危机自古就有，但是人们开始对它关注是在上世纪六七十年代以后，而把它作为专门的管理实践加以系统研究则是近年的事。
（一）公共危机的含义与特征
1.突发事件
古往今来，人们把不曾或难以预料而突然发生的事件约定俗成地称为“突发事件”。因此，“突发”一词，顾名思义就是突如其来、出乎预料、令人猝不及防。“事件”一词，按《现代汉语词典》的解释，是一个中性词，并不含有好坏、褒贬之意。因此，从字面上理解，“突发事件”一词的含义，就是“历史上或社会上突然发生的不平常的大事情”。“突发事件”并非一个专用的法律术语，法律中所指的突发事件是指突发公共事件，即“突发事件”是“突发公共事件”的简称，英语中通常用“emergency”或“public
emergency”来表述。2006年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》认为“突发事件”是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发事件一般具有突发性、不确定性、危害性、紧迫性、复杂性等特点。就发生领域和影响范围而言，突发事件一般可分为突发私人事件和突发公共事件。
2.危机事件
危机有两层意思：一是指危险的祸根，如危机四伏；二是指严重的困难关头，例如，经济危机、金融危机、粮食危机等。按照国际社会的一般看法，危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。例如，战争、冲突、暴乱、灾害、事故、瘟疫、恐怖袭击、环境恶化等。综合起来看，危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因（通常是因突发事件）而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。危机具有突发性、紧迫性、不确定性、社会危害性和两面性等特征。危机可以从不同的角度进行分类。按照危机发生的时间，可分为短期内爆发的突发性事件和长期存在的危机问题；按照危机发生的原因分，有自然危机和人为危机；按照影响范围分，有全球性危机、区域性危机、国内危机、组织内部危机；按照涉及领域分，有政治危机、经济危机、社会危机等。
突发事件、紧急事件、危机事件，人们往往根据需要对这三者加以运用。突发事件侧重于强调事件的突发性、偶然性；紧急事件侧重于强调处置事件的紧迫性、时间性；危机事件侧重于强调事件的规模和影响程度。但突发事件并不等同于危机事件，有些突发事件本身构成了危机，有些突发事件可能引发或演变成危机，而有些突发事件因危害程度和紧急程度都较低，难以归入危机范畴。同样，多数危机事件具有突发性特征，但有些危机事件也具有渐进性。它们之间关系可如下图所示。
3.公共危机事件
公共危机事件有广义和狭义之分。狭义的公共危机事件指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害、危及公共安全的事件。广义公共危机事件包括两部分：公共危机事件本身和事件造成的影响与危害。通常我们讲的公共危机事件指广义的公共危机事件。与突发事件和一般危机事件相比，公共危机事件的影响范围更大、关联性更强、后果更严重、更难应对和处理。
公共危机事件一般具有如下特征：
一是公共性和扩散性。公共危机事件影响人们的正常生产、生活秩序，导致社会暂时性失序，因此，公共性是公共危机事件的应有之义。扩散性是就公共危机事件影响的过程和波及的范围而言的，一个公共危机事件往往会引发另一个公共危机事件，引起“涟漪反应”或“连锁反应”。
二是突发性和紧急性。公共危机事件往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的，使人们措手不及。而短时间内可利用的资源又是非常有限的，技术手段缺乏，物资保障不到位，使得人们对于危机的反应和处理显得十分紧急。
三是不确定性和易变性。由于公共危机事件的起因不清晰、受影响大众的反应程度及社会管理的有效程度也难以预知，公共危机事件的发展变化方向常常是多变的，其发生发展富有动态特点，具有高度的不确定性和易变性。
四是危害性和破坏性。这是公共危机事件的本质特征。一个事件之所以被称为公共危机事件，就在于其危害性和破坏性，如果不及时加以控制，小到一个群体、大到一个社会就有可能发生混乱，甚至被瓦解。公共危机事件的危害性和破坏性既有有形的，也有无形的；既有现时的，也有长远的。
（二）公共危机的分类和分期
1.公共危机的分类
不同类型的危机事件，造成的社会危害不同，对应急措施的需求也不相同。国家公共危机管理体系的设置以及国家机关应急职权的行使，首先必须与危机事件的种类相适应。公共危机分类制度是国家危机管理体系建设的基础。
根据公共危机发生的过程、性质和机理，可以将其分为四类：
一是自然灾害。主要指突发性的暴雨、洪涝、干旱、台风、风暴、潮汐、冻害、雹灾、雷电、地震、火山、滑坡、泥石流、崩塌、病虫害、水土流失、土地沙漠化、盐渍化、气候变化等环境变化都属于自然灾害。
二是事故灾害。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。
三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。
在公共危机事件的分类上，需要注意的是：（1）以上四类危机事件彼此并不是截然分开的，相互之间往往呈现多元和共时的特征，在特定的情景下可能相互转化，即带来所谓的“涟漪反应”。比如，有些危机事件造成重大危害的原因包括自然的、人为的和其他的；一些技术灾害（如有毒物质的泄漏），也可能导致公共卫生事件。2000年的台湾地区八掌溪事件，就是由于政府对自然灾难的反应不力而引发成为一场全方位的社会动荡的典型例子。（2）危机事件类型的具体规定，必须为各种新情况、新变化预留空间，并适时调整和更新。现代社会在一定意义上说是高风险的社会，随着形势的不断发展变化，危机事件的不确定因素将会不断出现。
2.公共危机的分期
公共危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一起公共危机事件都有其发生、发展和减缓的过程，需要采取不同的应急措施。因此，公共危机的分期是政府采取应急措施的重要依据之一。根据社会危害可能造成的威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将公共危机事件从总体上划分为潜伏期、爆发期、持续期、缓解期和善后期五个阶段。
（1）潜伏期：或称警告期。即自然、社会系统或组织较长时间的危机能量累积的量变过程。这时，危机并没有真正发生，但却表现出一些征兆，预示着危机即将来临。有些危机的征兆较为明显，有些危机的征兆则不十分明显，从而难以识别和判断它。在危机爆发之前，如果能及时发现危机的各种征兆并提前采取措施将危机控制在萌芽中，则可以收到事半功倍的效果。
（2）爆发期：也称突发期。危机的诱因累积到一定程度的时候就会导致危机的爆发，此时危机事件进入紧急阶段，它在五个发展阶段中持续时间最短，但对社会和组织的冲击和危害最大，如果不及时加以应对和控制，危机可能进一步升级，影响范围和影响强度都有可能进一步扩大。这一时期的主要任务是危机处理。
（3）持续期：在这一时期，危机进入相持阶段，政府和组织着手对危机进行处理，包括开展危机调查、进行危机决策、控制危机危害范围与程度、实施危机沟通、开展各种恢复性工作等。
（4）缓解期：此时危机的事态已经得到控制，危机爆发后所引发的各种显性化的问题基本得到解决，危机风暴已经过去，组织管理层所承受的压力减弱。
（5）善后期：也称为恢复期。此时危机的主要影响已经过去，危机管理的主要任务是对整个事件的处理过程进行调查评估并从事件中吸取经验、总结教训，其关键在于善后学习能力。
当然，由于公共危机演变迅速，各个阶段之间的划分有时不一定很容易确认，而且很多时候是不同的阶段相互交织、循环往复，从而形成公共危机事件的特定生命周期。
（三）公共危机的原因与危害
1.公共危机产生的原因
研究显示，公共危机在经济较为落后和高度发达的国家和地区的发生率都比较低，反而在经济高速增长，人均收入处于1000—3000美元的发展期，社会不稳定因素增强，突发性危机事件发生频率加大。这可能与经济高速增长带来的利益调整和不公正、不公平现象增多有关。我国目前已进入新的发展阶段，社会转型期、社会结构的分化和制度变迁引起利益和权力在不同主体之间的重新分配和转移，会形成诸多不稳定因素，由于转型期各项制度处于磨合期，一些大规模的自然灾害的发生也会对我们的政府管理能力和整个社会的有序运作和发展构成极大的挑战和威胁。
公共危机的发生原因有很多，但归结起来主要有三个方面的因素：
（1）社会因素。我国现在正处于社会转型时期。从政治上看，社会变迁带动了社会分化、流动和公民政治意识的增强。这就要求政府能够具备一定的制度和权威整合能力、政治吸纳能力和克服转型期内政治腐败现象的能力。一旦失衡，高度的政治参与就会在社会中不断生成或游离出异己力量，在无法用正常渠道宣泄的情况下，长期积累的结果就是高度的政治不稳定乃至产生危机。从经济上看，经济发展带来的地区差异和群体分化以及经济秩序紊乱，引发了社会普遍的不平等现象，从而助长了社会冲突。对于发展中国家，往往面临的就是经济急速发展后的不平等加剧状态以及经济监管失效产生的种种经济市场的混乱，产生冲突的可能性极高。就文化而言，如果一个社会的文化同质度很高，人们有着广泛的价值认同，社会的稳定程度就会很高。相反，如果社会文化的异质性很强，那么社会冲突的爆发可能性就大。特别是在社会转型时期，传统的价值观念的沦丧和现代价值体系的扭曲或不到位，使得文化体系失去了稳定社会的功用，不能成为人类冲突减少的最后屏障，反而由此引发公共危机频频发生，且比其他原因引起的危机更为持久和影响深远。
（2）组织因素。公共危机的发生与可能的演变都与组织管理者的理念、行为等息息相关。即使我们不能准确地预测或阻止自然灾害的发生，但是有效的管理体系将会提高我们的应对能力，可以通过正确及时的应对措施来减少突发事件向危机的转化可能。一个组织如果没有适当的组织结构、组织文化、管理体系和科学的决策者与有力的执行系统，就在组织层面上埋下了公共危机诱发的祸根。当组织内部出现问题，如在政府内权力资本恶性膨胀、行政权滥用、司法腐败、监督缺位等情况发生时，政府就会产生合法性危机，导致公共危机事件的发生。
（3）个体因素。个体因素主要从两个方面作用于公共危机的产生和发展：其一，在群体性行为中，个体的心理模式是重要的作用基础，具有一定的普遍意义；其二，现实中科技的迅猛发展和网络化的集结方式使得个体在行为能力上得到了巨大的提升。另外，对于危机可能带来的损害及影响也不同程度地取决于危机参与者的心理素质和行为，应该意识到并不是人们期望所得与实际所得的有差距就一定会有危机的诱发，而是在自身所需和实际所得产生不可容忍的差距时，人们才会采取强烈的抗争行为。认识这一点不仅仅可以在某种程度上体会危机诱发的根源，而且也是我们进行科学危机管理的重要基础，有助于有效维持社会的长治久安。
2.公共危机造成的危害
（1）重大的人员伤亡。公共危机爆发后，人民群众的生命安全遭受巨大威胁，即使幸存，身体也可能会受到不同程度的伤害。如1976年我国的唐山大地震，共造成242469人死亡、703600人受伤、16.4万人重伤、15886户家庭解体、7000多家庭绝户、3817人成为截瘫患者、25061人肢体残废；1986年4月26日，苏联切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆炸，造成31人当场死亡，大量强辐射物质泄漏，成为人类和平利用核能史上的一大灾难。切尔诺贝利事故的危害至今仍未消除，目前该地区成年人的发病率比一般水平高20%—30%，儿童的发病率高出50%，这一地区仍有近300万儿童需要进行相关治疗；2001年，美国“9·11”事件造成共2998人死亡，伤者不计其数；2004年12月26日，印度洋海啸造成15.6万人死亡；2008年5月12日，四川汶川爆发8级大地震，69226人遇难、374643人受伤、17923人失踪。
（2）巨大的经济损失。公共危机给人民群众的财产带来了巨大的损失，对公共基础设施造成了巨大破坏。以自然灾害为例，新中国成立后，我国每年仅气象、洪水、海洋、地质、地震、农作物病虫害、森林灾害七大类自然灾害所造成的直接经济损失（折算成1990年价格），在20世纪50年代平均每年约480亿元，20世纪60年代平均每年约570亿元，20世纪70年代平均每年约590亿元，20世纪80年代平均每年约690亿元，20世纪90年代前五年平均每年约1190亿元，其中1994年直接经济损失高达1800多亿元。2008年的四川汶川地震带来的直接经济损失就有2000亿元人民币。
（3）严重的心理影响。突发公共危机事件给受害者带来的心理上的痛苦和创伤是长久的甚至可能是伴随一生的。生理心理学的研究表明，当人面对重大突发事件时，产生一种高度紧张的应激状态，发生“心理的巨大混乱”，往往不自觉地失控、失能，不仅身体免疫系统严重受损，整个心理系统也有可能出现严重障碍。心理学家指出，经历重大突发事件后，个体会出现反复的痛苦回忆、噩梦、幻想以及相应的生理反应；有长期回避与创伤事件有关的想法、情感以及引起回忆的活动等表现；长期处在高度警觉状态，如入睡困难、情绪烦躁等；交往异常，无法信任、无法亲密、失控，觉得被拒绝、被放弃、退缩；并且导致个体在社会、职业、婚姻等生活方面的功能受损。以苏联切尔诺贝利核泄漏事件为例，核污染给人们带来了精神上、心理上巨大的不安和恐惧。事故后的7年中，有7000名清理人员死亡，其中1/3是自杀。参加医疗救援的工作人员中，有约40%的人患了精神疾病或永久性记忆丧失。
（4）持久的环境破坏。公共危机，尤其是突发自然灾害，往往会对环境造成持久的破坏，带来水源污染、大气污染和生态失衡。1986年4月26日，苏联切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆炸，8吨多强辐射物质泄漏，外泄的辐射尘埃随着大气飘散到苏联的西部地区、东欧地区、北欧的斯堪的纳维亚半岛共15万平方公里的地区，约有60%的放射性物质落在白俄罗斯的土地上。核电站周围30公里范围被划为隔离区，附近的居民被疏散，庄稼全部被掩埋，周围7000米内的树木逐渐死亡；在日后长达半个世纪的时间里，核电站周围10公里范围以内将不能耕作、放牧；10年内100公里范围内被禁止生产牛奶。不仅如此，由于放射性烟尘的扩散，整个欧洲也被笼罩在核污染的阴霾中，临近国家检测到超常的放射性尘埃，致使粮食、蔬菜、奶制品的生产都遭受了巨大的损失。2005年11月13日，坐落在松花江上游的中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，造成松花江水质严重污染，对流域人民的生产生活产生了影响，所幸哈尔滨市委、市政府立即启动应急预案，积极采取应对措施，有效控制了此次污染事件造成的影响。
二、公共危机管理的重要性和必要性
加强公共危机管理，是我们抓住和用好重要战略机遇期、实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求。目前，我国正处在经济社会加速转型的关键期。在这个阶段，既有因为举措得当而促进经济快速发展和社会和谐进步的成功经验，也有因为应对失误而导致经济徘徊不前和社会长期动荡的失败教训。因此，各级政府和领导干部要努力提高应对公共危机的能力，积极预防和有效化解经济社会发展过程中面临的风险和危机，不仅要在常态条件下管理好经济社会事务，更要在非常态条件下妥善应对各类突发公共事件，切实保障人民群众生命财产安全，维护改革发展稳定大局。这是各级政府工作的根本出发点和落脚点，也是对各级领导干部执政能力新的、更大的考验。
（一）公共危机管理的内涵
1.公共危机管理的含义
所谓公共危机管理，就是指政府公共管理机构针对危机的特点，通过组织政府、群众、社会等相关力量，在监测、预警、干预控制、应急处理、评估、恢复以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身和财产安全，从而保障人们正常的生产和生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。
要了解公共危机管理的概念，还必须把握公共危机管理与国家安全管理、企业危机管理的区别与联系。
公共危机管理与国家安全管理不同。公共危机管理一般包括对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等威胁到公民生命和财产安全的突发事件的管理，国家安全管理主要涉及战争和影响特别重大的恐怖主义等威胁到国家安全方面的重大事件。
公共危机管理与企业危机管理不同。第一，主体不同。公共危机管理的主体以政府为主，而企业危机管理的主体是企业。第二，宗旨不同。公共危机管理的宗旨是提供公共安全，而企业危机管理的宗旨则是在保证企业生存和发展的基础上，考虑公众和消费者的利益。
2.公共危机管理的特征
（1）公共性。公共危机管理是公共部门对具有公共性质的各种类型危机的决策和管理过程。由于危机具有社会性，对其进行有效的管理超出了私人组织的能力，因此政府起着核心和关键的作用，政府的危机决策、危机行动会对危机利益相关者产生社会性的影响。
（2）长期性。危机往往并非偶然的和孤立的事件，其发生有着深刻的政治、经济、社会、文化背景，可能会导致结构性和连锁性的反应，而且，危机事件的解决并不意味着潜在危机的完全解除。因此，危机管理是一种长期的、系统化的反危机战略管理。
（3）权变性。危机发生的原因和变化是多样的，很难找到危机管理的普遍适用法则，即使有一些危机解决的原则，但信守原则并不一定能保证危机的解决，危机管理的方式和方法要随着危机形势的变化而改变。
（4）博弈性。危机管理不仅仅是政府组织单方面处理危机事件的行为，在很大程度上还涉及两个或多个参与人的相互作用，是一个博弈的过程。危机处理的最终结果不是取决于某一方的选择，而是双方或多方的策略选择、策略行为相互作用的结果。
（5）复杂性。由于公共危机事件的突发性、不确定性、多因性等，区别于一般情况下的公共管理，具有更大的复杂性，如果处理不当，可能会引发更大的危机。因此，公共危机管理不可能由政府某一部门单独应对，需要建立涉及多个部门、协调一致的应对网络。
（二）公共危机管理的重要性
1.公共危机管理关系政治稳定
政治稳定是指一国政治系统在运行中所呈现的有序性、连续性和可控性。它表示的是任何国家政治系统在它的运行过程中都能够运用内部和外部的调节机制，调整社会体系各种矛盾和变化，使之保持在社会正常运行的范围之中。改革开放以来，我国保持了政治稳定，对我国的改革与发展具有极其重要的作用。由于政治稳定，党制定的路线、方针、政策得以有效贯彻实施，从而使我国的经济社会保持了平稳较快的发展。
当前，我国已经进入改革深化时期，利益和权利都将在不同的主体之间进行重新整合，形成诸多不稳定因素，存在形成不同公共危机事件的可能。在公共危机爆发以后，如何对危机做出反应和进行管理，能否迅速地恢复正常的社会秩序是评价一个政府能力的重要标准。在当今社会，现代政府的任务不是彻底消除矛盾，而是进行危机管理，把危机控制在不影响政治稳定的范围之内，以保持社会的稳定。
当前的中国，一方面随着社会的进一步转型、失业人群的扩大、地区之间和内部收入差距的扩大、社会利益多元化格局的形成以及所面临的国际竞争等诸多挑战，使得我们面临的公共危机日益频繁和复杂。另一方面，我国的改革已经进入社会结构全面分化的时期，深刻的社会转型和制度变迁又形成了诸多不稳定的因素。公共危机对我国的政治稳定带来直接的威胁，因此，公共危机管理不仅是我国政府的一项战略任务，同时也是政府日常管理的重要部分，应对公共危机事件，不仅关系到个别事件处理的成败，更关系到国家的政治稳定和长治久安。
2.公共危机管理关系经济发展
公共危机管理日益成为全球政府关注的焦点，最为直接的推动力量来自于公共危机所带来的经济损失。随着全球经济的发展，公共危机所带来的经济损失与日俱增。从纵向上看，以美国飓风为例，1989年，南卡罗来纳州飓风导致60亿美元的损失；1992年佛罗里达州飓风导致200亿美元的损失；到了2005年，新奥尔良地区发生的卡特里娜飓风，严重损害了墨西哥湾的渔业及海上油田等，给美国带来的损失金额达到1000亿美元。从横向上看，以2003年SARS疫情为例，《远东经济评论》综合JP摩根、所罗门美邦、摩根斯坦利等机构的统计数字，对SARS造成的经济损失做了估计，结果是，抛开通货膨胀因素不算，这种疾病造成的经济损失高达106亿美元。各国和地区遭受的损失分别为：中国22亿美元、印度尼西亚4亿美元、韩国20亿美元、马来西亚6.6亿美元、菲律宾2.7亿美元、新加坡9.5亿美元、泰国4.9亿美元、越南1500万美元、日本11亿美元，我国的经济损失最为严重。
公共危机管理对经济发展的意义在于可以使公共危机的损失降低。例如，当美国遭受卡特里娜飓风侵袭之后，立即根据此次灾难查找现有公共危机管理中存在的不足，因此当丽塔飓风和威尔玛飓风出现的时候，经济损失已经明显降低。中国的非典疫情被战胜以后，当甲型H1N1流感疫情在国内乃至世界范围开始肆虐时，对中国的经济发展几乎没有太大的影响。
3.公共危机管理关系社会稳定
很多时候，公共危机的最大危害不仅在于对生命和财产上的具体损害，更多在于它会使社会上出现人心不安、秩序混乱，从而引发更大规模的社会动荡等危害。一项对98名国内外政府专家和非政府专家的调查显示，中国在2010年前存在若干危机因素，其中地区差别、城乡差别和贫困差别的扩大、公共卫生状况恶化(如艾滋病的扩散)、中产阶级的成长及其对权力的要求、高失业率、腐败泛滥、少数民族地区的冲突、“三农”问题、公共卫生问题、公共安全危机等都足以引起社会的动荡和不稳定，因此政府必须加强公共危机管理。
维护社会稳定，首先要求政府的公共危机管理措施得当，迅速有力。比如，美国在卡特里娜飓风之后又遭遇丽塔飓风，美国政府快速做出反应，采取承认政府救灾工作中存在疏忽，几次视察灾区，迅速公布飓风灾区重建等六大措施，联邦紧急事务管理署署长引咎辞职，白宫和国会决定调查联邦政府是否存在失误等办法，都是建立公共危机管理长效机制的动力所在。其次，要加强公共危机管理的透明度，打造阳光政府，这是公共危机管理取得成效的关键所在。公共危机事件通常容易诱发人们的恐慌心理，成为流言传播的最佳时机，将政府所掌握的真实情况及采取的具体管理措施以最快的速度告知民众，才能避免人们的猜疑，减少混乱，因此，在公共危机管理中，政府还要对新闻舆论进行正确的引导和必要的约束，通过各种新闻媒介对其过程的宣传和报道，帮助人们了解事件发生的原因、背景及真实情况，形成正确的舆论导向，稳定民心，理顺社会秩序。
4.公共危机管理关系社会文化、资源、环境和人的发展
文化是人类社会生活中深层的核心的东西，它是保证人类冲突减少的最后屏障。在社会经济的快速发展中，教育发展的落后、社会道德和公共伦理的失范、腐败现象的滋生蔓延、网络时代的生活方式的冲击等因素，都会引发公共危机。因此我们在发展文化的同时，必须加强对这些危机诱因的遏制，防患于未然。
现代化建设带来的深重的资源、环境矛盾，人的发展面临的危机，这些都是我国公共危机管理面对的难题。我国的国内资源难以支撑经济的粗放增长，环境更难以支撑当前这种高污染、高消耗、低效益生产方式的持续扩张。人类正面临着一场新的人口资源危机，如果没有新技术的革命性突破，没有新的全球资源配置体系的革新，人与自然和人与人的矛盾将会迅速激化，我国几千年文明史中，人与自然的矛盾从未像今天这样严重。因此，从科学发展的角度出发，我们必须强化全民的资源环境危机意识，发展循环经济以提高资源使用效率，发展清洁生产以降低生产过程中的污染成本，发展绿色消费以减少消费过程对生态的破坏，发展新能源以实现生产方式的彻底超越等手段预防可能出现的公共危机。
5.公共危机管理关系国家安全
国家安全曾是仅仅和战争相联系的概念。冷战结束及全球经济一体化的加速，大量的非战争灾难使人们认识到和平时期国家安全也可能受到威胁。社会骚乱、自然灾害、金融危机、能源危机、公共卫生事件、重大安全事故、恶性刑事案件等，都可能破坏社会稳定甚至导致政权崩溃。因此，尽管各种公共危机所针对的具体目标不同，危害的方式和程度也不一样，但是都或多或少地对国家安全构成威胁，在这种情况下，保护国家安全就成了政府进行公共危机管理的重要职责。政府担负着保护国家利益不受损害、保证国家安全的责任，所以，公共危机管理就是对于任何有可能对国家安全构成影响的公共危机事件进行处理的过程。
（三）公共危机管理的必要性
1.公共危机管理是应对经济全球化挑战的迫切要求
经济全球化使世界越来越成为一个整体，各国在政治、经济、文化、军事、科技等各个方面的交往日益广泛，相互依赖程度也日益加深，由于利益引发的争端层出不穷、社会有效治理能力的相对弱化和欠发达地区公共服务体系不健全等原因，也使得危机和灾变造成损失的可能性大大增加，一国的危机往往波及他国，成为全球危机；科技进步使我们的生活日新月异，计算机、生物等高端技术的发展一日千里，但人们对于其带来的负面影响越来越难以预计和控制，一旦这些技术被滥用或失控，后果将不堪设想。工业化的发展对大自然的无限索取，使人们饱尝苦果，人口的增长和人口密度的增加、经济发展所带来的各种环境危机正威胁着人类；种族冲突、宗教矛盾激化，以恐怖和战争的形式爆发，严重影响着世界的安宁。从全世界范围来看，在所有的社会灾难和危机的救援中，各国政府都扮演了主要角色，诸如美国、日本、俄罗斯、瑞典等发达国家，很早就已经开始了危机和危机管理理论的研究，并在危机预防、救援、恢复等方面积累了成功的经验，建立起了完善的政府危机管理体系。我们应该学习借鉴他国经验，建立中国特色的政府危机管理体系，提高政府公共危机管理能力。
2.公共危机管理是提高政府行政能力的必然途径
危机既是挑战也是机遇。政府职能转变后，以前政府直接管理和干预的很多事情都交由市场社会组织来做，政府的工作只是维持社会秩序的正常运行。当公共危机发生时，公民和社会独立克服危机的能力是十分有限的，政府处理各种突发事件的能力成为政府能力的集中反映，其危机管理水平成为能力高低的重要表现。因此，如何及时有效应对和化解各种突发性公共危机事件，尽可能地预防和减轻公共危机事件及其负面影响，成了当代政府面临的重大挑战。从社会公众角度考虑，当政府的危机管理能力成为衡量政府能力的重要标志时，民众会以一个政府的危机管理能力高低来直接判断政府能力的高低。在危机时期或危机地区，政府最主要的职能是保护民众的生存和健康，想方设法缓解或终止危机的扩展和加重。一些政府在危机处理过程中，反应及时、救助得力，最大可能地保护了人民生命财产安全，得到民众的拥护；相反，一旦在危机下政府冷漠待之，措施失当，不仅会造成生灵涂炭，还将弱化自身的合法性。所以，提高公共危机管理能力，想方设法保护民众的生命安全和财产安全，无论从政府职能的价值和逻辑性上还是从社会的要求和认同上说，都是必要的。
3.公共危机管理是社会主义和谐社会建设的必要保证
我们所要构建的社会主义和谐社会，是能够及时发现不和谐因素的社会。胡锦涛同志指出，保持社会稳定，是推进改革开放和社会主义现代化建设的基本前提，是全面建设小康社会的重要保证，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国正处于社会转型期，社会结构分化重组，社会利益多元化，社会矛盾加剧，大量不稳定因素产生并相互交织，社会诸领域发生危机的可能性增大，存在于社会生活方方面面的各种危机直接影响着和谐社会的构建。由于我国社会主义市场机制还不完善，社会主义法制尚不健全，而多元利益主体已经产生，追求利益的欲望已被激发出来，各种摩擦和碰撞引发了大量复杂的社会矛盾和社会问题。如收入分配差距拉大、区域发展不平衡、腐败渎职现象蔓延、“三农”问题突出、就业压力加大、贫困问题尚未解决，等等。要构建社会主义和谐社会，首当其冲就应该消除社会不稳定因素，切实维护社会安定团结。因此，提高政府公共危机管理能力是构建社会主义和谐社会的必要保证。
三、国外公共危机管理的模式与经验
在公共危机管理上，美国、日本、意大利、加拿大、俄罗斯等国家都形成了自己的管理模式和应对体系，这里我们介绍其中几种。
（一）国外公共危机管理的几种模式
1.美国的公共危机管理模式
（1）美国公共危机管理机构。美国负责危机应对的政府机构是联邦应急管理署Federal Emergency Management
Agency(FEMA)，成立于1979年，由当时的总统吉米·卡特合并数家联邦机构组成。目前隶属于国土安全部，本部设在首都华盛顿特区，工作人员2600人。在全国分设10个地方事务机构，在马里兰州设有一个紧急援助中心和一个培训训练中心。此外还掌管近4000人的灾害救助预备役人员，这些人员均接受过专门的救灾训练，可以随时执行救灾任务。FEMA作为国家紧急事态处理系统的一部分，与联邦政府的其他机关包括国防部、卫生部、运输部和司法部等27个联邦机关进行合作。此外还与包括美国红十字会等在内的慈善机构、社会志愿机构建立了较为广泛的联系。FEMA的职责是通过一系列综合的、有准备的应急管理计划减少各种生命与财产的损失，保护国家重要基础设施免受各种灾害，承担对灾害的防范、反应、恢复的重任。可以说，FEMA是目前美国危机应对机制中的核心机构。当某地发生紧急事态时，FEMA会灵活反应，运用各种应急计划和联邦资源，对其进行支持，提供包括医疗、运输、治安、救援等当地需要的各种援助。FEMA的作用主要是通过协调来实现。一旦危机发生，美国强调“所有的信息都进入一个机构”，由FEMA负责全面协调。
（2）美国联邦应急计划。1992年美国制定了联邦应急计划(Federal Re-sponse
Plan)，目前的联邦应急计划是在2003年启用的。美国的危机反应系统是根据联邦应急计划来管理。该计划超过300页，非常明确地说明27个不同的联邦部门和机构在各种不同的灾难情况下所负的责任。作为美国基本的战略指导，这一计划不断在实践中加以修改、完善。通过反复的训练不断完善计划，并强化各部门之间的协作，强化专业人员的抢险救灾技能，这样当发生灾害需要进行抢险时，可以以良好的状态投入其中。
（3）美国危机应对程序。在美国，当发生灾害后，首先由所在州进行自我救援。联邦政府只是“当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助”。美国的应急制度建立后，经历了多次灾害检验。例如1995年俄克拉荷马州联邦政府大楼爆炸发生后，美国联邦政府立刻启动了联邦应急计划，俄克拉荷马州州长以及当地市长、消防局、警察局局长等均动员起来，对灾害进行了较为成功的救援。在2001年发生“9·11”恐怖袭击时，纽约世界贸易中心双塔里面工作的人员超过2万，但是在遭受袭击到大楼倒塌的一两个小时中，大部分人员有序而安全撤离，2000多人遇难。这与美国较高的危机处置能力有密切关系。
2.日本的公共危机管理模式
日本受地理环境因素的影响，自然灾害频发，国民的生存忧患意识和政府的危机管理意识也相对较强。其政府危机管理体制的构建，也是一个历史的动态过程，是随着危机事件的频繁出现而逐渐完善起来的。日本政府危机管理机制的基本框架主要由4个部分构成：首相、内阁官房、安全保障会议和中央防灾会议。其中，首相处于核心地位，其作用和地位都非常重要。在有关国民生命财产安全的重大事件紧急情况发生时，首相有权根据事态发展的需要召开内阁会议提出议案，与内阁成员商讨对策，做出决定。内阁官房(相当于中国的国务院办公厅)是首相的辅佐机构和危机管理的最高指挥机关，在日本的危机管理体制中发挥着举足轻重的作用。安全保障会议主要承担日本国家安全危机管理的职能。中央防灾会议的主要职能是当某一地区发生地震、火山爆发、台风与洪水、海啸等自然灾害时，负责制定和促进防灾规划的实施，同时，还设有由专家学者及官员组成的专门委员会，如“地震防灾对策强化地域专门委员会”和“地震防灾基本计划专门委员会”等。日本政府还在首相官邸的地下一层建立了“全国危机管理中心”，指挥应对包括战争在内的所有危机。在这一危机管理体系中，日本政府将根据不同的危机类别，启动不同的危机管理。
日本危机管理模式的突出特点：
第一，完备的法律法规体系。日本共有防灾减灾法律近40部。由于法律体系完善，日本危机管理机制在防灾救灾等方面发挥了显著作用。政府、媒体与民众良性互动、信息透明。危机管理组织一直与新闻媒体保持紧密合作关系。媒体按照新闻传播的自身规律，对危机处理过程进行报道，促使危机向好的方向转化。媒体、政府和公众之间形成一种良性互动关系，既受制于政府又影响着政府，既引导公众又满足公众需求。在这三者关系当中，最重要的是危机管理者需要主动与媒体协调关系，妥善利用媒体的积极作用，实现两者的良性互动。如在1995年的阪神大地震中，正是因为有了媒体与政府的良性互动，在灾区居民的协助和支持下，抗震救灾工作不仅得以顺利进行，还避免了震后疫病。
第二，情报系统精确高效。情报是危机管理的关键，自1997年1月20日正式成立情报本部以来，大大减少了过去各情报机构各自为战带来的弊端，情报传递得以畅通无阻，减少了失误。此后，又于2001年3月增设了“紧急动态部”，专门负责收集和处理可疑船只进入“日本领海”的情报，以加强“领海防务”，对日本的情报系统发挥了至关重要的作用。
第三，民众危机意识强烈。由于危机事件的突发性和破坏性，一旦危机来临，大众的极度恐慌会造成危机的进一步恶化，因此，日本很重视安全时期对国民的危机教育，包括日常生活中的危机教育和学校的危机教育，以增强防范危机意识，尤其重视培养全民危机意识和训练避险自救互救技能。
第四，制度完善效率高。日本危机管理体系的形成经历了一个深刻的演变过程，目前已建成了一套操作性强、灵活有效的制度体系。神户大地震以后，日本防灾管理体制就由“综合防灾管理体制”逐渐转向了“国家危机管理体制”。
3.意大利的公共危机管理模式
意大利政府非常重视突发公共危机事件的应对工作。1992年在内政部成立了国家民事救援办，2001年国家民事救援办从内政部脱离，由总理直接领导，负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002年成立国家应急委员会，负责重大应急事件救援决策的协商。2004年建成了新的指挥中心大楼，建立了应对突发公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。
（1）实时监控、注重协商。意大利国家民事救援办非常注重平时的信息收集工作。民事救援办新建的指挥中心大楼内部建有监控和情况分析中心，利用网络信息通信技术与各机构的灾害监测系统相联，实时获得各种可能的突发公共事件信息。例如：国家民事救援办可以随时调出全国数字地震台网记录和全国火山监测网的数据及境内8座活火山口的实况录像。另外，国家民事救援办的监控和情况分析中心还24小时关注CNN、BBC和国内各大电视台新闻节目，使工作人员随时关注社会事件的发展态势。监控和情况分析中心内火警、军队、内政部等单位派代表进驻联合办公，使国家民事救援办与上述各部门信息共享。
（2）重视演习、时刻备战。为保证救援工作的顺利开展，国家民事救援办非常重视救援演习工作。2004年印度洋海啸地震发生后，意大利为应对以后可能发生的类似事件，于2005年10月13—16日联合欧盟五国在西西里大区举行了联合救灾演习。该演习假想在意大利南部工业区发生海底大地震并引发了海啸，意大利、法国、希腊、葡萄牙、瑞典和英国各派出了15人组成75人的联合救援队，进行为期三天的联合救援演习。欧盟其他19国派观察员参观演习，联合国人道主义协调办公室、世界卫生组织的观察员也到了现场。
（3）协调一致、应急救援。为成功应对突发公共事件，建立完善的协调机制，当有突发公共事件发生时，国家民事救援办立即对发生事件的损失和严重程度进行评估，再决定是由市政府、省政府、大区政府、中央政府来组织应对和救援。必要时申请宣布“紧急状态”，并在国家民事救援办的协助下，由政府将各部门协调起来，联合应对各种突发公共事件。在整个应对过程中，国家民事救援办主任直接向总理负责。2003年意大利总理签署法令，在紧急状态下，国家民事救援办主任作为总理特派员全权处理除内政部长权力以外的其他一切活动。
（4）科学评估、减少损失。为准确判断危机的形势，国家民事救援办非常重视评估工作。国家民事救援办内设地理监控和情况分析中心和制图中心，可以综合处理不同类型的矢量和向量数据。国家民事救援办与国家研究委员会等研究机构密切合作，应用各种最先进的危机评估数学模型，建立了自己的危机评估系统，为判断危机走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据。
（二）国外公共危机管理的基本经验
1.应急反应标准化、自动化
标准化主要体现在应急术语的标准化，应急成员单位衣服穿戴规范化和危机事件所处状态表现形式规范化。如在灾害发生后，各救援成员单位根据预先安排好的地点，穿上指定颜色的服装，按照应急预案所规定的应急术语进行工作，在工作面板上简单明了地用不同颜色展现目前事件发生过程和救援情况。近年来，美国各级应急处理中心通过使用最新技术，不断完善信息系统功能，提升与各职能部门间的沟通能力，实现信息资源共享，保证应急组织成员单位的快速反应能力。一旦某一指标达到警戒标准，应急处理系统就会自动启动，进入工作状态。
2.应急预案科学化、精细化
通过对已发突发公共危机事件的总结，紧急救援中心不断修改应急预案，使之更详细、实用，更接近实际，更具可操作性。应急预案不仅包括交通、通讯、消防、民众管理、医疗服务、搜索和救援、环境保护等内容，还包括重建和恢复计划、心理医治等内容。同时注意对新的突发危机公共事件及时制定标准，随着科学技术的进步适时修订旧标准。
3.联动机制系统化、效率化
实施紧急救援，各职能部门之间的联动至关重要。目前，美国联动机制主要由应急处理小组或应急处理委员会的成员组成并通过各种突发公共事件预案、计划予以保证。美国紧急救援中心根据事件的层次和特点，决定各成员单位之间的分工和合作关系。为了确保联动机制的高效，行政长官(总统，州长，市长)是应急处理的第一责任人，相关行政部门和机构是应急小组或委员会的成员单位；应急预案和计划对相关单位的责任给予了明确规定，便于行动的实施。
4.参与的多元化、大众化
在突发公共事件的救援过程中，大众力量起着重要作用，尤其在重大突发公共事件发生后专业救援力量不足时，大众力量更是防灾减灾、实现自救互救不可缺少的力量。目前，美国民众对防灾减灾热情很高，通过社区救灾反应队、美国红十字会、教会组织、工商协会紧急救援组织、城镇防震行动议会等基层组织、非政府组织、志愿者组织参与救援工作。
5.信息的透明化、共享化
各级政府不对媒体封锁信息，有专门针对记者的现场信息发布点，注重各种媒体在紧急救援中的作用。应急处理中心的信息系统，相关成员单位均可以进入；紧急处理中心可以进入国家的一些信息系统，如国家地理信息系统、城市资源信息系统等，及时获得所需要信息，更好地为救援工作服务。
（三）国外公共危机管理的主要启示
1.危机意识方面的启示
在应对危机的时候，最重要的是未雨绸缪，提前做好预防。危机意识是危机预防的起点，培养强烈的危机意识可以有效地减少危机事件发生的可能性，即使在危机发生的非常时刻，组织成员也会自觉按照危机处理制度的要求，利用各种手段，最大程度地减少危机带来的损害。由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力。此外，我国至今还没有从国家安全的高度制定长期的危机战略和应急计划，使得各地区、各部门以及各政府的危机预警能力和相互之间的协调能力较低。由于我们缺乏常态下的危机预警机制，一旦发生紧急事件，处理起来就会显得很忙乱。而国外一些发达国家在这方面就比我们要娴熟得多。如美国在卡特里娜飓风事件中，虽然也暴露出一些问题，但总体上还是体现出了美国人民在面对危机时的良好心理素质和处理能力。强大的飓风造成了重大的人员伤亡和财产损失，但在飓风平息后不久，美国的几个受灾州、市很快就能进行重建，恢复社会和生活秩序。美国社会整体表现出的这种有序，很大程度上取决于美国政府对民众危机意识教育的重视和其完善的危机预警机制。此外，这些国家十分注重在平时针对突发公共事件，协调联邦政府、各部门乃至军队进行联合培训、演习，防患于未然。
2.处置效率方面的启示
政府离开效率谈危机管理是毫无意义的。在处理公共突发危机事件过程中，专门的危机应急机构能够迅速地展开行动，制订出统一有效的危机处理方案和应对措施，从而提高危机处理效率。我国现行的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府的现有行政机制，既缺乏专门机构和完善体系，又缺乏专业人员和应急运作规则，对危机处理的方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩，因此在进行跨部门协调时工作量大，效果也不很明显。而美国早在1979年就由总统吉米·卡特签署成立了联邦紧急事态管理署(FEMA)，主要任务是“灾害发生时的救援、制定民间防备对策以及承担灾后的复原工作”。它可以调整联邦政府的27个部门的危机对策及防灾业务。FEMA是直属于美国总统的独立的政府机构，拥有联邦灾害救援基金15亿美元的运作大权，在全美国10个地区设有地域作战总部。尽管一开始它也有些反应缓慢，但一旦运转起来，就又能迅速展开救援工作。FEMA在短短的12个小时内就在新奥尔良成立了现场总部，所有人员、物资一并到位，及时地展开救援工作，将损失降到最低。
3.信息沟通方面的启示
相信公民是智慧的，能够做出准确判断的，这是现代社会危机管理的理论基础。只有让公众及时地掌握危机信号，采取必要的预防和救治措施，才能把危机控制在最小的范围内。因此，危机爆发之初，政府就要不断地向社会发出预警，发布公开信息。如果关于危机损害的各种流言已经出现，政府就必须加强公关，甚至可以提供一些必要的内幕信息，以减少社会恐慌。在我国政府处理非典危机时，信息披露的工作做得不尽如人意。首先是信息公布缓慢。从发现疫情到正式公布信息整整拖延了两个多月。其次是信息失真。在官本位负责制及现行政绩考核制的影响下，一些官员在信息处理时层层作假，瞒报漏报，报喜不报忧，不仅侵犯了公民的正当知情权，扰乱了人心，而且给危机的处理造成了很大的障碍。最后是政府对媒体披露信息的干涉。在中国南方出现抢购板蓝根、食醋恐慌时，内地各大媒体没有给予充分的报道，致使一些不明真相的公民仍然到疫情重灾区旅行，导致了疫情大面积蔓延。反观美国，除了飓风初期有些赈灾不力、信息失灵外，其他的有关这次灾难的状况是完全地向公众公布的，正确指导难民往何处避难，准确预报飓风的去向、何时减弱，此外，关于这次灾难的伤亡人数和房屋、财产损失也毫不保留地公之于众，接受公民的监督。当“卡特里娜”于9月中旬减弱后，有些灾民陆续返家。这时气象监测中心发现飓风“丽塔”即将登陆，随即公布消息，阻止灾民返乡，还组织其他有可能遭受飓风袭击的州、市的居民整体撤离，避免了更大的人员伤亡和损失。
4.公众利益方面的启示
政府的管理活动应该以公共利益为导向，而不能像企业那样以盈利为目的。我们的政府是人民的政府，政府的一切权力是人民赋予的，因而政府的政策和法规应该以公众利益为基准来制定和实施。政府要时时刻刻把公众的安危放在首位，不能为了自身利益和经济利益，无视甚至损害公众利益，也不能为了一个团体的利益而去损害其他团体的利益。美国遭飓风袭击后，只占少数的富有的白人在第一时间撤出灾区，留下的难民大多是贫困的黑人。此事一经披露，美国社会一片哗然，引起了社会的不安定，造成了较坏的影响。中国非典爆发后，中国政府以人民群众的利益为出发点，制定临时政策。此时，各条战线上的共产党员发挥带头作用，在各自所在的企业、学校随时监控查看职员、学生的身体状况；为了避免传染更多的同胞，被强制隔离的居民也平心静气地生活；战斗在第一线的医疗工作者也以大无畏的、无私奉献的精神，抛洒自己的爱心和热血，社会呈现出温暖祥和之气，这是我们在今后的危机管理工作中需要继承和发扬的。
四、我国公共危机管理的改善
对现状的分析是研究问题的起点，只有当清楚我们的现实是什么，才能够决定前进的方向。公共危机管理现状指的是现实中一些比较有代表性的表现，通过描述分析这些现状，为寻找现象背后的原因以及提出解决问题的措施奠定基础。
（一）我国公共危机管理已取得的成就
中国自古以来就重视对危机的预防，在博大精深的中国古代文化中，对危机管理有过充满辩证思想的论述。例如，《老子》五十八章中的“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”，是中国古代对危机两面性、变化发展的科学思考；《周易·系辞》下中的“存而不忘亡、安而不忘危、治而不忘乱”；《新唐书·魏徵传》中的“思所以危则安矣，思所以乱则治矣，思所以亡则存矣”，强调的是“居安思危、思则有备”的思想。又如，《贞观政要·论政体》中的“凡大事皆起于小事”，《吕氏春秋·重言》中的“听于无声、见于未形”，强调的是未雨绸缪、预防在先，从小危机防患大危机的思想。此外，谋划也是危机管理思想的重要内容。《孙子兵法》、《计篇》指出：“夫未战而庙算胜者，得算多也；未战而庙算不胜者，得算少也。”庙算而胜，实际也就是“先为不可胜了”，先“立于不败之地”，先做好一切准备了。用现代危机管理理论讲，就是预案在先，各级政府部门、各个企业都应有一套危机处理预案，遇到紧急情况可以自动运作，避免危机扩散。
近年来，由于我国频繁地处理各种公共危机和突发事件，并且广泛学习借鉴发达国家的成功经验，公共危机管理的水平和突发事件应对能力迅速提高。我国政府在加强应急管理中，突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，取得了一系列重要成就，其中最显著的标志就是建立了以应急预案及应急管理体制、机制、法制为主要内容的“一案三制”的应急管理体系。
1.应急管理预案的形成
预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力抓手。制定预案，实质上是把非常态事件中的隐性常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。鉴于此，国务院在组织预案编制过程中，从明确要求、制定指南，到成立机构、督促指导，工作十分细致缜密。国务院办公厅专门为制定预案出台了《应急预案编制指南》，要求预案编制要做到“纵向到底、横向到边”，纵向贯通行政和各类组织层级，横向覆盖行政和社会各个层面。在国务院的直接领导和精心指导下，经过几年的努力，全国已制定各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类公共突发事件，应急预案之网基本形成。预案修订和完善工作不断加强，动态管理制度初步建立。预案编制工作加快向社区、农村和各类企事业单位深入推进。地方和部门联合、专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展。应急预案体系的建立，为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用。
2.应急管理体制的建设
应急管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立。目前，已初步形成了以中央政府坚强领导、有关部门和地方各级政府各负其责、社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方政府对应的各级应急指挥机构，县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发公共事件应急指挥机构；根据实际需要，组织、协调、指挥突发公共事件应对工作；建立了志愿者制度，有序组织各类社会组织和人民群众参与到应急管理中去。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能，规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门“一揽子授权”。政府在突发公共事件中职能“缺位”问题正在得到解决。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍，又有高校和科研单位的专家。
3.应急管理机制的建设
应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度。应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系，建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。经过几年的实践努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。另外，特别针对薄弱环节有针对性地加强机制建设。如以往在信息披露和公众参与方面存在缺失，四川汶川地震发生后，党和政府注意发挥信息发布机制、志愿者机制和国际合作机制的作用，得到了国际社会的一致好评。同时，我国在建立应急管理机制的过程中还与探索建立绩效评估、行政问责制度相结合，已形成了灾害评估、官员问责的一些成功实践范例。
4.应急管理法制的建设
法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。应急管理法制建设，就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使政府和公民在突发公共事件中明确权利、义务，使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，使公民基本权益得到最大限度的保护。应急法制建设注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。目前，我国应急管理法律体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及比较全面，既有综合管理和指导性规定，又有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式实行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法制化的标志。在“一案三制”中，法制是基础和归宿。应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。这一应急管理体系的建立，在应对近年来各类公共危机和突发事件中发挥了重要作用，取得了显著成效。
（二）我国公共危机管理中存在的问题
尽管我国公共危机管理已经取得了一定的成就，但仍然存在诸多亟待解决的问题，公共危机管理的水平和能力都处在较低层次，主要表现在：
1.公共危机管理意识淡薄
中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，公众的危机意识比较淡薄。现在又由于长期的和平环境，我国无论是公民个体还是政府组织，普遍表现出公共危机意识淡薄，对危机的诱因、征兆认识不足，以至于真正发生危机时措手不及，思想上一片真空，行动上一片混乱。同时，由于缺乏危机警示教育，当危机来临时，人们的心理承受能力极差，容易陷入恐慌，给政府的应对和处理带来极大困难。另外，政府管理活动中还没有形成成熟的危机理念，对危机决策的重视程度不够，对公共危机的紧急程度和威胁性认识不够，对公共危机的发生几率与影响存在侥幸心理，认为危机的出现是偶然的，并且可能不会有太大的影响。这就容易导致政府忽视非常态性的管理，低估公共危机的负面影响，仅采取被动应付性的措施，导致事态的扩大和蔓延。因此，公共危机意识淡薄带来的思想麻痹大意是我国危机管理的首要问题。
2.公共危机管理主体单一
公共危机管理中需要动用的应急资源与设备是非常巨大的，而政府的应急储备在一定条件下又是有限的。如何弥补应急救助需要与实际储备水平之间的巨大差距，从而能够与时间赛跑救援更多的生命，控制危机的扩散？一条可行之路就是发掘丰富的社会资源，利用各种政府以外的组织力量。但是现实的危机管理中这样的组织非常薄弱。究其原因，不外乎两个主要方面：从公民方面来讲，受长期封建思想的影响，中国公民的被管理意识很浓，被动服从多，主动参与少，同时导致对社会事务责任感不强，多的是无能为力或旁观心理，这是造成我国公共危机管理中公众参与不足的一个重要影响因素。从政府方面来讲，首先表现为公民参与的法制基础薄弱，公民参与的途径、形式、权利与职责等都没有明确的法律规定，对全社会防范风险和应急处置的教育、培训和演练工作不够，措施不到位，具体要求不明确；其次表现为公民参与的组织基础不足，政府在对公民组织的管理上不规范，如对各类非营利性组织的登记管理实行双重管理原则，导致这类组织的自由发展受到限制，行政色彩浓厚，官办性质明显，特别是多数非营利性组织在资金上是依赖政府财政拨款，缺乏根本的独立性和自治性，多是作为政府附庸存在，希望本身没有相当独立性的组织发挥不同于政府的力量显然是不现实的。提高公共危机管理能力，需要全社会的参与，各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在危机管理中都可以发挥积极的作用。
3.公共危机管理技术落后
公共危机管理是一项系统工程，它必须依托统一的管理系统和先进的科学技术，才能取得良好的成效。目前我国公共危机事件数量剧增，种类繁多，需要管理、经济、建设、教育、科技、军工等各方面知识和技术，需要各类公共危机应对的专业部门通力合作，如气象局、地震局、水利部、国土资源部、农业部等，同时还需要在各地建立统一的灾害数据库，以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。但是，我国幅员辽阔，各省市区条块分割，使得信息传导不及时，相互间援助不到位，很多先进的科学技术的应用网络不完善。在实践中，基本上是小灾靠自救、中灾靠地方、大灾靠国家，相比于一些发达国家而言，我国的公共危机管理科学技术比较落后，有较大的提升空间。
4.公共危机管理过程不透明
从我国公共危机管理现实来看，非常明显的问题之一就是危机管理过程缺乏透明性，特别是在公共危机发生初期，无论是危机信息，还是政府行为，透明度都还不够。这说明，我国公共危机管理不透明不是一个偶然现象，这种现象的存在说明我国政府以及政府官员公共危机管理理念有待调整与提高。不透明的封闭管理有悖于民主发展的核心宗旨，在信息技术和信息手段越来越完善以及公民信息需求越来越强烈的当代社会里没有立足之地。不透明管理是阻碍我国政府公共危机管理能力持续提升的原因之一，因此，摒弃封闭管理，主动向社会提供公共危机信息，是与公众进行良性互动、促进公共危机有效管理的重要举措。
（三）我国公共危机管理现状主要成因
1.我国经济社会正处于转型期
社会转型的现实是公共危机潜伏发生的土壤和重要因素之一。根据世界发展进程的规律，在社会发展序列谱上我国当前恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段，往往是人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期。
同时，我国作为一个人口众多、幅员辽阔的发展中大国，在生产力水平很低的基础上发展，因此在很长一段历史时期里，经济建设将成为国家与地方政府的核心工作。经济恶补取得了一定的成果，但同时也带来了经济社会发展不平衡的现实，在我国这个二元体制的国家里典型地表现为城乡发展不平衡，城市的公共服务和社会保障相对较好，而广大农村明显缺乏基本的公共服务和社会保障等；地区发展也相当不平衡，差距极大；个体间贫富差距拉大，一些阶层和个体“相对剥夺感”严重。
此外，人们的价值观念也受到了前所未有的冲击。现实中新旧制度与新旧观念的冲撞与矛盾随处可见，文化价值观、道德意识没有与经济发展保持同速发展，使得社会自我规范、自我约束能力变小，再加上经济社会转型期相应的法律制度建设滞后或缺乏，都很容易导致公共危机
产生与发展。
2.法律制度供给与落实不足
我国没有统一的紧急状态法，相应的应急法律制度是以分散的形式存在的，如应对自然灾害的《防洪法》和《防震减灾法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》等，这些立法多是单行法，仅适用于一种紧急状态。部门分属特征明显的法律在面对现代社会日益复杂的公共危机时就显得力不从心，遗留下很多法律漏洞。一方面不能够很好地保障政府在公共危机管理中的紧急权力的获得与行使，另一方面也不能够切实保障公共危机管理中的公民权利。另外，目前应对公共危机方面的法律法规对政府能够在紧急状态下可以采取的措施规定得不够明确，因而公共危机管理缺乏必要的法律支撑。
《中华人民共和国突发事件应对法》已由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，并于2007年11月1日起施行。但在现实中公民参与的途径与表现出的主动性还是很有限的，这反映出公民社会责任感的缺失，也说明在设计预案方面，没有对群众的角色进行定位，还说明动员群众参与的能力不够强。另一个突出问题体现为法律在现实危机中缺乏可操作性，内容太原则，轻预防重救助是应急预案的软肋。从突发事件应对法的规定中不难看出，对突发事件应当以预防为主，但现实操作却往往相反，应急预案停留在事后救助层面的居多，有些地方更是变形为“文件抗灾”。
3.政府公共危机管理观念亟待更新
我国封建社会中“民可使由之，不可使知之”的传统政治文化还在发生影响。旧有的封闭管理和管制观念无助于公共危机管理能力的提升，正确的公共危机管理观念应当是服务观念，这是合理的公共危机管理行为的引导和支撑，它具有公共危机管理法规和管理技术不可替代的特殊价值和功能，它发挥着“软制度”的约束引导作用，是公共危机管理主体的导向系统。
公共危机的发生，直接给公众的生命财产安全造成极大威胁，他们急迫需要来自政府的帮助、支援与保护，政府要对这份需求给予迅速回应，回应的过程也就是对公共利益维护的过程，实现了公共危机管理的目的，体现了服务理念。服务行政具有契约性，把为民服务作为基本理念体现了对人民的责任与义务。而旧有的封闭管理，管制行政虽然也把公共利益与秩序的维护作为重要目的，但是达到目的的过程却把公众置于被管理的地位和角色，如非典危机中某些地方对疑似病人严格的人身管制行为和现象，明显地表现出价值合理性引致的工具合理性，这些都严重扭曲了公共危机管理的责任和价值，招致民众的极大不满，弱化了公共危机管理的基础。
（四）我国公共危机管理的进一步改善
要改变目前我国公共危机管理的状况，必须依照以下原则采取有效措施：
1.生命第一，以人为本
生命权是人的第一权利，也是“以人为本”思想的原始意义。坚持“以人为本”是公共危机管理的基本指导思想，是公共危机管理的实质与核心。“以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。”因为公共危机事件常常会给人的生命、财产带来危害，因此危机管理中的“以人为本”理念集中体现在危机发生前做好预控、预防工作，尽量防止危机事件的发生，以保护公民的人身安全和财产安全；危机事件发生后，要通过应急处理行动，最大限度地保护、挽救最大多数人的生命安全，哪怕付出巨大的代价也在所不惜。
2.政府主导，社会参与
由于我国所处的特殊时期和我国政府特有的执政地位决定了政府在危机管理过程中的主导地位。这主要体现在应对各类公共危机事件时，各级政府能够迅速建立统一的指挥机构，及时有效地在辖区乃至全国范围内调动物资和人员，迅速形成“一方有难，八方支援”的局面。同时，在政府主导下，各部门和全社会积极参与，尽快形成一个由“政府主导、部门协作、全社会共同参与”的危机救援和防范机制。
3.条块结合，以块为主
中国幅员辽阔，各地情况千差万别，各种危机事件千变万化。而危机事件的突发性和多变性特点，决定危机管理必须坚持“条块结合，以块为主”的原则，坚持“属地管理为主”的原则。这不仅可以明确责任、处置及时，同时能够有效掌握危机处理的主动权。按照这一原则，将责任和任务层层分解，使每一个地方都成为相对独立的危机管理中心。这种管理模式的好处就在于职责分明，应对及时，它将现代公共管理的先进技术和经验与我国现有国情紧密结合，从而使我国政府能够最大限度地提高应急管理的效能。
4.引导及时，公开透明
危机多发生在社会秩序遭到破坏的情况下，由于正常的信息传播渠道被打断，于是容易发生信息失真，各种谣言也很容易产生和传播。正确引导舆论和相关信息不仅可以有效地保护人民群众的知情权，同时可以有效地维护政府的形象和社会的稳定，还可以引导社会和广大民众积极参与危机的处理。近年来，特别是SARS危机后，我国政府在危机管理过程中更加注重发挥媒体引导作用，客观真实地报道事实真相，不仅是对公众的信任和尊重，同时也是政府执政能力的表现。除了媒体的正面报道外，我国政府还在积极地建立和完善新闻发言人制度，通过定期、定点、定人播发新闻的方式，及时向社会各界披露危机信息，有针对性地解释疑惑、澄清事实。
5.立足本国，加强合作
有的重大危机带有国际性，如SARS危机，不管在哪个国家发生，都将给人类带来灾难；又如恐怖组织的恐怖活动，将给全人类的和平构成威胁。这些都需要各国之间加强合作与交流，共同努力，才能有效应对。同时还需要加强危机管理理论和学术的交流，学习其他国家在危机管理上的经验和做法，这对于提高我们的危机管理能力是十分有利的。
6.科技先导 ，多管齐下
在应对公共危机管理中引进和运用高新技术，已经成为各级政府的共识。向高科技要战斗力成为
当今政府应对各种公共危机的第一要务。利用信息技术打造“电子政府”，从而提高信息传播速度，减少信息的变形和失真，提高决策的科学性和预见性。现在我国部分发达地区已经开始利用信息技术，构建新型的危机管理体系，并且取得了很好的成效。同时，利用最新的科学技术处理危机事件，能够快速高效地处置危机，为事故的处理赢得主动权。此外，在事故的预测预警中，利用现代科技手段可以提高其预测预警的可靠性和准确性，为从源头上消除事故隐患提供可能等。
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