一 从宏观角度看公共政策公信力危机的原因
（一）社会利益分化，多元利益诉求引发政策表达困境
目前我国正经历着以培育和发展市场经济为核心内容的总体性社会转型。在转型之前的计划经济体制下，全国人民的利益聚合为统一的整体，利益分化不明显，而且差距基本不大。随着市场化改革的不断深入、市场经济的壮大和成熟，过去一元化、统一型的利益结构发生了很大的变化，一个以分化、多元化为主要特征的，不断变化的利益格局，在全社会范围内逐渐形成，社会利益分化日益显现。与此同时，新的利益群体不断涌现，主要是以不同职业为划分依据，日益突破原来意义上的群体划分范畴。在市场经济承认个人利益和利益差别、鼓励人们通过合法途径追求个体利益的条件下，这些新的社会利益群体的利益意识不断觉醒和加强，开始积极主动、理直气壮地追求和维护个人利益。公共政策作为公共权威依据特定时期的目标所制定的具有明确目的或方向的行动计划或准则，作为由一系列的活动所构成的过程，自始至终与人们的利益密切相关。公共政策在本质上是社会利益的集中反映和体现，是对社会利益进行选择、综合、分配和落实的过程。因此，各利益群体为满足自身的利益需求，必然要与政治系统发生联系，向政治系统提出自己的利益诉求，参与到政策制定过程中来。与此同时，随着社会利益群体的多元化和个体利益意识的觉醒，以往一元体制下千人一面、利益表达意愿不强烈的情形为利益诉求相异、利益表达意愿空前强烈的情形所取代。各类利益群体纷纷从自身的利益需求出发，向政府提出政策主张，希望政府制定的公共政策能反映和实现本群体的利益要求。政府的公共政策，作为权威性的社会利益分配方案，也需要在政策的利益表达上兼顾社会各方面的利益诉求，以此获得政策正当性需要具备的利益认同基础。但事实上，目前政府的公共政策还没有或未能将社会上存在的这些多元而激烈的利益诉求加以整合并全面地表达出来。这种公共政策在利益表达上的多元化需要和实际存在的政策利益表达能力不足，使公共政策在利益的表达上陷入某种困境，造成公共政策公信力危机。
（二）社会价值观多元化，但并未凸显集体主义价值观
在我国计划经济时代，整个社会利益主体单一，国家和集体利益也就是终极价值，其他价值都可以忽略不计。随着社会主义市场经济的发展，原有的社会利益格局发生很大的变化，而新的社会利益结构又没有真正建立起来。而且在激烈的市场竞争中，不同经济活动主体都要在市场上展开经济利益的竞争，并在一定程度上导致彼此间的利益冲突和对抗。这种多重利益主体的存在，以及市场经济中的市场竞争和追求利益最大化的原则，必然会促使多元利益主体产生多元的价值观念，从而难免会发生多重价值观的冲突和碰撞。这就需要建构社会的主导价值观，使得多元价值冲突受到一定的制约与限制，否则就会演化出严重的社会问题。在计划经济时代，集体主义价值观是社会的主导价值观念，“国家的事再小也是大事，个人的事再大也是小事”。在这种价值观念的统摄下，个人能够将国家和集体利益作为最高利益和价值取向，个人的社会行为和经济活动均以此为原则进行。但随着社会转型带来的利益重构、价值观念的多元化以及市场经济对个人利益的肯定，许多利益主体无论是在抽象的利益原则上还是在具体的谋利行为上都明显地偏离了“集体主义”的价值取向而滑向“个人主义”。这种多元价值观念并存，而传统的集体主义价值观念旁落的状况，直接造成转型时期各种利益集团在政策价值判断上的茫然无序乃至对立冲突，公共政策难以获得社会各利益群体的普遍认可与支持，政策公信力下降。
（三）公共权威世俗化，传统政治权威弱化
当代社会转型是一场全面而深刻的社会变革，它不仅包括政治领域和经济领域的变革，还涵盖了人们思想文化领域的一系列发展更新。世俗化作为当代中国社会转型在人们的思想观念领域产生的重大变化之一，使得公共权威也逐渐走向世俗化。人们开始以更加理性和批判的眼光来审视和对待公共权威。同时，人们也越来越多地关注现实的利益，要求政府制定的公共政策能够给他们带来更多切实的利益。改革开放以来，政府的公共政策给广大人民群众带来了许多真正的实惠，人们的生活质量得到了明显提高，因此，公共政策得到了人们的拥护和支持，政策的公信力很高。但是，随着市场经济的发展，改革难度加大，各种利益集团不断涌现，并且日益卷入政府的政策制定过程中，某些强势利益集团甚至操纵、控制、左右公共政策的制定，在公共政策制定、实施过程中权力寻租现象频繁出现，致使政府在公共政策制定过程中的权威削弱，公共政策的正当性弱化，政府公共政策的公信力降低。
（四）对公共权力制约监督的弱化
政策的有效运转是以权力为基础的，而权力却是一把双刃剑，当权力得不到有效制约时，便会走向反面，给人们带来危害。英国历史学家阿克顿勋爵说过：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”因此，权力必须得到有效的制约与监督，失去制约与监督的权力只能导致权力的私用与滥用，这是中外政治实践中的教训。在社会变迁与社会转型中，我国已初步建立起一套权力制约监督体系，并形成具有中国特色的监督制约方法。
1.公共权力的制约监督体系
所谓权力制约，是指权力在运行的同时，必须受到其他权力和民意的约束。权力制约通常包括洛克、孟德斯鸠式的权力制约权力和托克维尔式的社会制约权力。权力监督，是指根据一切权力属于人民的原则，确保人民群众能够通过切实有效的载体和机制来监督、约束乃至罢免代表他们行使决策权力的“公仆”，使所有的政策决策权力都只能在已有的明确规定的有限范围内行使，并且是在另一种权力体系的制约和监督之下行使。权力监督通常包括实体监督、程序监督，党内监督、党外监督，权力监督、权利监督。权力的制约与监督是统一的，目标是一致的，都是优化公共权力环境，提高权力运作的效率。在我国社会主义民主政治建设中，已经初步形成一套具有中国特色且行之有效的权力监督制约体系，主要有：从权力制约监督的主体视角来看，包括由纪检、监察机关牵头的党政监督，由人大牵头的法律和工作监督，由政协和统战部门牵头的民主监督和民主党派监督，由新闻媒体牵头的舆论监督，由信访部门牵头的群众监督。从制约监督的性质来看，主要包括党政的权力监督和社会的权利监督。党政的权力监督是指执政党和国家机构通过所掌控的公共权力形成相互制约与监督的状态，是一种权力内部的制约监督，实质是权力对权力的监督，包括中国共产党的纪检监督、人民代表大会的立法监督和工作监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督；社会的权利监督是公共权力之外的社会力量对权力的监督，是一种权力外部的制约与监督，涵盖人民政协、民主党派、人民团体以及新闻媒体和社会公众对党和政府机关及其工作人员的社会监督与舆论监督，其实质是非国家权力的权利性监督。近二十年来，在我国政治体制改革和民主政治建设过程中，形成了以两类制约监督为核心的复合性权力制约监督体系，优化了我国公共权力的环境，也推动了我国公共政策决策权力的有效行使。
2.公共权力制约监督的乏力
客观地说，近年来我国形成的权力制约监督体系不可谓不全面、不庞大，并且也取得不少成效。但是，这些仍不能有效地遏制权力滥用、权力腐败和法定权力不作为等公共权力失控的发展势头。目前，我国正处在体制转型期和腐败高发期，社会政治经济生活中权力滥用、权力寻租和腐败现象相当严重，监督虚置和监督乏力的问题非常突出，而我们的监督制约体系的作用还未能很好地发挥出来。其原因主要在于：目前我国决策体制采取的是“选民-政府-政策”这一决策模式。这种决策模式决定了决策权力绝大部分仍掌握在党和国家各级机构的手中，集中在各级党政组织“一把手”手中。由于在政策议程的建议、政策制定方案的选择、政策执行的监控评估等方面尚未建立起严密的权利参与监督和保障制度，政策运行远离人民的参与、评估和监控，政策权力制约和政策过程约束乏力，产生大量由权力滥用所导致的政策失误，引发了政策的公信力危机。例如，在我国现代化建设过程中出现了大量的权力寻租、权力私用、权钱交易等权力资本化现象，这些权力资本化为腐败的滋生和蔓延创造了条件。自2013年党的十八大以来，就有30多名省部级以上高级官员因贪污腐败被查处。这些问题的出现究其根源就在于权力得不到制约与监督，权力没有限定在一定的范围内使用，从而使这些掌握权力的党员干部腐化堕落，严重影响了党和政府在人民群众中的威望，直接影响政策的正当性基础，引发了政策的公信力危机。
（五）公共政策环境因素影响公共政策公信力
公共政策总是处于一定的社会环境之中，任何一项政策的制定与执行都无一例外地要与其他社会因素发生作用，都要受到一定社会环境的制约和影响。适宜的政策环境无疑会有助于政策的有效执行。影响公共政策执行的环境因素主要有下述方面。
1.政治环境
国内政治环境的稳定是任何政策顺利推行的基本前提。公共政策执行者和政策对象所面临的政治环境，不仅可能影响公共政策对象对政策的接受程度，而且还会影响政策执行者所采取的行动。政治环境是制定与实施具体政策时所面临的总的政治状况，在政治社会中，一定的社会制度总是为一定阶级服务的，是一定阶级利益和意志的反映。因此，公共政策在价值诉求和价值指向上难免要体现统治阶级的利益和意志。当统治阶级的利益与意志与普通社会公众的利益与意志相一致时，公共政策便受到社会公众的赞同与支持，反之则反映公共政策公信力存在着一定的危机或受到威胁。此外，良好完善的法治环境能为公共政策制定与执行提供保障，为公共政策正当性奠定基础，法治环境的缺失将阻碍公共政策正当性的获得，而正当性是公共政策获得公信力的基本前提条件。目前存在的公共政策公信力危机现象，大多是由公共政策价值取向偏差和法治不健全引起的。通常影响公共政策的政治环境包括以下几个方面。
首先，政治体制和政治制度。所谓体制，是指国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称。任何公共政策是在一定的经济、政治、文化等体制下制定和实施的，体制或制度构成公共政策执行的重要的外部环境。政策过程在很大程度上受制于现行体制，体制不健全、不合理，即使有了正确的政策也难以有效地组织实行。体制环境制约着公共政策执行。目前，党和政府提出并制定了很多好的政策，但出于体制的原因不能得到顺利实施。另外，旧体制还制约着新政策的执行。新的重大政策的推行必须有与之相配套的新体制。其次，政治文化。政治文化是社会政治生活的主观领域。政治文化作为政治环境的重要组成部分，对政策过程产生着深刻的影响。政治文化在很大程度上稳定、引导、支配、规范公共政策执行及其行为与效果，公共政策过程必须与一定的政治文化相适应。因各种因素的影响，我国也不免存在一些与现实政策过程各环节要求不相适应的落后的政治文化，并成为公共政策顺利推进的重大障碍，进而影响政策公信力。
2.经济环境
经济基础决定上层建筑。作为一种政治现象，政策过程同样要受到经济环境的制约和影响。公共政策的制定与实施必须符合社会经济发展的实际，以经济实力做支撑。一般认为，政策过程是一种政治活动，不仅有经济的根本原因，而且必须在与国家或地区的经济整体发展相一致的前提下，才能获得贯彻实施所需要的财力、物力等各种经济资源的充分支持。通常经济环境的变化很可能会影响政策对象、一般民众乃至政策执行者对政策目标的支持和大众传播媒介对政策的关注程度，也会影响执行者的执行效率和政策目标的实现。在一般情况下，某一社会的经济越是富有活力，就越有助于政策过程的有效推进；反之，不良的经济环境则会引起人们在认知上、情感上以及评价上的改变。而且政策过程各环节都需要强有力的物质条件的支撑。财力匮乏，物质基础薄弱，必然使政策过程动力不足，效果低劣。我国很多政策运行起来之所以困难重重，其重要原因在于缺乏经费。目前我国出现的一些公共政策执行不力、脱离实际等状况和由此引起的公共政策公信力缺失现象，就是因为没有充分认识到，正确反映一国的经济状况才是政策可行性和有效性的基础，而脱离经济状况、超越经济实力的公共政策往往会导致公共政策失效。
3.文化环境
首先是思想文化的影响。思想文化是标志人类生活主观意识的范畴，是人们的信仰、理论、情感和态度等历史和现实的总和，是人类社会生活不可或缺的组成部分。作为社会治理工具的公共政策，其制定和实施总是在一定的思想文化背景下进行的，因此在公共政策的形成和实施过程中不可避免地会有主观判断、价值选择和文化取向。思想文化主要通过对人们的世界观和行为产生影响来左右人们的价值判断，诱使公众对公共政策进行抵制或支持，从而对政策制定、执行、评估和反馈等全过程产生作用，对政策的公信力产生辐射性影响。其次是新闻媒介等的影响。一般民众对某一政策或政策所涉及的问题是否热衷和支持，很大程度上受大众传媒的宣传导向的影响，如果大众传媒与政府作对，扭曲事实，制造舆论，无疑会阻碍政府政策在广大民众中得到认可和支持。
4.社会心理环境
社会心理是人们在日常生活中形成和积累起来的对物质经济关系、对人们生存条件的经验性反映。它常常表现为感情、风俗、习惯、成见、自发的倾向和信念等等。社会心理虽然只是一种低级的社会意识，但它在社会生活中具有极大的影响。一定的社会心理态势是政策过程有效推进的重要条件。从社会心理环境来看，对政策过程具有决定作用的社会心理因素，就是广大民众特别是政策对象对所实施政策的心理承受力。政策过程能否有效地推进，与社会心理承受力有十分密切的关系。例如，在我国实施已久的计划生育政策在广大农村地区所遇到的重重阻力在很大程度上就是由传统宗族观念和养儿防老的社会心理造成的。
5.自然生态环境
任何公共政策的执行都是在一定的生态环境中进行的，公共政策的执行必然受到自然资源、生态平衡的制约。其一，公共政策的执行必然要消耗自然资源，但自然资源是有限的，公共政策执行也要遵守可持续发展原则，要重视对自然资源的节约。其二，公共政策的执行不能破坏生态平衡。地球是人类的家园，人类只能生活在地球上，保持生态平衡是为了人类的生存和发展，不管出于何种理由，破坏生态平衡都违背了公共政策的以人为本的宗旨。
6.网络时代对公共政策公信力带来的冲击
中国有两千多年的封建历史，封建思想在群众大脑中扎根之深远超过我们的想象，而封建伦理绝不仅仅是表面化、文字化的“三纲五常”，更体现为一些官员的“官本位”思想、“全能思想”以及“管制思想”。如果官员思想观念、政府服务理念没有适应时代的发展，必然会引起政府与群众之间的矛盾。网络是现实社会在虚拟世界的延伸，为不满情绪提供了宣泄的平台。绝大多数的网络话题是与现实社会紧密相连的，网络已经成为一个讨论现实问题的虚拟环境。在网络时代，信息通信技术日益发达，任何人的言行可能都会引起社会舆论的关注，尤其是公权力的掌握者——政府的言行更加会受到社会的广泛关注。所以，与时代需求不相符的传统执政方式在网络时代可能会引发较强烈的社会反响，若公众不满政府，可能会对政府所制定和执行的公共政策产生抵触心理，从而影响公共政策的公信力。
7.国际环境
随着经济全球化的深入发展，当今的世界已经形成一个开放的巨系统，各国均处在相互依存之中，各国之间的联系日益紧密，再也不是相互孤立的个体，国际环境也成为一国公共政策实施过程的影响因素之一。国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及各国之间的相互关系。无论哪国政府，其政策的推行不仅要受到国内环境因素的影响，还要受到国际环境因素的制约。比如国际政局的不稳定，战争的爆发，军事、经济、人才、知识、信息的竞争等，都会直接或间接影响一个国家的政策。伴随着我国加入世贸组织，我国与世界各国的联系、交往在深度上与广度上都有了大幅拓展，特别是我国市场经济的发展更加融入了世界潮流。一方面国外文化、政治、思想观念等传入国内对国内个人产生影响，对人的价值观有一定的冲击作用；另一方面经济全球化的发展要求公共政策顺应国际趋势，以开放的姿态面向世界，某些国内问题也可能是国际问题，在处理这些问题时，既要考虑与世界各国政治价值观的协调，又要考虑本国的具体实际。
二 从微观角度看公共政策公信力危机的成因
（一）公共政策主体自身存在缺陷
公共政策主体公信力危机的成因主要有两方面：首先，受传统计划经济体制高度集权的影响，我国政府在公共政策制定和执行过程中拥有绝对权威，普通公民和社会组织没有参与制定公共政策的通道，因此被排除在外。随着社会主义市场经济的发展，公民的主体意识增强，强烈要求参与到制定公共政策的过程中，以表达自己的利益诉求。而原有的政府主导型的以精英为主体的公共政策制定机制必然面临主体公信力危机。其次，公共政策主体由自身原因引发其公信力危机。政策目标群体对政策制定者和执行者的信任程度是影响政策被认同乃至被接受的关键性因素。政策目标群体对于政策主体的不信任，可能会诱发其非常规性质的逆向反应，从而可能导致他们拒绝接受本来可以接受的政策信息。而在政策制定与执行过程中，政策制定者和执行者所拥有的信任度与其本身所表现出来的特征是分不开的。这些特征包括人格特征、能力特征、权威特征、态度特征以及仪表特征等，它们都直接或间接地影响到政策目标群体对政策制定者和执行者所传递政策信息的信任程度。
1.公共政策主体的认知能力差
政策认知，是指人们对公共政策的认识和理解。如果直接政策主体存在对公共政策的认知缺陷，就会使政策制定或执行结果偏离预期的政策目标，造成政策执行偏差。在公共政策过程中，直接政策主体一般拥有对政策的“初始解释权”，以保证公共政策执行具有一定的弹性空间。对公共政策的准确理解包括：把握公共政策的精神实质，理解公共政策的目标、原则、措施和界限，考虑各项公共政策之间的相互联系。这就对直接执行主体的综合素质提出了较高的要求。政策直接执行主体的综合素质与政策执行效果密切相关，现实中的政策执行偏差在很大程度上是由政策主体的综合素质欠缺造成的。政策主体的综合素质包括政治素质、政策水平、知识结构、思想觉悟、组织能力、工作态度等方面。政治素质欠缺表现在一些政策者不勤于或不善于学习领会政策精神，对政策的相关背景认识不够，故而无法正确了解政策本质。政策水平、知识结构欠缺表现为缺乏对政策实质的理解和把握能力，在具体的政策执行过程中对信息的收集、加工能力不足，或不善于寻找政策与实际情况的结合点，较低的政策水平以及由此产生的对政策的错误理解往往导致政策执行偏差。例如20世纪90年代末，我国推出了一系列加快小城镇建设的政策，而有些执行者把这一政策片面理解为小城镇景观建设，导致既定政策目标无法实现，也造成国家资源的巨大浪费。准确的政策认知是正确执行政策的前提条件，政策执行是政策认知的最终目的。政策主体只有对政策的内容和精神实质有了正确认知，才能准确地理解政策意图，才能有效地保证上级政策获得预期的执行效果。相反，如果政策主体认知能力比较差，理解上有偏差，政策执行就带有很大的主观随意性，就不能实现政策目标。
2.政策主体政治觉悟低，受利益驱使
政治觉悟低表现为部分执行者作为公仆的服务意识不强，受拜金主义、功利主义、官僚主义影响，为了地方、部门、团体或个人利益阻碍公共政策的有效制定与执行。地方政府作为公共政策的主体具有多重角色：一方面，他们作为上级政策的执行者，代表国家和社会的整体利益；另一方面，他们在公共政策执行中，还要考虑本部门利益，有时甚至从个人利益出发。政策主体有谋求公共利益的职责，但既然公共政策主体最终都是人，而人都有着自身的利益追求，因而政策主体也不可避免地有自身的利益追求。利益追求是包括政策执行行为在内的一切人类行为的基本动因，并且政策本身就是政府对社会资源和利益进行权威性分配的一种方案。作为理性经济人，政策主体在政策执行过程中，一方面要代表国家从社会整体利益的角度理解和执行公共政策，另一方面又要考虑本地区、本部门利益，甚至有时还会从个人自身利益角度去理解和执行公共政策。社会整体利益与地区利益、部门利益和个人利益的矛盾和冲突，渗透在公共政策执行的全过程。因此，要使其保持绝对的“价值中立”是很难的。当直接执行主体身兼政策执行主体和政策目标群体双重身份，并且其自身利益被所执行的政策调整时，为了保护自身个人利益和局部利益，他们就会采取各种措施，千方百计地对政策进行调整，这样很可能使原决策达不到预期的目标，从而影响政策的有效执行。为了保证政策目标的实现和公共政策执行的灵活性，公共政策具有适度的弹性，同时我国现阶段的有关政策规定和各种法律法规还不够完善，这些都给部分政策主体提供了谋取自身利益的可能性。为了维护局部利益和个人的自身利益，部分主体往往通过各种方式在政策执行过程中调整上级政策或进行象征性执行、观望性执行、选择性执行，甚至会抵制政策的执行，从而引发政策公信力危机。
3.政策主体在权力配置上存在的沟通和协调障碍
公共政策能否执行，取决于若干前提条件：一是沟通，二是资源，三是政策执行者的态度，四是官僚机构。可见沟通之于政策执行起着至关重要的作用。沟通是政策执行过程中各级组织和人员信息交流与传递的过程，也是对公共政策本身达成统一认识的过程；协调是政策执行组织为顺利实现政策目标而对组织内部各相关要素进行的分工协作。目前我国政策主体在沟通协调方面存在的问题，直接影响了公共政策的有效执行，表现如下：①垂直方向的中央政府与地方政府缺乏沟通协调。地方政府为了谋取局部利益，以各种借口阻碍中央政策的有效执行，小煤窑的屡禁不止就是典型例证。②横向间的地方政府为谋求各自利益而缺乏彼此的沟通协调，致使地区保护主义盛行。③同级政府内部各职能部门之间为谋取部门利益缺乏沟通协调，甚至互设障碍，如我国大中城市普遍存在的马路重复施工的“拉链路”现象，就是公路交通、电力电信、供水排水等部门之间缺乏沟通协调的典型事例。④政府与非政府组织之间、各类社会公共组织之间缺乏沟通协调。这导致政策执行中某一执行主体的执行活动往往得不到其他组织的有效支持和配合，甚至出现损害其他执行主体利益的现象。政策执行过程中缺乏沟通与协调，将导致各自为政、资源浪费和效率低下，导致政策执行偏差的产生，甚至可能导致目标群体对政府信任感的降低，从而导致政策公信力危机。
4.政策主体的政策认同度不高
政策认同是直接执行主体对公共政策所持的一种肯定的态度，它是一种主观意向，但往往会成为影响公共政策有效执行的重要因素。有学者指出，“执行者对政策的认同、对政策执行的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在”。由此可见政策认同之于公共政策执行的重要性。公共政策执行是把抽象的政策方案转变为具体的政策活动的过程，由于直接执行主体拥有“初始解释权”，这就使得有效的政策执行必须建立在直接执行主体对该项政策认同的基础之上。因为政策的直接执行主体往往会不自觉地把自己的政治理念、行为倾向带进工作之中，从而直接影响着政策执行的效果。实践证明，当政策主体的政策认同程度较高，能以整体利益为重、积极配合政策执行时，政策就容易得到贯彻落实。而如果政策主体对某项政策的目标指向、遵循原则和内容规定等没有强烈的认同感，他们往往倾向于采取马虎、不合作等消极态度来对待政策的执行，或者采取简化的方法执行政策，从而导致政策公信力受质疑。
5.政策执行主体在执行政策过程中采用的方法及手段不当
政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定的政策任务，达到一定的政策目标，而采取的各种措施和方法。要保证公共政策有效执行，必须借助一定的执行方法及手段，一项政策制定得再好，如果在政策执行过程中执行手段选择不当，也必然会遇到较大的阻力，甚至出现政策执行偏差现象。因此，为了实现预期的政策目标，保障公共政策的有效执行，应选择恰当的执行手段。政策执行手段多种多样，主要有行政手段、经济手段、法律手段、科技手段和宣传教育手段等五种。各种方法、手段的功能有所不同，在实际运用中应根据不同情况选择合适的手段。行政手段是指国家行政机关利用行政权对政策对象进行行政干预，包括行政命令、规章、制度等；经济手段指运用各种经济杠杆调节政策对象的行为，包括税收、合同、工资、价格、罚款等；法律手段是通过行政立法、司法方式调节政策执行过程中的各种社会关系，保障政策的顺利执行；科技手段能帮助人们提高认识水平，减少认识的局限性；宣传教育手段有助于提高人们对政策的认同感，使之自觉服从政策的要求。
在我国现实的政策过程中，政策主体在政策手段的使用上出现的问题主要包括：①政策执行方式单一，手段粗暴。政策主体不考虑政策目标群体对政策的认知水平和心理承受能力，动辄采用命令、强制等行政手段和经济手段，家长制作风突出，使政策目标群体对政策产生逆反心理，不利于政策的有效执行。②宣传教育手段常常被忽视。一些政策主体与政策目标群体沟通不足、解释不够、宣传不到位，一旦执行对象对政策不理解，就可能导致政策执行过程受阻。③法律手段使用不足。一些政策执行者法制观念不强，习惯使用传统的行政手段和经济手段，在一定程度上存在着有法不依、执法不严的现象。④选择使用政策手段缺少成本效益意识。许多时候直接执行主体选择的政策手段虽能实现政策目标，却导致政策执行成本巨大，从而导致政策公信力下降。
6.政府形象有待提升
政府形象，是指政府在公共政策执行过程中的各种表现（包括执行政策的方式、手段、效果等）在目标群体心目中形成的相对固定的整体印象。良好的政府形象可以大大减少政策执行的阻力，它是政府推行政策、实现既定政策目标时可资利用的重要资源，有助于降低政策执行成本、提高政策执行效率。政府信用是人们对政府信誉的一种主观价值判断，表明政府在自身能力限度内的实际的践行承诺的状态。
政府形象和政府信用贯穿于政府的一切活动之中，政府的政策、政府的政策执行行为，都反映着政府形象和政府信用，但是在我国现行的法律和制度还不够健全的情况下，由于部门利益或个人利益的驱使，部分公共政策直接执行主体在政策执行过程中，出现了责任推诿、未能履行法定职责的执行不作为，官僚主义，大搞权钱交易等问题，严重地损害了政府形象，导致政府信用缺失和信用危机。
政府形象主要体现在下述方面。首先，公共政策主体的人格特征方面。当政策目标群体对传递政策信息的政策执行主体的人格存在否定性的认知和缺乏信任时，这一认识会使政策目标群体怀疑政策执行主体所传递的政策信息的可信性。在市场经济发展和市场观念普及的今天，我国一些政府官员出于自身利益的考虑，以公共权力谋取私人利益，令民众失去对他们的信任。对政府官员的不信任甚至厌恶，在很大程度上会妨碍作为政策目标群体的广大民众对所推行政策的认同。
其次，公共政策执行主体的权威特征方面。政策主体的权威特征包括社会地位、名望、身份、职业、年龄等。事实上，在我们现实的政策活动过程中，有许多政策之所以不能很好地被政策目标群体所相信和认同，其原因恰恰在于作为政策信息组织传递者的政策主体本身缺乏与其传递的政策信息有关的权威特征，进而导致政策目标群体对政策主体缺乏信任。
最后，公共政策主体的态度特征方面。实践证明，当政策目标群体还不能肯定政策主体所传递的政策信息是否可靠时，他们往往会以政策主体本人的自信或热情作为信任的依据，因为这一定程度上表明政策主体自己是相信他所传递的政策信息的。然而在我国一些地方，有一些政策主体在宣传政策时，表现得无精打采、冷漠胆怯、眼神飘忽、含糊其辞，这不仅容易降低其在政策目标群体心目中的信任度，失去其应有的说服力，而且也严重影响政策目标群体对其所推行的政策的支持。
基于以上分析，我国现阶段的许多政策执行活动之所以不能有效地达到预期的目的，其问题的症结往往就在于，作为政策目标群体的社会公众因对作为政策制定者和执行者的政府官员存在信任缺失而难以对其所推行的政策产生认同感。一些政府部门本应代表人民利益，应强化服务观念，全心全意为人民办实事，却人浮于事，在其位不谋其政，在工作上缺乏民本意识、信用意识、责任意识、服务意识，严重影响政府的形象和信誉，从而在很大程度上妨碍作为政策目标群体的广大民众对其所推行政策的认同。
（二）公共政策本身的问题
制定正确政策的过程必须坚持科学化、民主化和法制化原则。科学化是现代公共决策的基础，民主化是现代公共决策的核心，法制化是现代公共决策的保障。决策科学化、民主化和法制化的缺乏将不可避免地导致政策公信力危机的产生。决策科学化、民主化和法制化是形成公共政策公信力的必由之路。
从公共政策制定层面来看，首先，传统的经验决策和人治氛围的影响还存在，未形成科学化、民主化和法制化政策制定机制。我国采用的是单一的自上而下式的公共政策制定体制。在这种政策制定体制下，决策主体高高在上，往往对政策环境了解片面，忽略政策目标群体的要求，不尊重客观规律，不采取科学的态度，往往从自己的感性经验和主观感受出发来决策，导致政策科学性与正确性的缺乏。其次，决策者往往由于官僚主义、“官本位”思想，排斥民主决策，出现腐败行为，造成决策目标群体参与公共政策制定的意识淡薄，对公共政策逆来顺受。即使公民能够参与制定或选择政策方案，也只是意味着公民的科学合理的建议有被采纳的可能。至于这些建议能否或在多大程度上在选定的政策方案中得以体现，广大公民一般是难以知晓的，除非等到正式的政策公布之后，而此时公民也只能是被动地接受，难有否定或修改该政策的可能。再次，由于新中国建设历史不长，法治精神培育得不够，较为重视政策的作用而忽视法律对国家社会的治理作用，导致政策决策主体法治意识淡薄，政策不按法定程序制定，政策随意性强。所有这些是确立民主化、科学化和法制化决策原则的障碍。
公共政策在制定层面存在的上述问题，会导致公共政策质量不高，具体表现在以下方面。
第一，公共政策问题界定不当。公共政策问题是指社会大多数人或政府部门感觉到这种现象与其所期望的利益之间存在着矛盾和冲突，产生被剥夺感或不满足感，进而通过团体或组织活动，要求政府采取行动加以解决，且政府决策部门在其职权范围内，有采取行动加以解决的必要，并将其列入政策议程的问题。可见，公共政策问题并不是所有社会问题或所有社会公共问题。社会问题是指人的期望与现实之间的差距，社会问题又分为私人问题和公共问题，如果某个问题只是涉及个别人或少数人，而且这种问题不会扩大化，那这就不能成为公共问题，如个别企业生产效益低下的问题。而如果大多数企业普遍生产效益低下，这就成为一种公共问题。社会公共问题是影响大多数人利益、对大多数人的生活产生冲击的问题。但并不是所有社会问题都是公共政策问题，只有那些影响相当多数社会成员的利益，并被政府决策部门所察觉，在政府职权范围内的问题才可能会被列入政府议程，成为公共政策问题。追本溯源，公共政策问题是一种现实中存在着的矛盾，是客观情况的反映，具有明显的客观性。但是公共政策问题毕竟是由人去把握和确立的，这不可避免地使公共政策又带有一定的主观色彩。于是能否正确地认识问题、客观分析矛盾就成为公共政策能否保持公共性的关键影响因素。因为如果对公共政策问题界定不当，在后续公共政策施行过程中，必然会出现一系列的偏差，公共政策公共性也就无从谈起。
具体来说，在现实中，对公共政策问题的认定还存在着这样一些问题。首先，问题认定的主观色彩较浓厚。对于现实中的公共政策，公共政策问题的确立过程实际上就是政府在诸多社会问题中进行筛选的过程。政府的选择归根到底是政府工作人员的一种选择，这样的选择会受到具体人员的信仰、价值观与利益偏好和个人知识水平等主观意识的影响。这种带有较强主观性的认定在一定程度上影响了公共政策的公共性与科学性，这种情况往往造成两种后果：一是社会公众普遍关注的社会问题没有确立为公共政策问题；二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题。其次，公共政策问题还具有相关性与动态性。我们也可以从纵向与横向两个维度去解释，公共政策问题并不是孤立的、单一的，它必然存在于一定的问题体系之中，与其他社会问题有着千丝万缕的联系；公共政策问题还是处于不断变化的动态过程中的，运动是绝对的，静止是相对的，公共政策的动态性表现在界定政策本身并不是一蹴而就的，政策问题的解决方案也不是一劳永逸的。而在现实中，对公共政策问题的认定中眼光狭隘，“只见树木，不见森林”，对与政策问题相关联的因素的藐视最终影响政策效果的事情常有发生。而且，对公共政策问题的界定往往是一次性的，看不到问题的变化或者因怕麻烦而拒绝调整方案，导致政策失效。此外，由于信息渠道不畅通以及获取信息能力受限，对政策的变动性没有把握住或者把握失当易导致政策方案未能得到及时有效的调整。
第二，公共政策缺乏明晰性。公共政策的明晰性是政策有效执行的重要前提之一，是政策执行的依据。政策模棱两可、含糊不清，就会使政策执行者对政策目标和内容发生误解或曲解从而导致政策执行中出现问题。美国学者霍尔柏林在研究美国总统外交政策的执行时，发现导致政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行人员无法准确地了解上级领导或决策人员所要求他们做的事情；更因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的，很容易引起人们的误解，从而导致政策执行的失败。因政策缺乏明晰性而造成的政策漏洞对于公共政策的有效执行危害极大。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱，使政策执行者与政策目标群体无所适从；同时缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清，导致对政策的随意变通。从制度分析的角度来看，制度的不完善为制度不能充分实施提供了可能。因为，制度的实施过程实际上是一种博弈互动过程，博弈者都努力寻求对自己最有利的行动方案，制度漏洞就成为双方搜寻的目标和对象。只要找到了制度漏洞，就可以绕过已有的规定，甚至使现行制度成为无效和无用的东西。在制定和实施政策的过程中，必须堵塞漏洞；如果对钻空子和回避的可能性认识不足，便会持续发生这种不良行为。
第三，公共政策缺乏稳定性。作为对社会资源和利益进行权威性分配的方案，政策如果朝令夕改，随意变动，就会导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下，形成同一条件，不同规则、不同结果的不合理状况，进而造成普遍的结构性短期行为，在此基础上演化出使政策变形走样的投机执行。“一锤子买卖”、“捞足了就走”的短期行为就会取代对未来的周全考虑，于是，政策执行过程中各种各样因投机钻营而导致政策目标不能圆满实现的行为便在所难免。政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱，从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白。如果政策变动频繁，势必造成政策之间的脱节，导致政策调节的“盲区”以及政策界限模糊的灰色区域，为政策执行过程中的投机钻空子行为提供便利条件。政策缺乏稳定性还会导致信赖关系的破裂。“政策频繁变动、朝令夕改，往往使政策执行主体感到无所适从，长此下去，他们便会慢慢失去对政府及其政策的信赖，从而漠视政策，导致令不行、禁不止，政策的权威严重丧失”。
第四，公共政策缺乏公平性。公平常常是就分配而言的，政策目标群体对于政策这种权威性社会价值分配方案的接受与否在很大程度上取决于政策本身是否具有公平性。一般来说，一项政策如果能使目标群体感到公平合理，它就容易被接受；反之，如果一项政策被目标群体认为是不公平的，或者被视为对自己利益的相对剥夺，接受这项政策自然就比较困难，尽管不公平的政策有时可以强制执行，但是人们常常也会采取各种各样的方式对其予以拒斥，使其发生变形、走样，我们通常所说的“上有政策，下有对策”的做法在某种程度上便是这种情形的现实表现。
第五，公共政策缺乏协调性。公共政策的协调性，是指任何一项公共政策在其执行的时空范围内，必须有配套的政策予以支持，并不得有其他政策与之相抵触、矛盾。在我国，由于政策制定主体比较多，各政策制定主体本身又都是独立的利益主体和执行主体，特别是在新旧体制转轨时期，在公共政策制定和执行方面的协调机制尚不健全，所以政策之间相互抵触、彼此不容的情况时有发生。“面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取‘优选法’——顶头上司的优先，其他类型的推后；经济监督、杠杆部门的优先，其他部门乃至党政机关的靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的推后。这种‘上有政策、下有对策’往往导致本末倒置、宏观失控、国家受损、群众吃亏、正确的政策难以推行”。另外，公共政策之间缺乏协调还有一种表现形式，就是政策不配套。由于客观世界的一切事物在本质上都是相互联系、互相影响的，所以在纷繁复杂的现代社会中，任何一个政策问题的解决仅仅靠某项单一的政策是不够的，它往往会涉及多方面的因素，需要相关政策的配套才能奏效。遗憾的是，在公共政策实践中，因相关政策不配套而导致政策执行效果不佳乃至政策目标完全落空的情形很多，往往影响政策目标的实现。
第六，公共政策缺乏针对性。所谓政策的针对性，是指一项政策是否针对客观的政策问题出台，政策规定的各项内容是否反映了客观存在的现实情况，政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律。我们不能凭借主观想象设计这样一个政策问题，然后再凭想象制定一项所谓的政策。如果一项政策产生于这样的一种前提，肯定无法实施，或者实施后后果严重。一项政策方案不能客观反映社会现象，不符合大多数社会公众的愿望、利益和要求，那么这项政策就缺乏针对性。
第七，政策缺乏权威性。公共资源的分配是由公共政策来决定的，政府分配社会价值的政策过程，主要凭借其自身的权威性和强制性。政府权力是一种特殊的政治权力，政府通过自身的权威性和强制性，管理社会生活，制定公共政策。这主要表现为政府的公共政策制定和执行是以国家暴力机器为后盾的，公共政策是刚性的社会规范和行为准则，各种社会主体必须接受政策的约束和限制，在政策许可的范围内从事社会生活，否则就要受到处罚。
具体而言，公共政策的权威性，是指公共政策影响社会成员，并且获得社会成员认同的能力，主要是由政策制定主体的权威性和政策执行主体的权威性决定的。公共政策的主体在社会生活的不同领域掌握着不同的社会资源，具有影响社会公众工作生活的能力，具有不同的权威性。政策制定主体的权威性直接影响社会公众对政策的认同和在政策执行过程中的行为倾向。公共政策权威性执行是对社会资源的一种权威性分配。没有权威，就意味着没有权利和资格进行资源的分配。“在分析过程中及早提出权威的问题很重要，这样既可以避免囿于一个没有人能够予以执行的方案，又可以在潜在的更优越的方案中树立执行权威、确定必须进行的变革”。政策执行主体依据法定权力执行政策，不越权、不侵权；同时政策执行主体也要以身作则、做好表率，树立良好的政府形象，并获得公众的信任和拥护。
第八，政策价值观的差异。首先，政策价值观差异的基础是价值生活多样化和价值观念多元化。西方有位学者曾说过，一个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的政策。而政府所制定的公共政策的灵魂和核心正是政策价值观，公共政策冲突产生的缘由，往往离不开政策价值观差异的客观存在。政策价值观是公共政策施行过程中影响政策行动者进行集体选择和行动的态度、偏好、取向和准则。政策价值观是主观的东西，有很强的主观随意性，在具体政策行为中政策价值观所表现出来的则是具体的政策价值观念，主要由政策理论、政策理念、意识形态、政策评价标准等组成。哈罗德·拉斯韦尔认为，获得最普遍承认的价值观可能决定谁从现存利益中获得更多。人们总是会依据自己的价值观来理解世界并且改变世界。因此政策执行的期待和政策制定的目标也许反映了某些涉及政策过程对象的内心的主观愿望以及这些对象对过去、现在或者未来的看法。价值观决定了道德准则和伦理，价值观也决定应该怎样干预公众生活和政府应该如何发挥作用。价值观的冲突常常发生在政策提案中，这可能会导致政策冲突的发生。而公共政策的价值冲突是多种价值观之间相互矛盾的产物，它形成于政策价值主体认识价值观和创造价值的过程中。在开放的社会里，人们的多种价值观和多维视角，更容易引发各种各样价值观之间的冲突。伴随我国社会转型力度的增大和对外开放程度的深入，人们的价值观念多元化、价值生活多样化趋势日益明显，出现了多样化的价值观以及价值观之间的矛盾冲突甚至是对立。政策过程是一个包含着政策主体和政策参与主体多样性、政策客体多元性、价值标准多重性、问题解决机制多维性的复杂过程。由于道义、心理、信仰等多种主观价值成分的碰撞，人们面对同一公共政策会有不同的或是相互抵触的价值选择。面对错综复杂、相互冲突的多种价值观，政策制定者与行动者往往难以进行准确和合理的比较，这就造成了政策冲突。
其次，价值偏好差异、政策理解差异为政策价值观分歧提供了滋生的土壤。各地政治经济形势不同，政策执行人员的价值偏好不同，对政策理解不同，政策的实施结果有本质差别。典型的例子就是，我国政策部门就公民吸烟问题所陷入的政策价值观冲突：为了保障国民的健康，就必须宣传“吸烟有害健康”，但是烟草行业作为中央与地方财政的重要支柱，往往因为其对经济的促进作用而得到鼓励与保护，这种对待同样问题的不同政策价值观差异是引发政策冲突的重要原因。再看公平、效率这两种看似截然相反的价值观，在经济学上效率意味着一定投入内的最大产出，这无疑会加速经济的发展，但是高效率往往带来公平的缺失。而提倡公平又往往意味着对效率的抹杀。我国在公共政策制定中从“效率优先，兼顾公平”向“效率与公平双赢”的过渡，反映了我国公共政策价值观的冲突及其在不断调适过程中的变迁。
（三）公民政策参与的局限性
公共政策公信力动力来源之一，就是公共政策的主体保持与公众良好的互动和沟通，从而使公众认可并支持政策。因为公共政策从制定、施行到最后效果的判断都离不开公众的认同。首先，公共政策的制定要以公众认同为基础。公共政策的需求信息来自社会民众或团体，任何一项政策的实际需求总是来自社会。代表公众实际利益和要求的政策总是从社会公众中首先萌芽，而且任何公共政策总是涉及广大公众的，公共政策应以保障公众的基本利益作为制定政策的出发点和实现政策的落脚点。
其次，公共政策的最终实施必须依靠社会公众的认同和参与。公共政策的运行要以政策目标群体为主体。虽然公共政策的制定主体是政府，但公共政策的运行主体是社会公众。公共政策的施行需要施政者与影响对象（公众）的密切合作。而如果后者是消极被动的，那么公共政策的效果将会大打折扣，甚至成为一纸空文。
最后，公共政策效果的最终评判者是公众，检验标准就是社会认同的程度。一项公共政策制定出来并实施，其最终效果如何，并不是由政策制定者来判断的，而要看其是否满足了社会公众的需要、被社会公众所接受和认同。
然而现实中，由于中国两千多年的封建专制的影响，我国公民的民主法治意识比较淡薄，缺乏一定的主体意识，参与政策制定的主动性、自觉性和理性化程度不高，参与意识也不强。随着民主法治的建设与发展，公民的民主权利、参政意识有了一定程度的提高，但总体来说还是有很大提升空间的。
1.社会转型时期公民政策参与的不足
从国家与社会关系的角度来看，社会转型的过程实质上就是国家与社会关系在各个领域内进行调整的过程。随着社会主义市场机制的建立，作为联系个体与国家政府的纽带的第三部门在我国发育起来并发挥着重大的作用。但由于其仍不成熟，在政策制定过程中，第三部门还没能很好地起到上传下达的作用，因此，从总体上看，我国公民的政策参与仍表现为公民个体的政策参与。个体公民固有的局限性制约了公民在政策过程中对自身正当权益的充分表达。这不仅会导致公民政策参与热情的下降，也会极大地影响公民对所制定与执行的公共政策的认同与服从，最终影响政策的公信力。这体现在如下几个方面。
第一，公民政策参与中的“搭便车”行为。公共政策的一个基本特点就是客观存在的普遍适用性，正如曼库尔·奥尔森认为：“这种集团利益的共有性本身就意味着任何个人为此共同利益所做出的牺牲，其收益必然由集团所有成员分享。”[42]也就是说，在一个利益群体内部，为争取此利益做出牺牲的成员与毫无贡献的成员将获得同等的利益。然而，正如公共选择学派所认为的那样，在社会公共生活中的公民同样是一个“经济人”，他的行为也是以成本-收益分析为基础的，如果公民参与政策制定所需要投入的时间、精力以及其他的成本与该参与者所预期得到的收益不相称，就必然导致主动参与者的情绪消沉，对理性的政策参与者来说，最佳的选择就是期待他人出头，有搭便车的行为取向。可是人人都想“搭便车”，最终是人人都无便车可搭，其结果是大家都等着别人付出努力，最终没有人去付出努力，出现以消极等待取代积极主动行动的“理性而无知”的状况。
第二，政治判断力有可能出现下降。随着社会经济发展和科技的进步，现代社会中的政府需要面对和解决不断涌现的新公共问题。由于政府以公共政策去面对的公共问题实际上涉及社会众多的领域，而且还呈现不断扩展的趋势，这使得政府不可能在所有领域内同时具备做出反应所必需的知识和信息。因而，参与者的政治判断力下降和行为能力的下降将是一个铁的规律。对于普通的公民来说，教育的普及虽在一定程度上提高了公民的知识水平，但这并不意味着公民在政策参与上就是一个具备充分知识能力的行为主体。况且，知识和信息的获得是要付出成本的，对于许多政策知识的了解也并不一定能给普通民众带来相应的报酬。因而，在正常的情况下，他们往往会表现出一种政治冷漠。如果没有直接具体的利益所激发的责任感和相应的主动精神，政治冷漠及其引发的公民在政策上的无知和判断力的低下将会普遍存在。
第三，公民政策参与存在一定的盲区。根据公共问题的性质，可将其分为两个领域，一是与普通公民具体利益直接相关的政策领域，如工资政策、福利政策等；二是与大多数公民的具体利益没有明显的直接关联的政策领域，如国防、外交政策等。大多数公民关心的是那些与他们的经济收入、社会地位等直接相关的政策。而对于第二个领域的公共政策，因它们与普通公民的利益缺乏直接的关联，专业性又极高，所以这些领域的政策制定经常是由少数决策者和有关的专业利益集团控制的。
第四，个体公民的政策影响力与政策参与。在个体公民与政府的博弈中，存在着基本力量不对称的状况，这种力量对比的巨大反差就使公民个体在政策制定过程中的影响力十分微弱。而公民对这种状况的理性认知，使他们有着强烈的无奈感，其政策参与的积极性会受到极大的挫伤。因此，作为个体的公民往往有可能被动地接受政府政策的控制。在社会转型的历史时期，公民的政策参与的过激以及政策参与的不足等都会导致政策正当性危机。
第五，参与的主动意识不强。主要有三种类型：首先，“无奈型”的公众参与。在今天的中国，无论是在政策制定阶段还是在政策执行阶段，公共政策参与还是局限于部分权力精英。如此就会导致公众误认为，“参与只不过是个形式，最终还是领导说了算。这样公众往往把自己当作国家和政府的附属物，只要组织安排干什么就干什么，无论是参加政治学习、讨论，还是参加政治活动都是如此”。这种心态反映了公众参与的一种无奈和被动。其次，“功利型”的公众参与。公众参与公共政策执行主要是基于自身利益，而不是基于公众的政治责任，他们是带着莫管他人瓦上霜，事不关己、高高挂起的心态去参政的。最后，“失望型”的公众参与。当某个公民认为自己的参与能够影响政策执行时，他就会表现出较强而积极的参与意识，反之，他表现出某种程度的冷漠。长久以来，广大公民事实上感受到自己的参与对政策制定和执行没有什么影响或者难以有所影响，于是，逐渐对参与政策制定和执行产生“挫败感”和失望情绪，公众参与的主动性也将日渐减弱直至消失殆尽。
2.社会转型时期公民在政策制定过程中非正当的政策参与
从社会实践中我们可以看出，民主的政策制定过程实际上就是各种相互冲突的利益、意见相互影响、相互作用的互动过程，是各种利益、意见相互调整的过程。实际上广大民众正是通过多种正式或者非正式的渠道参与并影响公共政策的制定与执行的。既有通过听证会、信访、法定的游行示威或直接参与政策的制定等进行政策参与的，也有通过非政治渠道如新闻媒体、通过间接影响决策者个人等种种途径来影响公共政策的制定及其执行的。在众多的政策参与中既存在正当的参与方式，也存在许多非正当的参与方式，如通过贿赂决策者来影响政策的制定，导致政策执行中的群体性冲突等。当法定的政策参与渠道不能满足民众政策参与的需求时，非正当政策参与就有可能获得极大的存在空间。然而，非正当的政策参与不仅会影响公共政策的公正性、影响公共政策正当性的基础，甚至还可能导致灾难性的后果。因为这种非正当的政策参与有其固有的局限性，它不能保证所制定的政策真正体现绝大多数民众的利益要求。
3.公民政策参与的不足或过度参与可能导致政策公信力危机
在我国的社会转型过程中，经济的发展、科技的进步、社会主义市场经济体制的建立，客观上促进了社会的进一步现代化，同时也形成了社会利益主体日益多元化的局面，公民的独立意识、参政意识也日益增强。同时，公民的受教育水平提高了其政策参与的能力。这些都激发了公民在政策制定与执行过程中政策参与的热情，使其自身正当权益免受不法的侵害，也激发了公民在政策制定与执行过程中政策参与的欲望。然而在社会转型时期，健全完善的公民社会还没真正发育起来，公民政策参与的正当渠道还很有限，公民政策参与的能力还没有很好地培养起来。因而在社会转型时期，更多地存在公民政策参与的能力不足、公民的过度政策参与或者无序政策参与，这些最终都可能导致政策公信力危机。
4.公民参与机制缺失，渠道不畅
第一，公众参与机制的缺乏。一般情况下，衡量一国政治民主化水平的重要指标一定会包括公民参与的覆盖面与有效度。而“公共性”作为公共政策的价值取向本身就要求政策应该以民主价值为参照，以公民参与为核心，来强化政策的有效性，引发分歧多元的利益集团间的公平博弈。而我国公共政策的重大决策权只局限于执政党高层智库，社会力量对公共政策的影响力极弱，政策过程基本由权力精英掌控，表现为公共政策过程不是社会选择的结果，而是不同权力精英群体间相互妥协与折中的产物。虽然我国通过制度形式确立了公民参与公共政策整个过程的制度，如选举制度、听证制度及信访制度等，但这些制度对公民参与公共政策设置了一定的障碍，使得公民参与的深度和广度有限。参与渠道不畅通还使得公共决策中的群体参与相当不规范，参与程度严重失衡，除了人大、政协、工会等政治团体之外，尚未有效地形成其他正式的利益聚合载体，某些强势群体甚至可以轻而易举地影响决策过程，控制政策走向，而更多的群体由于缺乏组织和技术支持，不能有效地参与政策制定，不能深入系统地表达其利益诉求，导致公民参与的整体水平尚处于低层次，公共政策过程的正当性在很大程度上受到削弱。当然从客观上说，社会复杂性及其多态变化的特征对公民的知识专业化程度、沟通技巧、理解学习能力等众多方面也都提出了更高的要求。
第二，公民参与组织化程度低。我国公民参与缺乏组织化是一个长期存在的问题，过去信息不发达的时候，人们信息闭塞，一般人是没有机会也没有意识参与公共政策的制定过程的，在一个政策制定出来后人们只能被动地接受，然后执行，在执行过程当中必然会出现这样那样的不合理、不合法问题。现在随着经济的发展以及网络媒体的发达，人们获取信息的渠道越来越畅通，维权意识的觉醒，使人们主动参与公共政策制定过程的需求日益强烈，而不是像以前一样一味地被动接受，但是缺乏正规的专门组织来引导人民参与到公共政策决策中来，整体表现为公民参与组织化程度低，从而在一定程度上影响了公共政策的制定。
第三，公民参与法律保障偏弱。公民参与作为宪法赋予的一项神圣权利，理应受到保护。但是相关法律不完善，完善相关的法律体系主要包括两个方面：一是要完善公民参与公共政策的相关法律。目前我国大部分城市的公民参与公共政策缺乏法律的依据，我国大中城市中制定了这方面地方法规和条例的只有不到三分之一，从法律数量来看明显不足，而且还没有一部国家层面的立法成为公民参与公共政策的法律依据。另外，法律具体实施效用也是很低的。因此，需要完善公民参与公共政策的法律规范，为公民参与公共政策提供强有力的法律支撑。二是要完善保障公民个人参与权利的法律。公民由于检举揭发政府官员的某些不法行为，而受到不公正的逮捕或者羁押的可能使得公民的参与权利无法得到充分的保障，而这必然会导致部分民众产生对自身安全的担忧，进而不能积极主动地参与公共事务、监督政府的工作，而更加严重的后果是可能引起民众对政府以及公共权力产生失望和怀疑的心态。因此，制定相关的法律法规规范和保护公民的这一权利，同时规定政府应提供的服务，并对利用公权力阻碍公民参与的行为给予处罚，才能在一定程度上为公民参与提供保护，使得公民参与公共政策或者政治生活更加顺畅。
（四）利益集团对公共政策的负面影响
1.利益集团参与公共政策制定的动因
利益集团是有别于政党组织的，它有自身利益诉求，不一定要获得执政地位和控制政府。利益集团的整体利益是其成员利益的综合，利益集团与其成员有着密切的利益关系，否则，作为个体的社会成员就不会积极参与到这样的组织当中。利益集团努力谋求参与公共政策过程，想办法影响公共政策走向，是为其成员谋求最大利益的重要途径，只有这样，才能得到集团内部成员的拥护和支持。人类要生存和发展，就必须依靠结成社会团体以对抗各种危险和解决各种问题。亚里士多德也指出人天生是政治的动物。传统的社会群体理论认为，无论群体的规模是大是小，例如阶级群体、亲属群体或者其他的组织，都是用来表达和实现该集团内部成员的利益的。为了寻求共同的利益很多群体会组合到一起，因为只有组合起来才能有更大的力量来谋取更多的利益。利益集团行动的逻辑之一便是利益。奥尔森在《集体行动的逻辑》中说“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同或群体利益”。这就是说，利益集团的成员即使知道做出某项行为后能获得利益，他们也不会自愿单独采取行动。“除非是在群体成员同意分担实现群体目标所需成本的情况下给予他们不同于共同或群体利益的独立激励，或者除非强迫他们这么做”，如我国近代官僚资本、美国早期的农业和工业组织等。即便一些利益集团参与公共政策的制定不是基于这样的考虑，其本意仍然是从本集团的利益诉求出发的，因为在与其他利益集团的互动妥协的博弈过程中谋求最大化的利益以及生存和发展的条件，相对来说依旧是为了自身的利益。特殊利益集团正是认识到了公共政策的这种双重作用，因此他们通过各种途径参与到公共政策的制定中来，以使本集团利益得到最大限度的满足。
2.利益集团对公共政策的负面影响导致其公信力下降
首先，利益集团发展的不均衡导致公共政策倾斜。我国利益集
团的发展是极其不平衡的，这种不平衡体现在各利益集团所拥有的权势、资源和影响力上，这样就有了强势利益集团和弱势利益集团的分化。一些强势利益集团形成正式的组织机构，具有丰富的经济、政治和社会资源，能很轻松地影响甚至是操纵政府政策，而一些弱势利益集团则很难进行利益诉求或其利益根本得不到表达。新制度经济学派认为，从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。在这种情况下，政策应有的独立性和公正性就会弱化和丧失，就会损害弱势群体的利益而有利于强势团体。当前我国政府出台的解决“三农”问题的相关政策，大力推行的社会主义新农村建设，就是在平衡我国利益集团关系以及满足农民群体的利益诉求。如果政府不能在各种利益集团间保持相对的独立性，任由强势群体主导改革，会使公共政策失去公正性从而向强势群体倾斜，而社会的弱势群体若遭到严重的剥夺，令社会利益分配失衡、收入差距悬殊，则最终会危及社会稳定。
其次，影响公共政策的公平与公正。我国社会利益集团发展具有明显的不平衡性，它们之间在占有资源、社会地位等方面都存在很大差异，因而对公共政策制定的影响力也不同。强势利益集团利用其占有的资源和权力优势以及与政府有效的沟通渠道，向公共政策制定者充分表达利益诉求，使公共政策倾向于某个或某些强势利益集团；而弱势利益群体缺乏有效的信息沟通渠道，组织力量很弱或根本没有组织，几乎影响不到公共政策制定。利益集团本身的利益表达可以反映一定的民意，但也具有很大的狭隘性，它更关心的和更集中影响的是与本团体成员利益相关的政策，不同的利益集团有着不同的利益倾向和利益需求，因此它们反映的民意都仅仅是本团体成员的意见，而且利益集团之间的竞争并不能维护非本群体成员的利益，反而可能会损害社会大众的公共利益。利益集团的存在可能使政府的“公共性”受到质疑。虽然利益集团参与政策制定过程有助于限制个别群体对公共政策的操纵，但是利益集团之间的互动也会导致政府行为陷入困境，出现诸如权力寻租与腐败等现象，会在一定程度上使公共政策出现不正常的倾斜，进而使政府的公共性受到严重挑战，加剧社会的不公平现象。公共政策的核心是维护社会公平与公正，但当面对强势利益集团的压力、利益集团之间的利益冲突与矛盾，以及矛盾与对抗公开化和尖锐化时，公共政策的制定可能难以做到真正意义上的公平公正。
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