一、公共危机管理法制概述

    （一）公共危机管理法制的含义与特点

    1.公共危机管理法制的含义

    人类生活有正常状态和非正常状态之分，作为调整人类生活和社会关系的法律制度也包括常态法制和非常态法制。公共危机管理法制属于非常态法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。作为预防、调控、处置危机的法律手段，公共危机管理法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。

    2.公共危机管理法制的特点

    相对于正常状态下的法制，公共危机管理法制有着许多不同的特点：

    （1）法律内容的综合性。由于危机产生的多因性、表现形式的多样性、损害程度的多层性、危机性质的差异性、调控任务的多目标性，公共危机管理法律必然会具有很强的综合性与边缘性。它关系到政治、经济、文化及社会等众多领域，涉及治安、刑事、卫生、环保、防震、防洪、消防、市场、劳资、救助、民族、宗教、军事、外交、舆论媒体等多方面内容。

    （2）法律适用的临时性。一般的法律部门调整的是社会的常态，它经常性地在法律规定的时间和空间区域内发挥调整作用；而公共危机管理法律调整的是社会的非常态，只有在公共危机有产生的危险性或危机已经爆发的情态下，才在特定的时间或特定的区域发挥调整作用，但在非危机的正常状态下则不适用，也不能把危机时期建立起来的制度转化为平时的制度。因此，在平时的正常状态下，应对公共危机的法制只是有备无患的预备法制，只在危机状态下才会临时启动和实施的特别法制。虽然突发事件常是不可预见的，但法律要求可预见性，公共危机管理法律就是要在难以预计的情况下，预计可能会发生的事件，研究规定应对处置、化险为夷的方法。

    （3）法律实施的紧急性。在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，公共行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或中止某些法定公民权利。即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，公共行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利遭受更大损失。而且，公共行政紧急权力在行使过程中遵循一些特殊的行为程序，例如，可通过特别简易程序紧急出台某些政令和措施。

    （4）法律制裁的严苛性。“治乱世用重典”。公共危机管理法律是针对危机对社会的高破坏性和对公众利益的高损害性而制定的法律，它调整的是社会非常状态下的权利义务关系，所以它与社会常态下的法律相比应当具有更大的严苛性。社会常态下的一些普通违法行为，其行为产生的后果要轻得多，因而其制裁就要轻一些，而同样的违法行为在危机情形下就会产生更为严重的后果，因而处罚就必须重一些。

    （5）立法目的的保障性。常态法制要保护权利，公共危机管理法制更需要强调对公民权利的保障，因为在紧急状态下的紧急权力更容易被滥用，公民权利更容易受到紧急权力的侵害。因此，各国的应急法律中无不强调对公民权利的保障，包括规定不得克减的人权最低标准。

    （二）公共危机管理法制化的意义和原则

    1.公共危机管理法制化的意义

    （1）法制手段在应对危机中更为有效与有序。应对公共危机的手段有许多，包括政治手段、行政手段、法律手段、军事手段、经济手段、道德手段等。其中，法律手段是最基本、最主要的手段，它不仅自身是预防、调控、处置危机的法宝，而且还贯穿于其他各种手段之中，同时也规范着其他各种手段的运用。在现代日益复杂多变的紧急状态中，传统的一般性号召与行政动员式的危机应对措施凸显其乏力与混乱，越来越力不从心，而法制化的危机处理手段则更为有效与有序，紧急状态法律制度为处理危机提供了程式化的有效手段，在处理公共危机时做到处变不惊、条理清晰。同时，紧急状态法律制度为危机处理手段提供了合法性，从而增强了其有效性，增强了人们的认同感，比政治动员更易做到“万众一心、众志成城”。紧急状态法律制度还为处于紧急状态中的人们提供合理的可预期性，尽可能地使危机之中的生活有序进行，更易使危机处理得以有序完成。

    （2）法制手段是避免人治、保障人权的必需。紧急状态不仅会对经济、社会造成巨大冲击，它更可能构成对法治的严重冲击。紧急状态中权力的极度扩张可能会偏离甚至背离法治的基本轨道，成为滋生专制的契机；紧急状态中权利的过度压缩可能会偏离甚至背离人权的底线原则，成为催生暴政的引子。如果缺乏一种预备法制的保障，那么在面临危机时，法制很可能难以维系甚至被颠覆。紧急状态下政府能否坚持法制，公共权力在危机管理中能否尊重和保障基本人权，是考量一个国家法治水平的重要标志。紧急状态法制最重要的意义就在于使法治的精神和原则在紧急状态下得以坚持。

    （3）法制手段也是各国实践经验的科学总结。近几十年，世界上各类突发公共危机事件不断发生，如何科学应对和及时、有效地加以处置，是当今各国政府必须面对的一个重大课题。实践证明，法制手段是危机处理经常化、科学化的可靠保证。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、频度高、区域性和季节性强。特别是当现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，工业化、城市化加速发展，新情况、新问题层出不穷，重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会安全事件时有发生。这些都迫切要求我们建立健全突发公共危机事件应急机制、体制和法制，有法可依，依法处理，以进一步提高预防和处置突发公共危机事件的能力。

    2.公共危机管理法制化的基本原则

    将危机管理纳入法制化的轨道是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项原则，也是现代行政法的一项重要法律原则，就依法行政的一般要求而言，政府公共危机管理主要应当遵循以下几项原则：

    （1）合宪性和合法性原则。合宪性是指政府采取公共危机管理措施必须有宪法上的授权，合法性是指政府启动公共危机管理机制必须有法律上的明确规定。合宪性和合法性原则是依法行政的前提，也是政府危机管理是否符合法治原则的重要标准。关于合宪性原则，《马尔代夫共和国宪法》第37条规定：在国家面临紧急情况时，共和国总统有发布命令临机应变之权，但这种应变命令不得违反宪法。关于合法性原则，如美国《全国紧急状态法》规定：当出现联邦法规规定的可宣布进入紧急状态的情况时，总统有权宣布全国进入紧急状态。很显然，上述规定都从合宪性和合法性两个不同角度强调了政府危机管理的“合法”原则。

    （2）合理性原则。所谓合理性原则，就是指政府在启动公共危机管理机制的时候，必须要针对所发生的公共危机状态的具体情况，采取相应的合理措施。为了避免政府不必要地实施危机管理，许多国家对政府危机管理的期限做了严格规定。如法国1955年《紧急状态法》规定：非经法律批准，实施紧急状态不得超过12天。此外，对于那些可以通过正常法律程序来处理的事务，也不应当通过实施应急管理的手段来进行。如1987年《菲律宾共和国宪法》就规定：戒严期间，不得停止实施宪法，不得取代民事法院和立法议会的职能，不得在民事法院能够正常行使职能的情况下授权军事法庭和军事机构行使对平民的司法管辖权。合理性原则是防止政府滥用危机管理权力破坏宪法和法律秩序的基本要求，是政府危机管理机制法制化的标志之一。

    （3）保障性原则。在政府启动公共危机管理机制期间，政府通过宪法和法律所规定的行政紧急权可以采取各种危机管理措施来有效地对付公共紧急状态，特别是可以通过适当限制公民权利的方式来维护社会秩序。但是为了保障政府依法行使危机管理权力，政府在启动危机管理机制后，仍然有保护公民权利的职责。这种法律上的义务表现在不应该对那些公民依据宪法和法律所享有的基本人权加以不必要的限制。此外，对于因采取危机措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的，也应当在事后给予必要的补偿。如1984年《马来西亚共和国宪法》规定：在紧急状态生效期间，不得依据宪法的规定将议会权力扩大到涉及伊斯兰教法律和马来人习俗的任何事项，不得使与宪法关于宗教、公民资格及语言的规定相抵触的任何规定生效。1991年《苏联紧急状态法》第15条也规定：在危机状态下或者由于进行有关停止或取消紧急状态的工作而遭受损失的公民，由相应的国家机构以及企业、机关、组织向其提供住处，赔偿所遭受的物质损失，在就业方面给予协助和提供其他必要的帮助等。

    （4）责任性原则。要保障政府实行公共危机管理权力符合宪法和法律的要求，必须建立与行使危机管理权力相对应的责任制度，这是各国政府危机管理法律制度所确立的重要法律原则之一。如1978年《西班牙宪法》第55条规定，凡在法律规定的范围内宣布特别状况和戒严时，非法使用或者是滥用有关组织法所赋予的权力将像践踏法律所保障的自由和权利一样应当受到法律的制裁。这一规定比较清晰地表明了政府危机管理的责任制度。

    （5）时效性原则。政府公共危机管理往往会以限制公民权利为前提，所以从保障公民权利的角度出发，各国宪法和法律都对政府实行危机管理的期限做了必要的规定。一般来说，政府采取危机管理措施都必须控制在一定期限内，过了一定期限仍需要采取危机措施的，必须通过法律规定的形式来进行延长。这一制度可以有效地防止政府利用实施应急管理的便利，滥用或者超越职权，给公民的权利保护造成危害。关于各国实施政府危机管理的期限并不统一，有的规定不超过1—2天，有的规定不超过3个月。可以延长的次数也有限制，有的是一次，也有的允许两次以上，但很少有规定可以无限期延长的。如《马耳他宪法》规定：宣布紧急状态的公告令如未被总统提前撤销，应自宣布之日起届满14日停止生效。延长生效期不得超过3个月。

    总之，在现代法治社会中，政府公共危机管理受到来自于法治原则的各个方面的限制，其核心就是政府不能随意行使危机管理权力，政府危机管理必须以依法行政原则为基础，做到既有效又合法，特别是必须符合宪法所确立的保护公民权利的基本宗旨和要求。

    二、国外公共危机管理的法制建设

    按照国际惯例，公共应急法制的核心是宪法中的紧急条款和统一的危机状态法、突发公共事件应急法。为了严格地规范在危机状态下政府行使紧急权力，大多数国家一是在宪法中规定了危机状态制度，给政府行使紧急权力划定明确的法律界限，如印度宪法、德国联邦基本法等；二是制定统一的危机状态法来详细规范在危机状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在危机状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时也很好地限制政府的行政紧急权力，保护公民的一些基本的宪法权利不因危机状态的发生而遭到侵害。如美国的《全国紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》均授权总统行使危机状态宣布权；法国《紧急状态法》规定部长会议宣布危机状态，内政部长可以命令关闭危机状态区域的剧场、酒店和公共场所，还规定了军事法庭受理有关的重罪或轻罪案件等。

    （一）国际法中对公共危机管理的有关规定

    关于政府危机管理，在有关的国际人权公约中也有规定。这些规定主要是从保护基本人权的角度出发的。如1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定：“（1）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。（2）不得根据本规定而克减第6条、第7条、第8条（第1款和第2款）、第11条、第15条、第16条和第18条。(3)任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。”

    很显然，通过上述规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。

    1976年，国际法协会组织小组委员会专门研究在危机状态下如何处理维护国家生存和保护公民权利的关系。经过6年研究，起草了《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》。经该协会认权执行委员会两年的研究和修改后，国际法协会于1984年通过并公布了这一文件。《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》为各国制定调整紧急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施，防止政府滥用紧急权力，最低程度地保障公民的权利等提供依据。

    （二）国外公共危机管理法制的基本类型

    综观国外有关政府危机管理法律制度的基本特征，其突出的特点就是政府危机管理机制首先通过一系列相互配套的法律、法规加以规定。其中，在宪法中明确规定政府管理制度，尤其是规定政府行使危机管理权力的法律依据，得到了大多数国家立法者的重视。具体包括以下几个方面：

    1.通过宪法确立政府危机管理制度

    许多国家在宪法中设立了专章来规定政府危机管理制度，而绝大多数国家宪法中都对政府应急管理制度做了专条规定。在宪法中对政府危机管理制度做专章规定的有1979年《孟加拉人民共和国宪法》第九章(甲)“紧急状态条款”；1949年《印度宪法》第十八篇“紧急状态”；1949年《德意志联邦共和国基本法》第十章（甲）“防御状态”；1973年《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》第十编“紧急状态条款”等。也有在宪法中对危机状态做专条规定的，如1962年《尼泊尔王国宪法》第81条“紧急权力”；1982年《土耳其共和国宪法》第119条至第122条规定了“危机状态下的管理程序”等。

    2.制定专门的危机状态法

    一些国家依据宪法规定，制定了专门的危机状态法，系统规定了政府危机管理制度，通过了由议会制定的危机状态法。如1990年4月3日通过的《苏维埃社会主义共和国联盟关于紧急状态法律制度的法律》，1955年4月3日法国通过的《紧急状态法》等。

    3.与政府危机管理相关的专门法律

    如在日本，虽然没有专门的危机状态法，但是分别制定了对付各种危机状态的一般性法律，如《警察法》、《自卫队法》、《灾害对策基本法》等。在英国，也制定了一系列有关政府危机管理的专门法律，如1920年的《紧急状态权力法》、1964年的《国内防御法》等。

    4.具体实施宪法和法律有关危机管理制度的法令或条例

    如1990年8月2日布什总统发布12722号行政命令，宣布全国危机状态令，以对付伊拉克政府采取的行动和政策对美国的国家安全和外交政策构成的不同寻常的威胁。根据1990年8月2日的12722号行政命令和1990年8月9日的12724号行政命令，总统对伊拉克实施贸易制裁并冻结伊拉克政府的资产。鉴于伊拉克政府仍继续从事敌视美国在中东利益的活动，1990年8月2日宣布的全国状态令及1990年8月9日采取的对付这一危机状态的措施必须在2001年8月2日以后继续有效。因此，根据《全国紧急状态法》，2001年7月31日，布什总统继续实施针对伊拉克的全国紧急状态令。

    5.有关政府危机管理的地方性法规

    如在20世纪七八十年代，美国经历了许多重大的地方政府违约事件，其中包括1975年纽约市政府违约、1978年克利夫兰违约以及1983年华盛顿电力公司违约等。美国政府间关系顾问委员会对地方财政危机问题进行了一系列的研究，并建议各州加强对地方财政的监控，以防止地方财政危机。俄亥俄州采纳了委员会的意见并建立了名为“地方财政监控计划”的体系。1979年通过、1985年修正的俄亥俄州“地方财政紧急状态法”详尽规定了这个监控体系的操作程序。这个监控体系类似于全国天气服务中心发布的监控报告，是一种预警系统，可以防止地方包括郡、市、学区和州立大学等进一步陷入财政困境。

    （三）国外公共危机管理法制模式与内容

    1.公共危机管理的法律制度模式

    政府危机管理是相对于日常管理而言的，因此在公共紧急状态时期，政府依据宪法和法律行使危机管理权力，必然会涉及紧急权力与宪法和法律上所规定的其他权力之间的关系，也涉及宪法条文在公共危机状态时期的生效问题。从世界各国宪法的规定来看，各国有关政府危机管理权力的效力并不一样，就其与宪法的关系来看，主要有三种模式：

    （1）对宪法规范的全部否定。如《阿尔及利亚宪法》第123条规定：在战争状态期间，宪法暂停生效，国家元首行使一切权力。

    （2）对宪法条文的基本否定。做如此规定的国家在宪法中既规定了政府管理权，而且还明示除政府危机管理权力条款在公共危机状态时期继续生效之外，其余宪法条文全部失效。如《尼泊尔王国宪法》第81条规定，如国王认为，整个尼泊尔或其他任何部分的安全受到战争、外来侵略或内部动乱的威胁，从而出现了严重的紧急形势，国王可以发表文告，中止执行除本条以外的本宪法一切条款或任一条文或某些条款中的某些规定；赋予全国评议会、其他政府机构或当局的，或由它们行使的一切权力或任何一部分权力，均由国王本人掌握。

    （3）对宪法条文的部分否定。如马来西亚联邦宪法第150条规定：除了不能使议会权力扩大到否定涉及伊斯兰教法律和马来人习俗的任何事项，或涉及沙巴州或沙捞越州地方性法规或习俗的任何事项或关于宗教、公民资格及语言的规定等事项，在危机状态宣布生效期间，议会如认为出于危机状态的需要，可以就任何事项制定法律而不受本宪法任何规定的限制。

    2.公共危机管理法律制度的主要内容

    政府何时可以启动危机管理机制，怎样启动危机管理机制，在危机管理时期行使什么样的紧急权力，如何中止危机管理机制等都涉及行政法治原则能否在政府危机管理工作中得到全面的贯彻和落实。所以，世界各国的宪法和法律中，对政府管理法律制度的内容都做了比较系统的规定。一般来说，主要包括以下几种制度：

    （1）危机状态的确认制度。危机状态的确认是政府危机管理的前提，不经过法定程序确认的紧急状态，政府不能随意行使宪法和法律赋予的紧急权力，否则，就会破坏法治行政的基本原则，因此，世界各国的宪法和法律都规定了详细的危机状态确认制度。危机状态的确认制度包括对危机状态的法律认定、宣布危机状态、危机状态的期限、危机状态的延长、危机状态的终止等。这些制度是相互联系在一起的，共同构成了政府应急管理机制的事实和法律条件。

    （2）紧急权制度。紧急权制度是政府危机管理的核心。在现代法治社会中，政府正是依靠宪法和法律所赋予的紧急权来从事危机管理的，可以说紧急权是政府从事危机管理的合法性所在。紧急权的种类很多，对于政府来说，最重要的是采取应急措施的权力，如戒严权、军事管制权，特别管制权、宵禁权和动员权等。此外，在危机状态时期，不同国家机关之间的权力关系也是政府应急管理机制的重要内容。一般来说，在危机状态时期，平常所确立的国家权力关系会发生适当的变更，这种权力变更倾向于三种方式：地方国家机关的权力向中央国家机关转移；中央国家机关的权力向议会或国家元首转移；普通国家机关的权力向军事机关转移。如《巴基斯坦宪法》第232条规定：在宣布危机状态公告生效期间，由联邦政府直接行使省政府全部或部分职权。1981年《韩国戒严法》也规定：从宣布“非常戒严”时起，戒严司令官掌管戒严区内的一切行政和司法事务。

    （3）危机状态下的人权最低标准。政府在危机管理时期，由于行使危机权力很容易限制公民的权利，所以，为了防止政府滥用应急权力，许多国家宪法和法律都规定了即便是在紧急状态时期，某些公民的权利也不得因为采取应急措施而受到限制，更不得予以剥夺，通过确立危机状态时期的人权最低标准来监督政府行使应急管理权力的合法性。如《委内瑞拉宪法》第241条规定：遇到紧急事件，或扰乱共和国和平的混乱，或者影响经济或社会生活的严重情况的时候，共和国总统可以限制或停止宪法的保证或某些保证，但是公布在第58条和第60条第三项和第七项下的那些保证例外。

    总之，从世界各国政府危机管理法律制度的整体结构来看，所有的制度都是围绕着法治行政原则来设计的。其核心精神是为了保证政府能够依据宪法和法律的规定来行使应急管理权力，最大限度地避免由于行使应急权力而给公民权利和宪法秩序造成不必要的损害和破坏。

    （四）部分国家公共危机管理立法简介

    《公共危机管理与突发事件应对》从构建和完善中国特色应急管理体系的大背景出发，以突发事件应急管理系统建设为主旨，紧扣应急管理实践中的主要问题与核心任务，通过系统讲述公共危机管理与突发事件应对方面的“一案三制”和“四大类突发事件应对”，结合现实典型案例，进行中外对比，就如何加强应急管理能力建设，不断提高应急管理的科学化水平，进行了较为系统的探索和研究。

    1.美国的《全国紧急状态法》

    美国现行的《全国紧急状态法》于1976年经国会通过，该法对危机状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、危机状态的期限以及危机状态期间的权力做了规定。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在危机状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦危机状态终止，这些法规将随之失效。当总统因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁而宣布紧急状态时，总统可以根据该法，对与外国或外国人有利害关系的外汇管制、国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。

    根据《全国紧急状态法》和其他相关法规，从1979年到1990年美国先后宣布11次全国进入紧急状态。2001年布什总统先后两次宣布全国进入紧急状态：一次针对伊拉克；一次针对“9·11”恐怖袭击。

    2001年7月31日，布什总统宣布“继续实施针对伊拉克的紧急状态令”，并通知国会，他决定把1990年针对伊拉克的全国紧急状态令再延长6个月，通告随后被送交国会并在《联邦记录》上公布。这一紧急状态令授予总统对伊拉克政府施加经济压力所必需的广泛权限，总统可通过采取贸易制裁和冻结伊拉克政府资产的方式实施。根据《全国紧急状态法》的条款，每6个月必须发出有关通告。如不宣布延长，这项法令即在8月2日以后失效。布什总统称他做出这一决定的原因是，他认为伊拉克政府仍继续从事敌视美国在中东利益的活动。

    2001年9月14日，布什总统因恐怖袭击宣布全国进入紧急状态。布什发布的总统文告是这样说的：“基于恐怖分子攻击纽约世界贸易中心及国防部，以及美国持续与立即受到进一步攻击的威胁，全国危机状态已存在，现在，我，乔治·W﹒布什，作为美利坚合众国总统，根据宪法赋予总统的权力，宣布自2001年9月11日起全国进入危机状态。”

    美国总统发布这项文告的目的，是使总统得以在任何一方对美国及政府机构、官员或其任何公民构成威胁时，依据宪法行使相关权利义务。布什还签署行政命令授权国防部长及运输部长额外权限，以应对恐怖分子攻击后的情势。布什的行政命令授权国防部长征召高达100万名后备军人，包括后勤、紧急医疗及空中支持人员，这是自海湾战争之后，美国最大规模的军事动员行动。有全国危机状态，自然就有州、市或地方危机状态。美国各州都有州危机状态法，州长或市长有权根据法律和危机事态宣布该州或该市进入危机状态。如2001年4月12日，美国俄亥俄州辛辛那提市因黑人抗议警察暴力而进入危机状态。这次辛辛那提暴乱事件是由一桩白人警官枪杀黑人青年案引发的。州或市危机状态有时可能因为一场恶劣的天气，如遇暴风雪、飓风，便可实施。

    2.以色列相关的危机状态法规

    对以色列这个在战火中诞生的国家来讲，危机状态有着不同于其他国家的、与生俱来的特殊含义。以色列没有专门的紧急状态法，但在其基本法中有一些涉及危机状态的条款，且根据实际情况临时制定有关危机状态的法令。1948年5月19日，以色列宣布建国后的第四天，当时的临时政府——国家临时委员会便制定了《法律与管理条例》。该条例的第9条授权临时委员会宣布国家进入危机状态，并给予委员会中的部长们制定危机状态法规的权力。1996年6月，在修正后的《基本法——政府》中，取消了1948年《法律与管理条例》中的第9条，对宣布危机状态的权力和期限以及危机状态法规的内容及运用做了限制，其目的是为了保护人权。

    《基本法——政府》第49条“关于宣布进入危机状态的规定”的主要内容为：

    （1）由议会(或按照政府的建议)确定并负责宣布国家进入紧急状态。

    （2）宣布进入危机状态的声明在特定的期限内生效，一般可超过1年。第一次宣布的紧急状态到期后，议会可重新宣布进入紧急状态。

    （3）在突发事件发生后议会来不及召集会议的情况下，应由政府确定国家是否处于紧急状态，是否有宣布进入危机状态的必要，并负责宣布国家进入危机状态。在议会未召集会议进行投票表决通过或废除前，由政府宣布的危机状态有效期应为7天。如果到期后议会仍未能召集会议进行表决，政府则可重新宣布进入危机状态。

    （4）议会和政府宣布国家进入紧急状态的声明将在政府公报上刊登。若因事态危急无法在政府公报上刊登该声明，可采取其他方式将其尽早公布。

    （5）议会有权在任何时候宣布废除危机状态法规，废除法规的声明也刊登在政府公报上。

    《基本法——政府》第50条“危机状态法规”的主要内容为：

    （1）在紧急状态下，为了保卫国家及公民的安全，维持基本物资供应，保护基础服务设施，政府可以制定适用于危机状态的法规。危机状态法规制定后，应立即提交议会外交与安全委员会审批。

    （2）总理如果确认不可能召集议会对危机状态法规进行审批，则可亲自或授权一名部长负责制定法规并赋予其效力。

    （3）危机状态法规可临时改变任何法律，使其暂时失效或增设附加条件，也可强行增加征税或征收必需的费用。

    （4）危机状态法规不可妨碍合法的行动或规定非法的处罚措施或侵犯人权。

    （5）危机状态法规及其手段、权力的运用只能在危机状态授权的范围内进行。

    （6）危机状态法规在制定后的三个月内生效，可根据有关法律延长，也可由议会根据有关法律，或通过多数议员表决予以取消。

    （7）危机状态法规自其在政府公报上刊登之日起生效。若政府公报无法刊登，则采取其他适当的方式公布该法规。

    （8）在危机状态结束后的60天内，危机状态法规仍然有效。其后，凡根据法律得以延长的紧急状态法规仍具有效力。

    另外，以色列建国以来，政府曾制定过不少的临时性状态法令，主要有：

    （1）在危机状态下，保证一些基础性的机构、行业和工业部门及相关人员正常运转的法规。包括：法院、民政服务部门、国有企业、医生等医护人员、社会福利救济工作者、国家电讯企业、电力公司、石油和天然气工业以及教育工作者等。

    （2）为学校提供安全保护的法令。

    （3）要求对某些制造业设备进行注册，并由国家批准在危机状态下允许这些行业雇用工作人员的法令。

    （4）有关允许使用海上交通工具的法令。

    （5）关于减少汇率波动影响的法令。

    （6）有关放宽预备役人员年龄限制的法令。

    （7）允许某些工人在饭店寄宿的法令。

    （8）有关防止在农业区放火的法令。

    （9）要求正在举行罢工的国家广播机构，在议会举行大选前播放各政党的政治辩论情况的法令。

    （10）有关允许警察部门在私人住宅的屋顶对嫌疑犯进行监视活动的法令。

    （11）有关税务部门不归还其没收的物品的法令。

    （12）有关减少农业、工业和家庭用水的法令。

    以色列的危机状态法规和法令主要体现为以下三种类型：

    第一种，具有经授权的立法性质的法规。这类法规是在战争爆发、国家安全、物品供应以及基础服务部门受到严重威胁的情况下制定的。如1991年海湾战争期间，由于以色列遭受伊拉克“飞毛腿”导弹的袭击，一系列危机状态法规相继出台，其中包括非常形势下的民防、无线电通讯、电讯（安装、运行与维护）、禁止在非常时期解雇员工、教育部门的工作时间调整等方面的法规和条例。

    第二种，临时扩大特殊危机状态法规的效力范围，直到官方宣布危机状态结束为止。这类法规涉及的内容主要包括公共安全、国家安全、保证物品供应和基础设施的正常运转等。这方面具体的法规有：保护教育机构补充法规、出国补充条例、监控海上交通工具补充法规等。

    第三种，某些在正常状态下制定的法规，也可在官方宣布进入紧急状态后发挥效力。

    三、我国公共危机管理法制的完善

    在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把政府应对重大突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善公共应急法律规范，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利特别是基本权利获得更有效的法律保护，公共权力特别是行政权力能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展，这是公共危机管理应急法制的基本功能。

    （一）我国公共危机管理法制建设的现状及不足

    1.我国公共危机管理法制建设已取得的成就

    我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括战争状态法规范、一般的紧急情况法律规范、恐怖性突发事件法律规范、骚乱性群体性突发事件法律规范、灾害性突发事件法律规范、公民权利救济法律规范和事故性突发事件法律规范等。

    目前，我国法律所确定的公共危机管理机制主要包括两大类：一类是对自然灾害的危机管理机制，包括防震减灾危机处理机制、防洪救灾危机处理机制、核事故处理机制、传染病防治危机处理机制等，这些危机管理机制分别是由防震减灾法、防洪法、核事故应急条例、传染病防治法等加以规定。另一类是处理社会动乱的戒严制度，不仅《宪法》对戒严制度加以了明确的规定，还专门制定了《戒严法》、《国防法》等法律来规定防止动乱和一旦发生战争如何处理相关的社会危机问题。所有这些为应对突发事件带来的社会危机、依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。

    我国的公共危机管理机制是根据我国自身的特点来建立的，与国外一些国家的危机管理机制相比，具有自身的优势，主要表现在危机管理是分行业、分部门来进行的，涉及到地震灾害的，由抗震救灾指挥部统一管理；涉及到防洪的，由防洪救灾指挥部来统一指挥；涉及到传染病的，由卫生防疫指挥部来处理。这种危机管理机制专业性比较强，有利于发挥专业救灾的优势。

    2003年的SARS公共危机，暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远不适应危机管理的客观要求。因此，2003年5月，国务院以前所未有的速度（仅用了十多天）制定出《突发公共卫生事件应急条例》，满足了应对疫情危机的急需。2004年2月面对禽流感疫情，卫生部及时制定了《突发禽流感疫情应急处理预案（试行）》；2004年3月第四次修改《宪法》时将“国家尊重和保障人权”写入《宪法》，还规定了“紧急状态”，这使得制定下位的应急法律规范有了更充分的宪法依据；2005年11月，《重大动物疫情应急条例》颁布实施；2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，受到社会各界和国际社会的高度关注；2007年8月30日第十届全国人大常委会通过了《突发事件应对法》并于11月1日起开始实施。《突发事件应对法》明确规定了突发公共事件的预防、应急准备、应急处置、紧急状态的决定与实施以及事后恢复与重建等各个环节的法律制度，尤其是对公民的权利，在突发公共事件与紧急状态时期政府可以享有的紧急权力和可以采取的紧急措施，公民在紧急状态时的紧急义务和权利保障等，做出了详细具体的规定，从而为公共危机管理的法制建设打下了坚实的法律基础。

    从《突发公共卫生事件应急条例》到《突发公共事件应对法》，短短几年我国应急法制建设就得到了前所未有的快速发展，成为我国法制发展最快的领域之一。因此，非典疫情的严峻考验成为一个重大转折，政府的危机管理能力开始受到前所未有的反思和重视，由此获得长足发展。编制各类应急预案，健全应急管理体系，完善应急法律规范，成为提高政府危机管理能力的重要举措。

    2.《国家突发公共事件应对法》简介

    2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过、2007年11月1日正式实施的《突发事件应对法》，是我国突发事件应对工作不断成熟的经验总结，也是我国应急法律制度走向法制统一的标志。认真贯彻落实《突发事件应对法》，严格地按照该法所确立的各项法治原则和建立的应急法律制度来从事突发事件应急工作，对于最大限度地保护公民的生命和财产安全、维护社会正常的法律秩序，具有非常重要的意义。

    （1）《突发事件应对法》的总体思路。这部法律的总体思路如下：

    第一，把突发事件的预防和应急准备放在优先的位置。为了改变我国“有钱救灾，无钱防灾”的传统观念和做法，《突发事件应对法》从如下几个方面做了规定：一是建立了处置突发事件的组织体系和应急预案体系，为有效应对突发事件做了组织和制度准备；二是建立了突发事件监测网络、预警机制和信息收集与报告制度，为最大限度减少人员伤亡、减轻财产损失提供了前提；三是建立了应急救援物资、设备、设施的储备制度和经费保障制度，为有效处置突发事件提供了物资和经费保障；四是建立了社会公众学习安全常识和参加应急演练的制度，为应对突发事件提供了良好的社会基础；五是建立了由综合性应急救援队伍、专业性应急救援队伍、单位专职或者兼职应急救援队伍以及武装部队组成的应急救援队伍体系，为做好应急救援工作提供了人员保证。

    第二，坚持有效控制危机和最小代价原则。任何关于应急管理的制度设计都应当将有效地控制、消除危机作为基本的出发点，以有利于控制和消除面临的现实威胁。因此，在立法思路上必须坚持效率优先，根据中国国情授予行政机关充分的权力，以有效整合社会各种资源，协调指挥各种社会力量，确保危机最大限度地得以控制和消除。同时，又必须坚持最小代价原则，规定行政权力行使的规则和程序，以便将克服危机的代价降到最低限度。缺乏权力行使规则的授权，会给授权本身带来巨大的风险。在制度上，决不允许为了克服危机不择手段。因此，本法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，确定突发事件的社会危害程度、授予行政机关与突发事件的种类、级别和时期相适应的职权。

    第三，对公民权利依法予以限制和保护相统一。在应急处置期间，为了维护公共利益和社会秩序，需要对公民个人的某些权利加以限制，或者增加公民的义务。但是，这种限制应当要有一个“度”，以保护公民的权利。因此，本法确立了比例原则，公民的财产被征用有获得补偿的权利，预警期间的措施主要是防范性、保护性措施等。

    第四，建立统一领导、分级负责和综合协调的突发事件应对机制。实行统一的领导体制，整合各种力量，是确保突发事件处置工作提高效率的根本举措。本法规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

    （2）《突发事件应对法》的主要内容。《突发事件应对法》共7章70条，主要规定了突发事件的应急管理体制、突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的基本制度，并同宪法规定的紧急状态制度和有关事件应急管理的其他法律做了衔接。比如，在应急管理体制方面做了如下规定：

    第一，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

    第二，县级政府对本行政区域内的突发事件应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级政府负责，并立即报告上一级政府，必要时可以越级上报。县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，上级政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。上级政府主管部门根据各自职责，指导、协助下级政府及其相应部门做好突发事件应对工作。

    第三，县级以上政府设立由政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地人民解放军和武装警察部队有关负责人组成的应急指挥机构，统一领导、协调突发事件应对工作；并根据需要设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

    第四，中国人民解放军、武装警察部队和民兵组织依据该法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军委的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。

    （3）《突发事件应对法》的特点及作用。《突发事件应对法》是我国应急管理工作的法律基础，它从以下几个方面确立了我国突发事件应急管理工作的法律原则和法律制度：

    第一，《突发事件应对法》通过法律的形式统一了我国突发事件应对的各项工作，建立了一个比较系统的应对突发事件的制度体系。《突发事件应对法》作为规范突发事件应对工作的全国性法律，它第一次系统和全面地规定了突发事件应对工作的各个领域和各个环节，为突发事件应对工作的全面法律化和制度化提供了最基本的法律依据。《突发事件应对法》加强了突发事件应对工作的统一性和规范性，包括：①确立了突发事件应对工作的主要流程，包括突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，形成了一个集预防与应急于一体的突发事件应对工作体系。②建立了针对不同性质和不同程度的突发事件的应急工作体系，有利于采取合理的应对措施，提高突发事件应对工作的效率。③建立了高效、统一的突发事件应对工作组织体制，有效地保证了突发事件应对工作的开展。

    第二，《突发事件应对法》规定了政府在突发事件处理过程中的各项权力，坚持了依法行政的法治原则。该法作为规范突发事件应对的全国性法律，它有效地规范了各级人民政府在突发事件处理过程中的各项权力，从依法行政的原则出发，坚持以法治原则的要求来约束和规范政府在处理突发事件过程中所行使的行政管理权力，有效地防止了政府部门滥用职权或者是超越职权从而危害公民的合法权益。同时，该法也对政府在处理突发事件过程中可以采取的行政措施的“度”做出了严格的要求。

    第三，《突发事件应对法》强调突发事件应对工作必须严格遵循法律所规定的程序，坚持严格的程序法治原则。为了保证政府应急工作部门在处理突发事件过程中能够依法办事，坚持贯彻依法行政的法治原则，该法通过对政府应急工作部门从事突发事件应对工作的工作程序作出严格要求，从而将政府的行为有效地控制在法律、法规所规定的权限范围内。

    第四，《突发事件应对法》强调要保障公民的各项权利，将维护公民的合法权益作为突发事件应对工作的中心任务。这主要体现在以下几个方面：①政府采取应急措施要尽量避免损害公民的合法权益。②因突发事件应对导致公民正常的法律权益受到影响的，有关影响公民合法权益的法律制度暂时中止生效。③因政府采取必要措施处理突发事件给公民的合法权益造成损害的，受损害的公民有依法获得补偿的权利。④该法还对政府采取措施来应对突发事件提出了公开性的要求，有效地保证了社会公众的知情权。

    第五，《突发事件应对法》确立了政府、社会组织和公民个人在突发事件应对中的法律义务，规范了突发事件应对工作的法律责任制度。处理突发事件，尤其是突发事件应急期间，除了政府应急工作部门依法采取必要的措施来迅速控制局势、稳定社会秩序之外，社会公众也应当有义务积极地参与和支持政府的应急工作，从而保证政府应急工作的有序开展，提高政府应急工作的效率。《突发事件应对法》对政府、社会组织和公民个人在突发事件应对中各自应当承担的法律义务都做了明确规定，目的在于充分发挥政府、社会组织和公众多个方面的积极性和应急能力，从而全面提高全社会在突发事件处理中的应急能力和水平。

    3.我国公共危机管理法制建设的不足

    改革开放以来，我国公共应急法制已取得了较大成绩，从总体上说我国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范，特别是《突发事件应对法》，系统地规定了应急法制的基本方面，是我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律，这为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。但是，我国的应急法制还远不完善，主要表现在以下几个方面：

    第一，现行公共应急法律规范仍不健全。主要表现在：一是缺乏紧急情况下的特殊行政程序规范；二是对紧急情况下行政越权和滥用权力的监督机制不健全；三是危机管理的权利救济机制不完善（如责令停产停业、强制征用征收、强制隔离、强制检定、其他人身强制措施等造成权利损害后的补救机制不完善），等等。这里以此前的公共卫生应急法律制度为例。我国《传染病防治法》第3条规定，国务院和国务院卫生行政部门可以根据情况增加传染病病种并予公布。但是，哪些情况下必须或可以增加，通过何种程序（例如应否经过公开听证）来增加，如果必须增加而有关部门不作为或拖延作为时应承担何种责任等，有关法律没有作出明确规定，给重大突发事件的政府应急管理实践和责任的追究造成困难。又如，《食品卫生法》于1995年10月30日公布施行后，长达7年多迟迟未能颁布《食品卫生法实施细则》，这很不利于更为清晰、严谨与便捷地处理公共卫生应急管理实践中遇到的一些具体问题。

    第二，现行公共应急法制执行不到位。主要表现为有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济，等等。以公共卫生应急法律规范实施情况为例，《传染病防治法》第22条、第23条规定，各级政府有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情，国务院卫生行政部门应及时地如实通报和公布疫情，并可授权省级政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。《传染病防治法实施办法》第34条至第39条规定，军队的医疗保健和卫生防疫机构发现地方就诊的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应以法定通讯方式并在法定时限内向发病地的卫生防疫机构报告疫情并接受当地卫生防疫机构的业务指导（当然地方医疗卫生机构也须如此）。依据相关法律规范和法定制度（尽管不完善），统一地进行数据统计本不成问题，主要问题在于个别地方、部门及公务人员有法不依、执法不严、各行其是。

    第三，现有应急法律规范滞后、操作性不强。表现为在内容上较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法相配合，尤其是紧急行政程序法律规范严重不足。我国在非典疫情出现之前尚无关于应对突发公共卫生事件的专门立法。1989年公布施行的《传染病防治法》第25—31条和1991年发布施行的《传染病防治法实施办法》第52—58条、第70条规定了紧急情况下传染病的防治情形。这两部法律法规由于存在的明显滞后性，2003年在非典防治工作中，这些缺憾明显暴露在人们面前。还有传染病防治法的责任条款与新《刑法》不能对接的问题，政府及管理机关的“应急措施”等问题。这样在客观上就造成了一种无法可依的结果。

    第四，亟须清理现有的应急法律规范。法律规范之间产生冲突和矛盾的原因，一方面在于缺乏上位法的约束，另一方面在于未能重视法律规范的清理工作。如法律的修改、修订、废止、解释等，从而影响到对应急法律规范的应有作用和潜力的发掘。新制定的《突发事件应对法》，是我国对突发事件应急处理的基本法律，从而使政府在处理不同公共危机事件时有了统一的法律依据，因此清理现有的应急法律规范已成为当务之急。

    第五，公共应急法制的实施环境有待改善。从实践效果来看，公共应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等，亟须进一步改善。这也是造成已有的公共应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。

    第六，公共危机管理部门的沟通协调机制不够完善。我国各级政府虽然也有一些处理突发事件的议事协调机构，如防治非典型性肺炎领导小组以及一些职能部门，如卫生机构、安全生产监督管理部门等，但它们仅仅是政府的某一个工作部门或议事协调机构或临时成立的机构，有的缺乏法定权限，有的机构之间的关系还不顺畅，部门管理色彩很重，缺乏统一应急指挥和协调机构，应急反应机制不统一。

    （二）我国公共危机管理法律体系的健全与完善

    随着公共危机事件的发生频率不断增高，产生的危害性不断增大，针对目前我国公共危机管理法律机制存在的弊端，按照宪法和行政法制的要求，以《突发事件应对法》的出台为契机，从完善立法、严格执法、强化监督、责任落实、依法救济等环节入手，尽快完善我国公共应急法律规范，确保公民权利获得更有效的法律保护，公共权力能够更有效地依法行使。

    1.完善行政紧急程序法律规范

    在紧急状态下，由于全社会的任务首先考虑的是如何采取有效的措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序和法律秩序，因此，必须赋予政府以行政紧急权力，相对于《宪法》和法律所规定的公民权利，具有更大的法律权威，可以比平常时期更容易限制公民权利。由于公民权利限制措施可能被国家机关滥用，因此需要通过法律来规范政府应急机构及其工作人员的行为模式，并且规定滥用公民权利限制措施要追究刑事责任等。

    2.健全危机管理的监督机制

    政府在危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施包括大量的行政强制措施，必要时还可中断某些法律的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利，但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权，具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因此具有肆意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以有效的监督和约束，这是现代法治的基本要求。

    3.完善危机管理的权利救济机制

    为了实现公共利益，政府在平时不能采取的行政措施，在紧急状态时期就可以依法行使。但是，为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的公民权利也不得被剥夺。例如，西班牙宪法第55条第3款规定，不得剥夺或者限制人格尊严、学术自由、家庭生活、受教育权利等，并且规定滥用这些措施要追究刑事责任。这些规定都是防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利。一旦由于要优先保护国家利益和集体利益使公民权利受到损害，必须要及时完善权利的救济机制。

    4.强化危机管理法律规范执行力度

    要使已有的应急法律规范执行到位，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。对工作不力，措施不当，造成损失的，要依法追究有关当事人的责任。如在卫生防疫方面，要加强传染病防治工作的监督执法，依法强化对医疗机构、疾病预防控制机构有关服务行为的监督检查，全面推行食品安全行动计划，严格对食品生产经营单位的卫生监管和许可证发放，加强职业卫生监督，强化职业病危害申报管理，查处大案要案等。

    同时，要设立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系。另外，还必须完善与危机管理相应的机制和制度。比如建立有效的危机管理的沟通机制、整合与协调机制、财政资金保障机制、与国际和地区组织的合作机制以及教育和训练机制等。

    5.完善危机管理的法律体系

    危机管理的法律体系应满足两项相互关联的标准：第一，法律体系的全方位内涵，包括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法，具体管理环节的微观领域的实施细则。第二，法律体系的协调统一，在全方位体系建设的基础上，宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突，发生问题时能够及时纠错和补救。

    6.尽快制定突发事件应对法的配套法规、规章

    根据我国公共危机管理法律建设的实践和新制定的《突发事件应对法》，按照现代应急法制的要求，认真清理、修订现行的有关应急法律规范和制度规定，认真修订完善各级、各类应急预案，为突发事件应急管理工作提供更充分的法律依据和保障。

    7.加强应对突发事件的宣传教育，进一步扩大公众参与

    充分利用电视、广播、报纸、互联网等多种形式对社会公众广泛开展突发事件应急知识的宣传，指导群众以科学的态度对待突发事件，消除恐慌心理，提高守法意识和自我防范能力。在突发事件的应对工作中，还要不断扩大公民参与的广度、拓宽参与的渠道、丰富参与的形式。历史经验证明，有效应对公共危机的力量源泉和深厚资源在民众之中。即便是在突发事件的应对工作中，也不能仅靠政府机关单打独斗，应当调动全社会的力量来应对危机。而且，民众参与突发事件应对工作既是他们的义务，也是他们参与管理国家事务的一种权利。

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