一、公共危机管理体制概述

    公共危机管理不同于一般公共管理活动，具有许多不确定因素。因此，应急管理体制也不同于一般日常行政管理体制，在含义、结构设计等方面都有其自身的特点。

    （一）公共危机管理体制的基本内涵

    1.公共危机管理体制的含义

    公共危机管理体制是为保障安全，有效预防和应对各类公共突发事件，避免、减少和减缓事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与而构成的有机整体。

    与一般的组织结构有所不同，公共危机管理体制是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急活动的单元体构成。这些单元体既可以独立承担某类事件的处置工作，也可由它们之间的不同组合形成更强的事件应对复合体，甚至可以作为国家和地域事件应急管理体制体系的一部分。从整体上看，危机管理体制属于模块化结构，可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的事件，快速灵活地构建起相应的应急处置机构。

    2.公共危机管理体制的特征

    公共危机管理体制的特征可从结构性特征和背景性特征两方面来阐述。结构性特征描述的是内部特征，可用于对其他组织形式的对比；背景性特征是对整体性的描述，显现出整体的功能。一般来讲，公共危机管理体制具有以下特征：

    （1）组织正规化。公共危机管理体制是一个高度规范化、制度化、程序化的组织。其组织结构层次分明、分工清晰、职责明确，其中的每个复合体和每个单元体都有确切的定位，任何活动和行动都必须严格按照法律法规、规章制度和管理程序的要求进行，强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集权管理。

    （2）运行紧凑化。尽管危机管理体制涉及整个社会，包含众多组织、部门和个体，但从管理的角度来看，组织结构形式简明，机构设置精练，可以确保应对危机时的灵活组合和高效运行。

    （3）体制军事化。危机管理体制在结构、运行、管理等方面与军事化组织非常相似。组织中每个单元体都是一个独立的作战主体，可根据事态发展的需要，通过不同的组合方式，形成能力更强的作战主体，整个组织严格按照一体化集权方式管理和运行，上下关系分明，职责权力明确，有令必行，有禁必止，奖罚分明。

    （4）结构模块化。危机管理体制中每个单元体都有类似的内部结构和相似的外部功能，是一个独立的作战主体，由不同单元体形成的复合作战体也具有相似的结构和功能，具有模块化的组织结构。遇有不同类型、不同级别和不同区域的危机时，可通过灵活快速的单元体组合，形成相应的应急处置机构和队伍。

    （5）职责多重化。危机管理体制职责多重化有三方面的含义。一是组织成员职责的双重性。许多应急工作人员来自不同的社会领域和工作部门，在正常的情况下，从事于社会的其他工作，只有在应急工作需要时，才参与应急活动，体现出应急方面的职责。二是组织内部许多政府机构工作内容的双重性。危机的预防是一项常备不懈的工作，相对而言其发生的时间是比较短暂的。平时这些机构大部分时间和主要力量集中于本机构事务的管理工作，只有在战时工作重心才会发生变化。三是危机应对中角色的多样性。有些机构在某些事件应对中处于领导的地位，在某些危机应对中处于被领导的位置，在具体危机管理活动中发挥的作用不同，体现出多重角色。

    （二）公共危机管理体制的结构体系

    公共危机管理体制由众多不同性质的组织和个体构成，在内部可实现灵活的组合与拆分，形成针对不同类型、不同级别危机事件的独立应急机构。对外具有开放的体系结构，可形成更强的应急能力。

    1.公共危机管理体制的总体架构

    公共危机管理体制是以单元体为元素构成的，每个单元体相当于一个独立的政府行政单位或社会专业应急管理部门，比如公安、消防、急救、防汛等。通过单元体左右组合，可以构成应对不同类型危机事件的复合体；通过单元体上下组合，可以构成应对不同级别和区域范围内危机事件的复合体。整个应急管理体制是一个模块化的结构，可以灵活拆分与组合。

    2.公共危机管理体制的基本结构

    每个单元体与复合体一样，都具有相同的基本结构，包含决策层、执行层和行动层。决策层包括决策机构和顾问团队；执行层包括执行机构和专家小组；行动层包括各行动机构，其中包括各种社会力量。

    （1）决策机构。决策机构由政府各应急单位最高领导人挂帅，各部门负责人组成，是应对危机的领导机构，其主要职责有：①全面领导危机事件的处置工作；②研究、制定、确定应对危机的重大决策；③协调与其他应急管理体制的关系；④确定危机应急响应工作的启动与结束。

    （2）顾问团队。顾问团队由管理专家、业务专家、法律专家、社会专家等权威人士组成，为决策机构出谋划策，起参谋作用。其主要职责有：①协助制定危机事件应急法律法规以及相关政策和管理办法；②为危机事件应对提供意见和建议；③为决策机构提供重大应急事项决策方案；④保持与外部其他相关专家和专业机构的联系。

    （3）执行机构。执行机构由政府管理单位组成，贯彻落实决策机构做出的决定，指挥应急队伍完成事件响应工作。其主要职责如下：①指挥、部署、协调事件的处置工作；②监测事态的发展状况，汇集有关信息及时向决策机构汇报；③开展应急资源的配置、调动工作；④收集应急活动与事件信息；⑤处理与媒体报道、采访、新闻发布会等相关事务，保证报道的可信性和真实性。

    执行机构中有一部分属于常态机构，是专职应对事件的机构，常态机构之间在业务上保持密切联系，形成稳定的组织系统。在平时状态，常态机构要做大量的危机预防、应急准备管理工作。其主要工作如下：①研究、制定和贯彻落实应急法律法规、政策与管理制度；②制定应急规划和应急预案；③建设和完善应急管理体制体系；④建立和完善应急运行机制；⑤统筹规划和部署应急资源；⑥监督政府部门应急培训和演练的实施；⑦监测、汇集事件信息，及时通报相关单位做好准备工作；⑧建设和完善应急平台；⑨开展应急普及宣传教育和培训。在战时状态，常态机构将成为执行机构的核心，要做好危机应对的指挥协调、监督、控制和处置工作，开展事后的评估、评价、总结、建议和奖罚工作。

    （4）专家小组。专家小组由各领域的业务和技术专家组成，为执行机构制定具体的事件应对方案和措施。其主要职责有：①对事件进行识别、评估和风险评价；②提出针对具体事件的处置方案和措施；③协助制定处置危机的行动程序；④参与处理事件的行动过程；⑤为应急业务系统和应用系统的建设把关；⑥为应急业务管理提供意见和建议。

    （5）行动机构。行动机构由政府、社会团体、企业、公民、军队和医疗单位等组成，是危机事件应急响应的处置队伍。其职责如下：①抢险与消防；②救援与疏散；③警戒与治安；④医疗与卫生；⑤消毒与去污等。在平时，行动机构要加强危机事件的应急准备、应急培训、应急训练和应急演练工作，大力开展应急宣传教育活动，强化社会公众的危机防范意识，提高他们的应急素质和能力。

    3.公共危机管理体制的构成主体

    一般来讲，公共危机管理体制的构成包括政府组织、非政府组织、营利组织和社会公众等主体。在某些危机事件的响应过程中，不仅有上述部门的参与，还会有其他支援组织的参与，包括军队和国际性组织等。

    （1）政府部门。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，拥有其他组织不可比拟的大量社会资源，因此，由政府来领导、组织全社会构建危机管理体系是责无旁贷、义不容辞的职责。政府部门在整个公共危机管理活动过程中处于统帅地位，起主力军作用。

    （2）非政府组织。由于危机管理涉及众多领域，政府不可能具备满足所有危机应对的一切资源，因此仅靠政府是难以全面做好危机应对工作的，而非政府组织（NGO）可利用其社会化的优势，弥补政府在组织、人员和资源等方面的不足，在应急活动中发挥协助的作用。

    （3）营利组织。营利组织是社会生产和经营的主体，拥有大量的物资、资金、人才和技术。在某些危机应对活动中，政府除调动所掌管的各种公共物资和资源进行事件处置外，还需要动用各种营利组织的资源，以支持应急的需要。营利组织在应急活动中发挥着重要的配合作用。

    （4）社会公众。社会公众是公共危机的直接威胁对象，他们既是受保护的对象，也是应急活动的积极参与者。社会公众可通过一定的社会组织和相应的渠道参与应急活动，也可通过政府组织的各种活动或项目参与应急工作。提高社会公众的危机意识是提升整个社会应急能力的关键。

    （5）国际力量。随着全球经济一体化的发展趋势和信息技术应用的快速普及，“地球村”的时代已经来临，各种活动的国际性日显突出，相互之间形成更强的依赖性，造成你损我危、你好我荣的局面。因此，在应急活动中，要加强全球合作，增强彼此之间的理解和信任，把国际力量和资源作为危机应对的一种有效补充方式。

    二、国外公共危机管理的体制

    为了保护公众的生命财产安全，减少各种事件的损失，提高政府的危机应对能力，世界各国都建构了自己的危机管理体制，尤其是一些发达国家，其危机管理的体制已经较为健全，如英国、俄罗斯、美国、日本等，吸收和借鉴他们的经验对于我国公共危机管理体制的建设大有益处。

    （一）国外公共危机管理体制的特点

    从国外发展情况来看，发达国家政府部门在应急管理方面，有比较成熟的经验，以美国、日本和俄罗斯为代表。美国应急管理体制的总体特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”。澳大利亚和英国在应急体制方面与美国具有类似的特征；日本应急管理体制的总体特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”；俄罗斯应急管理的总体特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”。这些国家的公共危机管理体制具有一些共同的特点：

    1.由行政首长担任最高领导

    发达国家把应急管理作为政府管理职能的一个重要内容，政府的行政首长担任最高领导，全面领导国家的应急管理工作。例如美国总统、日本首相、俄罗斯总统、澳大利亚总理等。日常管理委托给直接下属的应急管理机构，重大紧急事件仍然由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，对重大事项进行决策，对关键性资源进行指挥调动和处理。这种体制确保了应急决策的效率和重要资源的快速调配。

    2.由应急管理委员会辅助决策

    行政首长对于跨部门的综合性决策和指挥，通常依靠应急管理委员会或联席会议提供决策的辅助和咨询。例如美国的国土安全会议、俄罗斯的联邦安全会议等。应急管理委员会还兼有宏观的信息中心和最高协调中枢的功能。

    3.由常设机构处理日常事务

    发达国家在中央政府机构体系中一般设有专门的应急管理机构，有的是部一级的设置，如美国的国土安全部；有的在部之下设司局，如澳大利亚的应急管理局。常设的应急管理机构的工作一般可分为两类，一是负责日常的应急管理工作，二是紧急状态下的具体协调工作。应急管理机构在隶属关系上，一般遵照效率原则，直接对行政首长负责。配备有充足的编制，有专门的行政经费和专项预算。地方政府中也有专门的应急管理部门或专门负责应急管理的官员。从功能上看，这些中央应急管理机构是协调性机构，协调相关的中央机构和资源，依一定的程序向地方提供中央的帮助。

    4.由地方政府担任操作主体

    发达国家中，地方政府是应急管理的操作主体，实施具体的应急任务。鉴于紧急事件的无边界和不确定特征，发达国家的应急管理依靠多方协作来完成。每当回应紧急事件所需的资源超出地方政府的能力范围时，就要请求上一级政府，直至中央政府的支持，甚至争取联合国、世界卫生组织等国际组织的援助。常设的应急管理专门机构的首要任务是协调，而非独立地应对所有的紧急事件。因此跨部门、跨地区的协作是有效应对紧急事件的保证。例如美国国土安全部部长的责任中就明确规定要与美国联邦部门和机构协调应对紧急事件。在发达国家，社区、公民团体、志愿者组织等NGO组织和团体，乃至家庭都是应急管理的重要力量。

    5.强调全程管理，突出预防

    发达国家的应急准备更着眼于提高政府和个人应对紧急事件的能力，如开展演练和培训；阻止行动在于发现潜在的威胁时，制止紧急事件的发生；舒缓行动从更广阔的视野审视紧急事件，目的在于减少和最小化紧急事件对人和财产造成的损失，同时考虑紧急事件的长期和间接影响，着力于恢复公民的信心和社会稳定。当前，发达国家应急管理的发展趋势是越来越注重预防，突出“未雨绸缪，防患未然”的应急管理理念，针对薄弱环节采取相应的预防措施，减少发生灾难的可能性，降低灾难可能带来的损失。

    6.健全应急体制，实现标准化

    发达国家的应急管理行动和措施严格按照法律和制度实施，一般都建立了各个层次的法律和制度，为应急管理提供全方位的制度保障。法律和法规一般会明确规定应急管理机构的组织与权限、职责与任务，同时还有可操作性的指南和手册。发达国家应急管理的法律体系，保障了实施标准化应急管理的科学性和可行性。

    （二）国外公共危机管理体制的模式

    根据应急协调指挥体制的整合程度、规模、应急协调指挥系统的运行与管理方式、指挥权划分、应急响应基础、投资规模和编制等情况的不同，可以将应急协调指挥系统的建立分为四种模式：集权模式、授权模式、代理模式和协同模式。

    1.集权模式

    集权模式是整合所有的应急资源，成立专门的应急管理中心，由该部门全权行使应急协调指挥大权。这种模式所具有的特征包括：牵头协调、集中管理。应急管理中心是一个部门，有专门的编制和预算；应急管理中心是事件处理的唯一中枢；将所有的指挥权归于应急管理中心，应急管理中心在处置紧急事件时，有权调动任何部门；采取一级接警、一级处警，即由协调指挥中心统一接警，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调各专业联动处警；应急指挥中心同时也是应急资源的管理中心，统一管理相关的应急资源。

    2.授权模式

    授权模式是利用现有的应急指挥基础，根据应急救援的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建应急协调指挥系统。一般来说，这个牵头的部门就是公安指挥中心，以公安为核心的应急体制比较成熟，在组织、装备、经验、行动等方面具有良好的基础。该模式所具有的特征包括：交通、消防、医疗急救等部门进入协调指挥中心，而其他相关部门，如水电气、工商、城管等，根据业务量的大小，可以有选择地进入。在不进入协调指挥中心时，这些机构一般都有专门的值班部门，配置远程联动处警终端与协调指挥中心联网，同步进行事件处理。

    3.代理模式

    代理模式是成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈给报警人。该模式所具有的特征有：有统一紧急呼叫的入口；各部门分头处警、各自指挥；负责向报警人反馈处理信息，监督各部门处理事件的过程。

    4.协同模式

    协同模式是指依托现有的行政架构，多个不同类型、不同层次的协调指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动。该模式所具有的特征包括：应急协调指挥机制是由多个不同类型、多层次的指挥系统构成，如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等，所有系统通过网络连接在一起，可实时地交换事件、警力和指挥等信息，实现多部门、多层次的网上动态协同。

    （三）部分国家的公共危机管理体制

    1.英国的公共危机管理体制

    英国公共危机管理的最高行政首长是首相。为了协调政府各个部门、非政府部门的应急管理工作，内阁办公室设立了国内紧急情况秘书处（CCS），具体担任协调跨部门、跨机构的紧急救援活动。通过内阁办公室的安全和情报协调官员向首相汇报情况。秘书处下设三个具体职能部门，包括评估部、行动部和政策部。评估部负责全面评估可能和已经发生的事件的程度、规模以及影响范围，发布信息；行动部负责制定和评审应急计划，确保中央政府做好充分准备，有效应对各类突发事件和危机；政策部参与制定危机事件管理政策，并与政府各部磋商起草计划、规划和全国性标准。

    英国应急管理体制示意图

    内阁办公室的国内紧急情况秘书处还设有突发事件规划学院，是在系统内部召开应急计划方面的短期研讨会，每年邀请不同背景的6000多名代表参加研讨并分享经验。政府的应急管理政策在这里得到传播，地方或中央的高级官员、紧急服务部门的人员和来自工商业的个人在这里得到培训。

    英国政府专门设立了国内紧急情况委员会CCC（Civil Contingencies

    Commitment），由各部大臣和其他官员组成，内政大臣担任主席，与内阁办公室的紧急情况秘书处CCS保持密切的工作关系。委员会秘书负责指派领导指挥部门，委员会本身则在必要时在内政大臣的主持下召开会议，监督领导指挥部门在危急情况下的工作。紧急情况秘书处在国内紧急情况委员会的领导下进行应急政策的制定、风险评估、部门协调和人员培训等日常工作，整合多部门多机构的职责，协调相互间的合作，对政府各部门特别是国民紧急事务委员会提供支持，使英国能够有效地应对破坏性的挑战和危机。

    2.俄罗斯公共危机管理体制

    俄罗斯应急管理的联邦执行机构是联邦安全会议，总统任主席，总理任副主席，在出现紧急情况时统一协调紧急情况部、联邦安全局、国防部等机构。俄罗斯总统在应急处理中发挥着核心和决定性的作用。1994年成立的俄罗斯紧急情况部又称为民防和突发事件应急部。其内设机构包括人口与领土司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学技术管理司等。

    俄罗斯联邦应急管理体制示意图

    俄罗斯联邦安全会议是俄罗斯应急管理的中枢指挥系统，在总统领导下发挥作用，是整个国家安全机制的核心。安全会议主席由联邦总统担任，安全会议秘书由总统直接任命并直接向总统负责。安全会议的跨部门委员会是应急处理的协调机构。安全会议的主要任务是确定社会和国家的重要利益，确定俄罗斯的安全战略，向总统提供保障个人、社会和国家安全问题方面的建议。安全会议是国家应急管理事务决策的核心。紧急情况部负责如下使命：在紧急情况部的能力范围内提出有关政策问题的建议或倡议；在俄罗斯联邦范围内管理民防、搜索和营救；为俄罗斯危机管理系统制定明确职责，提供发展机遇；指导旨在消除大规模灾难、突发灾祸和其他应急事故的后果的活动；进行特别的水底或海底活动；监管分拨给政府的抗灾资金的使用；组织人员培训，指导俄罗斯灾害管理机构和部队应急救灾工作；在紧急情况部的能力范围内组织国际合作。

    俄罗斯紧急情况部自称是俄罗斯五大部之一（其他四个部为国防部、外交部、反情报组织和对外情报组织），其使命与美国联邦应急管理署和美国国民卫队救灾使命十分相似。紧急情况部将俄罗斯划分为9个地区，负责89个州的救灾活动。每个州设有减灾部的分支机构，共由5—6人组成。司令部往往设在有化工厂的城镇，下辖中央搜索80个分队，每个分队约由200名队员组成。

    三、我国公共危机管理体制的完善

    危机管理是政府公共管理活动中的一项重要内容，建立一套科学顺畅的公共危机管理体制，是带有根本性、长远性的举措。对突发公共事件的应对必须有一套科学的体制，使公共危机的处理更加制度化和科学化，而不是仅仅停留在过去“一事一议”式的被动应对。根据《突发事件应对法》的规定，我国已经初步建立起“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。

    （一）我国公共危机管理的领导体制

    统一领导是我国应急管理体制的内在要求。所谓统一领导，是指我们的应急管理体制是在党中央、国务院的统一领导下，各级地方政府分级负责，依法按预案分析、组织、开展突发事件的应急管理工作。

    第一，统一由党委领导。首先这是由中国目前的政治架构所决定的。从我国宪法和党章来看，党在国家政治生活中处于领导地位，政府的公共管理活动要在党委的统一领导之下进行，而对突发性事件的管理在目前的政府管理活动中，已经成了不可忽视的组成部分，因此政府对突发事件的管理活动也应该在党委的统一领导下进行。党对突发性事件的领导能力也是新时期党的执政能力建设的一个重要方面。也正是基于此，2005年党的十六届四中全会全面部署加强党的执政能力建设的各项任务时，提出形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。2007年，党的十七大也再次明确做出完善突发事件应急管理的任务部署。党对突发性事件的领导主要包活政治领导、思想领导和组织领导三个方面。其次，统一由党委领导也是我国应对突发事件的现实需要。因为公共危机事件一般来说都是突然发生的、给社会广大公众的利益带来直接或间接重大损失的事件，这类事件要求处置者必须在最短的时间内，尽快地制止事态的扩大和发展，而要实现这样的目的，很多时候是需要调动事发地各方面的资源来共同应对的，包括党、政、社会，甚至军队的资源，而只有党委部门才能担当此任。比如需要基层党组织的协助、需要党委宣传部门的介入，甚至需要当地军队的帮助等，而这些单靠政府领导者来协调是有一定困难的，从大量已经发生的突发事件中我们可以看出，绝大多数重大的突发事件的处置也确实都是在各地党委的统一领导下进行的。所以，统一在党委的领导下，不仅是由我国现有的党政结构的现状所决定的，也是由突发事件的处置中所需要的特殊条件所决定的。

    第二，统一由中央政府即国务院来领导。这既是我国单一制的中央与地方关系的要求，也是应急管理工作自身特点的要求。就单一制下的中央与地方关系而言，中央政府统一行使全部国家主权，统辖全国各级地方政府；地方政府是中央政府的下属或代理机构，它们依中央政府的意志和需要而设立，地方行政机关的各种权力受中央权力统辖，地方自治权被限制在统一的国家权力之内，是从中央政府权力中分离出来、由地方行政区域享有的权力；地方政府的立法和行政权来源于中央政府的授权或委托，不得与中央法律和政令相抵触或冲突。这种中央与地方关系决定了中央政府对各级地方政府的所有公共管理活动都拥有统一的管辖权，对地方政府的应急管理事项当然也不例外。就应急管理工作本身的特点而言，应急管理针对的是突发性事件，而突发性事件所具有的起因复杂、牵涉部门多、影响范围广、发生次生和衍生事件的可能性大等特点也决定了很多突发事件，单靠事发地的地方政府是很难应对的，它需要更广泛的人力、物力和财力的支持，从这个意义上说，把应急管理工作统一由国务院来领导也是更好地进行应急管理工作的需要。

    第三，在公共危机管理中，实行党委领导下的行政领导责任制，是贯彻执行国家应急预案的制度保证，也是应急管理体制的首要环节。党委领导下的行政领导责任制，就是在各级党委的统一领导、统一组织、统一指挥下，各级政府行政领导亲自安排部署处置突发性公共事件，并进行检查督促和承担领导责任的制度。

    建立党委领导下的行政领导责任制，首要的问题是明确领导责任形式。从政治学和法学角度看，领导责任是领导人实施领导行为应当承担的责任形式的总称，在具体认定时可细分为非法律责任（即政治责任）和法律责任（行政责任、民事责任和刑事责任）两大类。在处置突发性公共事件中，一般而言，党委负责人承担政治责任，如果违反法律，承担民事责任或刑事责任，政府负责人则承担行政责任、民事责任或刑事责任。

    从我国国情来看，政治责任的形式主要有以下几类：（1）个人责任。按照责任分工，领导干部对自己职责范围内的工作，应承担领导责任。（2）集体责任。领导班子集体作出不当或错误决定的，应由主要领导和提议者承担直接领导责任，其他人员承担次要责任。（3）直接领导责任。分管领导干部在职责范围内对分管的工作不负责任，不履行或不正确履行职责并造成损失的，负直接领导责任。（4）主要领导责任。领导干部在职责范围内，对主管或参与决定的工作，不履行或不正确履行职责造成损失的，负主要领导责任。

    而行政责任，根据《中华人民共和国公务员法》，主要分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。

    追究领导干部的领导责任，首先要明确领导责任的认定依据。从法理学角度讲，领导职责是认定领导责任的根据。领导职责是对领导人“应为”内容的具体描述，是对行政领导人合法活动与违法行为的界限规定，因此成为有效制约领导权的制度设计。如果领导人未履行或未妥善履行领导职责，且这种未履行或未妥善履行的行为属于其主观意志能力范围内，就要承担相应的领导责任。

    当法律法规明确界定领导人的职责时，有无违法的判断只需求证领导行为是否符合已有的规定。但大量不确定的领导职责，为领导责任的准确认定设置了障碍。某一具体领导行为，究竟是一种合理的裁量行为，抑或已经违反了领导职责，应该追究相应的行政责任。于是，对领导行为是否违法滥用领导权的判断，就存在自由裁量的领域，表现为合理裁量与裁量瑕疵的分界。

    那么，如何判断领导人是否滥用领导权呢？主要有五条标准：（1）实施领导行为的目的是否与授予领导职责的立法原意相左。（2）领导行为的作出是否全面考虑相关的利益需求。（3）领导行为的实施是否属于转嫁领导职责的举措。（4）实施的领导行为是否违背了行政法的比例原则。（5）领导行为的作出，是否侵害了平等对待的原则，损害了政府的权威形象。

    根据上述五条标准，就可以追究党政领导的领导责任。同时，2009年7月12日出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，也为我们追究党政领导责任提供了准则。

    （二）我国公共危机管理的机构设置

    根据国务院有关文件精神，我们需要建立的健全的应急管理组织体系，是一个以分类管理、分级负责、条块结合、属地为主为原则，权责分明、组织健全、运行灵活、统一高效的应急管理组织体系。这个组织管理体系，是应急管理预案得以顺利实施的重要保障。

    1.分类管理

    为了明确部门职责和责任主体，发挥专业应急组织的优势，以便在不同的专业应急领域内，形成一套统一的信息指挥、救援队伍和物资储备系统，我们根据突发事件的类型、产生原因、表现方式、涉及的范围和影响程度等的不同，对不同类型的突发事件实施了分类管理。

    《国家突发公共事件总体应急预案》将突发事件分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这四类突发事件因为其发生的过程、性质和机理不同，其对应的技术、物资以及对专业知识的要求也都不相同。因此，不同类型的突发事件日常管理应该依托于相应的专业管理部门，由专业管理部门收集、分析、报告信息，为以行政首长为首的政府应急管理机构提供有价值的决策咨询和建议。当然，这种突发事件只是从大的类别来分的，其实这四大类突发事件的每一类，又都可以进行更详细的分类，如公共卫生事件中就包含传染病疫情、食品安全、职业危害以及动物疫情等不同的类别，而每一种不同的类别也都有很强的专业知识的要求，没有相应的专业知识做支撑的应急机构，是不可能承担起有效应对这些突发事件的责任的。所以，我们根据每种突发事件的类别，以及不同的专业知识要求，建立起了相应的专业应急机构、救援体系和应急队伍，并主要由他们承担对不同类别的突发事件的应对工作。从目前我国应急管理的功能分工来看，在自然灾害类突发事件的应对中，水旱灾害主要由水利部负责、气象灾害主要由国家气象局负责、地震灾害主要由国家地震局负责、地质灾害主要由国土资源部负责、草原森林灾害主要由国家林业局负责；事故灾难类突发事件的应对中，交通运输事故主要由交通部负责、生产事故主要由行业主管部门负责、公共设施事故主要由建设部负责、生态环境类事故主要由国家环保部负责；公共卫生类突发事件的应对中，传染病疫情与中毒事件主要由卫生部负责、动物疫情主要由农业部负责；在社会安全类突发事件的应对中，治安事件和恐怖事件以及群体性事件主要由公安部负责、经济安全事件主要由中国人民银行负责、涉外事件主要由外交部负责。

    重大突发公共事件与应急管理部门

    灾害类别 灾害种类 主管部门

    自然灾害 水旱灾害 水利部(国家防汛抗旱总指挥部)

    气象灾害 国家气象局/有关政府部门

    地震灾害 国家地震局(国务院抗震救灾指挥部)

    地质灾害 国土资源部/住房和城乡建设部/农业部

    草原森林灾害 国家林业局

    事故灾难 交通运输事故 交通部/民航局/铁道部/公安部

    生产事故 行业主管部门/相关企业总部

    公共设施事故 住房和城乡建设部/信息产业部/邮政总局

    核与辐射事故 国防科工局

    生态环境污染 环境保护部

    公共卫生事件 传染病 卫生部

    中毒事件 卫生部

    动物疫情 农业部

    社会安全事件 治安事件 公安部

    恐怖事件 公安部

    经济安全事件 中国人民银行

    群体性事件 国家信访局/公安部/行业主管部门

    涉外事件 外交部

    2.分级负责

    根据《国家突发公共事件总体应急预案》的内容，按照各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，我国将突发事件分成了四级：I级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。我国是一个地域广阔的大国，不可能把所有的突发事件都集中由某一个层级的政府来应对，即使是中央政府也无法对所有的突发事件都实施集中统一管理，因此，必须实施分级负责的管理体制，而我国行政体制中现有的层级架构，正好为我们应对突发事件实施分级负责的管理体制提供了基本的组织保障。同时，由于突发事件应对的时间要求很严，也只有事发地的地方政府才可能在第一时间做出迅速反应，因此，从原则上来说，每级突发事件的应对都应该首先由事发地的地方政府负起责任，当事发地的政府不能有效应对时，才提请更高级别的政府应对。具体来说就是：

    就中央政府这一级而言，它主要负责那些涉及跨省级行政区域的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发事件的应对工作。当这类事件发生时，中央政府即国务院作为应急管理的最高行政领导机构，要在总理的领导下，通过国务院常务会议研究、决定和部署对突发事件的应急管理工作；国务院副总理、国务委员按照业务分工和在国家相关突发事件应急指挥机构中兼任的职务，负责相关类别突发事件的应急管理工作；国务院副秘书长协助国务院领导处理有关工作；根据实际需要，国务院可以设立国家突发事件应急指挥机构，负责对突发事件的应对指挥工作；必要时，国务院还可以派出工作组指导有关工作。国务院办公厅是应急管理的办事机构，内设国务院应急管理办公室，负责应急值守、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院有关部门是国务院应急管理的工作机构，依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作，包括负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草和实施；贯彻落实国务院的决定事项；承担相关应急指挥机构办公室的工作；及时向国务院报告重要情况和建议，指导和协助省级人民政府做好突发事件的预防、应急准备、应急处置和恢复重建等工作。

    县及县级以上地方各级人民政府，是本行政区域内应急管理工作的行政领导机构，负责发生在本行政区域内突发事件的应急管理工作，县及县以上地方各级政府分别设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件的应对工作。地方各级政府办公厅（室）和相关部门则履行应急管理办事机构和工作机构的职责。

    突发事件发生地的市、县级人民政府应当在事发时立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，如果事态紧急或严重，必要时可以越级上报。根据下级政府和部门的要求，上级政府和部门有责任在人力尤其是专业人员、物力和财力等方面提供帮助。按照《国家突发事件总体应急预案》的要求，“特别重大或者重大突发事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门”。突发事件发生地的市、县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。如果突发事件属于特别严重的，由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责，地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。

    当突发事件的发生涉及到两个以上行政区域的，就由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。

    3.条块结合，属地为主

    条块结合、属地为主是指我们在强调由事发地的地方政府统一组织实施应对工作的同时，还要充分发挥垂直部门和应急指挥机构的作用，这样才能做到快速反应、协同应对。由于应急管理属于一种非常态状况下的管理活动，因此，它的应对工作既不可能完全按照现有的行政管理架构来进行，也不可能完全脱离现有的行政管理架构。因此，如何使我国的应急管理体制既依托于现有的行政管理架构，而不是完全另起炉灶，造成极大的物资和人员浪费，又能适应应急管理体制的要求，做到快速反应、协同应对，是我们在设计应急管理体制时必须要考虑的问题，而条块结合、属地为主的制度设计就可以很好地解决这一矛盾。

    我国危机管理结构体系

    就条条管理而言，一般都是专业性较强的领域，他们也都拥有自己的专业应急队伍，地方政府在决策和应对该领域的突发事件时，必须得到来自专业应急队伍，包括专业人员、专业救援物资等支持，所以，条条的配合是不可缺少的。就地方政府而言，由于它们身处事件发生地，更能准确把握事件发生所造成的影响范围和程度，并能在第一时间到达现场、了解事态发展情况，也能及时地进行人力、物力和财力的调配，以便更迅速地展开应对工作。所以，条块结合、属地为主的制度安排可以有效发挥二者的优势。就我国目前的行政管理体制而言，由于我国实行的是中央集权的单一制体制，因此，中央政府的各职能部门与地方政府相应的各职能部门之间都有业务指导关系；同时，为了加强对某些专业管理部门的管理，我们在这些专业性管理部门如公安、交通、消防、森林防火、大型工矿企业等又实施了垂直管理体制，也就是说这些分布在各级地方政府管辖范围内的专业管理部门的直接领导者是其垂直的上级部门，而不是地方政府。这些专业部门基本上都是有关社会安全和国计民生的重要部门，也是发生突发事件较为集中的部门。在这些垂直部门的职能范围内发生了突发事件时，如果按照常规的行政管理体制，其分布在地方的部门应该首先向其垂直上级部门通报情况，并在必要时向上级部门请求人力、物力和财力的支持，但考虑到突发事件的紧迫性和破坏性等特点，这种常规的管理体制有可能最终贻误事件处理的最佳时机，而这里提出的条块结合、属地为主的制度安排则可以有效地防止这些问题的发生。

    （三）我国公共危机管理体制的完善

    我国公共危机管理体制存在的主要问题，表现为部门化管理，没有形成统一的指挥体制，对于新的突发事件引起的公共危机缺少相应的管理机构，不同管理部门之间存在职责交叉和扯皮推诿现象，中央和地方的管理职能没有完全理顺，责任机制不健全，监督不到位；民间组织体制不健全，社会力量发挥不够；专家咨询作用发挥不够和咨询组织不健全等。根据上述存在问题，完善我国公共危机管理体制应从以下几方面着手：

    1.强化各级政府应急管理的综合协调能力

    各级政府的综合协调职能是突发事件应急管理工作本身特点的要求。因为突发事件的应急管理往往要涉及到不同部门、不同区域的相互联动，因此，它必须在危机发生初期就以最快的速度，调集训练有素的专业人员、物资、配备必要的危机处理设备和工具，以便迅速调查危机产生的原因及其影响程度，全面实施危机控制和管理计划。也就是说，它必须拥有对政府内部各个部门发布命令以协调各个部门之间行动的权力。比如，美国的联邦紧急事件管理署就是这样的一个机构。按照美国法律的规定，美国的联邦紧急事件管理署是美国的政府危机管理与协调机构。该机构于1979年4月成立，是一个直接向总统报告的、专门针对各种突发事件和灾害等危机状态进行应急管理和统一协调的独立机构。其主要任务是：在突发事件和灾害发生时及时作出反应、制定计划、恢复重建并预防未来可能发生的灾害。管理署的职责相当广泛，主要是负责联邦政府对危机和灾害的预防、处置、缓解和恢复工作。管理署下辖一个统合了军、警、消防、医疗、民间救难组织及联邦保险等机构的一体化指挥调度和协调体系。因此，一旦遭遇重大灾害，即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降到最低。其内设机构则根据灾害发生周期的减灾、准备、反应、恢复等阶段来设置。具体包括六个机构：应急与恢复、保险与减灾、消防、对外事务协调、信息技术服务及管理与资源规划等部门。为了协调联邦机构的工作，美国总统为每个受灾的州任命一名联邦协调官员（FCO）。FCO与本州的灾害管理人员一起在灾害现场附近成立一个灾害现场办公室。通过该办公室，联邦和州工作人员可以共同指挥灾害的应急管理和灾后恢复工作。

    在我国现有的应急管理体制中，虽然也规定各级地方政府的应急管理办公室拥有值守应急、信息汇总、综合协调的职能，但在实际的应急管理工作中，应急办的综合协调作用并没有发挥出来，反倒是各专业应急队伍，如国家防汛抗旱、安全生产、海上搜救、森林防火、核应急、减灾委、反恐怖、反劫机等专项应急体系的办公室，在相关领域突发事件的应急管理工作中发挥着内部协调的职能。所以，要进一步加强和完善各级政府应急管理办公室的综合协调职能，使之真正成为协调各方面资源来进行应对工作的枢纽。无论是哪个部门发生了突发事件，就其资源来说，不管本部门能否自我应对，都要在第一时间通报同级应急管理办公室，应急办在接报后也要在第一时间报告应急委各成员，同时与事件发生部门保持实时的信息互报，并密切关注事件的发展，当部门应对工作不能有效遏制事态的发展或需要更多的人力、物力和财力支持时，应急办应立即上报应急委和具体的应急指挥机构，应急指挥机构在应急委的领导下做出决策之后，应急办应立即协调相关部门给予支持和帮助，相关部门对应急办的协调工作要给予积极的配合。

    2.健全应急管理的跨地区跨部门联动体制

    缺乏联动机制是我国目前的应急管理体制中存在的最大问题，也是我们必须尽快着手解决的重要问题。为了建立各部门各地方之间的日常联动机制可以考虑从以下几个方面着手：

    一是日常信息的相互联动。各级政府应急管理办公室应该承担起其职责定位中已经明确的信息汇总职能，通过与各专业应急部门、垂直部门以及相邻地方政府在应急信息方面的联网，实现部门之间、条块之间和区域之间的信息共享。

    二是各部门间的相互联动。通过应急管理的法律、法规和预案，明确各种突发事件的主管部门、协助部门以及他们履行应急管理工作的职责、权力和程序等，一旦突发事件发生，相关部门就可以按规定自动进入相应的角色。

    三是不同层级政府间联动。在坚持属地管理为主的原则下，建立凡属地政府可以处置的突发事件由属地政府统一负责的应急响应机制；当属地政府无力应对需要更高一级政府的协助时，建立以属地政府为主负责应急处置，上级政府予以人力、技术和物资援助的组织协调机制；当突发事件规模升级为跨区域的事件时，建立以上一级政府为主负责应急处置，各属地政府积极配合的分级响应机制；建立特别重大或跨地区、跨部门重大突发事件由国务院统一指挥、各地方政府积极配合的应急响应机制。最重要的是，要通过法律、法规和预案明确各级政府和各专业应急部门在每一种应急机制中的地位、权力和责任。

    四是条块之间的相互联动。通过应急管理的法律、法规和预案，建立垂直部门和属地政府之间在信息通报、应急响应、资源调配和技术支持等方面的联动机制。

    五是相邻地方政府间联动。中央政府要积极鼓励和协助相邻的各地方政府间通过协议方式，建立跨区域的应急联动机制，比如日常应急信息的互报制度、应急物资和人员的互助制度等。

    六是党政之间的相互联动。可以考虑在应急办上面再设立一个以党委书记为兼职主任，行政首长为兼职副主任，党委相关部门比如宣传部门、组织部门等和政府各职能部门的领导人员担任委员会成员的应急管理委员会，这个应急管理委员会作为本行政区域应急管理的最高决策咨询机构，对本行政区域所有突发事件实施统一领导，而行政长官则以指挥长的身份，以临时成立的应急指挥机构为载体，负责具体的应急指挥工作，各应急管理办公室就危机处置的情况要同时上报各应急委成员，而当应急委认为有必要介入或对政府的应急管理工作存在异议时可以向行政领导人提供咨询、警告或建议。这样，党委就会在第一时间了解事态发展的严重程度，并及时利用党委的权威性来调动各方面资源，共同展开对突发事件的应对工作。

    3.充分发挥非政府组织和社会力量的作用

    有效的公共危机管理要按照中央提出的建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的思路，建立起有效的社会动员机制，动员国内和国际社会各种力量共同参与公共危机的管理。20世纪90年代以来，国际上兴起了一股新公共管理改革运动，其主要内容之一是要求实现“从管理到治理”的善变。政府不能充当公共管理的唯一角色，需要多种角色参与共同管理，共同实现善治。包括政府在内的公共部门、私营部门、非政府组织等，都可以通过不同的方式参与公共危机管理。在公共危机管理中特别需要广大民众的广泛参与。公共管理的有效运作需要公民的支持与配合。成熟而广泛的公民参与不仅可以丰富和充实公共管理的内容，强化政府的公共责任，而且还可以提升公共服务的品质，推进和保证公共利益的实现。公共危机管理更需要公民的参与，使危机决策得以迅速实施，获得丰富多样的物质资源和人力资源，缓解由于危机造成的社会心理压力，达到协调有序的目的。

    优秀的群团和民间组织能够与国家力量之间形成协调的良性互动。要动用多类群团组织和民间社团，面向大众，聚拢人心，鼓舞斗志。工会、共青团和妇联应在应对突发事件中发挥群团组织的优势，为应对突发事件做出各自的贡献。要成立和利用各类捐助的民间基金会，必要时可以请相关国际组织或专家为总顾问，寻求国际援助。如，面对生死攸关的非典疫情，仅仅依靠政府的决策和医护人员的敬业精神，是远远不够的，还需要人民的理解、配合及支持，需要动员全社会的资源和力量，特别是依靠全体人民的社会责任感和坚强意志，这对于有效化解突发事件带来的社会危机是至关重要的。

    群众中蕴藏着无穷的智慧和力量。公共危机管理在管理实践中要做到相信群众、依靠群众，从群众中来，到群众中去，更多地依靠公民社会的自身力量来抵御危机。只有充分调动全社会力量齐心协力地参与公共危机管理，才能迅速有效地战胜危机，转危为安。社会公众能否积极参加公共危机管理，为危机管理献计献策、出钱出力决定了一个国家能否尽快走出公共危机的阴影。这既需要公民具有较高素质，也需要政府具有较强的组织动员能力。我国历次抗洪、抗震等救灾活动也都是充分依靠广大群众的支持才取得了最后的胜利。

    4.建立应急管理的资源信息库和信息共享平台

    一个全面而系统的应急资源信息库是各级政府应急管理办公室发挥枢纽作用的前提。现代社会发达的信息网络为我们建立这样一个信息库提供了技术支持。通过这个信息库，决策者可以一目了然地知晓本行政区域内所拥有的应急人员和物资储备等，当应对工作需要这些资源的配合和协助时，政府就可以随时调用。全面而系统的应急管理资源信息库至少应该包括以下几个方面的信息：

    一是危险源信息库。即本行政区域内有可能发生突发事件的信息资源。各级政府应急管理办公室要根据突发事件的四大分类，分别进行深入的调查研究，全面掌握本行政区域内有哪些危险源，如化工厂、工矿企业、大型商场和学校、自然灾害、集体上访事件等，在日常的管理中对其给予更多的关注。

    二是应急物资信息库。应急物资是我们有效应对突发事件的物质保障，各级应急管理办公室能否在最短的时间内，迅速调集应急管理所需要的物资也是检验各级政府应急管理能力的一个标志。这就要求我们必须知道这些应急物资在危机没有发生之前都分布在哪里，从哪里调集这些资源。而要做到这一点，就必须在广泛的调查、收集的基础上，建立起系统的应急物资信息库。

    三是应急人员信息库。应急人员信息库中最主要的是专家库。危机事件发生后，能否迅速找到了解突发事件所涉及专业知识的专家，决定着决策人员能否在第一时间内做出科学的应急决策。因此有必要建立一个涵盖各方面专家的信息库，知道他们在哪里，精通什么知识，如危险化学品、医疗、心理咨询、海上事故、矿山安全、防洪、地震、消防、核辐射、铁路、民航以及水、电、油、气等方面。

    当然，一个完整的应急资源信息系统还不仅仅包括上述几个方面，如还应包括一些专业救援人员的信息等。总之，信息越充分越完备，危机应对工作就会越从容，成效也就越好。

    此外，建立起中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间统一的应急管理信息平台也十分必要。这个平台应该是综合信息平台，在国务院的统一管理下，整合各属地政府、各垂直管理系统以及跨区域的道路和大江大河的应急管理信息系统，建立起一个相互沟通、资源共享的应急管理信息互联网络。首先，各级政府应急管理办公室要承担起本行政区域内的应急管理信息汇总职能。其次，垂直管理部门的应急管理信息要实行本垂直系统内的上下联动和共享。再次，对一些特殊的跨区域的道路和大江大河的危机管理，也要建立贯穿整个区域的信息共享网络。比如我们现在已经成立的松辽委、黄河管理委员会等就应该承担起这样的职责。1982年，国家水利委员会专门在东北地区设立了直属派出机构松辽水利委员会，以加强整个松花江及辽河流域的协调工作。然而，在松花江污染事故发生时，该机构与黑、吉两省政府、环保部门、国家环保局之间的关系并没有梳理清楚，出现了危机管理时各自为政的局面，并直接导致了位于松花江下游的黑龙江政府对危机应对的被动。最后，要将垂直部门的信息网络、道路和大江大河的跨区域信息网络与地方政府的应急信息网络实现联网，以保持国务院与各地区、各部门之间的联络畅通，实时接报各类突发事件信息和现场图像，并具有预测预警分析、检测监控、信息报告、综合研判、指挥调度和异地会商的功能，真正实现以应急管理办公室为枢纽的信息联动。

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