中华人民共和国海关总署
全国海关行政复议系统是运用信息手段收集、分析行政复议的各项数据，实现海关行政复议工作统筹管理的行政机关公务管理系统。其功能主要包括：1．规范全国海关法律文书制作格式；2．简化法律文书备案手续，减少行政经费的开支；3．即时生成复议工作各项统计数据；4．对复议案件的审理进度进行跟踪监控，保证工作效率；5．从信息与技术上保障上级机关的行政监督；6．实现全国海关办案人员的在线经验交流。通过该系统的运行，全国海关行政复议部门实现统筹布局一体化，工作效率明显提高，行政成本大幅缩减，上级海关对地方各级海关的行政执法监督力度大大增强，切实有效地保障了相对人的合法权益，促进了法治海关建设的发展。现将该系统总体介绍以及该系统发展情况介绍如下。
一 项目总体介绍
（一）系统建设及第一次升级的历史背景
行政复议在行政机关内部监督、解决行政争议、化解社会矛盾、促进社会和谐等诸多方面具有重要的作用，海关系统一贯高度重视行政复议工作。1999年10月《中华人民共和国行政复议法》实施以来，全国海关行政复议案件数量呈现大幅增长（如：2000年，全国海关系统行政复议案件由1999年的999起激增至1448起，海关总署所受理的复议案件也多达158起）。除了复议案件审理外，各级海关复议机构工作人员还要承办法律文书备案、复议案件统计等大量事务性工作。当时的行政复议的管理工作尚处于分散状态，案件情况统计也是原始的手工统计汇总，在很大程度上牵扯了复议工作人员的主要精力，降低了海关系统行政复议工作效率，且不能实现海关总署对全国海关行政复议工作的整体性、全局性有效掌控，影响了海关复议机构权利救济、服务基层、发现问题、强化监督等职能作用的充分发挥。针对上述情况，为实现科学管理，提高工作效率，海关总署开发了全国海关行政复议系统，2002年1月开始在全国海关推广使用，运用信息手段，收集、分析行政复议的各项数据，同时通过复议案件办理过程的信息化建设，实现复议工作统筹管理的各种功能。2006年在重庆召开的全国行政复议工作座谈会上，国务院秘书长华建敏同志将该系统的运行作为行政复议信息化建设的先进经验向全国行政复议机关推荐。
2007年8月1日，国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称“《复议条例》”），该条例是根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，对行政复议制度进行了一定程度的制度创新。海关总署随即对《中华人民共和国海关实施〈行政复议法〉办法》进行了修订，并于2007年11月1日正式颁布实施了《中华人民共和国海关行政复议办法》（以下简称“《复议办法》”），进一步细化了海关行政复议程序，完善了海关行政复议申请制度，创新了海关行政复议审理方式，增设了海关复议和解和调解制度。为进一步落实好《复议条例》和《复议办法》，提升行政复议案件办理质量，更好地发挥行政复议的法律救济和法律监督作用，海关总署于2008年对全国海关行政复议系统进行了全面升级，对原有的统计功能加以修改，并增加复议机构及人员信息管理模块。升级后系统于2009年2月1日正式上线使用，至今运行良好。
（二）系统总体目标
该系统的总体目标是：运用信息手段收集、分析有关行政复议机构、人员的各项数据，通过复议案件办理过程的信息化管理及各项法律文书的网上存档，实现规范法律文书制作、即时查询统计、强化监督、办案交流等功能，对全国海关行政复议工作进行科学管理和分析，提高行政复议工作效率，提升行政复议队伍建设水平，加大监督检查力度，全面推进行政复议工作。
（三）系统特色
该系统操作界面简单明了、通俗易用，通过简单的设定，即可实现复议机构和人员信息管理、复议案件网上登记、流程管理、查询统计等系统功能。该系统将全国海关行政复议案件法律文书、案件信息等相关数据及时、准确地汇总到一个数据平台上，对行政复议各项工作进行信息化、流程化、规范化管理，实现行政复议案件网上登记、办理、备案。该系统还可帮助使用者总体掌握全国海关办理行政复议案件情况，查找案件反映的执法问题并及时对复议案件进行统计。该系统可进一步提高复议工作的电子化水平，增强复议工作化解行政争议、进行行政机关内部层级监督的功能，切实提高应对和防范复议工作中存在的廉政风险的能力。
（四）功能模块及亮点
1．规范法律文书制作格式
通过系统将《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《补正行政复议申请材料通知书》以及《行政复议决定书》等行政复议法律文书模版下发至广东分署及各直属海关，使其按照统一格式制作相应法律文书，可有效避免因文书格式混乱给复议案件统计和法律文书管理工作造成的困难。同时，实现法律文书的机上起草、修改，以及存档、查询等。
2．简化法律文书备案手续
广东分署和各直属海关通过复议系统将签发的复议案件法律文书同时以数据传输的方式直接提交至总署服务器，无须采用邮寄送达的方式进行备案。在简化备案手续的同时，避免邮寄可能造成的送达迟延及文书丢失等情况的发生，减少行政经费的开支。
3．实现即时统计，提高对复议案件统计分析水平
海关行政复议案件的统计虽然未纳入海关统计业务范围，但却是国务院所规定的一项正式专项统计工作。复议系统通过对所录入数据进行分析、整合，可即时生成与复议案件有关的各项统计数据，并能够计算出某类复议案件在案件总量中所占比重，同时通过将某一关区案件受理情况与往年同期进行对比分析而了解复议案件的发展变化特点，同时定期生成国务院要求的复议案件统计报表。系统不仅可以极大地提高工作效率，更能确保统计结果的准确性，为海关总署及时、准确地向国务院提供全国海关行政复议统计结果及对全国海关行政复议工作进行科学评估提供技术保障。
4．办案时限提示（时效监控）
复议系统通过自身具有的时效监控功能对复议案件的审理进度进行跟踪监控。对于接近答复期限和审理期限的复议案件，复议系统通过将其案件编号设定为黄色，作为期限将至的预警标记；对于超期未答复、未审结的复议案件，复议系统通过将其案件编号设定为红色，作为期限已过的红色警告。借助以上技术手段，实现催办案件、时限提示的系统功能，加强上级复议机关对下级复议机关的指导监督。
5．强化监督职能
复议系统可以数据传输方式及时将直属海关办理复议案件的审理报告、重要法律文书以及相关信息资料提交至总署服务器，为总署对直属海关行政复议工作及基层海关的行政执法的有效监督提供信息支持和技术保障，同时也为总署掌握和分析全国海关执法状况提供有效的途径。
6．有利于直属海关交流经验，相互借鉴，提高全国海关行政复议工作的整体水平
从事复议工作的有关人员可通过复议系统开设的研讨区域就复议工作中所存在的疑难问题进行探讨研究，交流审理经验，取长补短，相互借鉴，以提高全国海关行政复议工作的整体水平。
二 项目发展情况
全国海关行政复议系统自2002年建成并投入使用以来，运行稳定，从节约人力成本、提高工作效率、规范法律文书、实现流程跟踪，强化上级监督、优化案件统计等方面为提高全国海关行政复议工作水平起到了积极作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015 － 2020年）》强调进一步加强行政复议工作，为更好地发挥行政复议在促进法治海关建设中的积极作用，海关总署决定对全国海关行政复议系统进行第二次升级，现该系统的升级已经完成论证工作，正在稳步推进过程中。升级后的新系统将强化以下功能：
一是通过该系统进行复议案件受理、答复、审理等工作，系统自动生成相关法律文书，实现复议案件办理流程的信息化。
二是优化系统查询功能，查询界面更加简洁，查询条件更加合理，查询方式更加多样，可生成规定格式的相关统计表格。通过案件数据的快速、精确查询为总署及时、准确地向国务院提供全国海关行政复议统计结果及对全国海关行政复议工作进行科学评估，提供技术保障。
三是通过系统的时效监控和操作日志记录功能，实现复议案件办理的全流程监控，以及操作日志的全过程记录；对于接近答复期限和审理期限的复议案件，在系统中通过“预警标记”以及自动发送邮件或手机短信的形式，对办案人员进行提醒，实现行政复议业务监控预警。
四是通过案件全过程网上办理、案件文书系统自动生成、案卷材料全部入系统等功能设置，为上级海关有效监督下级海关复议诉讼案件办理提供信息支持和技术保障，同时也为总署掌握和分析全国海关执法状况提供有效的途径，强化了上级机关的监督职能。
五是系统自动生成海关行政复议案件电子化档案，并通过对接海关电子档案数据库系统，实现海关案件档案的数据生成和传输，实现案件档案的科学化、电子化管理。
六是进一步强化典型案例的指导性作用。海关总署2016年建立了行政执法指导性案例制度。复议系统相应拓展了指导性案例的发布，各海关在处理相同或类似情形时予以参照适用。同时强化经验交流功能，充分发挥海关典型案例对执法实践的指导和示范作用，推动执法统一性建设。
海关行政复议系统的建设和使用，在于借助信息化手段，更好地发挥行政复议的法律救济和法律监督功能，促进法治政府、法治海关的建设。第一方面，其具备的信息化与简便化的特点，有助于完善高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，符合建设法治政府的基本要求；第二方面，该系统为行政复议法律、行政法规和规章得到全面正确实施，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正提供了重要的技术支持和保障，促进了法治政府的建设；第三方面，该系统完善了行政监督制度和机制，是全国海关复议工作的层级监督和专门监督的集中体现，积极地推动和促进了法治政府建设目标的实现。
行政复议制度改革
黑龙江省哈尔滨市人民政府法制办公室
30多年改革开放，我国经济体制转轨，社会结构转型，社会利益关系日益复杂多元，各种社会矛盾日益凸显，尤其是官民对立和官民冲突，已经成为影响社会秩序和谐、国家长治久安的重大问题。
行政复议制度作为解决官民争议的法定渠道，是维护群众合法权益、监督行政机关依法行政，推进法治政府建设的重要环节。但长期以来，由于复议机构不独立、管辖体制条块分割、复议模式僵化教条等体制原因，导致复议渠道不畅、公正性不够、公信力匮乏，其作为行政救济主渠道的功能没有真正发挥出来。
为积极推动社会管理创新，有效化解社会矛盾纠纷，维护群众合法权益，促进社会安定和谐。根据全国行政复议工作重庆座谈会精神和国务院法制办、省政府法制办的工作部署和要求，从2007年7月开始，哈尔滨市政府开展了行政复议委员会试点工作。试点工作分为两个阶段：第一阶段从2007年7月到2009年6月，主要在市政府本级建立全新模式的行政复议委员会，按照新机制审理行政复议案件；第二阶段从2009年6月开始，在进一步完善行政复议委员会案件审理机制的基础上，实行相对集中行政复议审理权改革。10年来，哈尔滨市政府在行政复议的组织形式、受理程序、运行模式以及审理机制等方面展开积极的探索与革新，走在了全国行政复议体制改革的最前沿。
一 哈尔滨市行政复议改革总体介绍
在国务院法制办、省政府法制办的支持和指导下，哈尔滨市借鉴国内外行政复议制度经验，吸收理论界、实务界关于行政复议改革的研究成果，在探索建立行政复议委员会新机制时，主要围绕行政复议功能定位问题、行政复议委员会试点的目标问题、行政复议委员会的模式问题、关于行政复议委员会的定位问题、如何体现行政复议的政府最终决策权问题、行政复议工作的公平与效率问题、集中行政复议审理权的模式选择问题、集中复议审理权后行政应诉和行政赔偿问题、集中复议审理权后复议决定的行政责任问题、集中复议审理权后复议委员会与法定行政复议机关关系问题等十个问题进行了深入探索和研究。最终，哈尔滨市的复议改革将行政复议的功能定位为“准司法性的行政争议裁决机制”，以提高行政复议公信力为改革目标，进行了组织形式与运行程序的重新设计，建构了程序正义保证实体正义的复议新机制，遵循权力制衡、公开公正、民主决策的要求，确定了“政府搭台、社会参与、专业保障、公正裁决”的行政复议委员会模式。
一是创新行政复议组织形式。根据对行政复议委员会相关问题的研究，哈尔滨市政府于2007年批准成立了哈尔滨市政府行政复议委员会，作为议决复议案件的专门机构，委员实行聘任制，任期三年。行政复议委员会作为直接对市政府负责的行政复议案件议决机构，经市政府以规章形式授权审查议决行政复议案件，委员会不占政府的机构头数和人员编制。行政复议委员会委员主要由法律界专家学者组成，主任委员由常务副市长担任，其他48名委员主要由熟悉法律工作的人大代表、政协委员、法学教授、资深律师组成，政府以外人员占80%以上，充分体现了社会参与、专业保障的特点。
二是创新行政复议运行方式。为更好体现行政复议的准司法性，在行政复议委员会运行方式设计上，我们按照分权制衡、民主决策的理念设计了委员会的运行方式：实行立案与调查相分离，立案应诉与指导处对外挂行政复议受理办公室牌子，在市区交通便利地点设立市行政复议受理中心，集中受理全市范围内的行政复议申请，受理后的市政府管辖案件，转案件调查处调查，实现立审分离；实行调查与议决相分离，调查职责配置给复议机构—市政府法制办，议决职责配置给行政复议委员会，其中，适用简易程序案件由行政复议委员会办公室进行审理；一般程序案件，能够调解的调解结案，调解未果的案件全部呈请委员会议决；复议委员会每半月左右召开一次案件议决会议，会议按照委员名单顺序和与案件业务研究范围有关联委员优先原则，选择5～9名（单数）委员参会。委员在听取案件调查情况并就有关问题提问后，对案件的法律问题和处理进行讨论磋商，讨论结束后各自填写表决票，现场统计，以少数服从多数原则确定每起案件的议决意见，行政复议委员会办公室按照委员会议决意见形成复议决定书文稿报委员会主任（常务副市长）签发。
三是创新行政复议管辖体制。2009年6月，哈尔滨市按照国务院法制办和省政府法制办的要求，在2007年原有行政复议委员会试点的基础上，继续深化改革，探索相对集中行政复议审理权工作。此次深化改革工作，我们在组织形式上进一步创新，在复议委员会原有35名个人委员的基础上，将50个具有行政复议权的部门增设为单位委员，议决部门为法定复议机关的案件时，法定复议机关作为单位委员参与议决，与其他委员同样具有一票表决权。具体做法是：“三集中一分散”（集中受理、集中调查、集中议决、分散决定）。行政复议受理中心集中统一受理全市范围内的复议申请，市政府工作部门不再受理复议申请。市政府和市政府部门为法定复议机关的案件，均由市政府法制办统一组织进行案件调查。所有需要作出决定的案件全部由复议委员会集中统一议决，议决后，分别以法定复议机关名义作出复议决定。
四是创新行政复议受理方式。针对当事人申请复议不方便和复议机关有案不受等问题，哈尔滨市人民政府法制办公室将2007年设立的市行政复议受理中心集中接收转送案件的方式变为直接集中受理方式，集中接收处理应由市政府和市政府工作部门受理的行政复议申请，市政府工作部门不再单独接收行政复议申请。市行政复议受理办公室统一刻制各法定行政复议机关行政复议专用章，由市行政复议委员会办公室主任签字后，以法定行政复议机关名义受理全市的行政复议申请。全市各级行政执法机关在具体行政行为的法律文书上，必须明确告知市行政复议受理中心的地点和电话。由于创新了工作制度，疏通了进口，敞开了大门，避免了随意不受理复议案件的情况出现。
五是创新复议案件办理机制。为提升行政复议工作质量，哈尔滨市人民政府法制办公室建立了听证、合议、咨询、调解四项工作机制：建立听证机制，保证办案的准确性。通过听证会，更有利于查明事实，了解当事人的具体诉求，让申请人感到“有地方说理”，让行政机关感到每一个被复议的具体行政行为都要“暴露在阳光下”,2016年经听证案件比例达90%以上，在听证组织、程序安排上，均衡保障各方权利，确保听证不走过场，有效预判和防范了社会风险。建立合议机制，保证办案的公正性。借鉴司法审判的形式，通过合议的方式办理复议案件。每个案件不但要经过合议组合议，还要经过处务会集体讨论，避免案件处理上的个人专断。建立咨询机制，保证办案的正确性。成立行政复议咨询专家库，吸收法律专业以外的各专门领域专家学者参与政府决策，对重大、疑难和专业性较强的案件提供专家咨询，借助“外脑”的作用做好复议工作。建立调解机制，保证纠纷解决的有效性。为提高纠纷解决的有效性，哈尔滨市人民政府法制办公室建立了调解机制，通过调解方式处理案件，更有利于定纷止争。
复议机构和人员编制方面：哈尔滨市政府法制办现有行政复议调查处、立案与应诉处两个处，专职复议人员10名，立案人员2名，其中，全日制硕士研究生2名，在职研究生2名，本科学历8名，均为法律专业毕业，有9人通过律师资格考试或司法统一考试。
复议物质保障方面：市政府除正常的复议工作经费外，每年额外拨付复议委员会专项议决经费39万元；同时，还为复议调查处提供了3间办公用房、一间专用听证庭、一间复议受理接待室，并配置了适应工作需要的电脑、视频监控等办案设备。
复议配套制度方面：为推进复议工作规范化，市政府以规章的形式出台了《哈尔滨市行政复议规定》，确定了行政复议委员会组织形式和工作模式，设定了行政复议一般程序、简易程序、听证程序和议决程序；配套制定了《行政复议委员会工作规则》、《行政复议听证规则》等规范性文件，市政府法制办还与市监察局联合制定了《行政复议确认执法责任案件移送追究责任办法》，建立了行政复议案件移送问责制度。
二 项目获奖后至今发展情况
哈尔滨市的行政复议改革，在探索建立行政复议委员会机制中，较好地解决了行政复议工作中长期存在的公信力不强、机构不独立、人员不专业、内部办案、受干扰多等普遍性问题，对行政复议的功能定位、委员会组织形式和运行程序等一系列问题都在理论和实践上给出了系统、明确的回答。目前已有20多个省、市的政府法制部门来到哈尔滨市考察，《人民日报》、《光明日报》、《法制日报》、人民网、新华网、新浪网等媒体对哈尔滨市的复议改革工作都做了报道。
哈尔滨市的行政复议改革走到今天，可以说，付出了巨大的努力，经历了改革的阵痛，收获了成功的经验，取得了较好的效果。
（一）运行顺畅，实际操作效果较好
行政复议委员会试点工作可操作性比较强，保证了复议机构的独立性、专业性和公正性。市政府受理的案件中，除调解结案和适用简易程序审理的案件外，需要作出决定的案件，经过204次委员会议决全部结案。市政府领导高度信任和充分支持，十年来的实践中，市政府领导非常放心，市长没有否决过一次委员会的议决意见。另外，复议委员会不仅解决了大量的个案纠纷，也针对个案中反映出的普遍性问题，通过下发《行政意见书》的形式，敦促和警示相关部门合法合理行政，从而使行政复议的议决发挥了依法行政的样板和典范作用。
（二）社会反映良好，公信力明显提高
行政复议改革使政府行政复议公信力明显增强，树立了社会的公平正义感。2006年，哈尔滨市复议案件仅为167件，到试点当年2007年的216件，到2016年，哈尔滨市行政复议案件为1034件。在畅通行政复议渠道方面，一是拓宽了行政复议受案范围，将以往不予受理的一些案件，纳入受案范围，尽可能把行政争议化解在行政程序中，如针对公务员考录行为的复议申请、针对医疗保险待遇及养老保险待遇的复议申请等。对不予受理的案件，均依法予以告知。二是加大了行政复议宣传力度，利用行政复议受理窗口，主动为当事人提供法律咨询服务。2016年，共计为5000多人次义务提供了涉及人事、刑事、信访等诸多方面的法律咨询。三是完善了便民利民措施，对以邮寄方式提交的行政复议申请，符合条件的及时予以登记立案；缺少申请要件的，允许申请人通过微信等通讯手段予以补充，为申请人提供便利条件。行政复议更加取信于民，群众更希望通过行政复议法律途径解决问题。
（三）复议委员会运行顺畅，审理案件专业性进一步提高
哈尔滨市行政复议委员会成立之前，就先期进行了充分调研，召开了多次座谈会，深入征求基层意见和建议，广泛进行了宣传，得到了市直部门的理解、认同和支持。试点工作启动时，市政府召开了全市行政复议委员会试点工作动员大会，市长进行了动员讲话，强调了行政复议委员会试点工作的意义和作用，对各部门提出了明确的要求。从2007年7月开始，已经运行近10年，委员会进行了三次换届，召开案件议决会议共204次，议决案件1100余件。同时，坚持重大疑难案件专家咨询论证制度，对规划、土地等专业性较强的案件，征收、拆迁等涉及人数较多的群体性案件，以及涉访、涉法等重大复杂疑难案件，一律组织专家咨询论证，让案件审理更具专业底气，切实做到了“提高质量、控制风险、依法办案、不留隐患”。目前行政复议委员会试点工作衔接比较到位，推进顺利。
（四）解决了普遍性问题，对复议改革有借鉴意义
哈尔滨市的行政复议改革，在探索建立行政复议委员会机制中，较好地解决了行政复议工作中长期存在的公信力不强、机构不独立、人员不专业、内部办案、受干扰多等普遍性问题，对行政复议的功能定位、委员会组织形式和运行程序等一系列问题都在理论和实践上给出了系统的明确的回答。更为重要的是，哈尔滨的改革试点，为《行政复议法》的修改提供了充分的素材和依据，一些成熟的改革举措已经被立法部门吸收和采纳，并直接体现在修法草案当中。
（五）提供了行政改革的模式，具有示范推广作用
哈尔滨市的行政复议改革，通过优化行政组织结构，优化民主决策程序，使人民主权思想和民主政治理念真正体现到政府工作中来，达到了形式正义和程序正义对实体正义的最大保障，使民主、科学和依法决策落到实处，树立了社会的公平正义感，既汇集了舆情，倾听了民意，又使政府工作进一步取得了社会的理解和支持，更符合行政改革的方向和理念，具有一定的示范推广效应，这一新机制被市委、市政府评为2007年度振兴哈尔滨优秀创意奖。
改革没有终点。党的十八大提出要用“法治思维”和“法治方式”深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。未来的改革之路依然任重道远，哈尔滨市人民政府法制办公室将继续努力，为厉行法治和群众福祉作出更多有益的探索。
中共北京市委北京市政府信访办公室创办 信访矛盾分析研究中心
中共北京市委北京市政府信访办公室
一 基本情况
为了做好新形势下的首都信访工作，在国家信访局及北京市委市政府的指导与支持下，2009年11月25日，北京市信访办成立了“北京市信访矛盾分析研究中心”（以下简称“研究中心”）。2010年3月18日，经市委市政府批准，“中心”举行了揭牌仪式。北京市信访矛盾分析研究中心作为全国信访系统成立的第一个专业的理论研究机构，成立近7年来深入贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中全会精神，以习近平总书记系列重要讲话和指示精神为指导，在信访办党组的正确领导下，紧紧围绕信访工作制度改革，以推进新型智库建设为主线，紧跟形势、站位全局、瞄准时代前沿，不断拓展理论研究的广度和深度，加强理念和方法创新，推动信访工作由原来的“推动化解”单翼运行模式转变为“源头预防与推动化解”双翼驱动运行新模式，使信访工作向着标本兼治的方向迈进。
目前，研究中心有25名工作人员，设办公室、理论研究部、专题研究部、政策法规研究部、编辑部、数据资料部、交流合作部等7个部门。研究中心聘任21名知名专家学者担任中心的指导专家，聘任4名著名社会学、政治学专家担任中心理论期刊的学术顾问。
研究中心成立以来，首先明确信访所涉及的学术领域以及开展信访研究的界限范围。一是信访基础理论研究，主要解决“信访是什么”的问题，主要涉及信访的概念、属性和功能；二是信访认识论研究，主要解决“信访为什么”的问题，主要涉及信访的价值观念和未来走向；三是信访矛盾理论研究，主要解决“信访干什么”的问题，主要涉及信访的工作实践。5年来，研究中心从这三个方面深入开展研究，取得了一定的成果，填补了国内相关领域空白。
几年来，研究中心自身开展课题研究70余项，并积极参与国家重大项目研究13项（国家重大项目受国家重视，为国家决策服务），其中国家社科基金重大项目6项，国家社科基金特别委托项目1项，国家部委委托项目6项，信访立法课题研究成果获得北京市哲学社会科学优秀成果二等奖（此奖项在京国家机关、驻京部队、在京高校、北京市各级部门均参评，获奖成果共200余项，北京市各级部门仅10项）；完成专题、思考建议等研究报告90余篇；公开出版学术著作42部，且全部被国家图书馆收藏，全国首套信访与社会矛盾冲突管理方向硕士研究生教材更是结束了我国信访高等教育没有专业教材的历史；连续6年定期公开出版信访理论期刊；连续5年持续监测政府公共政策制定执行情况、社会矛盾基本情况、群体性事件发生情况，并形成年度报告。上述成果的文字量达到1800余万字。这些研究成果得到各级领导的高度重视，共获得省部级以上领导重要批示142次。
由于研究中心长期关注社会矛盾和社会问题研究，并提出一系列创新理念，社会各界对中心的关注度和认可度显著提升。2015年，研究中心被国务院新闻办公室和国家互联网信息办公室领导下的国家重点新闻网站—中国网认定成为与中央党校、国家行政学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心等机构齐名的91个国家级官方智库之一。研究中心也是91个国家级官方智库中唯一的省级以下机构。由于研究中心的快速发展、研究深入和积极推动，研究中心在2016年进入中国智库500强，并成为2016年度中国105家最具影响力智库之一。
二 重要创新
研究中心7年来有8项创新成果具有突破性，填补了国内相关领域空白。
一是推动并积极参与国家信访立法研究工作。2013年接受国家信访局委托开展信访立法研究，组建了我国第一个专门的信访立法专家委员会；精心起草了两部《信访法专家建议稿》；首次在全国公开出版发行信访立法著作。目前，信访立法已成为国家意志，被国务院列入2016年立法工作计划。2014年，研究中心因其在推进信访立法工作中的贡献而获得第三届中国法治政府奖。郭金龙同志、王安顺同志就此作了重要批示，肯定研究中心的工作。研究中心申报的信访立法课题，成功中标2014年国家社科基金重大项目。目前，信访立法工作正在积极推进中。
二是积极构建信访大数据平台。研究中心充分认识到大数据平台建设是国家治理体系下信访制度创新发展的重要方向。创建了全国首个“信访数据资料采集与统合利用系统”，建立了20个专业性数据库，储存数据文献量达15.5亿条，其中极端行为事件数据库和群体性事件数据库在全国范围内极有特色。在此基础上，研究中心新建了“信访与社会矛盾综合研究工作平台”，开发了“信访数据深度挖掘与决策支持系统”以及“研究中心门户网站工作平台与信息资源支撑系统”。利用统计分析、数据整理、多媒体演示等技术，对相关信息进行深度挖掘，并在此基础上进行高度概括、分析和综合，为政府提供精准、快速的决策支持。目前，研究中心已经就上述系统向国家专利局提出三项发明专利申请，并全部被受理。
三是创新开展社会矛盾指数研究，填补国家乃至国际领域空白。研究中心从2010年起在全国率先进行“社会矛盾指数研究”。该研究致力于社会矛盾的治理，为推动社会矛盾由“事后应对”走向“事前预防”，为增强国家治理效度提供咨询建议。经过7年的持续研究已取得重大成果，成为研究中心的重要品牌。中国科学院第三方评估研究中心2016年对“社会矛盾指数研究”进行认真评估认为，该项研究是我国信访与社会矛盾治理领域的一项重大创新，是促进社会矛盾预防化解工作与量化科学研究紧密结合、实现持续监测的有效途径，它开启了我国政府部门量化监控社会矛盾的新篇章。郭金龙同志曾多次在讲话和批示中引用“社会矛盾指数研究”的成果。
四是推动信访及社会矛盾领域高等教育事业的创新发展。研究中心2015年与中国政法大学合作设置了我国第一个信访博士培养方向—信访与政策量化分析，为全国首创，这在我国高等教育史上具有里程碑的意义。研究中心还推动中国政法大学、北京城市学院和北京联合大学分别设置了信访硕士培养方向，并推动全国12所高校成立了“全国信访高等教育联盟”，中南财经政法大学、西北政法大学等多所高校在本科、研究生教学中开设了与信访相关的课程。目前，这些高校已为国家培养了60多名信访方向研究生。
此外，研究中心还与中国政法大学合作共同推进设置信访学专业， 2015年12月，国务院学位办已通过信访学科设置的公示。
五是编辑并公开出版全国第一份，也是唯一一份从信访角度研究社会矛盾和社会问题的理论刊物《信访与社会矛盾问题研究》，填补国家相关领域空白。该期刊为双月刊，得到国家信访局、全国30个省、自治区、直辖市相关部门以及学界的广泛关注，已成为信访和社会矛盾领域的权威期刊。2015年9月，该期刊荣获中国民主法制出版社“2015年度学术精品书刊优秀编辑奖和图书畅销奖”。
六是为积极推介具有中国特色的信访制度，并进一步推动智库建设，研究中心创设了“社会矛盾预防与应对国际论坛”、“社会公共治理亚洲论坛”、“中国法国西班牙人民权益保护制度论坛”三个国际性、常设性高端论坛。这三个国际论坛有效地提升了我国信访制度在国际上的影响力，也为世界各国化解社会矛盾提供了启示和经验。在2016年6月召开的“全国信访宣传舆论引导暨理论研究工作会议”上，国家信访局对此给予充分肯定。
七是首创全国“信访制度理论与实践”研讨会。首届研讨会于2016年4月举行，来自北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学等全国20多所大学及研究机构的知名专家学者和天津、湖南、浙江、湖北、河南、广西、黑龙江、贵州、安徽、广州市、济南市、深圳市等20多个省、区、市信访局的领导及信访工作者出席了首届研讨会。第二届研讨会于2017年4月举行，规模进一步扩大。今后该研讨会将每年召开一次，为全国信访理论研究和推动实务工作改革创新搭建交流平台。
八是推动“中国法学会行政法学研究会信访法治化专业委员会”的成立。2015年11月30日，中国法学会党组正式批准成立“中国法学会行政法学研究会信访法治化专业委员会”。该委员会是第一个正式官方认定的全国性的信访法治化专业机构，填补了国内没有信访法治化专业研究机构的空白，推动了信访制度的法治化建设。
三 交流合作
7年来，研究中心充分整合利用外部智力资源，逐步形成了立足北京、辐射国内、面向国际的战略格局，形成了“1+X”的研究机制。
研究中心先后在中南财经政法大学、北京工业大学、天津大学、北京城市学院、北京行政学院、零点研究咨询集团、北京市社科院、中国政法大学、广东外语外贸大学、西南大学、西北政法大学、中山大学、西南政法大学、华东政法大学、深圳大学等高校和机构建立了15个分中心、两个研究所。2013年以来，研究中心积极参与国家“2011协同创新计划”，成为北京大学、中国人民大学、中国政法大学三个国家级协同创新组织的成员，并成为国家司法文明协同创新中心的研究基地。
中心还与意大利比萨圣安娜大学、奥地利维也纳大学、法国巴黎高等社会科学学院、新加坡南洋理工大学、澳大利亚迪肯大学、韩国水原市政研究院签订合作协议，建立了深度合作关系。
此外，中心还与德国明斯特大学、德国法兰克福大学、英国诺丁汉大学、英国约克大学、法国巴黎第十一大学、新加坡国立大学东亚研究所、澳大利亚悉尼大学、新加坡公共服务学院以及香港理工大学、香港亚太研究所、澳门理工学院、澳门法制研究会、法中环境协会等境外知名大学和科研机构实现了交流与合作。
作为信访制度国际交流的“窗口”,7年来，研究中心开展国际交流80余次，国家信访局也充分利用研究中心对外交流的窗口，加强国际交流与合作。意大利驻华大使、丹麦驻华大使、新加坡驻华大使馆官员、美国驻华大使馆官员都曾访问过研究中心。由商务部和教育部对发展中国家实施人力资源援助的重要项目—中山大学发展中国家公共管理硕士项目班每年都会就信访制度到研究中心交流学习。
研究中心在与国内、国际研究机构进行合作交流的同时，非常注重宣传推介我国信访制度作为国家治理体系重要组成部分所发挥的作用。
四 示范效应
研究中心成立后，示范带动效应比较明显。国家信访局多次在全国性会议中推荐研究中心的做法。国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴同志2014年6月专程到研究中心调研，并先后多次对中心成果做出重要批示。舒晓琴同志强调，研究中心在全国一枝独秀，在信访理论研究方面取得了丰硕的成果，填补了国家层面信访理论研究的空白，具有非常重要的意义，为推动信访工作做出了贡献，为信访实务的创新发展提供了重要支撑。2015年4月10日，舒晓琴同志再次莅临研究中心，出席“国家信访局信访理论研究基地”揭牌仪式。在舒晓琴秘书长的高度重视下，研究中心成为国家信访局在全国设立的第一个理论研究基地。
2016年12月，国家信访局副局长李皋同志到研究中心调研时指出：“中国信访制度现在是呼唤理论支撑。这个任务从目前情况看，北京市信访矛盾分析研究中心应该有这个勇气和担当，也具有做好这项工作的前提和基础。一般的实务部门，承担不了这个责任。”
多个国家部委及兄弟省份的信访部门到研究中心实地调研。新华社、《半月谈》、《光明日报》、《南方周末》、《人民信访》均对研究中心做了专版专题报道。中央电视台、《中国日报》、北京电视台、《大公报》、新华网、人民网、中央政府门户网等媒体也对中心给予高度关注。
中心的成立不仅开创了全国信访系统深入分析信访与社会矛盾的先河，而且打破了传统信访“重用轻学”的经验主义倾向。具体而言，主要解决了以下几个问题。一是有利于领导科学决策。信访是社会发展的晴雨表，政策的制定、执行、协调过程中出现的问题大多会通过信访渠道反映出来，“中心”通过对公众反映的信访问题进行整理、归类、分析、研判，以数字反映矛盾规律，以规律促进科学决策，通过信访这个独特的视角为党委政府了解社会动态、掌握社会矛盾、完善各项政策、调节发展速度、调整发展模式、维护社会稳定、推动和谐社会建设服务。二是促进了信访工作历史性的转变。传统以“办信接访、个案解决”为重心的信访工作模式已经难以适应经济社会的深刻变化，信访矛盾越来越体现出多元化、群体化倾向，个人利益诉求逐渐演变为群体利益、阶层利益诉求。“中心”的成立促使首都信访工作正在发生三个转变，即从表层汇总型向深层剖析性转变、从实务操作型向理论研究型转变、从参与保障型向参与决策型转变，这也正是现阶段信访部门自身的意义和价值所在。三是增强了公民参与决策的有效性。信访是公民参与、民主监督的重要渠道，传统的“办信接访”程序更加倚重转送、交办的功能，只有涉及社会稳定的信访事项才会以个案形式上报决策层。“中心”更加注重研究源头性、基础性、普遍性的问题，不仅分析公众的诉求，也分析相应的公共政策，不仅实现了政策与民意的有效衔接，还实现了决策者与民众的有效互动。四是有助于从源头预防矛盾，维护社会稳定。“中心”通过对社会突出问题、社会公众心理、社会风险评估与预警、社会矛盾化解等问题的深入研究，把信访工作的第一道关口前移到源头预防上。通过分析信访问题，结合调查研究，促进了政策制定从群众的根本利益出发，做到以民为本，以民为先，最大限度地从源头上预防和减少了矛盾的发生，维护了社会的和谐稳定。
完善地方政府行政问责体系，建设金山区探索实施行政问责新机制
上海市金山区人民政府法制办公室
上海市金山区地处上海市西南部，南濒杭州湾，西与浙江省平湖市、嘉善县交界，总面积586平方公里，全区辖9个镇、1个街道、2个工业区，人口约80万。2012年4月，金山区委、区政府为贯彻落实《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》的精神，进一步强化对权力的制约和监督，探索对不作为乱作为、懒政怠政、失职渎职实施问责全覆盖，制定实施了《金山区区管干部和机关工作人员有错与无为行为问责办法（试行）》（以下简称《问责办法》），率先在上海市探索建立了干部问责工作机制。经过两年多的实践，金山区的干部问责工作新机制有力地促进了全区行政机关普遍形成“法定职责必须为，法无授权不可为”的理念，行政机关工作人员的工作作风更加务实、主动，在创业金山、宜居金山、和谐金山建设中发挥了较好的服务保障作用。
一 金山区问责体系建设的基本情况
（一）探索问责体系建设的动因和背景
1．加强干部队伍建设，必须细致深化问责制度
2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对党政领导干部问责的范围、方式和程序作了规定，是第一部中央层面针对党政官员问责的专门法规，标志着问责工作逐步走向制度化、规范化。但是，暂行规定只对领导干部较严重的“有错行为”的问责作规定，而机关一般工作人员以及“无为行为”问责则未涉及，省、直辖市、自治区层面这方面也基本空白。暂行规定的操作性有待细化，规范功能不易发挥。因此，为了以更大力度、更严措施填补问责监督的空白，金山区制定实施了《问责办法》及配套制定。
2．适应经济社会发展新形势，必须细致深化问责制度
当前，金山区正处于加快发展的机遇期和转型发展的关键期，保持经济追赶式增长态势，需要一支敢于担当、勇于创新、善抓落实的干部队伍。通过健全实施《问责办法》，积极探索问责的新方法、新路径，对问责工作进行深化与拓展，为打造适应新形势的队伍提供了良性的制度保障，从而推动金山区改革发展稳定各项工作的顺利开展。
3．贯彻落实群众路线，必须细致深化问责制度
做好新形势下的群众工作，需要一支为民、务实、清廉的干部队伍。开展“有错”与“无为”行为问责，向“有错行为”与“无为行为”宣战，能够积极回应群众对建立法治政府的新期待、新要求，解决政府公信力所面临的新情况、新问题，提振群众对政府自身建设的信心，进一步密切党群、干群关系，增强金山区各项事业建设的凝聚力。
（二）金山区探索问责体系建设的主体和问责体系的发展过程
为进一步强化对权力的制约和监督，探索对不作为乱作为、懒政怠政、失职渎职实施问责全覆盖，2011年初，金山区委、区政府酝酿提出建立干部问责工作机制的思路。2011年下半年，外出考察学习，结合本区干部队伍实际，形成初步工作方案。2012年初，区委常委会审议通过《金山区区管干部和机关工作人员有错与无为行为问责办法（试行）》（以下简称《问责办法》）。2012年4月，颁布实施了《问责办法》，率先在上海市探索建立了干部问责工作机制。
2014年6月，在《问责办法》试行2年后，区委、区政府又及时提出了修订《问责办法》的要求。区问责办在深入调研和广泛征求意见的基础上，围绕细化概念定义、问责情形和责任区分等重点，对试行《问责办法》中122处内容进行了认真修改。特别是对原来的10种问责情形进行了较大的调整和充实，既区分了有错问责情形和无为问责情形，又细化量化了各种问责情形的把握标准。修订后的《问责办法》中问责情形由原来的10种增加到了31种，既促进各级干部自我约束，也便于查处案件的对照把握。经过三年多的实践，金山区的干部问责工作新机制，有力地促进了全区行政机关普遍形成“法定职责必须为，法无授权不可为”的理念，行政机关工作人员的工作作风更加务实、主动，在创业金山、宜居金山、和谐金山建设上发挥了较好的服务保障作用。
（三）金山区问责体系建设的主要内容
1．制度先行
在完善问责体系方面，金山区人民政府注重坚持制度先行，充分发挥制度的引领和推动作用，抓住提高制度质量这个关键。金山区制定的《问责办法》以《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规和制度为依据，紧密结合了金山区实际。《问责办法》共有五章二十二条。一是明确了“向谁问”的问题。规定了问责范围为全区区管干部和机关工作人员。二是明确了“问什么”的问题。《问责办法》清晰界定了“有错行为”与“无错行为”，设计了问责的三十一种情形。三是明确了“怎么问”的问题。《问责办法》对问责的方式与适用、问责的启动、救济措施等作了详细规定。四是明确了问责结果的运用。《问责办法》将问责结果作为年度绩效考核、干部任用奖惩的依据。
2．构建工作网络
在区层面成立问责处理工作领导小组及办公室的同时，在全区65家部门和单位也成立问责处理工作领导小组，问责工作办公室统一设在组织纪检部门，形成了覆盖全区的问责工作网络。同时，为完善落实《问责办法》，结合工作需要，金山区还配套制定了加强问责案件查处指导意见、问责工作考核办法等六项制度，对相关内容作出了更加具体、详细的规定，切实增强问责工作的针对性、规范性和操作性。
3．问责全覆盖
在推行干部问责工作中，金山区人民政府始终坚持“有错是过、无为也是过，有错要问责、无为也要问责”的理念，注重对有错行为和无为行为问责并重，引导各级干部自觉克服一杯茶、一张报、图安逸、当太平官的行政不作为行为，积极营造形成“干多干少有差别，干好干坏不一样”的氛围，厚积干部干事创业的正能量，为实现金山经济社会发展目标奠定坚实的组织基础。
二 金山区问责体系建设过程中克服的困难和阻力
（一）建设过程中存在的困难和阻力
1．思想认识存在误区，问责工作发展不够平衡
一些干部把推行问责工作机制误解为是跟干部过不去，捆住了做事的手脚；还有的干部感到，现在大家工作都很难做、待遇又不高，出点小问题在所难免，何必这样顶真？少数领导干部也认为党纪、政纪都有了，再搞问责工作是多余的。思想认识上的差错直接导致了问责工作上的被动，有的地区和部门问责工作出现了推一推动一动的现象，有的干部履职标准定格在只要过得去不求过得硬、只要不出事哪怕不做事的状态。
2．问责查案缺乏主动性，应有作用没有得到充分发挥
有的单位和领导干部把对问责情形的追究查处看成得罪人、丢选票的事，采取躲避、拖延、推诿的态度。有的单位和部门在查处问责案件上配合不够主动，处理具体问题时不讲原则说情，专门做减法，缺乏应有的立场和责任。还有的单位和部门对查处的问责案件讨论研究人为设定范围、处理结果遮遮掩掩，找被问责人谈话含含糊糊，做老好人、和事佬。
（二）克服困难和阻力的工作举措
1．引导干部正确认识重要意义，进一步增强开展问责工作的主动性
要求全区各级党政组织高度重视本地区、本部门、本单位的问责工作，既要加强对干部的教育引导，主动适应干部监督管理新机制的要求，自觉用《问责办法》规范自己的履职行为，又要把问责工作摆上议事日程，做到常抓常议常关心，要把问责工作作为重点工作、重要任务、重大项目的重要推力，促进干部自觉担当、积极作为，保障各项决策决议有效落实。
2．积极查处问责案件，进一步激发各级干部履职尽责的自觉性
金山区开展问责工作的出发点和落脚点就是要在明责、履责、考责、追责上建立起严密的管理体系，形成在位就要担责、担责就要尽责、违责就要追责的良性机制。在问责工作上，要求各级党政组织都要有鲜明的态度和积极的行动，要配强配好问责工作部门力量，提供良好的工作环境；要积极创造条件，帮助问责工作部门开拓案源；要支持和指导问责查案工作，做到有案必查，并注重问责案件查处工作的程序规范和实体规范。
3．不断探索创新，进一步加强问责工作的科学性
一是准确界定问责情形，确保科学性。确定问责情形要紧紧抓住保障服务中心工作开展、符合干部队伍建设实际、激发履职尽责热情三个方面，力求准确、全面、适当。同时，要坚持问题导向，不断调整和充实问责情形。二是研究方式方法，提升有效性。从案源开拓、查案问责和警示教育等环节研究做好问责工作的方式方法，特别要注重研究问责案件线索移送、交办、督查和问责案例选择、编写、教育等办法，形成一系列问责工作有效机制，提升问责工作规范化水平。三是注重总结推广，增强指导性。区问责办要注重总结全区问责工作的经验做法，指导各单位和各部门将好的做法、机制提炼出来，在全区宣传推广，不断提高全区问责工作水平。
三 金山区问责体系建设解决的问题及受益人群
2012年4月制定实施问责制度三年多来（截至2016年底），全区共有176人次受到问责处理，其中，处级干部14名，科级以下干部162名；受到问责处理的集体20个，其中，处级单位5个，科级以下单位15个。在查处问责案件的同时，各单位、各部门十分注重问责案件的教育警示作用，特别是对严重和典型的问责案件采取案例剖析、书面通报、集中讲评等方法，教育干部引以为戒，积极履职作为。通过对有错与无为问题的问责处理，收到了问责一个人、教育一大批的良好效果。从5年多的实践来看，干部队伍中慵懒散拖、推诿扯皮的现象少了，主动担当、敢于担责的人多了；办事凭经验、拍胸脯、随性子的现象少了，敬业尽职、精细工作的人多了；不作为、乱作为、慢作为的现象少了，争先创优、积极奉献的人多了。
（一）干部精神状态和工作作风得到改善
通过问责制度的实施及问责案件的查处，金山区被问责干部受到了教育与触动，其他干部也得以对照与反思。问责工作取得了查处一人、教育一片的成效，慵懒散的不良风气得到了整改，干部抓落实、促发展的热情得到了激发，责任政府的形象得到了良好的维护。
（二）政府的管理水平得到显著提升
通过“有错行为”与“无为行为”问责这一载体，党员干部真正从思想上认识到群众路线是生命线，精神不振、能力不足、脱离群众的现象进一步消除。在政府加强服务管理、改进作风建设中，群众切身利益得到了优质高效维护，违法行为得到了应有的处罚，经济社会的发展得到了有力的保障。
（三）权力运行更加规范
通过一系列的问责，各级行政机关及其工作人员依法办事的能力得到显著提升，法治思维逐渐养成，重大决策、财政资金的运用和分配、政府投资、政府采购等一系列权力运行得到有力的制约。同时，通过严肃问责，推动了各级各部门干部的执行力，提升了党政机关的工作效能，窗口单位的服务形象更加优化，进一步提升了金山区的投资发展环境。
四 创新之处
（一）各级领导高度重视，摆上议事日程持续推进
区委、区政府不仅率先在全市创设并推行问责工作机制，走出一条干部监督管理的新路子，而且对问责工作一直予以高度重视和指导推进，保证问责工作机制健康发展。区委书记碰头会、区委常委会每年要听取问责工作情况的专题汇报，区委、区政府年度工作要点，都要对问责工作作出部署和要求。在群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、区工作讲评会和街镇（工业区）班子年度工作绩效考核等重点工作中，都要听取区问责部门意见，并把问责工作机制作为重要的保障措施。
（二）问责指向具体实在，为干部履行职责明确方向
问责事项的指向就像打仗的突破口，选得正确与否直接决定着成效和结果。在推出问责工作机制时，区委、区政府就明确提出有错是过、无为也是过，有错要问责、无为也要问责的思想，直截了当地把问责事项指向了有错和无为两个方面，使全体干部明确有错履职和无为履职同属问责之列，在履行工作职责时，既要积极防止发生错误，又要自觉克服磨洋工、混日子、图安逸、当太平官的不作为行为。应当特别指出的是，金山区把无为行为列入问责范畴的做法，一方面符合党的十八大精神，拓宽了问责工作的范围；另一方面切中了当前少数干部中存在的得过且过、安于现状等懒政思维和慵政、怠政现象，有利于在广大干部中集聚干多干少有差别、干好干坏不一样、厚积干事勤创业的正能量。
（三）上下合力查处问责案件，形成履职尽责良好氛围
全区各级党政组织和问责工作部门充分发挥问责工作机制在惩处有错无为行为，引导敢担当、勤作为、优履职方面的作用，按照《问责办法》相关要求和职责分工，着力在拓展案源、查案问责、警示防范上下力气。区问责办通过建立监督员队伍、设立监督电话、建立联席会议制度、参与重大事（案）件调查、跟踪重大实事项目进展等方法，开拓问责案源。各街镇（工业区）也主动把问责工作引入本地区重大决策、重大工程和重点工作中，并通过问责部门参与、跟踪监督等方法，及时掌握干部队伍作风和履职情况。全区各级问责工作部门在党委、政府的领导下，认真担负起查处问责案件的重任。在查案工作中严格按照《问责办法》规定的问责情形、查处程序和问责方式，做到重事实、重证据，确保每一起问责案件的质量和效果。
（四）探索实践勇于创新，问责工作不断规范
作为一项创新性的工作，金山区人民政府在制定《问责办法》的基础上，还先后制定了《关于加强问责案件查处工作的指导意见》、《金山区有错与无为行为问责工作考核办法》等制度，区问责办还在工作中推出了问责事项交办、问责建议和问责案件回访等措施，近期还在酝酿制定《金山区有错与无为行为问责线索移送管理办法》。这些制度和方法，一方面有效地解决了问责案件线索发现难、部门之间线索移送不积极、基层问责工作发展不平衡等问题；另一方面较好地解决了问责工作缺失依据、缺少办法、缺乏经验的问题，为问责工作规范化建设提供了制度保障，也为全区问责工作深入发展奠定了扎实的基础。
五 成功的原因和推广的意义
（一）探索落实问责新机制是推动行政问责体系进一步完善的重要实践，回应了群众的需求坚持有错必纠、有责必问，是法治政府应有之义
金山区通过实施问责新制度，立足于从根本上解决干部管理失之于宽、失之于软、失之于散的问题，从单纯追究“有过”向既追究“有过”又追究“无为”转变，不仅对发生的重大事故问责，而且对行政做出的错误决策问责；不仅对滥用职权的行政作为问责，而且对故意拖延、推诿、扯皮等行政不作为问责；不仅对犯了法、有了错要问责，而且对能力不足、履职不力、施政不佳、执政不力、行政不作为、乱作为等方面也要问责，从而构建起了比较完整的行政问责体系，形成了问责的合力。
（二）探索落实问责制度是建设法治政府的重要保障和法治政府的应有之义
依法行政是法治政府的根本，而依法行政必须以问责制为保障，将问责作为权利的紧箍咒，从而督促干部自觉运用法律管理经济社会事务，真正做到有权必有责，用权受监督。金山区运用问责制度查处了一批违法问责案件。如，2012年6月3日水污染事件发生后，对辖区环境质量负有主体责任的吕巷镇人民政府和作为职能部门负有相应责任的区环保局予以了通报批评；2012年6月14日“盛瀛爆燃”生产安全事故发生后，除对负有管理责任、领导责任的人员进行了行政处分之外，对在行政管理中存在不作为的其他行政机关工作人员也进行了行政问责。一桩桩典型的问责案件，使问责制度成为悬挂在金山区干部头顶上的达摩克利斯之剑，时刻警示领导干部及机关工作人员依法行政，增强廉洁奉公、勤勉敬业的自觉性、坚定性，有力地推动了法治政府建设。
发挥跨区法院独特优势，大力推进法治政府建设
北京市第四中级人民法院
一 项目总体介绍
北京市第四中级人民法院（以下简称“四中院”）作为全国首批跨行政区划法院和全市首批整建制综合改革试点法院，集中管辖审理以北京市16个区政府为被告的一审行政案件，同时审理以区政府和市政府作为共同被告的“复议双被告”一审行政案件。市、区两级政府的依法行政水平和能力如何，对于构建责任、诚信、法治政府和落实依法治国基本方略，举足轻重。自2014年12月30日挂牌履职以来，四中院立足于跨行政区划法院的职能定位，积极发挥跨行政区划法院在摆脱地方保护和行政干预等方面的独特优势，在依法审理行政案件的同时，创新多项举措，构建科学模式，巩固、延伸和强化行政审判在推进依法行政、协同推进法治政府建设方面的积极作用，为后续改革探索提供了具有典型意义的可复制可借鉴的经验。
（一）严格落实立案登记制改革，切实畅通行政诉讼救济渠道
四中院自履职以来即率先推行立案登记制改革，畅通诉讼救济渠道，方便规范当事人诉权行使，配套出台了《登记立案实施办法》《关于一审行政案件登记立案的工作指南》以及《登记立案释明规则》，两年中立案释明20000余人次，行政案件当场登记立案率达90%以上，收案数量大幅提升。2015年，共受理以区政府为被告的一审行政案件1397件，比2014年全市法院受理的该类案件总量上升了600%。在立案大厅引入法律援助工作站，由专职律师为当事人当场提供免费法律咨询服务，当事人满意度达98.59%。
（二）严格行政诉讼司法审查标准，公正高效审理案件
伴随着吴在存院长敲响的四中院审判第一槌，院庭长带头审理重大疑难复杂案件，建院两年来，院庭长办案率达61%，充分发挥院庭长作为资深法官审判经验丰富的优势。四中院严格司法审查标准，切实加大合法性审查力度，纠错效果明显。2015年，四中院判决行政机关败诉案件占全部实体判决案件的比例达25%，比2014年全市一审案件行政机关败诉率上升13个百分点。新《行政诉讼法》实施一年间，行政机关实体败诉率达到32%，司法监督更加有力、有效。追求案结事了，在对行政行为合法性的审查过程中，关注争议实质内容，多种途径推进行政争议的实质化解，切实维护行政相对人的合法权益，人民群众在行政审判中的“获得感”明显增强。
（三）发挥司法服务保障功能，促进法治政府建设
围绕中心，服务大局，就法治政府建设开展前瞻性调研，为党委政府重大决策及规范性文件制定超前提供法律建议，从源头上预防法律风险。为北京新机场建设、城市副中心建设、京津冀协同发展、疏解非首都核心功能、非京籍生入学、规制惩戒违法建设等重点项目和重大举措的依法实施提供建设性意见建议，从源头上避免和减少行政争议。
发布行政审判白皮书和典型案例，并创造性地为16区政府发布司法审查分报告及建设法治政府建议书共32份，发挥个性化“法治体检表”的积极作用。建立司法建议督促反馈机制，两年来共针对行政执法中的共性问题发送司法建议23份，促进规范执法。
成立全国首家司法服务办公室，打造司法与行政互动的“隔离墙”。承担重大决策性调研、与政府联络沟通、服务代表委员、与媒体良性互动等十个方面的工作职责。在推动法治政府建设方面，司法服务办公室成立后，在加强与各级政府的沟通联络、与政府法制部门建立常态化沟通联络机制上下功夫，围绕北京市重点工作开展前瞻性司法调研，积极参与政府重大决策事项、规范性文件制定、重点工程建设等重大事项的法律咨询、法律论证，更好地服务法治政府建设。
（四）创新多项举措，着力构建良好法治环境
以“谁执法谁普法”为原则，创新多项举措，将“走出去”与“请进来”相结合，着力构建良好法治环境。
1．落实负责人出庭应诉制度
四中院严格贯彻落实新行政诉讼法的要求，创新多项举措，积极推进行政机关负责人出庭应诉工作落实。第一，积极与各区政府法制部门沟通协调，宣讲法律政策对行政机关负责人出庭应诉的明确要求和该项制度的重大意义；第二，通过逐案发送《行政机关负责人出庭应诉通知书》等方式进行督促落实；第三，注重选取典型案件，以区政府主要负责人出庭应诉为契机，积极组织领导干部和一线执法人员旁听案件庭审进行法制教育，以更直观、鲜活的方式宣传法制，切实提高其行政执法水平和应诉能力。
2．建立常务会议讲法机制
“走出去”，围绕法治政府建设、行政诉讼法修改、新行政诉讼法实施等主题以及行政执法活动和应诉工作中存在的共性问题，数十名行政法官应邀为国家部委、各区政府常务会议、市级机关办公会议讲法，受众达4000余人。通过提升行政机关领导干部这一“关键少数”的法治意识和一线执法人员这一“关键多数”的法治能力，切实推动行政机关决策方式和执法方式的转变。
3．把每次庭审当成一次普法课
“请进来”，承担中央党校、市委党校、市直机关工委党校依法行政的现场教学职能，设立依法行政教育基地。两年来，超过3000名公务人员， 2000余名厅局级领导干部，走进四中院旁听庭审，依法行政教育基地示范作用，得到突出体现。在常态化的旁听行政案件庭审之后积极开展座谈交流活动，介绍案件审判的相关背景，帮助旁听人员详细了解案件情况，深刻剖析案件所反映出的法治问题，解答旁听人员的问题，切实增强案件旁听的法制宣传效果。
4．深入推进与法学高等院校、科研机构合作共建
先后与国家行政学院、中国政法大学、北京师范大学、中国人民大学等高等院校、科研院所签订战略合作协议，共同开展法制教育，推进法学教育与司法实践深入结合，实现理论与实践的优势互补。
5．加强与人大代表、政协委员、律师协会的沟通联络
主动接受代表委员监督，邀请人大代表、政协委员走进行政审判法庭，听取意见建议。加强律师执业保障，在全市法院率先出台《关于充分保障律师执业权利共同维护司法公正的若干规定》，建立律师参与诉讼“绿色通道”，开设律师工作室、律师更衣室。行政诉讼中，原告方律师代理比例达38%，被告方律师代理比例达65%。
6．运用传统媒体新媒体加大宣传引导
四中院推进法治政府建设工作，受到40余家中央、市属媒体常态化关注，召开新闻发布会16场，报道2000余篇，100余万字，构建法治政府的宣传影响力稳步提升。
四中院各项措施促进了行政机关运用法治思维和法治方式依法办事的能力和水平进一步提升；行政机关依法行政带动整体法治环境改善的引领示范作用进一步凸显；行政机关按照新行政诉讼法规定积极做好应诉工作的意识进一步加强；行政机关从源头上防范和化解行政争议的主动性和积极性进一步增强。项目整体实施效果良好，从参评的66个项目中脱颖而出，荣获第四届中国法治政府奖。
二 项目获奖后发展情况
“发挥跨区法院独特优势，大力推进法治政府建设”项目获奖后，四中院继续深化落实项目措施，不断探索建立新机制、新方式，推进项目持续健康发展，同时加大项目经验的推广和传播，增强项目的社会影响力。
（一）继续深化落实立案登记制改革，强化源头多元解纠力度
2016年以来，四中院继续严格按照相关法律和司法解释规定的受案范围和法定程序受理行政案件，切实维护行政相对人合法权益，行政诉讼救济渠道更加畅通，行政案件数量呈现逐年大幅攀升的态势。2016年，四中院共有一审行政案件2893件，占全院案件总数的76.3%，是2015年四中院行政案件总数1397件的2.07倍。
畅通救济渠道、保障诉权的同时，深化对立案登记制改革的认识，积极引导当事人理性、合法、规范行使诉权，严格规制滥用诉权行为，坚决防范和治理恶意诉讼，对不符合立案条件的依法裁定不予立案，对少数扰乱立案秩序行为依法制裁。在全部案件中，有1363件案件因不符合行政诉讼法明确规定的立案条件而被裁定不予立案，登记立案1530件。
在积极支持和保障人民群众依法理性表达利益诉求的同时，注重加大释明引导和多元化解行政争议力度。尝试在立案阶段引入人民调解、行政调解与行业调解，完善多头调解联动工作体系，建立防范和化解行政争议的综合协调机制，积极推进行政争议多元化解、提前化解、实质化解。
（二）进一步加大司法审查力度，纠错效果逐步显现
四中院继续依据新行政诉讼法的各项要求，严格司法审查的范围和深度，对行政机关作出的行政行为进行合法性审查和一定限度的合理性审查，首次出现适用“明显不当”裁判标准判决撤销行政行为的案件，纠错效果明显，败诉率呈现先升后降的趋势。2016年，四中院审结的一审行政案件中，判决行政机关败诉案件79件，占全部实体判决案件的14.3%，较2015年同比有所下降，表明行政机关依法行政水平进一步提升，司法审查的纠错效果开始逐步显现。
（三）公正高效审结大量行政案件，强化司法服务保障功能
围绕首都城市战略定位、疏解非首都核心功能、行政副中心建设、京津冀协同发展国家战略实施、加快建设国际一流的和谐宜居之都等方面，更好地发挥四中院作为跨区法院的服务保障职能。通过依法审理行政案件，更好地服务经济发展，促进发展质量和效益的提高。积极服务保障供给侧结构性改革，通过妥善审理涉及政府职能转变、简政放权、产权流转等方面的新类型案件，保障“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”深入推进；通过依法妥善审理因棚户区改造、老旧小区综合整治等重点工程和重点领域发生的征收拆迁、环境整治等涉及面广、影响力大的行政案件，依法维护了公民、法人及其他组织的合法利益，保障了首都经济社会发展；通过依法公正审理行政协议案件，促进法治政府和政务诚信建设；通过依法妥善审理政府信息公开、村务公开、行政复议等案件，有效地维护了群众的知情权、参与权、表达权和监督权；通过依法妥善审理公房管理、土地登记等涉及人民群众生产生活的案件，有效地维护了人民群众正常的生产、生活秩序。创新完善繁简分流工作机制，探索建立行政案件速裁机制，努力实现“繁案精审、简案快审”，行政一审案件平均审理用时仅为93天，比6个月的法定审限缩短了近一半。
（四）依法公正审理财产征收征用案件，加大棚户区改造房屋征收拆迁司法保障力度
棚户区改造等重点工程项目实施是民生工程，体现了以人民为中心的新发展理念。涉及棚户区改造项目的房屋征收拆迁补偿案件，涉及面广，直接关系民生，关系区域经济发展。自四中院挂牌履职以来，共受理房屋征收与补偿类案件320余件，在已经审结的该类案件中，裁定驳回原告起诉118件，占比57%；判决驳回原告诉讼请求62件，占比30%；原告主动撤诉20件，占比10%，因被诉补偿决定未充分保障被征收人选择权、未尽到审慎核查义务、行政行为明显不当、送达程序违法等违法情形被判决撤销7件，占比3%，切实维护群众利益，促进房屋征收拆迁法治化、规范化。四中院在审理此类案件过程中，在严格依法办案的前提下，坚持快立、快审、快结，缩短审理周期，提高审判效率。加强征收拆迁矛盾纠纷的协调和解力度，遵循及时合理补偿原则，对房屋征收拆迁补偿标准明显偏低的，综合运用多种方式进行公平合理补偿，切实维护被征收人合法权益，促进棚改房屋征收拆迁补偿纠纷实质性解决，依法保障棚户区改造重点工程项目顺利推进。
（五）加大绿色发展司法保障力度，促进生态环境建设
坚持用绿色发展理念引领环境资源类行政案件审判工作，利用跨区法院职能优势，以环境司法工作为抓手，充分运用司法手段改善、减轻和消除破坏环境、污染环境的危害行为，着力化解与生态环境相关的行政争议，着力提高环境资源行政案件的专业化审判水平。如四中院受理的因某区政府关停某水泥厂引发的环境资源行政案件，考虑到案件涉及京津冀生态环境保护和产业结构调整转型及企业数百名职工就业生计等问题，法院摒弃就案办案方式，先后十余次组织涉案各方当事人及有关方面进行面对面的实质性协商，在利益衡平和有效维护社会公共利益的基础上，最终促使区政府及有关方面与涉诉企业达成补偿协议，有效实现了行政争议的实质性解决，也有效避免了涉众群体访等次生问题的发生，有力保障了绿色发展理念落地生根。
（六）切实加强产权司法保护，促进经济社会健康持续发展
产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。依法公正审理行政协议案件，依法妥善处理历史形成的产权案件，促进法治政府和政务诚信建设。对因招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求。对确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，要依法判令补偿财产损失。如四中院在审理某公司诉某区政府履行招商引资行政协议案件中，准确界定涉案协议为行政协议，明确某区政府在行政协议履行中的义务，通过多方调解，促成双方达成和解协议，某公司向法院申请撤诉，从而实质性解决行政争议。
（七）抓住“关键少数”以上率下作用，带动区域整体法治水平提升
行政机关负责人出庭应诉制度作为新行政诉讼法的一个重要制度创新，有助于提升行政机关依法行政的意识和能力、促进行政争议的实质性化解、树立行政机关良好的法治形象。2016年在四中院审理案件中行政机关负责人出庭应诉的自觉性、主动性不断提升，改变过去“告官不见官”的状况，行政机关工作人员出庭应诉率100%，区政府负责人出庭覆盖率100%。西城、海淀、朝阳、通州、顺义、昌平、石景山、大兴、门头沟等多个区政府一把手作为行政机关负责人在四中院出庭应诉行政案件，1300余名一线执法人员旁听庭审，促进了依法行政水平的整体提升。7名法官十余次应邀赴16区向区政府常务会议，进行会前讲法并释法答疑，充分展现了“关键少数”在全面依法治国中以上率下的引领示范作用，有力地带动了区域整体法治水平提升，树立了法治政府良好形象。
（八）坚持司法公开，推进阳光司法
通过邀请人大代表、政协委员旁听行政案件，互联网全程直播庭审等方式，增进人大、政协对行政审判的了解、理解与支持，自觉接受社会各界监督。通过网络、电视、报纸和“北京四中院”微信公众号等形式向社会发布典型案例、工作动态、经验成果，发挥行政审判的规则引领作用，拓展司法裁判示范功能。通过“12368”电话语音系统、手机短信、电子触摸屏等现代信息技术平台，公开审判流程信息。在各立案窗口免费提供诉讼指南资料，引导当事人正确行使诉权。2016年发布各类宣传稿件1000余篇，组织新闻发布会7次，组织媒体记者进法院采访报道200余人次。四中院依托常态化庭审公开着力打造依法行政教育基地，全年共有包括国家行政学院、市委党校等3000余名局级以上公务员、一线行政执法人员在内的社会各界群众参加庭审观摩活动并座谈交流，把公开庭审打造成全民共享的法治公开课。注重建立健全裁判文书上网情况检查通报制度，行政案件裁判文书上网率达99%以上。
（九）发挥跨区法院独特职能优势，人民群众获得感明显增强
探索设立跨区法院的目的在于消除地方保护和行政干预形成的诉讼“主客场”问题。在建院之初严格司法监督下，行政机关依法行政的能力和水平大幅提升，尊法、学法、守法、用法意识明显增强。以严格司法监督换来依法行政提速增质，2016年是四中院作为跨区法院履职的第二年，区政府负责人出庭应诉主动性、自觉性明显增强，依法决策、科学决策、民主决策加强，行政行为规范化程度提升，行政机关实体败诉率同比下降近11个百分点。率先在全市建立首家驻院法律援助工作站，引入执业律师等第三方力量合力化解行政争议，当事人满意度达98.6%。以建设智慧法院为依托，通过网上立案、巡回审判等方式，更好地方便群众诉讼，为履行跨区法院职能提供科技支撑。人民群众在行政诉讼中的获得感、认同感和满意度明显增强，人民群众依法理性维护自身权益意识明显增强，出现了“三降一升”，即上诉率、改判发回率、申诉率下降，服判息诉率上升的良好发展势头。
（十）积极延伸审判职能，深化依法行政与公正司法的良性互动机制
为加强各种资源力量整合及协调联动，四中院率先成立全国首家司法服务办公室，统筹对接两级政府法制部门等，建立常态化的沟通联络机制，采取巡回走访座谈方式，遍访北京16区政府法制部门，对症下药帮助解决各区政府在推进依法行政工作中遇到的相关疑难问题。继续发挥司法建议和行政审判白皮书功能作用，在整体发布行政案件年度审查报告及典型案例的基础上，创新发布针对每个区的行政案件司法审查分报告，为各区依法行政提供个性化“体检报告”。坚持紧紧围绕影响首都经济社会发展的重大问题进行前瞻性调研，针对棚改征收拆迁、拆除违法建设、行政副中心建设、疏解非首都功能、京津冀协同发展等开展法律风险评估及政策应对专项调研，有针对性地提出有效防范法律风险、超前预防行政争议发生的相关意见建议，为党委政府决策提供参考，协同推进法治政府建设，
全面依法治国是新的历史条件下治国理政总方略的重要内容，法治政府建设是行政机关和人民法院共同的历史使命。四中院着眼“四个全面”战略布局，依托跨区法院的独特制度优势，立足行政审判职能发挥，凭借十余项改革创新举措，以更加奋发有为的精神状态，推动法治政府建设一步一个脚印向前迈进，为促进依法行政、构建法治中国首善之区做出扎扎实实的贡献！
公平、公正、公开的全方位行政复议改革
广东省珠海市人民政府法制局
行政复议是化解行政争议、维护群众权益、推动行政机关依法行政、实现社会公平正义的法定途径，是行政机关内部层级监督的重要制度，具有高效、公正、免费、便民、可救济的特点和优势。但在实施过程中，现行复议体制存在亟待改进和完善之处，主要有行政复议机构缺乏独立性、办案程序相对封闭、复议资源分散、审查标准不统一、行政复议的公正性和公信力有待进一步提升等。以珠海市为例，自2008年至2013年，受理案件数量一直在百余件，纠错率长期处于低位，人民群众对行政复议制度缺乏了解，发生行政争议时较少通过复议渠道解决，行政复议影响力较弱，与国务院确定的成为解决行政争议主渠道的既定目标差距较大。
2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”；2008年10月，国务院法制办下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，将广东省纳入相对集中行政复议权即行政复议委员会试点工作范围，省内部分市县先后开展了行政复议委员会试点工作。2012年10月，广东省政府批准珠海市为行政复议委员会试点单位。为创新复议体制机制，促进严格规范公正文明执法，推动法治政府建设，珠海市法制局充分调研和深入论证，经过一年多的筹备，珠海市行政复议委员会试点改革于2013年12月正式启动。
珠海行政复议改革启动三年来，积极践行党的十八届三中全会提出的“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法和不当行政行为”，以及十八届四中全会提出的“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”的要求，不断探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措，改革行政复议体制，完善行政复议制度。行政复议全方位综合改革取得显著成效，行政复议成为化解行政争议的主渠道，行政复议的公正性、公信力和影响力进一步提升，有力地促进了珠海依法行政进程，推动了法治政府建设，也为国家和省行政复议改革积累了有益经验。
一 主要改革举措
（一）立法先行，保障改革更权威
为确保行政复议改革在法治框架内进行，珠海市运用其特区立法权优势，在改革之初即颁布出台《珠海市人民政府行政复议规定》（市政府97号令）。通过发挥立法的引领和推动作用，破解了行政复议委员会试点改革目前在行政复议法律、法规中尚无明确依据的难题，确立了珠海市行政复议委员会的各项基本制度，为改革提供了坚实的法律保障。
（二）打破条条限制，集中复议权更广泛
1999年的《行政复议法》确定了“块块管辖为主，条条管辖为辅”的选择管辖模式，即对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可选择向该部门的本级政府或上一级主管部门申请复议。珠海市从市一级政府对各职能部门监管更为有效的实际出发，突破现行复议管辖模式的限制，由市行政复议委员会集中行使分散于市政府各部门的行政复议权，分步骤将原属市直部门的行政复议权收归市政府统一行使，即市政府除受理以各区政府和市直各部门为被申请人的复议案件外，还受理以区各部门为被申请人的行政复议案件。这一复议体制改革，打破了上级行政机关受理下级行政机关的“条条管辖”模式的限制，有利于整合复议资源，统一复议标准，增强行政复议的公正性。
（三）实行“三统一”模式，复议机制更顺畅
各地通常采用的“统一受理、审理、分别决定”或“统一受理、分别审理、统一决定”两种模式，实践中易出现程序繁琐、应诉主体混乱、权责不清的弊端。珠海市在此基础上进一步优化工作机制，采用“统一受理、统一审理、统一决定”的“三统一”的模式，即一个窗口对外、一个标准办案、一个主体决定，做到了程序简洁明了、运行高效流畅、权责清晰统一。
（四）直接采纳议决结果，复议决定更公正
不同于全国绝大部分试点城市将委员意见作为参考的做法，珠海市对符合法定情形的重大、疑难、复杂案件实行议决制。采用议决程序审理案件，从社会各界人士中遴选的非常任委员应当占参会委员的半数以上，并直接采纳议决结果制作复议决定书报市政府批准。这一程序打破“关门办案”的局限，充分发挥了委员的专业优势，增强了复议的中立性与公正性。复议委员会在构成上的开放性以及所采取的议决机制，极大地增强了行政复议案件审理的公正性。截至2016年底，共55件案件由复议委员会议决，纠错率为47%。
（五）率先开庭审理，复议过程更公开
根据《广东省行政复议案件庭审办法（试行）》，珠海市提前筹备，在硬件和软件上加快建设，做好充分准备，从2015年5月1日办法施行之日起即推行开庭审理。我们认为，开庭审理相比原听证制度，程序更加规范和完备，例如实行回避制度，质证、调查、辩论环节，庭审笔录作为审理案件的依据、庭审对公众开放等，便于双方有针对性地进行质证和辩论，能够更有效地保障申请人的程序权利。截至2016年底，共对80件案件进行了开庭审理，并多次邀请人大代表、政协委员、市民和新闻媒体观摩、旁听庭审。复议案件开庭审理制度的实施，极大地增强了行政复议的公开性和透明度。同时，就案件审理方式推行“繁简分流”，对案情简单的书面审理快速决定，对争议较大的开庭审理，对重大疑难的案件必须开庭审理并交行政复议委员会议决，从而兼顾了效率与公平，并避免了行政复议与行政诉讼的同质化。
（六）复议全程网上公开，公众参与更便捷
2014年10月在珠海市法制局网站开通复议案件网上受理窗口， 2016年11月在珠海市政府“一门一网”政务服务平台开设复议申请入口，公民、法人和其他组织对具体行政行为不服的，可足不出户直接进入网上“行政复议大厅”，提出复议申请。从2014年起，在珠海法制局门户网站每年全面完整公布行政复议统计数据及分析报告。从2016年起，不论作为被申请人的行政机关“胜诉”与否，除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私、未成年人等不宜公开的情形外，行政复议决定书都一律在网上公开。
出于尊重当事人和保护隐私的考虑，网上公开行政复议决定书均会在申请之时征得申请人同意，并采取保密化处理。行政复议决定书网上公开，改变了仅限于当事人知悉案件情况的现状，让复议机关和行政机关更好地接受监督。行政相对人也可通过查阅已审结案件的行政复议决定书，了解同类型案件的处理情况，以便更好地通过复议渠道反映诉求和主张权利。信息化、网络化的便民措施，使人民群众可在线了解行政复议法律指引、提交行政复议申请，并通过接收提醒短信掌握案件办理进度和结果。
二 实施全面保障
珠海市政府高度重视行政复议工作，从制度、人员、场地等方面为行政复议试点改革工作提供全面保障。
一是制度保障。除了市政府于2013年12月颁行政府规章《珠海市人民政府行政复议规定》，保障改革于法有据外，市行政复议委员会相继制定了《珠海市行政复议委员会工作规则》、《珠海市行政复议委员会非常任委员选任办法》、《珠海市行政复议工作激励办法》、《珠海市行政复议委员会案件开庭审理工作规程》、《珠海市行政复议委员会行政复议案件网上受理工作规程》、《珠海市行政复议委员会行政复议决定书网上公开工作规则》六部配套制度，保证了行政复议委员会的规范运作，促进了开庭审理和网上公开的规范化、制度化。
二是人员保障。2013年12月改革启动时珠海法制局将原有的行政复议科分设为行政复议立案科和审理科，在原来的3个行政编基础上新增2个行政编和1个工勤编。2016年12月，为承接公安移交的复议权和应对因复议共同被告新增的行政诉讼案件，增设行政应诉科，新增5个行政执法专项编。目前共有从事行政复议和应诉的科室3个，在编人员11人。另外，推行开庭审理后，市编办批准珠海法制局通过政府购买服务方式聘请6名书记员、办案助理等辅助人员。除增配人手外，还注重加大对现有复议人员的培训力度，多次邀请全国知名教授专家为行政复议工作人员讲解新的法律法规，进行政策解读等。
三是场地保障。珠海市政府在法制局办公场所之外，专门配备开庭审理场地。该场地三层共计建筑面积约600平方米，配有设置规范、功能齐全的专用开庭审理室2间，另有议决会议室、受理室、档案室等。
四是信息化保障。珠海市法制局开发“行政复议综合管理系统”，实时生成各项数据，实现案件办理全过程电子化流转，严控答复、办理、送达等时限，便于掌握案件动态，提高工作效率。
珠海市行政复议工作开展以来，改革工作成绩显著，受到上级部门的肯定。在2015年广东省政府开展的依法行政考评中，珠海市被评为优秀等次，其中行政复议工作因改革力度大、成效好，获得加分。2015年底，珠海市人大专项审议市政府行政复议工作情况，并给予充分肯定。同时，珠海市复议工作受到社会各方面的广泛关注和好评，《南方日报》作为典型经验予以报道，南方网、人民网、新浪新闻、网易新闻多次对珠海市行政复议工作成效和开庭审理工作予以报道。2016年12月，在中国政法大学主办的第四届中国法治政府奖评选中，珠海市以“公平、公正、公开的全方位行政复议综合改革”项目获奖，评选委员会对珠海市的行政复议试点改革工作的评价是：“行政复议改革是当下法治政府建设的一大热点，珠海市选择了体制机制一起抓、全面综合改革之路。在体制上打破条条限制、集中复议权，直接采纳复议委员会议决结果；在机制上实行受理、审理、决定三统一；在全国率先开庭审理复议案件，更将复议全程网上公开、接受社会监督。在全国上下探索行政复议改革的浪潮中，珠海勇立潮头。”2017年3月28日，广东省行政复议应诉工作座谈会在珠海市召开，省法制办及各兄弟地市的领导实地考察了珠海市行政复议开庭审理场地建设情况，珠海市在会上介绍了行政复议体制机制综合改革的先进经验。
三 改革主要成效
（一）解决行政争议的良性生态基本形成
行政复议主渠道作用发挥显著，更多的行政争议首先选择并且通过行政复议得到解决。试点改革以来，其一，全市行政复议案件数量从2012年位居全省的第9位、2013年的第7位跃居2015年的第5位；2014～2016年，市政府受理的行政复议案件连年增长，年均增长30%。其二，三年来全市行政复议案件年均600余件，而全市发生一审行政应诉案件年均260件，直接通过行政复议解决行政争议和直接通过行政诉讼解决行政争议的比例达3.5∶1，高于全国的2∶1。其三，经复议后提起诉讼的比例控制在低位，三年经复议后又提起行政诉讼的案件为278件，仅占复议案件的14.4%，即有超过八成的行政争议通过行政复议得到根本解决。通过将大量行政争议引入复议渠道解决，大幅减轻了各级政府和行政执法部门的应诉、应访工作压力，节省了司法资源和社会成本，保障了社会稳定。
（二）化解社会矛盾纠纷的功能进一步发挥
在越来越多行政纠纷纳入复议渠道解决的同时，我们采取多项措施，促进社会矛盾的有效化解。其一，注重调解结案，对行政赔偿、补偿以及涉及自由裁量权的案件，充分运用法律赋予的调解权，以调解决定书的形式结案。其二，注重和解结案。针对明显违法或不当的执法行为引起的复议案件，督促行政机关自行改正、取得申请人谅解并自愿撤回；注重对当事人的答疑释理工作，争取申请人在理解和接受的基础上主动撤回行政复议申请。三年来，经和解以终止结案的案件为238件，和解率达22.6%。其三，注重沟通协调。主动就行政复议案件审理标准、行政执法标准等与法院沟通，以司法标准作为行政复议和行政执法监督的标准，统一尺度，从源头上减少行政争议。
（三）监督和指导行政执法的力度进一步增强
珠海市各级复议机关着力创新行政复议审理方式，增强案件审理的公开性、透明度和公正性，提高办案质量，加大纠错力度。其一，三年来，复议委员会通过直接纠正行政机关决定、被申请人主动改变行政行为后申请人撤回这两种方式化解行政争议的比例达21.3%。其二，发挥行政复议意见书、建议书的延伸监督作用，对行政机关执法中存在的问题予以指导，提升行政机关固定和保存证据的能力和水平，规范处理投诉举报的程序、正确适用自由裁量权等，促进行政机关严格规范文明执法。
四 改革对实现法治政府建设目标的意义
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对“深入推进依法行政、加快建设法治政府”做出了总体部署，确立了建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的目标。行政复议作为内部层级监督的一项重要法律制度，是建设法治政府的重大课题。珠海先行先试，为完善行政复议制度、充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用提供了有益探索。
（一）开展行政复议体制机制改革，是推进依法行政的有效路径
行政机关是国家权力的执行机关，其执法水平直接关系人民群众的切身利益，直接关系党和政府的公信力。深入推进依法行政，要求各级政府切实做到严格执法和带头守法，全面提升政府工作的法治化水平。开展行政复议委员会改革，建立政府主导、专业保障、社会参与的行政复议工作机制，一是促进政府依法全面履行职责，通过行政复议案件倒逼行政机关严守“法定职权必须为，法无授权不可为”的底线，促使行政机关各司其职、各负其责、各尽其能；二是促进严格规范公正文明执法，通过行政复议审理及时发现、解决和有效预防执法中的不严格、不规范、不公正、不文明等问题，有效规范执法活动；三是强化对行政权力的监督和制约，改进政府内部层级监督，形成科学有效的权力制约和监督体系，从而第一时间有效化解行政纠纷。
（二）开展行政复议体制机制改革，是维护社会公平正义的客观需要
公平正义是法治的生命线。随着我国经济社会的不断发展，民主法治建设不断推进，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会公平正义的要求越来越迫切。现有行政复议“条块结合”、“多头共管”的格局，存在“地方保护”、“部门保护”的弊端，其公正性和权威性受到质疑。开展行政复议委员会改革，设立统一、独立的市行政复议委员会，代表市政府受理、审理行政复议案件，打破了“条条管辖”的限制。以市政府的名义作出行政复议决定，提高了内部监督的层级，提升了行政复议公信力。特别是行政诉讼法“共同被告”新规实施以来，市政府作为复议机关加大对复议案件的审查力度，从而有效平衡利益关系、解决利益冲突、消除社会不公、促进社会公平正义。
（三）开展行政复议体制机制改革，是先行先试创新工作机制的重要探索
《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》提出，要“完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。目前，《行政复议法》的修订工作正在进行，据了解，相对集中行政复议权是本次修法的重要思路，旨在把行政复议打造成为解决行政纠纷的主渠道，从而使更多的矛盾纠纷都能够通过行政复议来解决，解决不了的再到法院寻求司法最终救济。珠海市在推动行政复议委员会试点改革过程中，紧紧围绕法治政府建设的核心目标开展改革创新，使行政复议化解行政争议主渠道作用进一步凸显，行政复议公信力和权威性进一步提升，行政复议解决行政争议的质量和效率进一步提高，监督行政执法力度进一步增强，从而为完善行政复议法律制度积累了经验。
五 改革存在的不足和下一步举措
珠海市的行政复议改革在取得显著成效的同时，也存在一些有待改进和加强之处，主要是：行政复议在化解行政争议格局中的作用和影响力有待进一步加强，行政复议委员会的专业结构有待进一步优化，办案人员职业化离中央关于行政复议人员应当具有统一法律职业资格的要求还有差距，复议工作规范化有待进一步提高。
改革行政复议工作，完善复议体制机制，提高复议工作质量，是加快法治政府建设，强化对行政权力制约和监督的具体要求。在新形势下，党和群众对行政复议工作提出了更高要求。珠海市将按照中央和省《法治政府建设实施纲要》对复议工作的最新要求，以及省办关于每万人口行政诉讼发案率攻坚任务的要求，在以下方面继续改革探索：一是放宽立案条件，探索将“立案审查制”过渡到“立案登记制”，防止行政争议案件因行政复议申请未受理而进入诉讼程序；二是进一步探索案件繁简分流，对案情相对简单、争议不大的案件适用简易程序快速处理，对重大、复杂或者事实争议较大的案件进行开庭审理，提高办案效率；三是落实《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，提升行政复议人员的职业素养和职业能力，从而提高行政复议工作水平；四是根据复议工作中发现的行政执法中存在的普遍性问题，有针对性地加强执法人员培训，提高依法行政水平，力争从源头上减少行政争议；五是更多贯彻《行政处罚法》中处罚与教育相结合的原则，更多运用和解、调解等方式，指导部门人性化执法。
设立实体复议机构行政复议局
浙江省义乌市人民政府行政复议局
义乌开展的“设立实体复议机构行政复议局”行政复议体制改革是在全面深化改革、全面推进依法治国大背景下开展对行政管理体制的有益探索。在浙江省法制办的正确领导、大力支持和帮助下，2015年8月中旬，浙江省政府批准义乌率先开展行政复议体制改革试点，以全国首创的设立行政复议局这一实体机构模式来相对、集中审理行政复议案件。义乌市政府行政复议局正式运行，至目前运行情况良好，也呈现出一些特点。现就行政复议体制改革基本情况及具体做法汇报如下。
一 改革背景
一是中央、省对复议工作越来越重视。行政复议制度设立初衷，就被赋予了政府内部的“免疫系统”的功能，旨在通过上下级监督，及时化解行政争议，促进社会稳定。2006年9月，中央《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》中，强调要加强和改进行政复议工作，努力把行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。十八大以来，中央提出了全面深化改革和全面推进依法治国的战略目标，明确改革行政复议体制、加强行政复议工作的要求。省委十三届六次全会提出探索开展行政复议体制改革试点，加强行政复议能力建设。时任省长的李强同志在《关于行政复议体制改革的分析报告》中批示，由义乌市承担行政复议体制改革县级试点任务。
二是复议工作形势越来越严峻。随着群众法治意识不断增强、复议渠道进一步畅通、信访依法处理等工作的开展，越来越多的矛盾纠纷通过行政复议渠道来解决。2011年以前义乌市政府年均收到复议申请40件左右，2012年、2013年两年年均增长到60件，2014年收到行政复议案件141件，逐步超过了同级法院同期收案数。此外，上级对复议案件的审理程序要求进一步严格和规范，明确要求复议机关办理的50%以上复议案件必须采用公开听证方式审理。再加上新行政诉讼法立案登记制、复议维持共同原告等制度的实施，使法制工作人员应诉压力不断加大，仍旧沿用原有模式办理复议案件，无法应对复议应诉案件办理需要。
三是原先复议体制在实践中需要改进。实践中县、市基层复议机关过多，工作资源较为分散的情况，“有机关、无机构”、“有案没人办”和“有人没案办”等问题比较突出。除义乌市政府外，义乌市部门近年来年均办理的复议案件共只有8件，上级30余个政府部门年均办理的以义乌部门为被申请人的复议案件总数与义乌市政府受理的复议案件总数持平，过于分散的复议职能和复议机构，使得行政复议力量分散，复议经费、场地、设备等保障不够；“条条管辖”缺乏中立性和便民性，上下级部门有业务关联，不够中立，影响复议纠错率；有的复杂案件可能涉及多个行政部门，需要分别申请复议，也可能出现复议机关各自为政，群众找不对门，就容易导致走信访或诉讼渠道。
二 改革的具体思路
一是整合行政复议职能，集中行政复议职权。对以义乌市政府相关部门为被申请人的行政复议申请，原则上由义乌市政府统一受理；义乌市政府相关部门的行政复议职能，由义乌市政府统一行使。涉及海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政复议案件，按行政复议法有关规定处理。
二是健全行政复议机构，设立实体复议机构行政复议局。在义乌市政府法制办增挂义乌市政府行政复议局牌子，相对独立受理、审理行政复议案件。设立复议立案科、复议审理科和行政应诉科，新增行政编制7名专职办理复议、应诉案件。
三 改革的主要做法
（一）以为民服务为导向，优化复议受理机制
化解行政争议是行政复议制度的一个重要功能，在行政复议体制改革中，义乌采取多项措施促使行政争议通过行政复议途径来化解，以复议为民为落脚点，积极构建行政复议受理前、审理中、决定后不同层次的服务模式，实现了工作方式的转变。
一是归并复议职能。改变以往法制机构兼职复议工作的局面，以行政复议局的名义，“一个口子”对外负责30余个上级部门和6个本级部门的复议机关职能，新增人员全部专职办理复议应诉工作。
二是实行多渠道受理。设立立案接待室，行政复议办案人员每周轮流负责复议申请的接待、咨询和受理，为群众提供法律咨询、快速立案和案件查询等服务。同时，在政务服务网和市政府门户网站设置行政复议网上申请专栏，实现来人来信申请与网上申请多渠道受理。
三是强化部门引导。健全复议与信访、纪检监察、96150、义乌市市长信箱等有机衔接机制，引导当事人通过行政复议等法定途径解决诉求，向社会公布行政复议局立案接待室的电话和传真号码。复议局成立自今，共承接部门引导群众998批次。
四是加强宣传引导。在人民日报、人民网、浙江日报、澎湃新闻、搜狐新闻等主流媒体报道行政复议改革、复议功能、办事程序等，不断提升复议的社会认知度。
通过上述措施，群众表达诉求通道进一步畅通，群众死缠滥访、越级上访等情况得到明显改观。2015年，全市信访案件数从上年度的4500件下降至2600件，同比下降43%；行政复议案件收案数同比上升100%，是法院同期行政案件数的1.5倍。2016年，义乌市行政复议局收到行政复议申请703件，较2015年同期增长234%，同级法院同期行政案件收案数250件，是同级法院同期行政案件收案数的2.8倍，信访案件数也相应比2015年同期减少10%，矛盾纠纷向复议渠道流入趋势明显。
（二）以案件审理为中心，优化复议审理机制
争议调处成本低、速度快、化解率高是行政复议区别于其他争议解决手段的重要特征。义乌以案结事了为目标，通过健全复议各项工作机制，进一步提升行政争议化解效率。
一是听证审理常态化。专设两个复议案件听证审理室，配备全程录音录像、听证记录仪等数字化设备，由原先的书面审理为主，转变为简易案件书面审理、重大复杂案件听证审理两手并重的审理方式。明确规定涉及人数众多或者群体性利益的、具有涉外因素或者涉及港澳台地区的、社会影响较大的、案件事实和法律关系较复杂的、有实质诉请的、申请人书面提出听证申请等情形下，行政复议局原则上组织听证。同时，规定被申请人的行政机关负责人应该参加听证，不能参加听证的，应当向行政复议局说明理由，并委托至少一名行政机关的工作人员参加听证。目前义乌市行政复议局采取听证方式审理的案件已由原先不到10%上升到50%以上。
二是集体讨论常态化。每周由省委省政府下派义乌“百人计划”中的学者专家及复议局全体工作人员共同开展案件集体讨论会，明确疑难复杂案件的审理思路，保障同类型案件法律适用的统一。每季度召开重大行政复议讨论会，邀请本地法院、上级法院、上级法制办以及知名法律专家学者参加座谈，就阶段内新类型、社会影响较大、疑难的行政复议案件受理、办理、法律适用等方面进行探讨、座谈，吸收外智，开阔视野，为行政复议与行政诉讼有效衔接搭建桥梁，有利于行政复议办理更好实现社会效果和法律效果的统一。积极参加金华市级的复议论坛、省行政复议与行政审判联席会议，结合义乌市场经济活跃、新型行政案件较多的特点，及时归纳总结，作好整理汇报反馈工作。特别重大疑难的行政复议案件实行重大行政复议案件集体会审。重大行政复议案件集体会审召开前，案件承办人归纳案件事实、争议焦点、承办人意见等，形成书面材料。重大行政复议案件集体会审制作会议笔录，由参加人员签字。行政复议案件会审会议笔录内容包括：主持人及参加人名单、申请人和被申请人的基本情况、案由、讨论时间、各参加人发表的意见和讨论结论等。讨论结束后，笔录交所有参加人核对、签名，并附卷存档，参加人员有保留意见的应记录在案。目前已开展集体讨论45次，明确了147项审理意见。
三是适用调解常态化。专设行政复议案件调解室，行政复议局结合不同案情，采用案前、案中和案外等多种形式的调解办法，坚持调解优先，调判结合的原则，加大调解力度，提高办案人员的调解能力和调解技巧。对行政机关有自由裁量权的案件实行每案必调，减少矛盾对立。针对群众更愿意接受和风细雨式的调解纠纷解决方式，义乌市行政复议局结合案件实际，召开申请人和相应部门参加的行政调解会。如台湾同胞朱耀明三兄弟诉义乌市国土资源局不履行不动产更正登记案，为更好化解纠纷，行政复议局在受理后，除了向复议当事人发放调解通知书外，还向与案情相关的义乌市福田街道办事处发放了调解通知书。在调解会议中，各方你来我往，即围绕案件，又超越案件，针对申请人的实质诉求进行事实和法律上的陈述、分析，最终虽然朱耀明三兄弟的诉求没有得到解决，但行政机关的做法也得到朱耀明三兄弟的理解，在调解会结束后其即自行撤回了行政复议申请。2016年行政复议局已结案件中，调解、和解成功122件，行政复议局实质化解纠纷的能力逐步增强，复议公信力逐步提高。
四是指导基层执法常态化。在强化行政复议纠错功能的基础上，行政复议局进一步加大针对重点、热点执法领域的监督力度，对行政复议期间发现的有关行政机关的违法行政行为及法律实施过程中的普遍性问题，以行政复议意见书、建议书的形式进行指导规范。如向义乌市国土资源局发出行政复议意见书，指出其在处理政府信息公开申请时，应严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项之规定，对申请内容不明确的，告知申请人作出更改、补充；并且基于高效便民原则，采取适当指导、制作申请笔录、补正笔录等方式，以更快、更好地明确当事人的申请内容。向义乌市交警大队发出行政复议意见书，建议其实施行政处罚应兼顾合法性与合理性、进一步强化执法规范化建设。建议道路运输管理局加强行政执法规范化建设、强化行政执法程序正当意识、合理运用自由裁量权。建议综合行政执法局加强对当事人陈述申辩意见的复核、规范运用自由裁量权。
（三）以办理效率为抓手，探索案件繁简分流机制
实行简案快审、繁案精审，做到简易案件月内审结、重大复杂案件及时审结，复议决定书审批时间从原先3～4天缩短到2天以内。
一是简易案件快速审结。2016年，为着力提升城市品位和城市形象，义乌市开展人行道停车严管示范区创建活动，随着创建活动开展，行政复议局受理公安交通管理简易程序处罚决定案件同比攀升显著， 2016年已受理对公安交通管理简易程序处罚决定不服的行政复议案件110件（其中交警大队39件，综合行政执法局71件）。在对此类公安交通管理简易程序处罚决定案件审理过程中，义乌市行政复议局推行简易案件快速审结，公安交通管理建议程序处罚类案件原则上在一个月内审结。
二是解决矛盾的中止审理。在行政复议局审理过程中，当行政复议局办案人员发现被申请人作出的具体行政行为存在程序违法、适用法律法规有较大瑕疵，而此类案件又关系公共利益或重点工程建设等，为保障重点工程推进、从源头化解矛盾纠纷，行政复议局在申请人书面提出“中止案件审理”申请的情况下，经行政复议局负责人同意，可以决定中止审理案件，给申请人被申请人一段沟通化解、善后处理的时间，在时间的消耗中消耗矛盾，在时间的缓和中缓和冲突，为保障公共利益、重点工程建设等赢得宝贵的时间。同时，申请人可随时申请恢复行政复议的审理程序。中止审理的时间不计算入审理期限。
（四）以统一复议思路、标准和尺度为实践，为基层依法行政作出政策性指引
成立行政复议局后，随着案件数量的飙升，类似的案件被分到不同的办案人员手里，由于个人的理解不同，在一段时间内，出现了同类案不同判的现象。行政复议局通过案情研讨、案件评析、合议听证、邀请相关行政机关座谈、复议决定公开等做法，对同类案情精准切脉，统一案件的复议思路、审查标准和法律适用尺度，为基层依法行政作出政策性指引。
2014年，最高人民法院在司法解释中确认了“知假买假者”的法律地位，且因金华市市场监管局不再受理义乌市市场监管局的复议案件， 2016年，义乌市行政复议局受理市场监督管理局举报投诉类案件迎来爆发式增长，达到288件。因原工商、质监、食药监总局各有一套处理投诉举报的规章，且对管辖权、时限的规定各不相同，受原系统影响，各执法人员办案处理各不统一。义乌市行政复议局在审理中发现问题后，先后两次邀请中院、义乌法院、上级法制办、专家学者等共同对此类案件进行评析，对审理的热点难点问题提出处理意见。同时，完善信息互通渠道，做到“整体有协调机制，个案有沟通渠道”，指导基层执法人员依法应对。
近年来，举报投诉类行政复议案件的举报热点从食品标签标注不规范、“三无”产品等传统热点向虚假广告和使用绝对化语言的趋势转变。在受理职业举报人关于网店页面使用“最佳、最好”等顶级用语举报案件时，如按照《广告法》对当事人处以20万元以上罚款，执行难度非常大，如果贸然按照法律5万元、20万元的处罚将违背法律本意，也给基层执法带来难度。行政复议局一方面建议基层执法部门要做到谨慎定性，另一方面建议其可以根据《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，在当事人主动消除违法行为后，不予行政处罚，但将该当事人列为重点巡查对象，加强巡查频率，达到教育与处罚并重的效果。
（五）以诚实信用原则为基石，对滥用复议权规制进行有益探索
《最高人民法院公报》2015年第11期（总第229期）刊载了《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开案》，最高院公报之裁判摘要明确，“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为”。
借鉴《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开案》,2016年，义乌市行政复议局在应对类似突出案件中，对滥用诉权规制进行了一些探索。2016年6月，义乌市行政复议局收到王某对义乌市财政局、监察局、公安局等部门作出的政府信息公开答复不服的复议申请案件30件，其中有13件政府信息公开行政复议案件的内容指向行政机关的特定工作人员，申请内容明显构成人身攻击，存在降低特定工作人员社会评价的恶意。如要求公开吴某“嫖娼”、“收受礼物”、“赌博”、“送礼”、“办理人情案”、“包养情妇”情况等。义乌市行政复议局经集体讨论评审认为，虽然王某形式上通过申请政府信息公开主张获取政府信息，实质上则是对吴某发泄不满且具有恶意，背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限。纵观涉及吴某内容的13件信息公开案，均构成明显的权利滥用，违背《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国行政复议法》的立法本意。
事实上，2013年10月至2016年12月期间，王某以知情权、监督权等为由，分别向十几个单位共提起至少175件政府信息公开申请，至少提起行政复议申请72件、提起行政诉讼86件。但在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用行政复议申请权进行明确规制的情形下，义乌市行政复议局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国行政复议法》的立法应有之义，在借鉴《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开案》的基础上，提出对申请人对涉及吴某政府信息公开内容这一特定事项不作实体审查，根据《〈中华人民共和国行政复议法〉实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回王某的13件行政复议申请。对王某的另17件行政复议申请，则依法予以审查并根据案件情况作出相应的行政复议决定。王某对13件驳回行政复议申请均向金华中院起诉，后均自愿撤回申请。
义乌市行政复议局对滥用复议权行为规制，从特定内容和事项着手，在现行法律规范的背景下，有效地进行了探索，既彰显了法律的严肃性，震慑了申请人有悖社会公德行为，同时，也尊重申请人其他案件中依法正当获取政府信息、提起诉讼权利，初步显示了成效。
（六）以铸强团队为理念，整体提升行政复议办案水平
一是建立法律顾问制度。2016年，义乌市政府聘请中国行政法学会荣誉会长应松年、会长马怀德以及杨立新、胡建淼等9名国内著名法学专家为市政府法律顾问，为深化改革和法治政府建设提供智力支持。二是加大工作经费保障。2016年，复议专项经费由原先10万元增加至200万元，专项用于复议改革试点等相关工作。三是健全复议会商机制。邀请省、金华市法制办、金华中院及义乌法院行政庭有关负责人，以及浙江大学、省社科院相关法学专家就义乌行政复议工作中出现的新情况和新问题进行会审7次，促进依法行政。四是打造学习型团队。行政复议局为每位办案人员订阅了《人民法院报》等报刊，在日常中不定期地开展案例学习、案例研讨等，形成积极向上的工作风貌和严谨的工作态度。
四 改革的成效
（一）行政复议解决行政争议的主渠道功能进一步显现
行政复议局成立后，通过宣传引导、部门引导、成效引导，行政复议的社会知晓率大幅提升，行政复议解决争议的渠道功能进一步显现。尤其是行政复议局采取了一系列措施保障群众门好进、事好询、案好立，如行政复议局接待人员向群众提供行政复议申请书格式予以参考、群众可以免费在接待室复印证据材料等，让群众能当场快速提起行政复议，感受到行政复议程序的公正性和便利性，使群众产生“复议易”的观念。大量的行政争议不再涌向信访局，而是通过行政复议的途径提出。2016年，义乌开展城市人行道停车严管示范区创建活动，许多群众没有良好的停车习惯，一旦收到违法停车告知单时却怨气满腹，经过信访局、96150等疏导、指引后，最后都汇总到行政复议局。行政复议局接待人员对违法事实简单清楚的案件，会简单向申请人说明相关法律规定，并请申请人等拿到行政处罚决定书再前来申请行政复议。不少群众在接待人员说理告知后，缓解了心中疑虑，提升了对行政处罚的认可度。2016年，行政复议局接待交通违章简易程序行政处罚案件群众来访320件，受理交通违章简易程序行政处罚类案件有110件，不少行政争议在行政复议接待过程中化解。2016年，义乌市行政复议局受理案件数达到了703件，行政复议解决行政争议主渠道功能进一步显现。
（二）行政复议化解行政争议的缓冲能力进一步增强
2016年，义乌市行政复议局在受理各类案件中，加大各方面协调力度，充分发挥了行政复议“减压阀、消防栓、灭火器”的作用，行政复议化解行政争议的疏导能力进一步增强，服务中心工作、引导规范执法、促进中小企业发展等方面的功能进一步提升。行政复议局严格、高效、便民的受理程序，保证申请人能快速收到受理通知书，产生对复议机关的信任，为接下去的两个月内与行政复议机关的沟通打下良好基础。同时，行政复议局规范的听证、调解会的召开等均对纠纷的化解起到了有效的缓冲作用。如苏溪镇的孙某房屋拆除案，孙某新房已建好入住，却始终不肯按协议拆除旧房，后苏溪镇组织拆除了孙某旧房，孙某认为行政机关在拆除其房屋时未让其清点财物，导致其物品遗失，刚来行政复议局时矛盾非常尖锐，甚至表示要上访到底。在处理该案中，行政复议局组织召开听证会，在听证的过程中，行政复议局向苏溪镇释明房屋拆除中应当遵循相关程序，同时，也向孙某指出其行为不当之处，听证结束时，孙某就撤回了行政复议申请。
（三）行政复议服务经济社会发展综合效益不断显现
2016年，义乌市开展精品城市创建活动，执法严格程度、执法力度和强度与以往相比明显强势。行政复议局一方面在复议决定书中，对申请人不按车位停车、在店铺门前堆放物品等日常习以为常的违法行为进行劝导与说理，另一方面，对执法部门的执法过当行为也进行合理性审查，要求执法部门的行政行为符合比例原则，在一定程度上平衡了执法和创建的社会效果。在市场监管举报投诉类案件中，对于蜂拥而至的网店页面使用绝对化用语的举报投诉，行政复议局结合案情，考虑到大多数网店的经营者并没有突出使用绝对化用语，因此建议市场监督管理局可以根据《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，在当事人主动消除违法行为后，不予行政处罚，但将该当事人列为重点巡查对象，也在一定程度上平衡了执法和经营的社会效果。行政复议局的集中审理，更有利于统一和平衡执法标准、尺度，行政复议局从单打独斗到团队协作，在应对纷繁复杂案件时，通过案件评审会层层剖析，能更准确运用法律规范解释案件事实、评价当事人行为，在申请人和被申请人质疑时，能把事实认定和法律适用等理由讲得更加清楚细致，让申请人、被申请人均认同、接受行政复议决定，行政复议服务经济社会发展综合效益不断显现。
（四）行政复议倒逼部门依法行政功能不断增强
实行政府层级监督、促进依法行政，是行政复议制度的又一重要功能。行政复议局在复议改革中通过各项措施，倒逼行政机关规范行政行为。一是对复议案件审理中发现的普遍性依法行政问题，通过召开培训会、制定规范工作流程等及时纠正，提高部门依法行政水平。目前，已召开培训会23次，制定相关规范6件。二是对行政复议期间发现的有关行政机关的违法行政行为及法律实施过程中的普遍性问题，以行政复议意见书、建议书的形式进行指导规范。三是建立复议案件全市通报制度，开展季度行政复议和行政应诉情况通报，向市政府负责人汇报，并下发各部门和镇街。四是加大复议结果考核运用。将法治建设考核在全市考核中的比重从4分增加到20分。在此影响下，镇街和部门均建立健全工作流程、细化行政自由裁量权、加强行政行为合法性审查，促进依法行政水平的提高。
五 几点体会
（一）领导重视是基础
全面建设法治国家，需要抓住“领导干部”这个关键少数，同样的，推进行政复议体制改革，也需要得到领导重视，只有这样才能迅速、有效地开展此项改革。义乌的复议改革就是得到了浙江省、金华市以及义乌市各级政府及部门主要领导的重视和支持。2014年6月，省法制办在大量调研的基础上，就浙江省行政复议体制改革向省政府作了报告，建议在义乌市先行开展改革试点。当时李强省长作出重要批示，同意在义乌开展试点，并请省法制办作好指导。之后，义乌市主要领导多次赴省法制办汇报工作，并批示全力做好试点筹备。随后，在省法制办的带领下，义乌法制办多次赴山东等地开展调研，学习外地复议工作先进经验。在2015年省政府工作报告中，李强省长再次提到要开展行政复议体制改革试点。2015年上半年省政府与省高院召集召开的府院联席会议中，当时袁家军常务副省长又明确提出要推进义乌行政复议体制改革试点进程。2015年3月义乌市将行政复议体制改革试点方案报省政府后，省法制办立即着手召集省级各部门、金华市级各部门的意见征求座谈会，并进一步征求了省编委办、省高院意见，并对复议方案进行了修改完善。2015年7月，省法制办孙志丹主任亲自赴金华市政府，就改革方案的具体内容进行最后论证。最终，2015年8月20日，省政府批复义乌改革方案，义乌正式开展行政复议体制改革。方案批复后，义乌市主要领导要求尽快落实运行，并在人员、场所、资金等各方面给予大力支持，使得义乌市政府行政复议局在省政府批复后20日内迅速完成各项筹备工作，正式运行。行政复议局运行以来，案件数量急剧增加，纠纷解决任务繁重，协调压力与日俱增，仍然十分需要各级领导的重视和帮助、支持，为行政复议局优质发展保驾护航。
（二）专业化发展是趋势
法学理论认为，为体现裁决的公正性和权威性，纠纷裁决机构应具有相对独立的地位，朝着专业化方向发展。目前在实践中，除了司法机关外，民商事仲裁机构、劳动争议仲裁机构也都已实行专业化独立设置。而行政复议法规定的由政府和部门的法制机构（法制科室）承担行政复议职责，没有赋予复议机构相对独立性，作为行政机关的内设机构或科室，受制于行政管理工作的庞杂性和编制数量的有限性，这些复议工作人员又往往兼职其他工作，复议机构的非独立性和复议人员的兼职性，使得推动行政复议队伍建设职业化、专业化要求无法得到落实，进而影响了复议工作公信力的提升。义乌复议改革后，原先复议应诉科一个科室承担的复议相关工作职能，被分解为由复议受理科、复议审理科、行政应诉科等三个科室来承担，同时，明确8名复议人员专职办理复议应诉工作，通过定期组织开展行政法以及民商事等相关法律培训，行政复议队伍整体水平得到较大提升。通过完善立案室、听证室、调解室等办公办案场所，强化了办公、接待、听证、调解、会议等工作场所和信息化建设方面保障。探索复议案件集体讨论制度，由复议局负责人牵头，每周集中半天时间，对近期案件审理中发现的新情况、新问题进行集体讨论和分析，明确审理思路。进一步规范案件办理流程，制定行政复议案件办案规则、规范性法律文书样本，强化行政复议决定的说理性，要求对复议申请人的每项诉求都有所回应。实行行政复议决定书的全部上网公开，主动接受社会公众对行政复议工作的监督。通过各项措施，提升了复议工作的规范性、专业性、权威性和公信力。
（三）舆论宣传贯始终
改革前，由于复议工作独立性、专业性、复议力量及硬件配置等方面存在不足，再加上政府自身对行政复议工作缺乏足够重视，社会宣传不够，复议制度的社会认知度不高，复议功能一直未能有效发挥。这次复议改革，国家、省、金华市及义乌本地媒体对此进行了大力宣传报道，人民日报头版刊登了题为《透明公平不护短，真凭实据面对面—义乌首设行政复议局》的报道，作为“深化改革”系列报道中打头阵的基层创新篇章，受到了广泛关注与好评。浙江日报、今日浙江也头版刊登义乌改革情况，澎湃、搜狐、腾讯、凤凰、杭州日报等多家新闻媒体对此宣传报道，形成了舆论媒体对复议改革强大的正面引导，义乌本地媒体也就复议具体情况及“解决纠纷快、复议成本低”等特点多次向本地群众进行介绍，使群众在传统的信访、司法救济之外，直观感受到还有一条更为便捷、高效的专门解决行政争议的途径，从而引导群众通过复议途径解决争议，这也是复议改革后信访数量、行政诉讼收案数减少的重要原因，极大帮助推进了法治政府建设。
行政复议改革是对现有行政管理体制进行完善的有益探索，基于各种原因，改革过程中也必然会出现这样那样的问题。由于对法律理解和现实情况掌握程度不同，行政争议的处置效率还有提升空间。这些都是需要我们在今后改革推进过程中去思考和解决的。然而，正是发现了这些困难和问题，并不断地解决，才能进一步促进改革的发展，也正是不断对改革进行评估和完善，才能最终保障改革结果的成熟。义乌将进一步畅通复议渠道，规范复议运行程序，在行政争议化解率等方面下功夫，确立复议作为化解行政争议主渠道的地位，提升行政复议公信力，及时评估总结试点工作，为纵深推进复议改革作出进一步努力。
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