多种原因，也许炽热的权力走廊在其本质中就存在着固有的、有碍于政策分析的因素，也许是政策分析与政治之间不可兼容，这包括权力之路阻碍着那些善于使用政策分析的人进入最高领导阶层。不过我认为政策分析在高层领导人那里遭到冷落的一个主要原因就是（往往也确实如此）：由于目前它在技术水平方面的不足使其在领导人面临的关键性问题上无能为力。

    概言之，本篇论文就是以这一观点为依据。我主张有必要在政策分析领域中进行一场大刀阔斧的革新。因此我提议发展我所称的“宏观政策分析”，即能够应付高层大政方针的政策分析。

    为使这项提议具有可操作性，我不打算在一般政策分析的批评上大作文章，而是力求通过本篇论文在“框架”、方法以及导向的层次上阐述宏观政策分析的二十二条原则。

    如前所述，这些原则中的大部分可以看作代表了（至少是部分代表了）目前正在开展的工作，但是仍有必要对哪怕十分敏锐的政策分析思想进行再加工和改进。这篇探索性文章提出的原则大多数还未被吸收进当前盛行的普通政策分析中去。因此，尽管它是以初级形式提出来的，但二十二条原则也许能够展现宏观政策的基本思想，并构成对我们所有人的挑战。

    宏观政策分析的二十二条原则我将透过二十二条原则的形式来表达宏观政策分析的概念，并把注意力集中在政府最高层次的宏观政策分析上。

    然而在作了适当调整后这些原则也适用于其他决策层次和组织。我将在恰当的时候对作为一个整体的宏观政策分析加以评论。

    （1）以判断和行动的哲学而不是科学哲学作为基础把政策分析建筑在科学哲学以及与之相伴的实证主义方法的基础上，这种倾向是不正确的：科学的宗旨在于追求真理，这点对各门学科来说都是无可争议的。但是政策分析却肩负着不同的使命，尽管它在取得较好决策的意义上同真理问题相关（如改善决策，亦即作出比其他可能决策更好的决策）。这一使命，加上其他特征，如由决策的特殊节奏造成的时间约束等，使政策分析被划进了判断哲学和行动哲学的领域，在某种意义上还可以属于思维哲学，但决不属于科学哲学的范畴。通过实际推理和行动哲学这面镜子来看待政策分析的确意义重大。当然，我们应尽可能地寻求科学的标准，利用科学的方法。但从根本上说，政策分析是一项“实践的”而不是“科学的”工作。

    这意味着我们不能死抱“硬性”方法论和实证主义方法不放。相反，宏观政策分析应遵循梅纳德·凯恩斯的名言：

    大致的正确总比精确的错误要强。在处理隐晦朦胧的难题时，如最高层次的关键性问题，有必要更多地依赖玄妙的理解技巧和其他“软”方法，其目的是对重大抉择方案作出倾向性选择，而不是对次要决策进行优化选择。

    为此，宏观政策分析常以启发性原则、定性化的备忘条文以及推理的准则等形式出现。该方法使用的是推理而不是计算，这里所谓的模型制作更多地是指一种比喻而不是具体的计算模式。

    宏观政策分析的这些特性也给人们带来了严重的问题，像过多的主观性以及由于缺乏质量控制措施而造成的危险等。但是，如果要在这些问题和对关键性抉择无所作为之间作一选择的话，我仍主张从恰当的行动和判断哲学的角度出发推行宏观政策分析。

    （2）以超理性为依据传统的理性观念，如基础经济学、运筹学以及若干思维心理学，都不足以作为宏观政策分析的依据。因为，它们忽视了“非理性的合理部分”，作为一种高级理性方式的自我约束，以及在某些场合下自我欺骗的作用等等。因而有必要用更加复杂和优越的“超理性”观念作为客观政策分析的根据。

    与此关联而又不同的一个问题是在政策分析中存在着想当然地认为实际行动者具有理性的倾向。按理说，即使是狭义的政策分析理性基础，也不应避讳“非理性”是行动者特征之一这个事实，尤其是当“理性”一词还部分地承担着“合理性”这一文化上的概念时则更是如此。然而事实上许多政策分析都假设行动者具有理性，恐怕这是由于现有的分析模式同这种假设颇为投合，如博弈理论那样。正是因为政策分析过多地渗透了这种简单化的理性假设，于是难以容纳其他行为模式。宏观政策分析必须迈进一步，必须彻底认识到各种形式的非理性和反理性行为是现实的一个重要特征。

    （3）以宏观政策为焦点“宏观政策分析”这一术语本身就表明其视野的焦点是总体的政府指令、宏观政策、战略性大政方针、政策范式等等。目前大多数政策制定中实际存在的一种倾向是从特定和局限的微观决策向综合而不甚明确的总体宏观政策发展，并伴以有关目标和期望的空泛宣言，但这些并无多大行动意义。与此相对应，宏观政策分析以总体政策为视野焦点，包括对政策模式的选择（这种模式在很大程度上决定了客观政策的制定，对此下面将予以解释）。这些合起来为微观决策提供了具体背景，但同时又在一定程度上受制于背景环境，并在经过某种变形后通过该环境表现出来。

    欠发达国家的总体发展战略和高度发达国家的工业发展战略都反映出这种需求，但它往往被日常的具体决策和临时的权宜之计所淡化，这两个方面经常（但并非总是）侵占了必不可少的宏观政策思维的领地。

    （4）对政策模式的考虑在某些情形中，最可取的宏观政策便是不制定新的宏观政策，最多也只是通过渐进的政策变化来实现发展，当现实状况正处于上升曲线并预计这种状态将会保持下去时情况就是如此。相反的情形则是当某个领域陷入极度衰退并趋向某种灾难结局的时候。此刻哪怕是十分激进、风险极大的政策创新也值得一试，因为不这样做就注定将以失败结局。各种形式的客观条件和逆境要求有多种的政策制定方式和风格与之相适应，就像不同的环境和政权所要求的那样。因此，与社会状况比较稳定的国家相比，苏联和东欧诸国的剧烈变革措施就需要极为特殊的政策模式。在此改革技巧问题成为了宏观政策分析的中心题目。

    我再说明一下，当社会局势动荡不安的时候，也是最需要改善宏观政策分析的时候，这时“微调”只能是一种幻想，而真正需要的是果断大胆的改革政策。当然，无论从定性还是定量的角度考虑，行动部分仍然必须经过认真细致的斟酌商定，关键是干预行动的临界程度和恰当规模。政策效用时常并不呈线性变化，而是要求各个部分在各种条件下取得多种效果。有时非得采取大规模的行动方能收到有意义的成效，而有时即便稍有动作也会过火。

    就许多实际政策制定活动和大多数现行政策分析方法而言，用非线性的边际效用进行思维显得怪异离奇。只有一个值得注意的例外，正如在制定宏观经济政策时那样，当手边备有有效的定量模型时显然就需要技术项目和专业知识。广为使用的病理诊断分析包括了这两者，尤其当追加努力的边际效用为零或负值时更是这样。时常在只有大量努力方能奏效时，却只对真正重要的问题作了少量投入。

    由此观之，有必要在宏观政策分析中考虑进非线性政策产出函数和以此为依据的恰当的行动分配格局，并将其视作政策模式选择的一部分。

    我们有必要在考虑政策模式方面下更大的力气，其原因有五条：1.这一方面在政策分析中备受忽视；2.更糟糕的是，这个问题发源于美国，而许多政策分析往往不分青红皂白地将美国采用的政策形式盲目照搬到其他国家，却未能意识到当地的现实要求十分不同的模式；3.选择或继承一个包容错误的政策模式会使所有隐含地以之为基础的政策分析前功尽弃；4.由于客观条件的迅速嬗变，有必要对许多过去被认为“显然正确”而接受或制度化了的政策模式，包括许多政策分析本身，加以重新考虑和修改，即使在美国也不例外；5.如果正确使用现有的方法和研究态度，就有可能会在该领域中取得更加出色的成就。

    （5）从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似“宏伟事业”的成败这一高度来思考问题宏观政策分析以历史和理论假设作为最广阔的框架来思考国家与政权的兴衰、革命运动的远期影响、发展计划的成败以及类似宏伟事业的命运。

    这条原则充分显示出宏观政策分析的远大抱负和高深难度。我们对决定一个国家命运的各种变量尚知之不多。

    尽管就这一主题的各个方面有大量文献资料，还有爱德华·吉本和阿诺德。J.汤因比等大师的思想（他们至今仍在影响着宏观政策分析行家们的关键性研究），但有关该论题的知识却大多不过是经不起推敲的猜测假想，有时甚至是臆造的产物。况且就目前的情况而言，即使是主要变量也尚未知晓，它们变动不定而且在一定程度上具有历史独特性，在本质上是不可知的。但如果不对那些宏伟事业的命运至少提出一些突出存在的问题，并由表及里地探求其兴衰原因，那么就不能希冀宏观政策分析会对其关注对象--如国家命运以及一些重要措施等一一产生效力，这条原则还揭示出有必要把更多的研究集中于为作出对宏观政策分析核心课题的更有力推测而提供依据。举一个较简单的例子，巨额的意外财富往往对一个国家的长远发展会产生负作用，对此予以深入研究可能会大有裨益，因为这能为实现更高水平的关键性决策提供可资依据的知识。

    （6）未来因素的设计为了帮助政策制定摆脱当前压力和迫近眼前的逆境，为了提供远期和动态的方向指南以便进行宏观政策分析，设计远期的未来因素，即设想长远的、全面的各种可能未来状态，乃至未来的“实际远景”设想都是不可缺少的工作。

    逆时间的“脚本”描述，即从未来推及现在，是宏观政策分析中的根本方法之一，它应该同惯常使用的从现在推及未来的思维方式互为补充并保持平衡。

    欧共体不断向政治合作迈进的演变过程以及荷兰的部分医疗计划都表明了成功运用宏观设计作为主要政策依据的重大意义。就方法论而言，任何一个派别对巴勒斯坦问题的认识都能显示未来因素设计对分析的至关重要性。这里的问题在于，哪种可能的未来能够在一定时限内，如十到三十年，达到关键性的决策标准。

    （7）在历史中思考这里我借用了法国年鉴历史学派的术语，但是我并不赞同他们的一些主要思想，因为该学派趋向于低估人类政策的作用。宏观政策分析面前的一个根本问题就是如何面对以下这样一个现实：决策通常是在人的生命期限内，或者更为短暂的“政治生命期限”内作出的，却旨在影响一个社会时期，此外还不得不兼顾长远效果和循环作用。在历史中思考的意思就是从长远的角度考虑问题，并且注意到该时间过程所具有的不确定性和各种变迁。这是宏观政策分析的重要原则之一。该原则包含着一个元历史学假设，即未来在很大程度上并不由过去所决定，政策制定享有较大的自由度，并能对现实世界的演化起积极作用，乃至具有从根本上决定未来状态的潜在能力。因此人们越来越倾向于认为未来并不完全受制于过去，从而也不具有必然性。

    “应用历史学”远不能满足我们的需求，它仅仅是相对容易的最低水平的“在时间中的思考”，单凭它难免误人歧途。我们所需的是一些透彻的、触及历史过程深层的认识，包括所有相关的不可能性和疑问，以及相关的“历史重演”

    之类的推测。此外，还必须留心许多过程有这样一种发展倾向，即一个目前正朝着期望的方向推进的过程很可能在经历曲线的某个曲折点后偏向相反的、失去平衡的方向。

    这种教训在某些时候也要考虑进对政策模式的选择中。

    在历史中思考牵涉到难度颇大的元历史学和方法论问题，这里陷阱四伏，很容易犯误用历史经验之类的过失。

    尼采曾就此作过精辟的讨论。尽管这样，如果我们单单从短暂的时间片断上考虑问题，就像现在盛行于实际政策制定中的那样，那么根本没有指望正确认识现时事件和当前过程。甚至，那些旨在影响中期和远期未来的政策不能建立在未经过历史思考的分析上。至今几乎所有的政策分析文献和培训都只拘泥于现时现地，它们对历史的无知程度常常令人吃惊，这使情况变得更糟。由此可见，在历史中思考作为宏观政策分析中的一个迫切需求值得大力倡导。

    （8）对形势进行广泛、远期和动态的估测，尤其注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变宏观政策分析有赖于对形势进行更加准确的估测。其中包括能涵盖主要政策领域的大范围的全国性估测；为正确把握社会时期而进行的远期估测；以及集中注意趋势转化、不确定性和盛衰突变的动态预测。尤其是衰落曲线、转瞬即逝的机会和突发事变等方面值得特别加以研究。

    甄别衰落曲线的工作值得重视，因为它能为宏观政策分析提供意味深长的启示，如是否有必要进行大规模的创新性干预，是否需要采取突破性战略而不是渐进性政策。

    这些内容在讨论政策模式时已作了阐述。举例来说，在两次世界大战期间法国就社会治安问题所作的决策，从渐进的角度来看达到了相当高的质量，但令人遗憾的是它并不适用于当时社会正在经历的衰落曲线。

    鉴于宏观政策分析的需要，亟需大幅度改善对形势的估测，包括对未来可能状态的探索。这势必涉及对情况的冷静诊断和情报工作的各种可能性等问题。情报方面的屡次失败增加了宏观政策分析输入材料的可疑性，只有在情报和估测方面取得重大进步方能消减这种怀疑。

    最后想说明的一点是，政策分析水平的提高是同其他决策维度--这里以情报为例--上的进步相辅相成的，如何改进形势估测属于情报研究的范围，它在一个主要是预测性的框架里用来为决策服务，而决策是以未来为导向的。估测作为宏观政策分析必不可少的组成部分具有关键作用，正是出于这个缘故，宏观政策分析者必须熟知估测的或然性。另一方面，出色的宏观政策分析者能有助于促进并改善情报与决策之间的相互作用。

    （9）以协调的观点为指导集中注意关键性抉择孔子曾在《春秋》一书里极好地表述了“关键性抉择”的思想：“差之毫厘，谬以千里。”对于本文所讨论的宏观政策分析，我们不妨假设其使命就是为这种选择提供帮助。然而单个选择的重要性常常遭到淡化，因为它们较多的是构成一条决策链而并不孤立存在。

    每个国家均或多或少地面临着数量有限、可能会对未来产生深远影响的关键性决策，甚至是牵涉社稷命运的“历史的十字路口”。目前普遍的倾向是专注于紧迫的当前事务而无视其重大与否，正如叶俄夏伏特·哈卡比所谓的“战术上的战略失误”。与此相反，宏观政策分析着力于鉴别关键性抉择，并给它们配备尽可能充足的资源以便改进政策。

    因此，决策日程安排、决策优先顺序和政策分析资源配置组成了宏观政策分析的一个重要内容。

    在某一重大的国家事务处于衰落曲线上时，必然会产生一些进行关键性抉择的机会，甚至包括可以利用危机势态激发公众情绪。在这种形势下宏观政策分析关注的中心是寻求各种备选方案，这些备选方案要带有关键抉择的各种可能性。此外另一个关注点是：如果有可能的话，选择突破性的方案。与此相对的情形是出现“机会窗口”，这里关键性抉择的机遇在有限的时间内，包括危机期间，突然呈现在决策者面前。遗憾的是多数政策分析都忽略了这种情况。宏观政策分析必须竭力捕捉关键性抉择的机会，并促成和利用这种机会。

    不同国家在关键性抉择的数量和重要程度上千差万别，一些国家不得不同历史进行命运攸关的赌博，而另一些国家却处于容易承受的、平缓的发展曲线上。这种差异影响到宏观政策分析的重要地位。一个国家越是面临众多的关键性抉择和/或越是堕入衰落过程，则宏观政策分析越显示出其重要性。因而这里出现了一个历史性的恶性循环，即最需要宏观政策分析的国家恰恰比其他国家更缺乏它，并且在文化、制度、人员素质、社会和政治资源方面效率低下，而这些方面正是改进政策制定，包括宏观政策分析的必要条件。这迫使我们必须加紧提高政策制定能力，包括开展宏观政策分析的能力，对那些面临严峻困境的国家来说尤其如此--但是这种需求却在当代有关贫穷国家经济发展战略的思考中一再被忽视。

    对关键性抉择的研究必须有协调一致的观点与之相配合，即要把单个的决策放到国家整体中加以考虑，注意维持各项互不关联的具体抉择之间的平衡。一项抉择不论多么重要，也必须从整体统一的立场出发去看待它。这一点要专门提到，因为目前政策制定的趋向和许多政策分析都只是缺乏远见地处理单个决策项目而不顾作为一个整体的决策系列及其发展趋势。我并非在暗示要制订一个全面的综合性计划，这是因为存在不确定性，也因为有时候出人意料的干预或许是可取的做法，即便从协调统一的长远观点看也是这样。由此可见协调的观点十分重要，应该是宏观政策分析的一个重要特征。

    社会政策就是一个耐人寻味的例子。虽然大家都意识到有必要使用一些“综合方法”，但即使是在政府机器高度发达的国家里也未能取得突出成绩。这种失败显示了宏观政策分析中保持协调的必要性，它也对实现这一点应该需要哪类知识、过程和结构具有启发意义。

    （10）避免不利结局，争取良好绩效宏观政策分析应沿着两条部分分离而又部分相互融合交织的路线进行：降低最坏和不良情况出现的概率，同时增大期望效果出现的可能性。全面把握这一原则十分重要，因为：（a）意识到坏情形的可能并就如何加以避免达成一致意见，比实现好的情形相对容易些；（b）从人类决策的历史看，避开一些危害甚大的选择会极大地有助于取得重大进步。

    要想降低恶性突发事件的概率，我们就得认识到它们降临的可能性，并予以具体明确，至少是进行概述性的说明。这肯定不合那些乐天派决策者的口味，而且在政治上也容易触及敏感的问题。但假如不这样做，宏观政策分析势必暗含着严重的缺陷。宏观政策分析的要求经常同政治、组织和较广泛的机会以及文化倾向和需求发生抵触，刚才提到的情况就是一个例子。

    我们必须意识到把不利的突发事件纳入考虑范围在心理上和政治上的代价，以便看清挡在宏观政策分析前面的绊脚石，并启发我们通过缩小这种代价使宏观政策分析具有更好的可行性。因此，对令人不快情况的研究必须局限在政府中枢决策系统的封闭小圈子内，并对研究结果的公开严加控制。

    （11）清除弊病在政策制定包括政策分析和宏观政策分析中，往往不可避免地会掺杂进一些病理因子，正如“有动机的非理性”

    所显示的。它们包括强烈的感情、希望和期待，以及潜伏着危害性的占支配地位的意识形态、充斥讹误的推理等--这些都已由弗兰西斯·培根在讨论“偶像崇拜”和“幻象”时作了鞭辟人里的分析。

    在宏观政策分析中可以通过多种途径来克服谬误。简单来说，这些途径包括强化自我意识，尽最大努力进行自我救助，多重文化基础，明晰的反向思维，利用多种语言，以及吸收决策心理学家和研究心智与判断的哲学家进入政策分析小组--所有这些手段都表明宏观政策分析应该并且能够抵御和控制那些分析中常见的弊病。

    然而，我们必须避免简单化的观点。从理论上讲，宏观政策分析应该是“冷静的”，与政治“炽热的”本性恰好相反。

    当然，感情因素也并非总是宏观政策分析的冤家对头，确切来说它是一个重要但容易出问题的合作因素。宏观政策分析依靠意志的行动来克服哈姆莱特犹豫症的事实就表明了这点，各种热情对创造性的激发也说明了这点。由此观之，对“冷静的”宏观政策分析与各种情感过程相互作用的精细理解是进行宏观政策分析并为其清除弊病的基本要求。

    接下来我们讨论宏观政策分析在经历决策排误过程并祛除了自身的偏见和错误后的作用--必须再次强调该作用的重要性，还必须对宏观政策分析的性质加以再认识，并扩展其主要知识基础。

    我主张在宏观政策分析的使命中再加进一项，即通过参与抵御普遍存在的决策通病，借助对决策过程采取排误措施来改善政策制定。这并不单是宏观政策分析的任务，它也属于决策程序管理的范围。不过，在依靠其他专业人士负责决策程序管理的同时，宏观政策分析机构及其专业人员也必须或多或少地承担起这项责任。总而言之，宏观政策分析必须加倍留心决策弊病及其根源，并采取行动克服这类弊病。

    这一原则扩展了宏观政策分析的方法以及蕴涵其中的基本原理。按照传统，提高政策质量的努力总是基于各种希望达到或接近的理性目标概念，而现在宏观政策分析却部分地采用另一种重要手法，即所谓的抵御并弥补实际存在的决策缺点和弊病。

    毫无疑问，宏观政策分析者必须充分了解实际决策过程，并特别留心决策弊病、并不期望的非理性、不充分的信息处理、紧张与压力造成的负作用以及“群体思维”的倾向等等。我们已讨论过其中一部分，并还将涉及另外一些问题。

    为了进一步说明观点，我认为在宏观政策分析中有必要对妥协的问题进行检讨。妥协之所以在哲学上获得支持并被认为其本身具有某种价值，主要是出于人们对古希腊“黄金分割”的误解。如果恰当地使用妥协，它的确在政治上具有重要性，能建立并维持联合和共识。然而妥协也时常被滥用来作为代替艰苦思索的捷径，并使政治变得更加投人所好，却远远超出了维持最低联合和基本共识的需要。

    这样就变得很危险，因为除非值得被单独列为备选方案之一，妥协可能集各种方案的弊端于一身，其结果是所有决策参与者均只能得到低于其原先期望的收益。

    为此，在承认妥协的某些积极意义、它的不可避免性，以及对一定数量妥协存在需求的同时，宏观政策分析需要抱谨慎态度来对待妥协问题，并对其加以认真评估，这一过程可以同清除弊病的工作结合起来。

    （12）在与动态环境交互作用的意义上进行分析宏观政策分析倾向于从主体与反应敏捷的环境之间动态的交互作用这一角度来思考问题。它同那种低估环境和对象系统反作用的倾向形成鲜明对照。当处于竞争性的、可能是敌对的、或是侵犯性的环境时，应当分析各种策略的恰当配合，这种策略包括预先调适、事后调适、主动改造环境以及同环境保持相对独立性等。当自然环境具有合作性或相对缓和性时，也要对一系列交互作用的关系链进行分析。针对“温室效应”的全球性政策和法国政府关于保护民族文化免受国际大众传播环境冲击的政策都很好地说明：

    在有些问题上，分析同动态环境的交互作用对宏观政策分析来说是至关重要的。

    往往与此相关的还有竞争性这一概念，即指寻找合作性与对抗性政策的各种形式组合以获得优势。有关商业竞争和贸易竞争的知识，加上对国家工业的研究，的确已经给我们提供了一个起点。当然这一点也可以通过评估总体的国家权力集合和各种国家发展水平指数来实现。这些基础知识在处理贸易政策之类的关键性问题时将发挥重要作用。

    （13）深层复杂性的处理一般政策分析都认为必须借助于各种系统方法来处理复杂性。然而我们的任务还远不止是对付表层的复杂性，我们必须发掘出问题的盘根错节之处，并正确对待其最内在的特点--我称之为深层复杂性。虽然已有人作出努力试图触及复杂性的一些掩盖起来的特点，但这种努力尚处在初级阶段。因此像由依利亚·普里高津提出的、针对政策分析的晦涩难懂的复杂性概念一般很少有人注意。现有的种种概念杂乱零碎，难于付诸实用。

    在进一步阐述这一原则时，我面临着两个主要困难：首先，我手头没有适用于整个原则的贯彻始终的复杂性概念。

    单是“深层复杂性”这一术语就足以引起意义混淆不清，至少就现有的概念体系来说是这样，或许其本质就是如此。

    第二，本篇论文中有好几条原则都涉及复杂性，它们部分地与这一部分重合并充实了这一部分的细节内容。另外，我还将在后面的政策赌博中提到复杂性的另一个重要特征--不确定性。

    因此这里我只讨论处理深层复杂性的几个层面，以求对整条原则加以说明，并对本文的思想给予补充。这种零散的讨论当然远不能满足需要，至少还应该采取一些更深入的步骤，以寻求对深层不确定性概念的整体把握和在客观分析中处理这种不确定性的总体原则。但这些都有待将来再作进一步努力。

    我已从几个方面说明面对深层复杂性就意味着处理矛盾。按照现代逻辑学的倾向，宏观政策分析必须承认并处理各种矛盾。这些矛盾可能通过辩证过程或历史的嘲弄等形式表现出来，也有可能体现为矛盾的政策要求或是对可能出现的矛盾有所察觉。

    为此有必要接受并采纳反直觉方法，如“微观动机与宏观行为”法则等。我们必须意识到，“常识”由于受文化条件的束缚往往是意识上的误区。也许这样说更明白：常识对宏观政策分析所处理的非一般性问题毫无助益，因而在较高层次的政策分析中不应使用“奥坎姆的剃刀”①之类常识性的、简单化的谚语。

    处理深层复杂性的一个重要策略就是在宏观政策分析中运用多重思维模式、多种语言和基础知识，而不是肤浅地带有一点所谓的“交叉学科性质”。基本的交叉学科要求即使在较好的“智囊团”中也很少真正得到满足。而我们的要求却更高，如数字化与定性思维方式的结合，处理实质性政策问题必须具备数字化和处理定性变量的综合能力。许多政策分析者都由于过多的定量分析训练而患有不能运用“软”方法--如在历史中进行思考--的通病，而为数不多的具备较上乘的定性分析技能者又苦于缺乏数据处理能力，他们甚而对数字产生了逆反心理。这种状况带来的后果是可悲的。宏观政策分析要求使用从“硬”数据到非标准尺度直至纯粹定性的一系列参变量，其中有些甚至只能通过比喻性说明和多重形象描述方可加以界定。由是观之，有必要在高层次的政策分析中超越不同的文化并结合定量和定性思维--这是处理深层不确定性的必要条件。

    对该原则的另一项说明是采取多个视角，即从不同的理论和模式，并以不同类型的行动者为出发点分析每个问题。这就提出了另一个难度很大的要求，即在每一项宏观政策分析中使用多个学科视角和多种学科知识。

    为作进一步说明，我将讨论阅读科技文献能力的重要性。技术革新和科学发明在大多数政策问题中都有举足轻重的作用，因此，仅在宏观政策分析班子中补充进科学顾问者注①即如果可以用少数假设条件得出结论，则没有必要添加另外的假设条件。~-译和技术专家是不够的，但令人焦虑的是即使这一点也经常未能做到。所有宏观政策专业人员必须具备阅读科技文献的能力--以便考虑科技变量和正确处理技术性的信息输入。

    有关对付深层复杂性的最后一点是有必要在宏观政策分析中利用多种学科、理论框架、研究手段、取向、方法、方法论以及各种分析工具的组合。我总结出一条有关多样性的规则，即只有通过复杂多样的手段才能有效地把握住深层复杂性。根据这条规则，宏观政策分析是难度极大且极其复杂的活动--必须依靠各种手段方法的适当组合，在一个统一连贯的主导思想下开展具体工作。

    （14）政策赌博由于社会发展过程和物质运动过程中都包含着大量的不确定性，决策行为在本质上带有赌博的色彩。正如我们经常看到的，当不确定性涉及不同决策的未来形态和决定变化的原动力时，决策就成了一种模糊赌博，其中掺杂着不可知量和一些尚未确定的支付函数关系，最终结果可能是违背期望或是未曾预料的，甚至会一发而不可收拾。尽管这样，当一个国家面临关键性抉择时，它除了进行“与历史的赌博”之外几乎别无他路。政策赌博观将动态的现实看作处于或然性、不确定性和纷乱庞杂的各类因素之间的狭缝中，这在某种意义上说出了宏观政策分析的本质特征。

    换言之，按照宏观政策分析所接受的世界观，未来乃是由某些动态的，并且在很大程度上不可知的，目前甚至更无从知晓且不断变化的需求、机会和选择等混合因素决定的。

    宏观决策分析主要针对抉择问题，它同需求和机会等因素打交道，其方式包括多种政策赌博。

    无论在认识上多么显而易见，政策赌博观都将具有深远而又令人不安的启发意义，尤其是当这一观点同心理学的、政治的或是文化的需求发生冲突，并且难以凭直觉加以有效处理时就更是如此。政策赌博的重要特性不仅在政策分析文献中备受忽视，并且被诸多政策制定活动的陈规陋习所歪曲和误用。最糟糕的是，即使在较有水平的政策分析文章或是较高层次的专业实践中，人们也常常“艺术地”

    凭借主观虚妄的概率来减小不确定性。鉴于这种现象，我认为领导人及其助手在处理复杂问题时根本不理睬可以使用的现有政策分析，这是有其道理的。他们或许已经清楚地察觉出形势报告之类的分析在根本上是错误的，哪怕他们不能具体地指出错在哪里。

    为使宏观政策分析能更加有效地对付现实的不确定性，重大革新势在必行，包括建立新的有关不确定性的基础理论和启发性的思维提示；必须扩充有关或然性的术语以便描述各种类型的不确定性、意外趋势、不可知量以及尚未确定的因素；此外还必须研究经过扩充后的概念体系的内部相互关系；有必要对不确定性的符号表达法加以清理，以减少对模糊词汇的依赖，并尽可能避免一意多词在心理上造成的矛盾印象。政策赌博的逻辑必须予以澄清，把主观愿望同或然性价值区分开来，并在综合运用不同预测方法和手段的基础上整理出旨在缩小不确定性的提示性档案。

    可将预测结果绘制成图表，注明不可缩减的不确定因素、未知量、随机因素和不可知量。这一方面亟待进行大幅度的改进--特别要注意同决策者进行有实际意义的沟通交流，必须拿出能用于处理出现概率虽小但影响巨大的突发事件的理论，并且将细密的排误过程制度化以避免诸多心理偏向，以及缘于文化局限的非理性因素等人类在处理不确定性时常会表露出来的征候。

    除了建立新方法和提示性档案之外，还有必要重新探讨政策分析的大部分乃至全部推理和直觉判断方式，以便充分吸取把未来看作处于需求、机会和选择之间的观点，以及把选择视作前途未卜的赌博观点所提供的启示。例如，了解情况的概念将变得更加复杂，当无从得到一系列有重要统计学意义的决策，以及相应的可以把握的不确定性时--宏观政策分析的对象问题大多如此--贝叶斯方法①不仅不能有所帮助，反而容易将我们导人歧途。

    本文提出的其他宏观政策分析原则大多依赖于政策赌博的观点，如在历史中思考、研究深层复杂性以及充分考虑环境反应等均会导致更多的不确定因素，因此，“政策赌博”

    也许是本文提及的所有原则中最大胆和最重要的一个。

    （15）价值分析和目标探索将价值分析和目标探索纳入宏观政策分析的范围可以进一步说明其形式的多样性和多维性，以及它所需要的独特的基本哲学观。这是一个引人人胜的问题，即如何在不干扰一个过程的内部规律、价值基础以及合理性的情况下从外在角度去改进它。

    苏格拉底的对话录向我们提供了一个经典例子，说明帮助法定的价值仲裁者澄清其价值取向是有可能的。该问题在前面已有所涉及，如未来状态的价值基础以及政策赌博的价值维度等。但是法定的价值仲裁者本身也受价值观和意识形态的束缚，因此即使不借助他们的作用也可以很有作为，譬如可以通过阐明隐含的交换比率、时间偏好以及赌博价值观来构建价值评判的领域。公开的价值观应当接受批判性的评审以判别其性质是真实的价值观，还是已沦①托马斯·贝叶斯，英国十八世纪数学家，其理论认为或然性不仅与某一事件序列有关，而且直接取决于每一单个事件。一一一译者注为教条的、仅是针对目的的工具性手段；我们还可用总体价值观和目标序列作参照系来评估备选政策方案，核查价值与目标是否相符，并能更好地对备选方案作灵敏度测试以确定其价值倾向，最终界定关键性价值判断。此外我们还可以探讨价值和目标的未来前景，建立价值分类体系，其内容从一般价值观到具体决策标准等。有关“悲剧性抉择”和未能解决的冲突的论著反映了现有文献中存在的一些相关思想，并充实了由分析哲学、部分伦理学派、人类学以及心理学所构成的理论基础。遗憾的是，这一方面在政策分析领域中却受到忽视和歪曲，原因是过多的理论主张和过少的价值中性的方法论。这样即使存在先进而周密的方法，在面临复杂、动态因素成堆并且充满矛盾的时代比较时，这些方法也几乎都派不上用场。悲剧性抉择和陷阱密布的赌博价值观合起来就构成了所谓“善的脆弱性”，许多关键性抉择正是陷于这种境地而举步维艰。由此可见在宏观政策分析中研究这一问题的重要性和可能性。

    我认为宏观政策分析必须具备长远的眼光，分析者即使在使用较为先进的方法时也绝不可轻视政策分析的一些重要原则，包括通过成本一收益分析和目标成本分析来维持目标与资源之间的平衡。

    无论怎样需要定性处理、怎样依据历史性思维和怎样鼓励创新，所有宏观政策分析无一例外地必须考虑目标与资源间的关系，并注意在使用稀有资源时设立分配优先顺序的必要性。这里的目标和资源都是就其最广义而言的。

    因而，宏观政策分析必须同成本估价和预算相联系，以制定新的具有远期影响的预算计划为己任。计划一规划一预算制、零基预算以及类似方案的失败反映出该问题的难度。

    然而倘若不把宏观政策分析同资源分配联系在一起，那么就会大大缩小宏观政策分析影响实际决策的可能性。为此，宏观政策分析的改进也许依赖于预算方面的改革，这对通过优先顺序显现出来的价值观和目标探索尤其重要。

    价值分析这一题目再次暴露了政治推理同宏观政策分析之间的紧张关系：价值分析要求明确价值观点和阐明目标，就像几乎所有伦理学派所要求的那样；而政治学则往往偏好模棱两可或是深藏不露的价值观，以便减缓冲突、建立和维持联盟。价值分析和目标探索还要求确定优先顺序，这也是大多数政治学所讳莫如深的。在下面我还会再次论及政治学的要求同宏观政策分析必要条件间的紧张关系，以及由此可得到的一些启迪。

    （16）了解新情况，修改旧决定我们必须把了解情况的过程基于环境监测和环境反馈上。特别是由于宏观政策分析所带有的政策赌博性使得我们不大有可能简化这一过程，而是必须将仔细设计的了解情况过程纳入政策备选方案之中，并与分析本身融为一个连续的过程--从而纳入宏观政策分析的范围。唯有这样，宏观政策分析方可改善其组织的应变能力、健全其危机控制体系。对此后面将作进一步讨论。

    换言之，社会控制论构成了宏观政策分析的框架，包括侧重于自我导航系统的控制和发展、政府对情况的了解与否、动荡和复杂局势的控制--这些了解情况的方式及其所能提供的启示必须贯彻到宏观政策分析之中去。

    另一方面，“改变主意”的能力无论对个人还是对组织而言都是很关键的。该观点倾向于把宏观政策分析看作一个认识不断得到修正的过程，而不是基于逻辑的、呆板机械的分析过程。在必要时还可以运用“开放性思维”。

    现在让我们来看看这一原则的精髓之处。它将宏观政策分析同多数普通政策分析文献（这里面不包括成功的实践和一些杰出的著作）区分开来，其表现为前者有冲破传统观念、推翻偶像的需求。突破传统是宏观政策分析基本要求中不可缺少的内容，这包括突破旧有的政策范式、明确表述或隐含的正统教条和政策公理。这里我们所谈的也许已经超出了政府中枢决策系统对宏观政策分析的最高期望，但宏观政策分析应该去思考那些似乎是不可想象的事情，将它们付诸讨论和阐述，甚至有时还可以推荐方案来加以处理。当然这在权力走廊附近几乎难以做到。1983年英国关闭了中央政策审核署，原因是它试图做一些有违传统的、政治上十分冒险的创新举动。这表明在决策中心附近的反传统行为要想得到容忍有多么困难。虽然智囊团同中央政府首脑保持一臂之遥不无裨益，但它在职能上仍然是权力中心的一部分。尽管如此，在社会性政策探索实体和独立的政策研究组织中应当看到更多的、必不可少的突破传统行为。与此同时，我建议宏观政策分析应对它有选择地予以采纳。

    （17）创新与创造性正统分析方法强调对备选方案施以筛选，而与之相对，宏观政策分析往往更注重创新--尤其是当由于主观愿望的升级或形势的变化，或者由于这两者同时作用使现有方案都不能令人满意时。我们经常需要把分析整个转移到另一条线索上去，用全新的眼光来评价政策，而不是在原来的思路上进行优化。

    在政策范式和政策公理方面同样需要有所创新。因此，与冲破传统的过程一样，宏观政策分析往往历经曲折磨难，因为它要求具备一定的建设性破坏的能力，还难免给自己树敌。为此宏观政策分析一定得拥有独特的组织和智囊团。这种智囊团并不是政府中枢决策系统的一部分，尽管它们之间相互保持适当联系一一这是宏观政策分析在体制上的重要先决条件。

    诚然，政策的创新性并不是宏观政策分析的专利，而是一个涉及面很广的社会过程。宏观政策分析肯定创新的重要性并大力倡导创造发明，因为这对寻求新颖的、包括一反常规且具有首创性的备选方案、观点和知识均是必不可少的。

    这样自然会引出一个问题，即用什么直觉方法和措施来支持宏观政策分析中的创新性方面。能否发展政策设计方法并将其付诸实践？难道说政策创新性更多地是体制和文化的产物，因而仅能给宏观政策分析提供~些启发？或者政策创新性主要是指寻找开拓型人才，而不论他们是否具备政策分析的专业素质？抑或政策创新性同这些因素根本就没有多大联系，而是依赖于分散的社会文化过程或是所知甚少的个人性格特征？

    我不敢贸然回答这些以及相关的问题，主要是因为用现有的知识不足以作出一个圆满可靠的回答。本着实用主义的态度我们可以做一些工作来突出宏观政策分析的创新性，如详尽阅读有关文献以求广征各家观点；广泛研究他国的类似经验；考虑分析班子的成员在文化、学科背景以及性格方面的多样化；力争吸收进~些开拓型人才，哪怕他们可能会制造麻烦；以及如下面将提到的，严密注视有关社会的新政策思想。态度鲜明地肯定对创新思想的需求和鼓励半成熟的观点等做法也会起到良好作用。

    虽然宏观政策分析对创新性的需求远不止于此，但我一时想不出除上述手段外还有什么方法可以保证足够的创新性，而光凭这些手段也许是不够的。对现行的政策设计方法在这一方面的功效我持怀疑态度。这里我们再一次触及到不同政策要求和政策分析观念之间的矛盾分歧之处，这在宏观政策分析中是难以克服的：分析总带有批评性、注重部分的形态变化并多用收敛的思维方式；而政策创新则不应受此局限，要带有更多的整体性，并多基于发散的思维方式。分析和备选方案创新至少部分地要求采用不同的思维方式、推理模式，也许还会要求具有截然不同的思维倾向和性格特征的人，如我们常说的“左脑型”或“右脑型”的人。

    宏观政策分析的这种充满矛盾的需求可通过多种途径加以满足，譬如可以使用不同的人和机构去应付不同的要求。目前在宏观政策分析领域初露端倪的多元性符合这样一条元原则，即只有用复杂的思维系统方能应付十分复杂的难题和需求。当然，发展宏观政策分析创新性的迫切需要还远未得到满足。

    （18）政治上的周密性与相对独立性宏观政策分析与政治的关系是十分棘手的问题，无论从道德上或是从个人和专业角度看都是这样。在道德方面，该问题牵扯到恰当的职业行为准则，尤其是为谁服务、何时退出以及是否应当检举不良行为等问题。从个人角度看，这些难题包括深切的挫折感。正如歌德所说，政策分析者常常扪心自问是否应该致力于政治权力之争。因为政治权力能使他们发挥出作用，实施好的政策建议，而不是默默无闻地为愚钝的雇主工作。在职业方面，问题表现为在多大程度上以及用何种方式考虑政治现实、目标和价值，并将结论运用到宏观政策分析的核心部分。

    道德问题和个人问题并非只存在于宏观政策分析，普通政策分析同样面临这些问题，因此尽管它们亟待解决，这里我不想赘言。我已提到过如何对待价值观的问题，现在有必要着重探讨把政治看作顽固现实并加以处理的能力。

    让我用四个主要命题的形式提出我对该问题的规定性推测，这也许只具有暂时性意义并且会引起争议。

    第一，应当把政治现实视为一种约束，但不能过于狭隘和刻板。宏观政策分析应把国家领导人当作使必需的东西成为可能的东西的一种手段，而不是如俗话所说的那样，保守地将政治视作一门有关可能性的“艺术”。

    第二，宏观政策分析者必须了解政策分析的政治，包括政治推理的需要和方式与宏观政策分析基本世界观之间的矛盾。这些矛盾关系我已提到过一些，诸如澄清价值观与目标模糊性之间的矛盾，冲破传统所需的政治代价等等。

    此外还有一些其他矛盾，如政策改善需要大量的全新方案，而实际中出于政治上的便利往往存在着渐进主义。我们应当考虑到这些政治代价并尽力减小它们--方法是设计可取的备选方案和政策组合。

    第三，要避免使政策分析沦为有关如何获取权力、建立权力和维持权力的政治建议。同样，宏观政策分析专业人员在务必警惕政策分析被人误用或被用于政治目的的同时，他们还应避免超越其专业工作领域去介入政治上的政策辩论。很快我将谈到宏观政策分析的沟通方面，重点考察如何将分析传达给日理万机的决策者，以及怎样为了适应现有信息处理能力而整理分析结果的纲要和报告。但这些颇不同于视政策分析为政治性政策争论的参与同盟。这一点很难区分，但这是能够做到也是必须做到的。

    第四，所有这些连同其他尚未提及的因素合起来便构成了一条重要的要求：宏观政策分析必须做到政治上的严密性，同时保持自身同政治的相对独立性（但并不是相互隔绝）。政治上的严密性指对政治现实有充分了解，这包括在动态框架内触及其最深的层面，并且适当考虑该现实在政治上的可调整性和可修改性，以及认识到高层政治家们难以预料的脾性和无法预测的外来事件对政治的决定作用。

    （19）危机决策相关性此处将谈到的原则是针对执行方面的问题。我在讨论其他原则时已多少涉及了该问题的许多方面。总而言之，我关于政治问题的观点也适用于其他制约性因素：对它们必须予以考虑，但不要过于受其局限，以免忽视了对政策创新的需求。

    普通政策分析已就执行方面的问题作了透彻的研究，虽然有时存在过于拘谨的倾向。这里我倒想谈谈执行的另一个常受到忽略的方面，即宏观政策分析同危机决策的关系。

    同伊拉克的关系危机恰好说明了危机决策的重要性。

    它决定性地影响着未来，并提供了仅有的、可以打破僵局取得珍贵绩效的机会窗口，同时也呈上了包藏着可能是极度可怕后果的潘朵拉之盒。由于危机决策具有关键性的特点，宏观政策分析必须竭尽全力对其发挥影响以求对现实产生预期的作用。我们尤其要避免把控制危机的概念简单化地看作以恢复原先状态为目的，因为那不仅不可能，还会因此而错过了具体的机会。

    这里不便提到大量的关于危机决策的文献资料，但是应当注意到，大多数有关控制危机和政策分析的文献都忽略了政策分析对危机决策极为有益的贡献。宏观政策分析的目标是扭转这种趋势，并认识到危机决策是一种重要的关键性抉择模式，应当给予分析和利用以便在宏观政策分析的协助下为提高政策质量服务。

    这意味着不仅要在宏观政策分析的视野里包括危机系统的改进和吸收职业分析人员参与危机决策机构，也不仅是要求调整宏观政策分析原则以适应时间极度受限的危机决策模式。当然，如果真能做到这些就已经难能可贵了。从本质上讲，把宏观政策分析与危机决策联系起来的主要途径在于，首先必须全面深入地思考那些可以充当危机决策的基础、依据、背景以及评价框架的主要政策变化原理、方向和思想。让我们换个角度，并且再考虑一个关键因素：如果没有高质量的宏观政策分析可供决策者参考和借鉴--危机决策的最高功效注定只会十分低下，当政策无能力面对最严峻的考验时政策分析也势必是无能为力的。

    （20）同政策探索的广泛社会过程保持富有成果的联系一旦我们脱身于危机决策的当务之急，并借机拓展我们的考察范围，我们就触及到位于宏观政策分析另一极的一条原则：即同政策探索的广泛社会、知识、文化和政治过程保持富有成果的联系。具有社会独立性的知识分子在促进宏观政策分析上所发挥的复杂功能，宏观政策分析专家既作为专业人员又作为机关成员同时还是知识界一部分因而具有分裂人格等，都是与这一原则有关的问题。

    一些重要的宏观政策分析原则，如冲破传统力求创新等，都依赖于广泛的社会过程，在该过程中自由社会和民主体制享有无可比拟的优势。急功冒进的方案、脱离实际的假设、阐释性的探索、价值发明、社会批评以及其他思维产物都应作为宏观政策分析的重要输入材料。宏观政策分析绝不对这些内容抱拒斥态度，而是力求从中发现真知灼见、有价值的观点和方法，并纠正其中包含的偏见一一同时作为处理问题社会能力的不同方面而保持宏观政策分析和其他广泛的政策探索过程各自的独立性。

    （21）有关元政策的制定元政策即是指有关政策制定的策略，包括政策制定的结构、过程、人员和方针原则等。这些内容已在前面多次提及。这里宏观政策分析面临着一个两难困境：一方面，由于利用各种方法手段提高政策质量的过程有赖于恰到好处的结构、人员和文化，因而若想在政策变化领域突破陈规就必须具备带有独立性的智囊机构，它们同政治保持距离，同时又享有把政策分析渗入实际政策制定的机会。这只能通过在权力走廊附近建立一座职业性宏观政策分析的“孤岛”来实现，这个“孤岛”虽然靠近权力中心，但不能完全卷入领导人的政治势力之中。此外要实现宏观政策分析与危机决策的联系还要求具备一个高度发达、以目标为导向的管理系统。另一方面，在组织的策划者、决策过程的管理者、宏观政策分析人员以及其他职能者之间必须有所分工。

    克服这种两难局面需要一些职能重叠、小组合作和任务分工。所有宏观政策分析专业人员都必须具备有关组织设计和部分决策程序管理的主要知识，同时后一领域的所有专业人员也要具备扎实的宏观政策分析知识。此外，应当把具有不同专门知识（如决策心理学等）的专业人员组织成项目小组或研究班子来处理重要的元政策制定项目。但是，宏观政策分析者关注的重点有别于其他专业人员的关注对象。

    （22）注重沟通虽然我并不主张将宏观政策分析引向政策争论，但我们不得不把复杂的研究成果转化成容易被忙碌而又缺乏政策分析专业知识的决策者们所理解的形式，同时还不能过于简单化。从该意义上说，沟通针对性是宏观政策分析的一条重要原则，其目的不是诉诸兴趣和感情来兜售研究结果，而是给决策者提供机会，让他们能通过透彻理解高质量的政策分析及其含义而从中受益。

    自然，要做的第一件事就是使研究结果接近主要决策人，以及那些为他们出谋划策并能左右其思维的人。如前所述，这就尤其需要有合理的结构，使优秀的人才流向接近权力走廊的“孤岛”，而又不参与到政治班子中去。

    如果这种接近权力的途径和恰当的组织结构等问题已得到解决，则主要的困难便是如何将复杂的分析以适合现有信息处理能力并且符合高层决策者口味的形式呈现出来。不仅要表达出分析的要旨所在，而且还要便于政策制定的排误程序，以及从总体上促进政策推理水平的提高。

    这要求我们运用新颖的分析表达方式，充分利用现代知识和有助于表达的技术手段，使用多种图表来辅助认识、理解和获得洞见。我曾经调查过多位国家领导人，他们的办公室几乎都缺乏恰如其分的扼要说明和显示信息的设备，并且有些算得上很先进的显示装置在处理国防事务、不确定性等问题时也暴露出严重缺陷，这表明在提高宏观政策分析的关键性沟通能力方面仍有大量工作可做。

    难度很大但有可能达到的最低核心要求以上讨论的二十二条原则远远没有穷尽宏观政策分析这一主题。但我希望我的思维脉络是清晰的：尽管我的“最小合理性”的观点似乎不够大胆，但我所提出的宏观政策分析，则不论从知识角度还是从实践角度看，难度都是颇大的。

    这里我想给大家减轻一点压力：宏观政策分析的进步提高是一个程度问题，所要求的宏观政策分析水平也依赖于分析对象的重要程度及其难度。一项符合要求的宏观政策分析乃是整个相互作用的网络系统的综合产品，而我们不能要求某一个组成部分去达到所有的规定质量和实施所有的原则。即便如此，同普通政策分析相比，要达到所期望的水准和实现我提出的各项条件也决非易事。

    虽然困难重重，但我认为本文所阐述的宏观政策分析概念既不是纯规劝性的东西，也不是改头换面后的柏拉图式的乌托邦。当然我承认我的观点确受新柏拉图主义的影响，认为有必要对决策人员和决策者进行严格的训练。在宏观政策分析方面取得进展不仅是必要的，同时也是可能的，这里我们并不苛求对主要的政府体制和教学研究机构作彻底全面的变革。总之，要求开展宏观政策分析的呼声并非过分极端，它的必要性表现在它能使社会经受从数字上看更为严酷的挑战。因此，在政策分析的基础上努力发展宏观政策分析看来是顺理成章的事情--无论是从知识性和专业性挑战的角度看，还是从迫近的需求以及可行性的角度看。

    另一方面，本文提出的宏观政策分析原则还需要加以评估、修正、筛选和补充，这可以同把这些原则转化为启发性指南、提示、图式、方法以及方法论等形式的操作化过程结合起来。宏观政策分析的专业人员必须在公共政策院校里进修必要的课程和一些速成或应急科目来强化自身素质，此外，政府方面也应作出相应调整以使自己更容易利用先进的政策分析，当然这种调整并不是革命性的大变动。

    无论出发点如何，目光敏锐的专业政策人员和学者们必须对宏观政策分析的观点予以思考、批评和提炼。鼓励和促进同行间就宏观政策分析的需求和可能性展开讨论--这正是本文的意图所在。

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