简政强镇事权改革

    广东省佛山市人民政府

    2012年以来，佛山市以党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，贯彻落实习近平总书记关于“三个定位、两个率先”“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”重要批示精神，进一步深化简政强镇改革，推动镇街实地制宜差异化发展，健全组织架构，理顺事权关系，提升民生服务，不断夯实党在基层执政的基石、推动镇街治理能力进一步提升。

    一、进一步优化镇街组织架构。佛山市严格执行省的规定，镇街综合性办事机构设置9～11个，区级派驻双重管理机构在3个以内，全市镇街机构的名称基本统一。为加强与区级大部制改革紧密衔接，佛山市在区大部门对应的镇街统筹机构加挂牌子，确保镇街机构与区级大部门基本对应、衔接顺畅。在工商、质监属地管理改革中，佛山市将镇街工商所由区级管理调整为镇街管理，在工商所、食品药品监管分局基础上率先组建镇街市场监管分局，作为区市场监管局的派出机构，实行双重管理、镇街为主，各镇（街道）的市场监管力量大大充实了，个别镇（街）的行政（执法）编制增加了七成以上。同时，佛山市也在探索将质量监管关口前移到镇街，进一步加强基层监管和执法力量。加强镇街人大建设，明确镇人大设专职主席1人，街道人大工作委员会设专职主任1人。进一步明确司法、人民武装、工青妇等按有关规定和章程设置。通过有效整合优化机构，解决镇街七所八站、条块分割、运转低效等问题，同时配足配强镇街力量，确保了上下衔接到位、事权稳妥落地。

    二、扩大镇街事权，激发镇街活力。一是加强市级统筹指导。佛山市政府专门印发了《区向镇（街）下放行政管理事项的指导目录》，明确镇街扩权范围，确保依法依规下放权限。对综合指数在400以上的特大镇（街）依法赋予其县级经济社会管理权限。如外商投资3000万美元以下的企业投资项目，镇街即可审批，这对工业园缓解“投资项目审批难”，提升招商引资的效率裨益颇多。二是实施“一镇一策”，持续向镇街下放管理权限。与以往“一刀切”不同的是，各区采取“一镇一策”，充分考虑镇街的实际情况、承受能力，由镇街按需选择，区级按单放权，先易后难、分批下放。如，南海区平均下放镇街事权260项，高明区平均下放170项，三水区向5个较大镇街平均下放了210项行政审批（管理）事权。三是在下放事权的同时，我们开展业务轮训，明确有权必有责，加强执法、廉政和效能监察，建立以行政首长和工作主管为重点的行政问责制度、行政过错责任追究制度等，保障依法行政。通过市向区、区向镇街多轮下放行政管理事权，目前除涉及城乡规划、土地总体利用、跨区管理、重大建设和监管事项、需综合平衡的民生事项等五大类事项由市级统筹外，其余85%以上的审批服务事项和90%以上的业务均下沉到区和镇街办理。

    三、编制镇街权责清单，探索区镇权责异构。佛山市在三水区试点编制镇街权责清单通用目录，梳理出镇街各内设机构、双管机构承担的法律授权、上级委托、上级服务前移、上级改变内部管理权限（下放派出机构）等类型的职权平均2479项。省编办在三水区各镇街权责清单基础上编制赋予经济发达镇的县级事权目录。为进一步理顺区与镇街的事权关系，顺德区开展区镇权责异构改革，进一步强化区级对全区性、行业性经济社会发展战略、规划和政策的研究编制、指导实施执行以及评估检讨、完善提升的统筹作用，强化区级对具有引领性、带动性的园区和平台建设，以及招商引资、产业布局的统筹作用，对于专业要求高、技术性强、发生量少或涉及重大公共安全的职能事项，原则上由区级负责执行；减少区镇两级共审事项，实行“一个审批事项一级政府负责”。直接面向社区、企业和市民，由基层管理更方便有效的公共安全、市场秩序、企业服务、社会工作、社区管理、民生服务等经济社会管理服务事项，主要由镇（街道）负责和履行，实行属地管理并负主要责任。凡操作简单、标准明确、指引清晰、量大面广的审批项目，一律下放镇（街道）行使。

    四、搭建服务体系，提升镇街治理能力。佛山市在所有镇街、村居建立了784个行政服务中心，实现服务全覆盖、管理标准化，建成行政服务15分钟办事圈。在全省率先将网上办事大厅延伸到镇街、村居，并铺设自助服务终端，构建起一网一端一中心的办事体系。率先在镇街探索“一门式一网式”政务服务模式改革，全面实施“一门式一网式”政务服务模式改革，推行“综合服务、受审分离”“一表登记、联合审批”“两厅融合、同城通办”，大力推进数据共享，全方位改善服务环境，提高办事效率。这项改革获得全省推广，中央编办专门在佛山市召开互联网 +审批研讨会，组织各省市学习借鉴佛山市经验。镇街改革有力地打通服务群众“最后一公里”，群众基本做到小事不出村、大事不出镇，也切身感受到了镇街改革带来的变化。

    五、扩大镇（街道）公共事务社会参与，构建多元共治格局。一是在镇街开展“社会治理网格化”工作，通过大数据、物联网等技术创新，构建“互联网 +”网格化服务管理模式，逐步实现城市管理、社会管理、居民服务精细化。禅城区在镇街实施一门式综合执法改革，建设社会治理云平台。南海区在里水镇试点基础上，全区镇街推行网格化管理，建设社会治理网格化信息平台，整合建立包括人口、经济、环境、地图等七个方面的基础信息数据库，共享公安、民政、卫生、计生、流管、城管等部门社会服务管理的信息资源，将网格内的人、地、物、事、组织等信息全部纳入数据库管理，供镇街网格员使用。二是加强镇（街道）政务公开，完善政府信息公开制度和平台建设。镇政府（街道办事处）要完善决策流程，充分发挥党代表、人大代表、政协委员、决策咨询委员在公共事务决策的作用，积极开展广泛多层的制度化决策协商。三是进一步完善镇（街道）决策咨询制度，各镇（街道）建立了公共决策咨询委员会，加强公共决策的制度化、规范化、程序化建设，建立起反馈民意、吸纳民智、参与决策、监督执行的机制。一些镇（街道）探索建立市民定期评议会制度，就镇（街道）公共事务直接咨询市民代表意见，接受社会评议和监督。

    六、积极推进全国经济发达镇改革试点，为全国镇域体制改革探索经验。佛山市南海区狮山镇是全国经济发达地区的改革试点，2013年以来，狮山镇积极推动“园镇融合”改革，取得良好成效。一是进行区划调整，将罗村街道与狮山镇合并组成新的狮山镇。二是推动“园镇融合”，实施高新区管委会与狮山镇融合发展改革，高新区管委会与狮山镇实行“一套人马、两块牌子”：高新区管委会办公室与镇党委办、高新区党群工作局与镇组织工作办公室、高新区监察局（审计局）与区政务监察和审计局狮山镇分局、高新区国土规划和城市建设局与镇国土城建和水务局、高新区投资促进局与镇经济促进局、高新区财政局与镇财政局等部门合署办公，实现“两套牌子一套人马”的运作。狮山镇充分利用国家级高新区这一发展平台，站在更高层面上谋划、推动区域经济发展和城市规划建设。三是推动社会管理职能下移，加强社会事务管理。在佛山高新区管理委员会设置官窑、小塘、罗村、大圃4个社会管理处，作为高新区的直属行政单位。狮山镇按“能放则放、能放尽放”的原则，将与基层群众密切相关的事项能下放的全部下放到各管理处。四是下放区直机构，明晰区镇职能划分。将南海区派驻到狮山镇的机构如区人力资源和社会保障局基层分局、区环境运输和城市管理局基层分局、国土资源管理所、水务管理所、交通管理所、司法所等下放到镇管理，实行区、镇双管。五是积极争取市级权限，力争“办事不出狮山镇”。高新区管委会承接了首批54项市级经济管理权限，实现了市、区、镇三级审批一站办结。2015年狮山镇受理行政审批件为62.34万件，群众评价满意度达99.9%。

    社区协商：基层治理法治化的新探索

    江苏省张家港市人民政府

    党的十八届四中全会提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“推进基层治理法治化”，明确了基层治理是国家治理、政府治理、社会治理的重要组成部分。关于如何推进基层治理法治化的课题，江苏省张家港市抓住社区协商这个突破口，进行了富有特色、富有成效的实践和探索。张家港市政府通过建设社区协商制度、健全社区协商机制、规范社区协商程序、引导社区协商解决社会矛盾等工作积极推进基层治理法治化，激发法治政府、法治社会建设的原动力，使法治政府、法治社会建设拥有更好的外部环境、更扎实的基层基础和更高的社会认可度，探索出一条法治政府与法治社会一体建设的新路径。

    一 项目背景

    张家港通过社区协商推进基层治理法治化的探索，既源于社会转型的客观现实需要，也是积极推进地方法治战略的重要举措，更是张家港谋求率先基本建成法治政府的自我加压。

    当前，我国改革已经进入攻坚期，全社会正经历转型的阵痛。特别是在经济发展新常态下，现有利益结构的重大调整导致许多深层次矛盾日益凸显，群体性、突发性事件呈现多发高发态势，贫富分化、道德失范、信用危机考验着基层政府的社会治理能力，传统以政府为核心的管理模式难以应对日益复杂繁重的社会事务。通过提高基层民主协商水平、优化基层社会治理能力进而实现法治国家、法治政府和法治社会一体建设，是党的十八大和十八届三中、四中全会提出的重要改革目标和战略构想。2015年2月起，中共中央、中办、国办、江苏省相继印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等系列文件，对稳步推进基层协商作出了明确部署。为此，地方法治建设必须及时作出积极回应。

    近年来，张家港市积极推进城乡一体化建设，撤村建居、农民变市民的城市化、现代化进程加快，城市制度结构和社会结构加速转型，城市基层治理日益复杂、任务更重，而基层治理组织体系不适应性日益突出，村（居）民参与基层治理的积极性不高，基层社会矛盾和不稳定因素层出不穷，法治型、服务型政府建设面临新的挑战。张家港市通过社区协商推进基层治理法治化，通过引导社会协同、促进公众参与，激活社区力量，解决发生在基层的大量社会矛盾和问题，实现基层社会的长治久安。

    张家港市把法治政府建设作为打造城市软实力、低廉高效的政务环境的重要保障，特别是2013年以来，在转变政府职能、优化决策机制、改进制度建设、规范执法行为、强化监督问责、调处社会矛盾等方面进行了积极有效的探索，市政府及部门获评省级依法行政示范点。同时，张家港市位居全国县域经济第一方阵，是首批国家文明城市，也是国家卫生城市、平安城市，法治社会建设同样具有较好的基础。为贯彻落实法治政府和法治社会一体推进的战略部署，在市政府所在地—经开区（杨舍镇）先行先试，积极探索社区协商机制，以更好地推动基层治理规范化、制度化，促进政府与社会有序互动、法治与文明协同发展。

    二 主要做法

    张家港市政府按照社会治理“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的总体要求，通过顶层设计、制度规范和环境营造，构建了完善、有效、顺畅的社区协商运行机制。一是完善社区协商的顶层设计，为基层治理法治化奠定坚实的组织基础。针对村（居）委会行政化倾向严重、村（居）民参与自治不足的情况，张家港市搭建议事会新平台，构建了“党组织领导—议事会民主协商—村（居）民会议（或代表会议）民主决策—村（居）民委员会具体实施—各类社会组织参与协助—村务监督委员会（社区居民代表）民主监督”的村（社区）基层治理新模式。二是拟定社区协商的自治规范，为基层治理法治化奠定扎实的法理基础。张家港市在法律法规框架内，出台村（社区）自治系列指导文件，帮助各村（社区）制定了具有“软法”意蕴的自治章程及其《实施细则》、村规民约，经镇（区）法制机构合法性审核把关，由村（居）民大会表决通过，为社区协商提供制度保障。三是厘清社区协商的职能边界，镇（区）政府梳理出《村委会协助政府工作清单》《村民自治清单》《村民议事会清单》三份指导性清单，推动性行政性事务和村民自治事务脱钩，同时，将原先集中于村（社区）党委、村（居）委的权力转入议事会民主协商议事程序。四是营造社区协商的文化氛围，为基层治理法治化奠定坚实的环境基础。张家港市以“乡土文化与城市文明水乳交融”为指导思想，引导各村（社区）挖掘地方“善”“福”“义”等文化资源，充分弘扬中华传统美德，以道德滋养法治精神，为社区协商提供了良好的软环境。

    其中：议事会作为村（社区）民主协商议事机构，主要履行村（居）务管理、民主议事协商、民情民意收集等职能。议事会成员由村（居）民代表会议民主“海选”产生，人数视各村（社区）人口规模而定，一般为7～15人。议事流程按照一般事项“建议、提议、决议、备案、公开、实施”、重大事项“建议、提议、审议、决议、决议公开、实施结果公开”的“六步工作法”进行。议事会职责、成员产生、工作程序均固化到村（居）民自治章程当中。

    张家港以社区协商作为切入点，努力提升张家港法治政府建设水平。一是公众参与行政程序，在政府重大行政决策和规范性文件制定、执法机构评议、重大行政许可审批等工作中，将议事会作为对象和平台，征求群众意见和建议并对采纳情况予以反馈，通过社区协商修正行政管理活动。二是完善公共服务方式，对道路修建、环卫设施兴建等基础建设项目，加强民意调查和民意征询，围绕村（居）民需求，合理确定政府提供公共服务的项目、提供对象和提供方式。在界定政府与村（社区）职能的基础上，政府购买的服务项目通过社区协商进行充分讨论，确定项目的承办机构、办理方式及分配等事项，并由村（居）委具体落实。三是健全监管执法手段。对农村土地承包经营权确权登记地权不符、小区内毁绿种菜、广场舞扰民等政府监管空白、执法无力的情况，发挥村（居）民监督和议事会协商的功能，妥善解决问题。政府管理、公共服务与基层自我管理、自我服务形成了有机衔接互动。

    三 项目成效

    2014年，张家港开展前期理论研究、实地考察、制度设计等相关工作；2015年，在经开区（杨舍镇）具有代表性的8个村以及9个社区试点探索推进社区协商；2015年10月，经总结经验做法，在经开区（杨舍镇）全面铺开；2016年，作为江苏省社区治理和服务创新试验区，在全市37个村（社区）开展试点；2017年，作为全国村民自治试点，成立工作指导小组，制定实施方案，出台指导意见，召开座谈会、组织业务培训会，将社区协商作为村民自治的重要组成部分加以推进，计划于2018年8月完成全市试点工作。开展社区协商以来，张家港推进基层治理法治化的改革取得了积极成效，广大人民群众、基层人民政府及县域治理者都从中获益，为张家港率先基本建成法治政府奠定了坚实的基础。

    一是完善了依法行政工作。项目实施前，政府对村（社区）事务指导不足、干涉有余，项目实施后，以三张清单厘清了政府的职能边界，政府、村（居）委、村（居）民各司其职。村（居）民、议事会对政府重大行政决策、规范性文件的广泛参与，使政府能够根据意见建议及时调整决策、文件内容、方法和适用范围，推动了重大行政决策、规范性文件制定的民主科学化。通过项目实施加强了村（居）民对涉及切身利益事项的关注和参与，如对村（居）委会决策执行、政府行政权力行使、环境污染等违法行为的监督，及与相关违法主体进行整改、补偿谈判等等，有效地弥补了政府监管力量、监管范围和监管手段的不足。

    二是提高了基层人民政府的服务能力。项目实施后，信访数量呈减少趋势，镇政府/办事处从村（社区）的各项繁杂事务、矛盾纠纷中解脱出来，公共服务的精力更加集中；改变了“提供—接受”的单向模式，公共服务要不要做、怎样做、做的效果怎么样都可以通过社区协商进行互动，公共服务的效果大有提升；从村居事务的“参与者”到“指导者”，如不再参与资产分红方案的具体制定，而是指导村（居）民进行社区协商确定，提高了方案的认可度，减少了群众和政府的对立，公共服务的形象更加公正。

    三是锤炼了县域治理者的治理能力。法治建设从政府“单打独斗”到“多元共治”，政府内因动力和社会土壤环境共同作用，实现了治理思维的转变；从“行政管理”到“社会治理”，以社区协商等形式广泛引入公众参与，如列入市政府重大行政决策根据公众意见建议进行修改，有“生活垃圾、建筑垃圾及一般工业固废规范化处置终端建设”等三个决策因实施条件不成熟而暂缓或停止实施，实现了治理方式的转变；从“领导满意”到“群众满意”，摒弃陈旧的政绩观，行政活动以民意为出发点和落脚点，近几年来法治建设群众满意度90%以上，实现了治理效果的转变。

    四是激活了村（社区）依法自治功能。村居议事会成立伊始就围绕环境整治、民生改善、福利发放、纠纷化解等事项开展了卓有成效的议事活动，并涌现出了“三三三工作法”、“七步流程法”、“六议工作法”等极富浓郁乡土气息的议事模式，使基层社会治理改革始终贴近人民群众的现实需求。社区协商项目实施后，善港村将分散的个体农业集中经营，村民经土地流转和务工就业，收入再上台阶；南庄村等议事会收集民意、多次商讨，出台措施解决停车难、乱停车问题，村居生活更有序；西闸村窄路拓宽及健身设施投放、横河社区集体资产分红方案确定、仓基社区集体资产股权固化等问题上，议事会协助村（居）民决策和监督，初步形成了“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”的村居自治格局，提高了村（居）民参与治理的积极性、获得感和公民意识。以村（居）民自治章程等，弥补了法律法规的抽象性、滞后性等诸多不足，形成了“有法依法、有规依规，无法无规、村民自治”的自治规则，养成了村（居）民办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为习惯。

    五是推动了法治政府与法治社会一体建设。坚持政府和社会的法治建设统筹规划、整体推进、协调发展，避免法治国家建设缺基础、法治政府建设无动力、法治社会建设被忽视。以政府依法行政、依法决策、依法办事树立起宪法和法律权威，带动社会公众人人守法、事事讲法，营造法治文明的社会环境；以社会公众参与行政决策过程、发挥社会监督功能，形成了培养政府法治的土壤，又对政府法治形成倒逼，提升法治政府建设水平。通过法治政府和法治社会的良性互动，以最合理的资源投入产生最大的法治建设成效，实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的最终目标。

    通过两年多的实践，张家港的社区协商模式日益受到基层干部群众的普遍欢迎，也得到了上级领导和社会各界的高度肯定，《江苏法制报》、《光明日报》、《法制日报》、《长安》、《紫光阁》等媒体还给予了大篇幅的宣传报道。我们坚信，只要坚持践行法治精神，法治政府与法治社会建设必将相辅相成、一体提升，必将开启张家港市现代化建设的新篇章。

    全国试点项目《深圳市网络交易合同规则》

    广东省深圳市市场和质量监督管理委员会

    一 全国试点项目《深圳市网络交易合同规则》总体情况介绍

    （一）《深圳市网络交易合同规则》发起的动因和背景

    2012年8月国家发改委正式批复了深圳市市场监管局组织申报的国家电子合同标准研制及应用试点项目（发改办高技〔2012〕2218），由国家质检总局依托深圳市市场监管局开展政策试点，为国家出台电子商务相关政策法规及标准并推广应用先行探路。该项目的顶层设计就是要制定《深圳市网络交易合同规则》（以下简称《规则》）。《规则》是该项目的纲，“标准研制（108个）及应用试点”是目，纲举则目张。

    《规则》作为“国家电子商务示范城市试点项目”，将对电子（网络交易）合同在线订立的基本原则、订立主体的身份要求、在线订立系统的功能要求、在线订立的流程规范、电子合同的备案和查询要求、保密与安全要求等方面进行综合系统规范。

    根据国家发改委批复要求，《规则》须于2013年8月报送深圳市法制办审查发布，由于种种原因截至2012年12月中旬尚未落实该项目的牵头单位。2012年12月25日，市场规范处秉持“一寸丹心为报国，为官避事平生耻”的担当精神，在时间紧（临近春节且只剩八个月时间）、任务重（该领域监管法律法规基本处于一片空白）、人手少（市场规范处只有两个人负责全市合同行政监管工作）的情况下，临危受命承担了《规则》的牵头角色，并迅速成立了项目组，由吴红艳副局长任组长，市场规范处端木卉调研员、标准院王大为副院长任副组长，成员有贺振华、潘建珊、靳丽娟、李宇、杜佳、陈胜、吴进云。在局领导班子的大力支持下，明确了《规则》由“市场规范处牵头组织承办，市标准院及众信中心协办”。标准院及众信中心分别向市场规范处发来《承诺函》，明确承诺“在市场规范处的指导下，组建《规则》项目团队，安排相关具体事项并承担相关费用”。

    市场规范处合同监管组紧急处理了本处应急业务后，牵头于2013年3月5日正式启动该项目，王建青处长参加了启动仪式。项目组副组长端木卉调研员主持召开了若干次《规则》的征求意见会、座谈会、论证会、理论研讨会等，邀请深圳市政府法制办、深圳大学港澳法研究中心和深圳市市局法规处、电子商务处、消保处、消委会（包括消委会律师志愿者）、标准院、计量院、众信中心及相关电商企业等部门电子商务和法律界专家就《规则》进行充分讨论酝酿并反复修改。国家发改委等13部委电子商务专家委委员、中国电子商务协会政策法律委副主任阿拉木斯（2013年5月8日上午专程从北京来深参加《规则》研讨会）及项目组组长吴红艳副局长（2013年8月21日下午）亲自参加相关会议并作重要指示。

    2013年7月4日，市场规范处端木卉调研员、市标准院王大为副院长率《规则》项目组成员专题参加国家质检总局在重庆召开的全国质检系统电子商务试点项目中期检查及工作研讨会。中国标准化研究院、青岛市技术监督科技信息所、重庆市标准化研究院、深圳市计量质量检测研究院（《规则》原申报单位）、深圳市检验检疫科学研究院五家全国电子商务试点单位的承办机构代表先后就“国家电子商务示范城市试点项目”的阶段成果及进展情况进行了汇报，并对2013年度预申请立项的全国质检系统电子商务试点项目的试点途径和设计思路进行了研讨。国家质检总局有关领导在听取了深圳等地相关情况汇报后，对“国家电子商务示范城市试点项目”五大试点单位的项目进展情况表示充分肯定，认为项目进展顺利，阶段性成果丰硕，希望各地项目组再接再厉，进一步加快项目建设的进度，发挥试点作用，为总局制定全国电子商务政策及标准并推广应用打下坚实基础。

    会后，项目组副组长端木卉调研员率项目组成员分别赴重庆、武汉、杭州市工商局及淘宝、阿里巴巴、武汉江团网络科技等相关电子商务企业调研电子商务发展及监管情况。

    8月29日，项目组结合调研情况，将吸收了系统内外相关修改意见的《规则》（送审稿）报送市局法规处进行规范性文件审查并获通过。

    9月17日，徐友军局长主持召开2013年第十一次局务会审议了《规则》（送审稿）。端木卉调研员代表项目组向局务会汇报了《规则》（送审稿）出台的背景、过程以及主要内容和创新特点。法规处、市场规范处、电子商务处、消委会、标准院、众信中心等单位负责人和项目组成员列席了会议。经局领导审定，局务会同意对《规则》（送审稿）个别条款做进一步明确后，提交市法制办审查发布。

    深圳市政府法制办高度重视该全国试点项目，在深圳市市局送请审查发布前就派汪伟同志提前介入项目组的相关调研及相关论证座谈，并及时给予政策指导；2013年10月12日，根据市法制办石岗副主任指示，经济法规处曾正宏处长主持召开专题会议审议《规则》（送审稿）。端木卉调研员代表项目组向审议会汇报了《规则》（送审稿）出台的背景、过程以及主要内容和创新特点。曾正宏处长、李新策副处长、汪伟等一起对《规则》（送审稿）进行了认真审议并修改完善。

    2013年10月29日，市局以深市监规〔2013〕18号文正式发布《规则》。深圳市人民政府公报［2013年第43期（总第859期）］刊载了该《规则》，并在深圳市人民政府网站上全文发布。

    该全国试点项目还得到了深圳市电子商务可信交易环境建设分管领导郭驰副主任的大力支持，多次听取项目组的有关汇报并给予指导。市政府法制办、深圳大学港澳法研究中心、市局法规处、电子商务处、消保处、消委会（包括消委会律师志愿者）、标准院、计量院、众信中心及中国电子商务网、中国制造网、走秀网、一达通、华强电子网、移商网、戴维尼、赛格网、网通电商、中国自动化网等均给予项目组极大的支持和帮助。《规则》是集体智慧的结晶。

    （二）《规则》主要内容简述

    全国试点项目《规则》包括总则、网络交易合同订立和履行、网络交易合同安全保障、附则四个章节，以网络交易合同为核心，以网络交易合同的订立为线索，围绕网络交易合同各方权利义务的明确和细化展开，整合进电子签名、电子证据、第三方存储、信息披露、隐私保护、信用管理等相关方面的标准和要求，以实现通过规范促进电子商务行业发展的目的。它具有以下主要特点。

    （1）条款内容明晰化。《规则》率先明晰网络交易合同格式条款的内容。一方面列出示范性条款，明确网络交易合同必须具备当事人名称（或姓名）和住所、标的、数量、质量、价款（或报酬）、履行期限及地点和方式、配送信息、违约责任、解决争议方法等九个方面的基本内容，预防因基本条款内容缺失而产生的争议；另一方面依法列出禁止性条款，防止网络交易中利用格式合同、霸王条款侵犯另一方合法权益现象的出现。

    （2）监管思路创新化。《规则》突破了传统实体合同的规范机制，引入政府主导的第三方存储机构。第三方存储机构是独立于合同当事人各方且能够提供网络交易合同数据信息加密保存的服务机构。第三方存储机构客观、公正地保存真实完整的网络交易合同信息，可为解决争议提供电子证据。

    （3）纠纷处理便捷化。《规则》针对小额简单的网络交易纠纷，引入了政府主导的网上第三方调解，允许政府主导的第三方存储机构在当事人协商一致接受调解的情况下进行争议调解。政府主导的第三方存储机构因独立于合同当事人各方而性质中立，其公信力要大大强于卖方网站或交易平台自行主导的纠纷调解，从而提高争议解决的效率，并降低消费者的维权成本。

    （4）个人信息保密化。《规则》明确规定网络经营者（卖方网站或交易平台）在收集、使用当事人个人信息应遵循合法、正当、必要的原则；明示收集使用信息的目的、方式和范围；公开收集使用信息的规则；不得违反法律法规及双方约定收集使用信息。与政府主导的第三方存储机构的相关信息保密规定一起，对当事人个人信息形成完整的保护机制。

    （5）交易信息透明化。交易信息透明机制主要包括：交易主体信息披露的规范，可保障其身份、地址的真实和唯一性；征集、使用个人信息的目的、方式、范围、规则等的公示规范，可有效保护消费者的个人信息；交易产品及提供服务信息披露的规范，可保障其所提供的产品或服务信息真实、可靠、全面、完整，不遗漏项目，不隐瞒瑕疵。

    （三）《规则》的应用试点及成效

    国家电子商务试点专项工作由国家十三部委共同组织实施，得到了国家相关部委领导及深圳市委市政府的高度重视和支持，国家发改委财政经费拨款资助800万元，地方发改委财政配套资金450万元，自筹资金1250万元，合计2500万元资金支持，直接由众信中心按应用试点进度列支。

    市众信中心研制的108个标准基本涵盖了消费者关注度比较高的产品及服务领域。可避免标准缺失情况下交易双方对产品或服务信息理解上的歧义而产生的交易纠纷。2013年12月1日《规则》正式实施以来，项目应用试点工作持续推进，在电子商务企业、第三方机构、政府部门的应用逐步深入，试点行业范围陆续扩展，其成效也逐步显现。在商贸流通、跨境领域的基础上，试点工作已成功延伸至互联网金融领域。充分说明《规则》的制度设计科学合理且具实操性。

    1．电子商务企业应用

    在商贸流通、跨境领域选择 B2B、B2C、O2O 等不同类型企业开展电子合同应用试点，如深圳市中网彩网络技术有限公司（爱彩网）、深圳铜道电子商务有限公司（铜道网）、深圳市乐活天下股份有限公司、深圳思萨科技股份有限公司等；并选择华强电子网、信捷网、深商 e 天下、品尚汇、苏宁易购、淘金地、优链、思萨股份、倍棒等9家中小微企业平台开展电子合同及凭证保全应用试点。互联网金融领域，选择网贷东方开展电子合同应用试点。

    2．第三方机构应用

    选择众信电子商务交易保障促进中心、广东瑞霆律师事务所等第三方机构开展电子合同应用以及证据保全、在线纠纷解决维权服务等业务试点，推出众信签等电子合同在线服务平台，可提供电子合同模板、起草、签署、管理，以及凭证保全、司法鉴定、在线调解及云上仲裁等电子合同一站式服务。截至目前，已保存电子凭证超过293000条；已存储中小微企业平台的4892份交易合同及6975份交易凭证；跨境领域已签电子合同的存证保全已达1000余份；已获消费者授权并处理在线电子商务纠纷3000余起。

    3．政府部门电子政务应用

    联合深圳市交委开展电子合同签订与管理应用试点，构建深圳市交通运输委员会在线签订即管理平台，目前平台已完成与交委OA系统对接，可面向交委全部处室实现合同拟定电子化、合同签订电子化、合同管理信息化以及用户管理信息化等功能，推进交委电子政务智能化建设，提高合同签订和管理效率，加强合同签订流程规范，为构建责任政府、诚信政府、法治政府提供应用示范。

    此外，积极在试点应用过程中探索创新，例如，鉴于 ODC 具有数字证书功能并加载统一社会信用代码信息，可实现电子合同的在线签名、身份验证等功能特性，推动组织机构代码与 ODC 数字证书在电子合同中的应用，面向约38万的 ODC 数字证书用户提供服务支撑；同时，探索与评鉴事务机构等合作研究电子数据鉴定等，共同保障合同内容安全等。

    （四）《规则》对于实现法治政府建设目标的意义

    《规则》是全国第一份专门规制网络交易合同的规范性文件，首次尝试政府在虚拟市场中对网络交易合同民事法律关系进行适度调整，并首次尝试将政府主导的第三方存储机构引入合同行政监管及纠纷在线调解，转变了政府职能，推动了“放管服”改革，寓行政监管于公共服务、技术支撑和安全保障之中，促进了现代服务型法治政府建设。

    （五）《规则》的社会反响及荣誉介绍

    《规则》发布后，广东省“两建办”、深圳市“两建办”专门刊发了题为“深圳在全国率先出台网络交易合同规则”的简报；国家质检总局信息化工作领导小组办公室、国家工商总局市场规范司专门刊发了题为“全国第一份专门规制网络交易合同的规范性文件《深圳市网络交易合同规则》出台”的工作简报；工商总局办公厅《昨日简况》总第591期等对《规则》的出台予以高度评价；《深圳市市场和质量监督管理委员会关于推进大市场监管职能转变及监管方式创新的意见》（深市质委〔2014〕53号）对《规则》的改革创新予以充分肯定。人民网、凤凰网、南方网、深圳特区报、深圳商报、新浪网、腾讯网、深圳新闻网等多家媒体进行了相关报道，引起了广泛的社会影响。2015年10月，《规则》入选广东省政协征编，人民出版社出版的《敢为人先—改革开放广东一千个率先》，成为改革开放以来广东省在全国具有开创性和率先示范作用的一千个重要标志性事件之一。

    “填补了法律法规在网络交易合同监管中的空白，为国家电子商务立法、立标探路，营造了电子商务可信交易环境，促进电商行业的快速发展，为网络交易纠纷解决提供证据支持，维护经营者和消费者的合法权益，深圳市市场和质量监管委这一探索生动地诠释了转变政府职能，建设服务型政府的现代法治理念。”

    在2016年12月10日第四届中国法治政府奖颁奖典礼上，全国人大常委会原副秘书长周成奎代表组委会对我委申报获提名奖的项目《规则》给予高度评价。

    这是本届评选中深圳市以及全国市场监管系统唯一获此殊荣的项目。

    二 项目获奖至今的发展情况

    （一）《规则》的受益者及其受益的情况简介

    《规则》的直接受益者就是电商平台的消费者，间接受益的就是电商企业。对于网络交易合同来说，由于我国相关法律法规的缺失，导致行业发展中存在比较突出的问题。一是电子商务交易一旦发生纠纷，涉及当事各方权利时，解决的关键都在于证据，即证明交易行为及内容的电子文件作为证据是否合格。目前各类网络交易合同或订单都是由电子商务平台或卖家主导制定，其有效性缺乏法律依据，这就造成消费者不易拿到具有法律效力的凭证，维权难度大。二是各网站自行制定各类网络交易合同或订单，大多存在信息内容不完整、不准确、不公正、霸王条款等情况，影响了网上交易的公平性。三是网络交易合同或订单的易改动性和安全性缺乏防护保障措施，影响其广泛应用和在线交易市场的健康发展。四是从长远来看，网络交易合同取代传统合同是电子商务发展的趋势之一，核心的问题就在于如何规范。因此特别需要出台一部规范，对网络交易合同民事法律关系进行适度调整。其目的就是规范电子商务的交易规则，包括交易主体信息披露规范、交易产品信息披露规范、交易规则的规范，保障交易的公平安全等，并推广电子签名在网络交易合同中的应用，保障缔约双方身份的真实可靠性，促进网络交易市场的健康快速发展。

    深圳是全国电子商务最为活跃的区域之一，辐射全国的网络交易平台众多。制定《规则》可从源头上为全国消费者筑起一道安全消费的防火墙。

    2016年12月28日，以《规则》为顶层设计的“国家电子合同标准研制及应用试点”项目顺利通过质检总局等专家组的考核验收。全国电商及全国消费者都将受益。

    2017年6月6日，以《规则》为顶层设计的“国家电子合同标准研制及应用试点”项目作为2016年深圳市市场和质量监管委的两个改革创新典型案例之一（另一个为商事登记改革）上报深圳市委改革办（政研室）。深圳电商及深圳消费者将首先受益。

    （二）《规则》的社会价值

    （1）填补空白。全国人大常委会《电子商务法》立法专家组召集人阿拉木斯评价：“深圳出台了《深圳市网络交易合同规则》等重要的地方法规，弥补了国内立法在这方面的空白，取得了很好的成绩，也得到了全国人大和各相关部委的高度认可。为此全国人大要求深圳在总结提炼实践经验的基础上，充分发挥各种优势，开展《数据电文和电子合同》立法研究，为全国电子商务立法提供技术支撑”。

    2014年初，全国人大委托深圳市人大并由深圳市市局承办的国家《电子商务法》中的三个研究课题，深圳市市局市场规范处合同监管组再次成为三个课题之一的《数据电文和电子合同》课题组成员，并多次参与课题相关内容的研讨和修订工作。

    2016年12月20日亮相的《电子商务法（草案）》吸收了《规则》及《数据电文和电子合同》的部分立法理念。

    （2）推进市场监管领域的职能整合。《规则》率先全国整合了工商部门的合同行政监管、电子商务、消费维权和质检部门的标准化职能，推进了市场监管领域的职能整合。

    （3）先行探路的同时促进市合同行政监管体系的形成。《规则》为国家电子商务立法先行探路的同时也为加强市电子商务的合同行政监管提供了强有力的抓手。它与原市场规范处牵头组织修订的《深圳经济特区合同格式条款条例》及《深圳经济特区合同格式条款备案办法》率先全国构建了较为完备的深圳市实体及虚拟市场合同行政监管体系。

    （4）促进政府职能转变。《深圳市市场和质量监督管理委员会关于推进大市场监管职能转变及监管方式创新的意见》（深市质委〔2014〕53号）对《规则》的改革创新予以充分肯定。《规则》促进了政府职能转变，推动了“放管服”改革，寓行政监管于公共服务、技术支撑和安全保障之中。

    （5）规范引导促发展。《规则》通过规范引导，吸引众多电子商务企业落户深圳并促进电商行业飞速健康发展。《2016年深圳电子商务发展白皮书》显示，深圳电商交易总额已达20348亿元，占全国的7.8%，同比增长17.87%。在全国副省级以上城市中处领先地位。

    （三）《规则》的申报核查终评及宣传推广

    （1）委局领导大力支持《规则》项目。法规处分管领导郭驰副主任要求法规处积极统筹审核深圳市场和质量监委会《规则》的申报工作；委副主任、项目组组长吴红艳高度关注《规则》的宣传推广工作并给予大力支持。在年底全委预算基本支出完毕的情况下，要求委财审处调剂专项经费支持《规则》的宣传推广；市场处分管局领导夏昆山副局长不仅积极支持《规则》的申报工作，并要求市场处及众信中心积极配合牵头陈述单位终评陈述材料的准备工作，使深圳市场和质量监委会终评陈述 PPT 内容更加充实完善。

    （2）《规则》的实地核查。2016年7月30日，深圳市场和质量监委会申报的全国试点项目《规则》入选第四届中国法治政府奖评审25个入围项目。2016年8月31日，第四届中国法治政府奖核查组到深圳市场和质量监委会开展入围项目实地核查，委局领导高度重视，秦世杰副局长亲自出席了实地核查座谈会。核查组林鸿潮副教授一行，深圳市法制办、市交委、市仲裁委、委相关单位、课题组成员、电商协会及应用试点电商企业代表参加了会议，均对《规则》给予了高度评价。相关电商企业负责人均表示《规则》对电商行业产生了重大利好。秦世杰副局长在会上作了重要指示，要求项目组认真听取林教授和参会人员的意见和建议，有的放矢，进一步完善终评陈述汇报材料，突出项目对转变政府职能、建设法治政府、促进产业发展工作的推动作用。

    （3）《规则》的网络投票环节。2016年11月，本委接第四届中国法治政府奖评委会通知，11月26日至12月9日期间将对入围项目开展网络投票。本委第一时间在全系统下发书面通知，引导鼓励系统人员积极投票，同时通过“深圳发布”、“深圳市场和质量监管”微信公众号及“今日头条”推送投票链接和二维码，鼓励全社会参与投票，支持法治政府建设。在多方努力下，最终本委《规则》网络投票获得了较好成绩，得票数为17401票，排名第12位。

    （4）《规则》的终评陈述。根据委局领导指示，深圳市场和质量监委会明确由项目组副组长端木卉调研员率市场综合处许劲草、市场处李宇及众信中心杜佳（因故未参加）赴北京参加第四届中国法治政府奖现场终评陈述及现场领奖，由中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长、中国行政法学届泰斗应松年等17位法学界专家参加评审。端木卉调研员条理清晰、铿锵流畅、极具感染力的 PPT 陈述，获得全场热烈掌声。本委《规则》项目获得组委会高度评价，最终以得票排位第11名荣获“提名奖”。

    （5）全方位多渠道宣传推广《规则》。《规则》入围后，深圳市场和质量监委会积极向市委宣传部和市法制办进行了汇报，市委宣传部和市法制办对深圳市场和质量监委会为深圳市争得荣誉的《规则》项目给予了高度赞扬，并要求全市各大媒体对深圳市场和质量监委会入围项目《规则》进行大力度宣传报道，进一步提升社会影响力。市法制办通过其门户网站深圳政府法制新闻网专门通报了深圳市场和质量监委会获奖项目情况；深圳特区报、深圳商报、深圳晚报、晶报等报纸分别对深圳市场和质量监委会《规则》项目进行了系列报道；深圳电视台在黄金时段播出了深圳市场和质量监委会获奖项目《规则》。深圳市场和质量监委会还与新媒体“今日头条”合作推出《为网络交易撑一把安全伞—全国试点项目〈深圳市网络交易合同规则〉入围第四届法治政府奖》；在“深圳发布”、“深圳市场和质量监管”微信公众号上推送了《规则》获奖情况；在工商总局、省工商局网站及《昨日简况》和质检总局、省质检局网站及《质检动态》广泛宣传《规则》；《中国质量报》头版以“深圳通过规则加标准解决电商发展难题”为标题进一步加大了《规则》的宣传力度，总体宣传受众超过千万人次。

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