一 西方国家公共政策公信力危机的主要表现
尽管近年来西方行政改革运动此起彼伏，但是政府变革和民众满意之间始终存在一道无法跨越的鸿沟，其危机表现如下。
（一）西方公共政策主体公信力危机：少数利益团体控制政策议题、公民政策参与危机
1.西方国家利益团体对民主政治而言是不可或缺的
因为决策的科学性依赖于利益集团，只有当各种利益集团通过利益表达而使自己的要求得以实现时，政府才能从中获得大量可供决策参考的信息。而如果政府为利益集团所左右，政府的行政权力自然就受到了来自各方的关注和影响。但是，一般情况下，利益团体参与公共政策的制定与实施是以有利于本集团的利益为前提的，要使政策效应尽可能地向本集团倾斜，以保障本集团成员的利益。所以，一旦政策过程被某些较有分量的利益团体所操控，而该利益团体又扮演政策资金支持者的角色时，他们就会排斥其他政策主体的参与和影响力的扩大，进而影响政策走向，达到维护自身利益的目的。而即使政策过程是为了实现公共利益，政府也很难让多数民众相信公共决策是为了公共利益而非私人利益。洛易（Theodore J.Lowi）在其著作《自由主义的终结：意识形态、政策和公共权威》中，对当代民主政府提出批评并谴责利益集团多元化的瘫痪效应，认为利益集团多元化并不一定带来好处。洛易认为公共权威被私有利益集团所瓜分，从而导致一个虚弱、分权的政府，不能进行长期计划。这些私有利益集团的运作是为了达到私有目标，而非相互竞争以促进公共利益。因而政府不是在相互冲突的价值中做最优选择，而仅仅是一个利益控股公司。在西方国家，公民政策参与危机常常表现为公民政策参与不足、参与效率低下，罢工、游行示威、骚乱以及政策冷漠等形式，这都可以归咎于资本主义国家利益团体控制政策议题及其过程。
西方国家的利益集团大多同政府保持着密切联系，并且非常积极地参与政策过程中利益的平衡与确定过程，有的国家甚至把利益集团与准政府机构同等对待。在美国，“利益集团一直是美国社会和政治的一部分”，[43]利益集团参与和影响对国家利益的确定和实现过程，参与立法、疏通政府、影响司法、开展公关等是其主要的实现途径。当然，在不同的利益集团满足自身利益的同时，整个社会多元利益的平衡与维护也得到实现。
每一个利益集团为实现自己的利益而拼命从事“院外活动”，必然会与其他的利益集团形成激烈的竞争关系。但由于有较为健全的制度制约，一般利益集团争取到自己的利益应该不成问题，而额外的利益获取，尽管存在，但不普遍。这种利益集团相互间存在的竞争关系，客观上达到了平衡不同的利益主体、防止局部利益超越国家整体利益的目的。这既是资产阶级民主国家制度设计本身的初衷，也是议员们考虑自身的声誉、谋求连任等的结果。
2.资本主义国家的国家干预主义和福利国家政策的大力倡导，导致公众政策参与能力低下
西方国家自20世纪30年代以来，普遍采取了国家干预主义政策，用政治权力对社会生活的各方面进行干涉和调整。权力的不断扩大，加上政府权力缺乏必要的制约，导致整个社会机体内部的自组织能力和公民社会自治能力的降低。这种局面进而导致了公民对政府政策的失望和冷漠，因此出现了游行示威、骚乱等政策参与危机。从经济学的角度讲，政府和市场是调控社会经济生活的两大基本手段，当公共产品、外部性、不完全信息等原因使市场不能有效地配置资源时，或者市场配置资源导致宏观经济波动或社会分配不公等现象时，政府就会对经济进行干预。如果政府对经济领域的干预不当，那么政府对市场的干预行为越多，政府信用受损就越严重。宏观调控和微观管制是政府履行其经济职能的主要方面，当政府按其职能介入经济活动时，其执行政策、实施管理的过程就存在信用规范问题。近年来，一些地方政府基于地方经济利益的考虑，一些地方政府官员为了取得政绩，超越自身权限，不按市场经济规律办事，直接影响了市场配置资源的基础性作用的充分发挥。一些政府部门或公务员为了部门或个人利益，或做违规担保，或瞒报虚报，尤其在土地征用、国家矿产资源有偿使用、房屋拆迁等方面，政府裁量权过大，损害市场主体和社会公众的利益。在一些竞争性领域，政府投资越位而民企缺位的现象也屡见不鲜。一些政府机关或公务员在行政过程中的短期行为及机会主义行为，反映了一些政府功能的异化，阻碍经济发展，恶化社会风气，使政府失信于民。因此，政府信用问题不仅是经济问题，也是政治问题。
西方国家普遍采取的另一项政策是福利国家政策。虽然真正意义上的福利国家是现代社会的产物，但是人们对国家的社会功能的需求在国家诞生之日起就产生了。在英国，伊丽莎白一世面对资本主义的兴起而造成的农业不稳定，认识到应由整个社会而不是专门的宗教团体救济因年迈、生病或无法抗拒灾难而致贫的人，维护社会秩序是为实现其他一切权利提供基础。任何一种成熟的社会制度的形成都需要两种条件：一是它在社会上存在所需要的现实环境，即社会基础；二是它成为现实的思想渊源和理论基础。福利国家也不例外。在社会基础方面，自资本主义制度诞生之后，以社会化大生产为特征的工业化更加蓬勃地发展起来。工业化在给社会带来巨大的财富和快速发展的生产力的同时，也带来了一系列的社会问题，如何规避由市场和社会变化带来的各种风险已经成为资本主义国家面临的重大问题。另外，工业化生产创造了巨额的财富，大大增加了政府的税源，这使政府代表国家加强对社会的管理与控制成为可能。现实的需要和操作的可能性为现代福利国家的产生提供了坚实的社会基础。加之两次世界大战以及20世纪30年代资本主义世界经济危机的爆发更对福利国家的诞生起到了强烈的推动作用。福利国家在欧洲普遍建立起来了。福利国家是欧洲中间道路学派价值理念的制度化体现，其最大的贡献是发挥了使社会一体化的作用，增强了生产力高度发达的市场经济社会的凝聚力，使福利国家成为“二战”后资本主义国家得以稳定发展的不可或缺的缓冲器。全面的社会保障，导致经济增长缺乏激励机制，随着失业和老龄人口的增加，财政危机不断，以致20世纪70年代中后期西方国家社会福利保障政策危机的出现。同时，现存的体制无法提供足够的参与渠道以满足多元主体的利益表达需求，从而导致政策公信力危机，进而引发社会政治动乱。
（二）西方公共政策价值公信力危机：政策认同危机
政策认同是政治认同的具体表现。所谓政治认同，并不是一个概念，而是一种现象。它是发生在政治生活中的各种信任关系的总称，是人们在一定社会生活中的感情和意识上的归属感。政治认同包括公众对政府（包括其代理人）的认同、对政府决策的认同、对政治制度的认同等。政策认同就是支持政党组织的政策、方针并自觉地贯彻和落实的心理状态。其实，政府期望通过各种途径推动公民参与，这既是对民众的一种信任，也是希望能够更好地推行某项公共政策。“在多数情况下，只有当政府试图推行一项公共政策时，公民才需要成为一个必不可少的关键条件”。[44]民众作为政策的目标群体，是推行一项公共政策必不可少的关键条件。政府可以通过公民参与化解未来公共政策推行时来自公民的阻力，从而实现一种政治劝说。得到政府认同和支持的公民参与所带来的社会影响力及参与者本身的参与效能感，将成为推行公共政策的重要力量，对实现政策目标是极为有利的。人们产生良好的政策认同感是建立在公民参与者效能感得到满足基础上的，这会影响相应的利益相关者，从而削弱反对意见，增强政府推行公共政策的可接受性。而公众的广泛参与扩大了决策资源的提取范围，增强了政治体系的利益整合功能，增强了政策的正当性、实用性和合理性，能够反映最大多数人的意志，协调社会各种利益关系。相反，任何国家或政府的政策如果不能得到人们的认同，就不可能长期存在下去，更不可能将事业引向成功。2007年10月27日，巴黎郊区两名青少年为躲避警察追捕而进入变电站触电身亡事件引发的骚乱，加拿大魁北克省的分离运动等，它们引发的欧洲政治哲学危机与身份认同危机，其实质都是对西方国家政府移民政策或福利政策的认同危机。
造成政策价值公信力危机的原因主要有以下两方面：一方面是由政治、经济、身份认同等原因导致的。政治上是政府放弃行使诸如确保移民安全等的职权。经济上是移民政策无法使移民获取必要的工作机会，高失业率、贫穷、饥饿和疾病困扰着这些移民。在身份上移民得不到社会认同。他们不但在地域上居住在独立于原住民之外的地区，而且他们的政治、经济甚至文化权利都无法与原住民相比较。这样的忽视无疑造成移民对社会的反抗，这也是各个民族、族裔或种族在对公共政策的公信力产生质疑之后的一种极端反应。
另一方面是自由主义的“反动”和价值观标准的变化。罗素·哈丁曾指出，当代社会公民有可能信任政府政策的假定，或者说是公民应该信任政府政策的看法同传统自由主义正好相反。“自由主义的核心含义是公民不仅不应该信任政府，而且要提防政府，这是因为任何拥有权力的人至少部分地怀有为他们自身利益而滥用权力的动机”。[45]从这个角度看，西方自由主义和个人主义的盛行也是导致公民对政府等社会权威机构信任下降的重要因素。例如，“二战”中西方反战运动、民权运动、城市暴乱、生态运动等消解权威和政治的自由主义思想冲击不仅发生在美国，也影响了欧洲、日本等其他地区。虽然这种意识形态的变迁与公民信任之间不易形成直接的因果关系，但为民众怀疑政府的犬儒主义成为社会主流意见播下了种子。
随着社会价值观的变化，政府更难满足公众新的评估标准，这既可能是因为民众对政府预期的上升，也可能是因为预期的分歧。如果公众对政府的需求不知足地螺旋上升，即使政府绩效保持不变，满意程度也会下降。“二战”后，西方国家成功的工业化使人们消除了对经济和人身安全的疑虑，激发了人们表达自我和实现自我的想法，民众的价值追求开始向更多的物质之外的领域延伸，比如政治、生活和社会环境的质量。正是这种公众要求的异质性程度增加，使得政府更难确定合适的政策模式来满足其民众，因而导致政策价值信用危机。公共政策的公益性与公正性的缺失导致危机。公共政策的功能在于能及时有效地解决社会公共问题，能维护社会公正，竭力惠及社会各个不同阶层与利益团体，这既是公共政策存在的根由，也是公共政策研究的逻辑起点和最终目的。政府出台所有政策的出发点和进行决策的依据，都必须以公益最大化和公平公正为政策的最高目标。而政策制定者的利他主义原则和整体主义原则，是公共政策对公益和公正的价值追求得以实现的前提条件。然而事实上，社会权威部门与个体的人在某种程度上都是“经济人”，都有追逐自身利益最大化的利己本性，决策主体往往把自身利益作为政策方案取舍的标准，从而湮没了对社会共同善的追求，造成政策公正的缺失，其结果便是民众对公共政策不予认同与支持，对公共政策“横眉冷对”，从而诱发了公共政策价值的信用危机。
（三）西方公共政策程序公信力危机：信息公开不充分，程序公正性不足
政府的政策制定过程实质上就是利益选择和分配的过程，由于政府掌握和控制的资源是有限的，因此在确定“价值分配”时，决策者必须建立一个价值分配的优先顺序，以确定社会资源的流向。公共政策只有在内容和程序上具有一定的公正性，才会得到社会各阶层成员的认可、赞同和信任，它意味着人们相信政府制定的公共政策不是有意偏向和保护某个阶层或集团的特殊利益。社会成员的普遍信任能够为公共政策的贯彻实施奠定良好的心理和感情基础，使人们在认识上和行动上达成一致，因而由这种信任所促成的政治绩效是高效率、低成本和有秩序的，而不公正所导致的不信任则恰恰相反，信息公开不足更加剧了不信任。
人类社会中信息是普遍存在的。人类对信息的利用古已有之，政策过程同样离不开信息。与政策过程相关的信息，一是在内容和形式上都具有客观性，这就要求在政策过程中如实地收集、准确地记载信息，在信息处理中，注意由表及里、去伪存真。二是它反映的对象和涉及的范围极为广泛，存在于社会各个领域之中。从政策系统外部看，有政治信息、经济信息、军事信息、文化信息、国际信息等大量信息流。从政策系统内部看，有上级信息、下级信息、内部信息、平行信息等。各种信息能否与政策过程相关，其根本条件就是看它们是否直接进入政策活动过程。三是政策过程的信息处理要迅速及时。信息的价值与其传递时间成反比，信息一经形成，传递时间越少，价值越大。否则，时间的延误，会使信息的价值减少或消失。信息利用服从于收益递增规律，即信息利用存在着不断增加的回报，信息被利用得越充分，其产生的收益就越大。四是经过收集、加工的有关政策过程的信息具有共享性。信息公开是一种单向传递关系，既包括应公众要求消极提供信息，也包括政府采取积极措施向民众通报信息。信任来自双方的反复交往，人们只有了解一个人才会进而信任他，同样，人们对政府政策了解得越多才有可能越信任它。人们需要了解政府政策意向是什么、在怎么做、做得如何等。因为政府在决策的过程中产生的信息是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况、监督公共政策和公务人员的必要条件。但由于受精英主义思想影响，政府机构和官员对决策权进行垄断，加上少数利益集团从中作梗，使得政务暗箱操作，公开度和与透明度严重不足。公众由于信息缺乏，既不能很好地监督政府和官员，保证公共政策的公益性，也不能了解和熟悉政府政策，这给政策的有效执行并得到认可制造了障碍。由于组织或个人的信息处理能力是有限的，所以政策过程中的各个环节所涉及的直接相关主体、客体或者是间接的社会组织、群体、社会成员个体，都应该是可以共同利用信息资源的，即具有共享性的特征。一方面，要求及时公开信息，做好部门之间的信息交流工作，充分利用信息。对于政府信息公开而言，可以使用政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等多种方式进行信息公开。无论是采取哪种信息渠道，都必须避免“为了公开而公开”，而是有针对性地关注公共议程，让公众感知能力和信息处理能力真正为公共政策议程服务。另一方面，也需要加强信息的管理，注意做好保密工作和知识产权保护工作。五是只有通过传递才能实现信息的价值。政策过程中的信息传递方式和载体还具有高度的组织性和控制性，相关方面常采取非自然的、硬性的措施或手段，对传递方式和载体加以控制，对信息传递方向、步骤及速度起着强制性的保障作用。
罗尔斯在《正义论》中提到公开的制度正义是实现一切正义的前提，强调规范的公开对于制度正义的重要意义。在民主社会，在以对公共利益进行权威性分配为本质的公共政策制定中，程序正义确实具有更为突出的价值。民主是规定多数人参与政治活动的制度。它不仅把多数人参与政治活动作为制度的一项目标，而且规定一定的程序，即规定多数人如何有序地参与政治活动。因此，程序是作为民主的一个不可或缺的组成部分而存在的。通过对程序的规范和保障，公众在积极参与中实现利益的有效表达，进而实现公共利益的公正分配。
而公共政策制定过程中的每一个步骤也都是与公众切身利益密切相关的，因而都应成为公开的内容。然而，政府对政策制定过程实行封锁，致使程序正义遭遇决策“黑箱”，即政策过程尤其是制定环节的内部状况不能被直接观察，公共政策的制定是少数人“秘密”商议的结果，在政策方案正式公布之前，整个决策过程对于公众而言是一个无法弄清的神秘系统，只能通过向它输入信息，再根据其输出信息来推断。
一般来说，一项公共政策的制定都有一个较长时间的酝酿、争论和最终确定的过程。政府针对需要解决的社会问题制定政策时就应向公众公布，以便民众能对即将制定（或调整）的新政策有充分的准备。然而，由于权力运行的隐蔽特性，作为决策部门的政府常常从决定制定一项公共政策之初就对相关信息实行封锁，决策“黑箱”从一开始就已形成。在民主社会，权力是人民手中的公共资源，只是因为管理需要而被委托给政府管理者，其运行过程理应向其所有者公开。但是，由于权力意味着资源的占有，一旦它集中于少数人手中，这些人就会以种种理由拒绝公开其运行过程。从世界各国普遍存在的权力腐败的现实来看，权力的隐蔽运行仍是一个普遍存在的痼疾。公共政策的制定过程是权力运行的一项重要内容。权力隐蔽运行的普遍性决定了决策“黑箱”存在的普遍性。有时，政府对即将就某一社会问题制定政策的动议并未向公众保密，但一旦进入政策制定的具体环节，便将政策制定的过程全部封闭，公众既无从知晓政策制定过程中到底经历了哪些程序、每个程序是否规范、其间到底发生了哪些事情，更无从获得对政策制定及其程序发表意见、建议以实现决策参与权的机会。只有政府事后通过大众媒体回顾了决策程序，公众才可能了解政策过程。即使如此，政府告知媒体的政策程序也是经过过滤的，公众是无法了解政策制定全过程的原态的。如果政府不向媒体提供政策过程信息，公众就根本无从得知政策制定程序的相关信息。
政策制定的程序正义本身就意味着所有与政策制定相关的信息必须公开。决策阶段进入“黑箱”，本身就与政策制定的程序正义相冲突。即使未公开的决策过程包含了政府部门体察民情、以人为本、政策法律化等丰富内容，或者说决策中的其他程序都是规范的，也仍与程序正义的总则相背离。更何况，公众的参与也是决策程序的必要内容。决策“黑箱”使所有关于政策制定的程序对公众封闭起来，其间到底发生了些什么事情、经过了哪些具体环节、有哪些不同的方案被讨论、参与决策者各持何种观点、最终确定的政策方案是一致通过还是多数人意见抑或是最高领导人的意见等问题，都在决策“黑箱”里封存而与公众隔绝，而它们又是规范的决策程序中必不可少的内容。因为公众无从知晓决策过程，政策公布后公众有理由对制定政策的程序正义表示疑问。
首先，决策“黑箱”使公众有理由怀疑公共政策的制定程序不规范。由于决策“黑箱”存在，一项公共政策的制定到底经过了什么程序和环节未能进入大众媒体的报道范围，公众就有了怀疑和想象的空间。其次，决策“黑箱”使公众有理由怀疑政府制造“责任大锅饭”。公开公共政策制定的程序实际上也是一种公开决策者责任的程序。每一位参与决策的人，无论对政策方案持赞成还是反对意见，都应当记录在案，以做到有案可查。“决策是考核决策者的硬件，也是监督决策者的证据”。当决策的过程陷入“黑箱”，公众无从知晓决策者各持何种意见，决策责任就无从落实。因为在集体决策的名义下，所有参与决策的人做出正确的决策时荣誉共沾，做出错误的决策时责任共担，而“责任大锅饭”其实是谁都不承担责任。再次，决策“黑箱”使公众有理由怀疑他们参与政策过程的权利被剥夺了。参与的前提是知情。公众对在公共政策的制定过程中有没有多套备选方案、有哪几套备选方案等相关信息都毫不知情，公众何以向决策部门就公共政策提出意见和建议？连对决策者是谁、分别持何种观点、最终方案如何选择等信息都毫不知情，公众何以对政策制定过程进行批评和监督？既不能提出意见和建议，又不能批评和监督，参与权从何谈起？
由于政府掌握和控制的社会资源是有限的，所以必须确定一个价值分配的优先顺序来进行“价值分配”，以确定社会资源在各社会群体和组织间的分配比例。公共政策只有在内容和程序上具有一定的公正性，才会得到社会各阶层成员的认可、赞同和信任，人们才会相信政府制定的公共政策不是有意偏向和保护某个阶层或集团的特殊利益。社会成员的普遍信任能够为公共政策的贯彻实施奠定良好的社会心理基础，使人们在认识上和行动上达成一致，因而由这种信任所促成的政治绩效是高效率、低成本和有秩序的，而不公正所导致的不信任则恰恰相反，信息公开不足更加剧了不信任。信任来自双方的反复交往，人们只有了解一个人才会进而信任他，同样，人们对政府政策了解得越多才有可能越信任它。人们需要了解政府政策意向是什么、在怎么做、做得如何等。因为政府在决策的过程中产生的信息是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况、监督公共政策和公务人员的必要条件。但由于受精英主义思想影响，政府机构和官员对决策权进行垄断，加上少数利益集团从中作梗，使得政务暗箱操作，以致公开度和透明度严重缺乏。公众由于信息缺乏，既不能很好地监督政府和官员，保证公共政策的公益性，也不能了解和熟悉政府政策，这为政策的有效执行并得到认可制造了障碍。世界各国的传统公共行政体系都倾向于用不断增加和细化的规则来控制政府的运转和各项管理。在这种文化中，规则变得比结果更重要，人们只对规则负责而不对结果负责，政府变成“规则的迷宫”。因此，将出现只要程序不违法，谁也不用对结果负责的局面。我们很少看到有哪位官员为决策失误而承担责任的事例，反倒有不少一边决策失误一边被提拔的事例。
（四）西方公共政策有效性公信力危机：政策效率低下
西方公共政策有效性公信力危机主要表现为政策效率低下。效率作为公共政策的价值取向，主要是政策投入产出效率，即政策资源投入与政策产出之间的比率，旨在要求政策的制定和实施体现资源的经济性使用，降低政策成本，取得良好的社会效益。市场机制和公共政策都是实现社会利益最大化的手段，尽管两者的目标不同，但都存在着以最小的投入获取最大收入的约束要求。公共政策高效是政策获得信用的基础，是政府获取权威的基石。
长期以来，西方公民对政府效能不佳就颇有微词，近一二十年来已经到了彻底失望的地步。不仅是公共政策与服务没有效率、效果，人们甚至感觉政府在处处压迫人民，而人民又缺乏适当的工具予以抵抗。[46]公共政策有效与否，与政策要解决的社会问题本身是密不可分的，这是由社会问题本身的基本特性决定的。问题本身所涉及的范围、问题本身的复杂程度和问题产生后需要调节的行为量的大小等，都会影响公共政策有效性的具体体现。从公共政策有效性角度看，政府的政策能从其良好的绩效中获得公信力，即政府公共政策的公信力需要政策的有效性来保障。因此，公共政策如若不能使经济持续高速地增长，不能不断提高人民生活水平、满足人民的需求，就不能赢得人民的认同与支持，那么便会产生那种令政府倒台乃至政治制度颠覆的政策有效性危机。
资本主义国家政党的轮流执政，决定了执政党必须努力发展经济，竭力满足选民的需要，以赢得公民对本届政府的认同。然而，资本主义生产力与生产关系内在矛盾的不可克服性又使任何一个政府都不可能使经济连续高速地增长，再加之人们追求使用价值的愿望也越来越强烈，如果执政党不能满足人们的期望，就会产生公信力危机。政府政策绩效平平而不能兑现政策承诺使得政府陷入绩效困局，公民就会对政策的有效性产生怀疑。
而且传统的政策体制也存在缺陷，缺乏成本意识和竞争性压力，效率无法进入决策者的视域，政策不计成本，结果滋生了大量低效率甚至失效的公共政策，政策的低效或失效也造成社会公共资源的浪费与滥用。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿就说过，一个政府只要其政策连续有效，哪怕它是权威政府也具有正当性，一个政府的政策如果连续失效或低效，即使是民主制度的国家也有正当性危机。从现实看来，处于绩效困局是西方各国不争的事实。2005年5月法国就《欧盟宪法条约》举行了全民公投，投票的结果是支持者仅为45％，持反对票者竟达55％之多。法国公投是民众对政府执政业绩的表决，它的结果也折射出法国民众对政府经济政策的严重不满。近年来法国失业率居高不下，经济增长乏力，改革对福利制度造成一定的冲击，这一切都使得舒适的生活面临着挑战。2005年德国执政的社民党在欧洲议会选举中损失惨重，其得票率仅在21.8％左右，比上次选举减少了将近9个百分点。德国舆论认为，社民党之所以损失惨重，与德国这几年经济不景气而施罗德总理又坚持推行福利政策改革有关，也是选民对执政党政府政策感到失望所致。而在美国，在1964～1980年的16年中，政府信任经历了自由落体运动，从1964年的76％急剧下滑至1980年的25％左右。其原因则跟美国政府错误的种族政策有关。对联邦政府而言，通过保证和平与繁荣来维持公众对政府的信任是不够的，政府还必须消除贫困、解决种族不和问题、保护美国人的家庭安全。而20世纪60年代后期的种族骚乱显示，实际上是政府的政策促发了更多的种族不和，由此也可见政府种族政策不仅无效，民众对政府政策也感到失望。[47]
二 西方国家公共政策公信力危机的消解
对于任何一个国家而言，民众对政府政策存在怀疑或不信任在所难免，而这种不信任的压力，也有助于政府推进自身的信用建设，更加谨慎地考虑公共政策的产出，更加关心民众呼声，以提高运作效率，降低公民的不信任感。公民对政府的公共政策公信力的质疑，就如同一面镜子，将政府为人诟病的一面映照出来。可以说，政府如何从民众的信任危机风暴中安然渡过，如何重建民众对政府的信任，已经成为各国政府必须面对的公共议题。西方国家逐步以“提升治理能力”为目标，推行各种政府改革方案，期望能提高公民对政府的信心和满意度，巩固政权的正当性和正当性。
（一）重新激发公共机构活力，系统构建政府信任的政策框架针对政府出现的“信任赤字”，西方国家出现了一场以改造传统官僚制为目的，通过分权和“非集中化”改革重新激发公共机构活力的政府再造运动，以提高人民的满意度。例如，引入企业管理的某些机制，明确规定组织和人事目标，根据绩效指标对行政工作进行测评，更为关注管理结果的实现和管理者的个人责任；在政府管理中引入市场机制，树立“顾客”意识，强调管理效果应尽可能受到市场的检验；改革以职业常任、政治中立为主要特征的高级行政人员的管理方式，使其承担更大的政治责任，增强对公众要求的政治回应性；通过对国有企业和某些公共职能的民营化或对外委托，缩减政府职能和规模，降低行政成本。此外，西方各国政府在面对严重的信任赤字时，还纷纷成立重建社会信任的委员会，进行宏观的政策规划，系统构建恢复政府信任的政策框架。例如，美国为了挽回社会各阶层的民心，重建并改善公民与政府之间的关系，在1999年9月曾委托“公民信任与人民责任”小组撰写了A Government to Trust and Respect一书，为美国政府提供信任建设的长远政策规划。书中提出议会应修订现行政治游说的相关法规，削弱特定利益集团或富豪大额捐款对政策的影响力；公民与新闻媒体应要求参与选举人员具有较高的道德标准，并将政见集中在政策议题的讨论上，减少打击、贬抑对手，避免发表对政府无益的空泛言论；政府与人民之间的沟通渠道必须畅通，并多宣传政府绩效。可以看出，这些政策建议基本为美国政府采纳，并对重新建立民众对政府的信任发挥了重大的作用。
（二）发展公私伙伴关系，克服政策参与主体的单一性
针对政策主体参与不足导致政策主体公信力危机问题，西方大多数国家纷纷于20世纪90年代提出了“治理—善治”理论，推行政治国家与公民社会的合作性管理，尝试着从一个更为平等、协商、合作的关系途径来建构公私部门之间的关系，以舒缓双方的紧张。比如，发展公私部门伙伴关系的政策设计，即公共部门和私人实体通过共同施行权力，共同承担责任、联合投入资源、共同承担风险、共同分享利益的方式，促进了政府与社会互动过程中平等互惠、共同参与和责任分担的关系。伙伴关系的根基在于信任、承诺、价值、文化分享、可接受的合法标准、透明性和责任等。随着这种关系范围的扩大，社会和国家资源将得到更加有效的整合利用，而政府政策信任水平逐渐出现回升。政策治理是指“官方的或民间的公共政策组织在一个既定的范围内运用公共权威维持社会秩序以满足公众的需要”，[48]其实质是“多中心治理”，即国家和社会的合作性管理过程。治理是相对传统的政府统治而言的，是西方新公共政策运动的理论成果，旨在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。“善治”则是“治理”理论的核心，善治就是有效的治理，它的本质特征就在于国家与市民社会、政府与非政府组织、社会权威机构与民众的合作与管理，以实现社会公共利益最大化为目的。“治理—善治”理论是政府还权于民，让公民参与政策制定全过程，以防止决策者的个人利益至上。同时，善治还有利于民众自觉认同参与制定和执行政策，加强公民对政府决策过程的控制，增加公民和政府的政策共识，从而增强公共政策的公信力，进而减少危机的产生。
政府及其官员承担政治责任，是民主政治的必然要求。民主政治的基本原则是主权在民，一切政治权力属于人民。在民主政治体制下，政府的一切措施与政府官员的一切行为须以民意为归依。社会契约论和人民主权说关于政府权力理论的合理假设都指出：政府权力来自人民，权力与责任相对应，因此政府在行使权力的过程中必须向人民负责，这种负责的最根本的形式便是政治责任。政治责任不同于党纪责任、行政责任、法律责任等，是基于在国家权力运行过程中所产生的不作为或重大失误等而追究权力行使者的责任。承担政治责任的主体是那些经过选举或任命而产生的并有一定任期的公共权力行使者。
强化法律制度对政府和利益集团行为的规范。一方面，各国政府异常重视通过法律制度规范政府行为，严厉惩罚政府失信行为，并巩固改革的目标。例如，美国前总统克林顿所推动的政府再造运动就是采取国会立法途径来实现的，较著名的如1993年国会所通过的《政府绩效和成果法案》。同时，各国政府还强化公务员行政的道德立法。早在1978年，美国即颁布《政府道德法》，1993年颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》；英国制定了《地方政府雇员行为规范》；墨西哥颁布了《公务员职责法》。另一方面，通过建立程序性的法治机制来规范各不同利益集团表达利益诉求和制度博弈，使其行为有序化。同时，政府通过做出程序上合法的决断，建立程序上合法的制度，而使这种制度与程序获得不同利益群体和集团普遍的认同。这样，政府就可以凭借民主政治的治理技术和程序，来妥善处理各种利益矛盾、合理解决利益冲突。例如，为了规范利益集团的活动，美国政府制定了一系列法规，其中包括《联邦游说活动管理法》、《游说公开法》、《税收法》和《联邦竞选法》等。
参与主体多元化。根据社会资本理论，社会资本主要来自“成员性”的约束，所以，民众的组织力越强，就越容易孕育社会资本。因此，政府与民间的社会资本累积应消除双方的隔阂，以政策或项目制造双方的合作机会，增加互为成员性的可能。对此，“社会设计”的观点，强调政府与民众的社会互动，其中，参照架构以相互主体性、参与、行动为主，行动策略则是对话、开放性的沟通与相互学习。[49]在这种理论背景下，西方开始了“社会设计”的探索，尝试着从一个更为平等、协商、合作的关系途径来建构公私部门之间的关系，以舒缓双方的紧张关系。比如，发展公私部门伙伴关系的政策设计——公共部门和私人实体通过共同施行权力，共同承担责任、联合投入资源、共同承担风险、共同分享利益的方式应运而生，并促进了政府与社会互动过程中平等互惠、共同参与和责任分担的关系。由于伙伴关系的根基在于信任、承诺、价值、文化分享、可接受的合法标准、透明性和责任等，随着这种关系范围的扩大，社会和国家资源得到更加有效的整合利用，而政府信任逐渐出现回升。
公共政策的制定要体现公共精神，就不能片面强调“精英”治国，而应是多元政策主体（包括公众、利益集团、政策研究专家、政府决策机构等）之间的合作与竞争，各政策主体首先能对政策问题做出有利于自我的利益表达，然后参与政策方案的规划，在竞争、协商的基础上，由政府作为政策方案的提供者及决策者代表公民按照政治可行性、经济可行性及可操作性原则对政策方案进行评估、整合和选择，最终达成价值共识。其间要加强对政府决策权的制约。
（三）倡导政治社会化，强化公民对政策价值的认同感
一般地说，正当性意味着某种政治秩序被认可的价值，是政治统治依据的传统或公认的准则，得到人民的同意和支持。“正当性”和“认同”是构成正当性的两个基本要素。当人民对终极权威尽政治义务时，这一权威就具有正当性。对于公共政策来讲，政策体系的正当性是公共政策体系权威的重要来源，而且政策体系的正当性是政策体系存在和持续发展的基础，其评价标准就是公众对政策体系及其政策方案的认同和忠诚程度。“公民的政策参与恰恰有助于在政策过程中形成公民与政府的沟通和互动，使公民能更充分地表达他们的意愿和要求，使政府能更有效地回应社会的需求和解决社会公共问题，从而巩固政府的制度正当性，也增强其政策正当性”。[50]
美国、加拿大等一些典型的多民族多元文化的西方国家一直面临着多元文化冲突的问题，这种问题表现在政策上便是对当局者所制定的公共政策的认同危机，为解决这些问题，通常做法就是倡导政治社会化。政治社会化是指政治文化的形成、维持和改变的过程，也就是一个社会政治取向模式的学习、传播和继承的过程。戴维·伊斯顿提出通过政治社会化来获取散布性支持，从而形成一种符合特定政治秩序的意识形态和政治文化，也就是通过政治社会化来统一社会各种文化价值观，以加强思想控制。比如，西方国家通过家庭教育与日常习惯的培养、学校的教育、大众媒体的宣传与报道、向公民宣传和灌输主流意识，以加强国家文化的一致性，减轻多元文化主义所带来的消极作用。
同时，为矫正多元文化主义所造成的不确定性和混乱，社群主义政治哲学从整体主义角度出发，以“共同的善优先于个人权利”、“社群优先于个人”等理念论证了社群的存在是为了维护共同体的整体性利益与成员共享的“共同的善”。社群关心共同体共同的价值和普遍利益，主张社群公共利益与价值高于个人的私利和自我价值，个体权利的产生和基础是社群成员共同的实践与交往并且以共同利益与价值为基石。
（四）建立竞争、开放性的政策制度，提高政策程序透明度
为提高政策程序透明度，西方政府十分重视政府决策程序的规范化、科学化，政府决策严格遵循政府内部起草草案、咨询协调并提出初步方案、方案内部正当性问题的审查、政府首脑批准或内阁决定、议会批准的程序。同时，西方政府还注意对其决策方案正当性的审查，包括政府内部和政府外部的审查，这些具体的做法减少了决策的主观随意性，增强了政府决策的民主化、科学化和法制化，保证了政府决策的正当性，进而增强其公信力。
在实践中，通过建立竞争、开放性的政策制度，提高政策决策程序透明度。比如20世纪80年代初爆发的全球的新公共政策和政府再造运动，目的是解决政府预算最大化、官僚主义、绩效低下等政策信用危机导致政策正当性危机这一现实问题。它们提出了“企业化政府”，主张在政府以及整个政治领域中引进竞争机制，用竞争性的市场力量去改造政府，提高工作效率。市场式竞争机制与政府机制都各有优势与缺陷，然而市场竞争机制是最讲求效率也是最能实现效率的机制。为了提高政策的有效性和绩效，西方国家把竞争性机制引入公共政策过程中，在政策系统中引用竞争机制，在公共政策的制定过程中，以参与为理念，引入竞争机制，通过不同利益集团的博弈，达成政策共识；在政策的实施中采取市场的法则或准市场的法则，吸引更多更优秀的人或组织参与到公共政策的执行中来，提高公民在公共政策执行中参与的积极性、主动性和创造性，从而提升公共政策执行中公民参与的力度和参与的热情。比如美国、英国、新西兰、澳大利亚等都大胆地尝试援用竞争性政策机制。其主要做法是：在公共部门物品的集中采购、社会公共工程的投标招标和委托承包以及公务员录用选拔等政策过程中引进竞争机制；在政府结构上把一部分政府机构市场化，引入竞争机制，迫使政府部门无法进行决策垄断。通过竞争性机制的引进和竞争性政策体制的建构从而在政策过程中达到节约政策成本、提高政策的效率与效能的目的。
公共政策运行取得的成效，不仅体现在“受顾客驱使”，为满足公民多元化需求而对政府组织结构和形式、规模进行“量身定制”上，更体现在“社区拥有的政府”、“政府‘掌舵’而不‘划桨’”等公共政策理念的塑造与认同上。基于这一理念的指导，区分公共部门生产与提供以及公共部门生产与私营企业生产的不同，是对政府运行机制与管理体制的一次革命。1959年，公共财政经济学家理查德·A.马斯格雷夫（Richard A.Musgrave）就对供应和生产做了基本的区分。民营化研究的著名学者E.S.萨瓦斯总结出公共产品供给的十种不同形式：（1）政府服务；（2）政府出售；（3）政府间协议；（4）合同承包；（5）特许经营；（6）政府补助；（7）凭单制；（8）自由市场；（9）志愿服务；（10）自我服务。西方国家在探寻市场机制和公共职能有效结合的市场化改革实践中，形成公共服务提供的多种形式，主要包括以下方面。
1.合同生产
合同生产即“签约外包”，指政府同一家私人企业或另一个政府单位签订供给合同。“签约外包”一直是美国地方政府长期使用的一种方法，其普及与政府财政吃紧关联密切。实际上，政府对合同服务方式的接受是一个渐进的过程。在1970年以前，合同生产方式偏重于公共部门。全美政府间关系委员会（简称 ACIR）在1972年的地方政府间关系的一份研究中发现，政府间的合同生产（即与另一个政府单位签订合同，由后者提供某项服务）成为替代政府内部生产的优先选择。因此，从20世纪70年代早期以来，不仅签约的绝对数量增加了，而且合作者的分布也发生了变化，从主要依赖于政府间签约向与更多的私人企业合作转变。80年代，通过签约安排提供的三个最重要的服务类型是：公共工程、卫生和社会福利以及一般性政府业务（即法律服务、文书工作和计算机服务等）。在美国，2/3的城市乐意把某些公共工程、卫生和社会福利工作签约外包；2/5的城市乐意签约外包某些一般性政府业务；有1/4～1/3的城市签约外包诸如交通、公共安全、教育等方面的服务。
2.直接生产
即依靠政府官员与雇员自身来生产服务。一些公共服务的质量与数量难以准确量化评估，这为合同签订后可能出现“人情”合同等合同欺骗行为以及政府官员直接腐败行为留有空间，在此情况下，政府直接生产无疑是对合同签订方式的一种纠错和弥补。但是，政府部门在公共服务领域的垄断地位给了它们与公共服务使用者进行讨价还价的实质性权力，这种情形很容易导致公共服务的水准严重下降，生产也会由此走到严重的规模不经济的地步。
3.特许生产
这是政府通过发放执照或许可证方式允许私人企业提供公共服务的一种方式。这种方式把政府从直接的监管中解脱出来，保障消费者在公共服务上“以足投票”的权利，对特许权的竞标也有利于提高生产效率，从而可以达到公平与效率的平衡与统一。在美国，政府特许生产方式广泛应用于固体垃圾收集以及供水、污水处理、电力等公用事业。
4.凭单制
凭单制又称“代用券”，指政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放优惠券，有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中“消费”其中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接收的凭条。凭单制给那些资金短缺的人提供多样化的选择从而保证其在市场价下获得高质量的服务。美国的代用券都由联邦政府使用，为那些低收入者提供食物，为参加医疗补助或医疗保险的人提供医疗保健。在地方层次上，代用券被广泛应用于各种各样的社会服务中，如幼儿日托机构、老人项目、戒毒项目等。
西方现代社会程序正义的实现强调必须遵循这样一些原则：第一是多方参与原则，它要求在制定法律和重要的公共政策时，应当也必须让多方人员参与，尤其是要允许相关社会群体有充分的参与和表达的机会，使之能够充分地表达利益诉求，维护自己的利益；第二是平等对待原则，它要求裁判者在整个程序中给予相关主体平等参与的机会，保护每个人基本的平等权利；第三是信息公开原则，它要求所有信息都要公开，保障任何社会群体、社会成员对于事关切身利益的信息享有平等的知晓权利，“每个人都有这样的权利，即可以公开得到或可以得到足以充分显示用于他的裁决程序的信息是可靠和公平的（或不亚于其他使用程序的）信息，他有权利得知他是在接受某种可靠和公平的体系的处理。若缺少这种对他的展示，他可以保卫他自己，抵制那种相对不熟悉的体系的强迫裁决，当这种信息是可以公开获得时，他就能知道这一程序是否可靠和公平”。同样，这些程序正义的原则理应贯彻于公共政策的制定程序。
（五）探索“中间路线”，提高政策绩效
冷战后资本主义改良的产物，也是左翼政党为了争取选民、谋求上台执政所需要的。冷战结束初期，西欧政坛出现了两个新情况：一是左翼政党受到疏远，纷纷下台沦为在野党；二是无论左派还是右派均对新形势下出现的一系列问题感到束手无策。比如，既要提供社会福利以维护社会稳定，又要激发经济活力以加强国际竞争力；既要享受自由贸易的好处又要限制自由移民；既要鼓励生产线外移以降低成本，又要解决长期居高不下的失业率问题。“第三条道路”正是在这样一个背景下提出来的，一方面是为了在传统左右翼之间寻找平衡点，以更好地解决各国面临的新问题；另一方面是为了吸引选民，谋求东山再起。在美国，克林顿总统第一任期头两年仍实行民主党自由派的政策主张，但发现此路不通，结果在1994年中期选举中，共和党一举夺回参众两院的控制权。克林顿于是转而推行介于民主党自由主义与共和党保守主义之间的“中间路线”，并于1996年连任成功。英国布莱尔效仿克林顿，在竞选中也打出“第三条道路”的旗帜，并在首相大选中一举击败执政达18年之久的保守党。西欧其他国家左翼领袖也纷纷争相效仿。“第三条道路”的兴起是对经济全球化做出的反应。
20世纪90年代以来，科学技术特别是信息技术迅猛发展，商品、资金流动自由化趋势加强，各国经济命脉互动增强，经济全球化趋势已不可阻挡。全球化形成的工作岗位竞争跨国化、生态危机、恐怖活动、移民等问题，对各国都构成挑战。为了适应时代的要求，西方政治家开始寻求解决问题的新途径和新方法。“第三条道路”理论的最知名人物、伦敦经济政治学院院长吉登斯在《第三条道路》一书中写道，世界的变化使传统的阶级政治分析已经过时。面对新挑战，只有超越“左右对立”、兼顾“发展与正义”、均衡“权利与义务”的第三条道路，才能适应新的时代。教育的普及和中产阶层的扩大，为“第三条道路”的兴起奠定了社会基础。
同时20世纪六七十年代，国家的过度干预，导致财政政策和福利国家政策陷入危机。20世纪80年代的新自由主义抬头，主张以自由市场为基础，实行私有化和放弃管制，削减公共开支和税收，减少国家干预以走出“滞胀”困境，但新自由主义种种政策造成社会贫富的两极分化和社会公正的丧失，从一个困境陷入了另一困境。为解决这些问题，以走出新自由主义与福利主义的困局，20世纪90年代初，美国的克林顿政府，欧洲社会党、工党或社会民主党执政的国家纷纷在新自由主义和传统社会民主主义之间寻找一种新的社会治理理念——“中间道路”或“第三条道路”，这条路主张在执政理念和政策主张上采取一种既异于传统左派的国家干预主义，又不同于新右派的自由放任主义的新的治国理念，寻找一条介于福利国家和自由放任主义之间的中间道路，即要在老派社会民主主义和新保守主义之间走出一条新的道路。“第三条道路”之所以能成为西方国家一个新的治理模式，在某种程度上是因为他们持有这样的信条：“第三条道路”可以应对政府政策的绩效危机，重新获取政策的有效性，1997年欧盟15国中有13个国家社会党上台执政，不同程度地实现了第三条道路的治理模式，这些执政的社会党人立足于实际，调整或重新制定了一些政策，使经济得到了快速持续的增长，提高了政策的有效性，满足了公民对政策的需求，得到公民的支持与认同。[51]
展望第三条道路的发展前景，一方面，作为一种理论，“第三条道路”还远未形成一个完整的体系，目前仍处于不断探索和发展阶段，也还有待于实践的进一步检验。国外理论界关于“第三条道路”的争论十分激烈，反应也不同。唱赞歌者认为，“第三条道路”是“最好的道路”，是在“意识形态斗争时代之后”处理一切问题的“突破口”，是“当代西方唯一可行的面向新世纪的政治哲学或理论，它将在西方世界至少风行20年”。持怀疑态度者认为，“第三条道路”本身“定义不清，概念模糊”，是将左右翼理论以不同方式相混合而形成的拼盘。反对者认为，它只不过是给旧选举策略贴上的一个新标签，是“具有人道面孔的机会主义”。另一方面，作为政策取向而言，目前“第三条道路”在欧美各国得到选民的普遍支持，且在社会实践中取得令人瞩目的成效。布莱尔执政一年后，其民众支持率比刚上台时还高。克林顿在绯闻缠身，甚至面临国会弹劾的威胁下，其公众支持率仍居高不下，且民主党在国会中期选举中的出色表现，主要得益于他走“第三条道路”所带来的良好经济和社会效益。由于“第三条道路”得到选民的广泛支持，左翼势力的地盘日益扩大、执政能力不断提高，这都有利于“第三条道路”进一步推广。即使这条道路的主要倡导者将来某个时候下台，“第三条道路”的政策核心也不会发生重大转变。因此可以说，在较长时间内，“第三条道路”将具有相当强的生命力。“第三条道路”具有它自身发展的内在动力，预计今后欧美以及其他地区可能将兴起“第三条道路”热潮。“第三条道路”强调团结与合作的精神，在国际事务中奉行“和平主义”，主张“建立世界和平与国际秩序”，这或许预示着“第三条道路”的倡导者将试图运用调和、折中的办法来处理一些国际争端，这将对今后维持世界和平产生一定影响。
聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com
小提示:漏章、缺章、错字过多试试导航栏右上角的源