一、公共危机管理机制概述

    （一）公共危机管理机制的基本含义

    按照《辞海》的解释，“机制”原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作运行方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。公共危机管理机制是由公共危机管理的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体，包括各要素之间的相互依存、相互制约和相互作用的关系，体现人力、物力、财力之间，组织、信息、技术之间以及这些要素之间现实生动的关系模式和功能特质。因此，所谓的公共危机管理机制就是指以国家政治机构为核心，在政府危机管理基本原则指导下，根据公共危机的发生、发展过程而建立起来的一整套公共危机管理的运行机制。

    （二）公共危机管理机制的结构体系

    一般地说，公共危机的发生有以下几个演变过程：前兆阶段、阶段爆发、持续阶段和恢复阶段。前兆阶段是危机发生的各种征兆已经出现，在这一阶段如果人们加以留心或警惕性高的话，这将是化危机为机遇的最佳时期。爆发阶段是指危机已经发生了，在这一阶段，事态的发展方向不明，各种资源和信息也处于短缺状态，人们生产和生活都陷入了一片混乱和极度恐惧之中，情况十分紧急。如果控制不好，可能不仅仅带来各种物质上的损失，甚至有可能引发政治暴乱，从而对政权的合法性构成威胁。在持续阶段，危机得到了部分控制，人们的情绪逐渐趋于稳定，各种短缺资源也逐渐到位，公共管理者对危机的掌控也较前一阶段有力，但危机所带来的各方面影响还在延续，危机还没有得到有效的解决。同时，人们对公共管理者的期望也达到了最高，因此他们所面临的压力也更大了。恢复阶段是危机已经得到了彻底解决，但作为公共危机的管理者还不能就此停止工作，他们还担负着危机结束后的恢复重建、总结经验教训、进行评估学习的任务，以便在下次应对危机中能有更好的表现。

    1.公共危机管理的过程

    与公共危机发生发展的四个阶段相对应，公共危机管理的过程划分为：监测预警阶段、识别控制阶段、综合处理阶段、恢复重建阶段和评估学习阶段。

    （1）监测预警阶段。监测预警是公共危机管理的第一个阶段，也是最为重要的一个阶段。这一阶段的目标就是发现各种征兆，把可能发生的公共危机扼杀在萌芽状态，从而避免危机带来的各种破坏与损失。这一阶段的工作主要包括监测预报、制订预案、预案演练以及危机教育。

    （2）识别控制阶段。当公共危机的发生不可避免时，公共危机管理者的首要工作就是识别危机。必须在第一时间认识到危机的发生，并在此基础上做出正确的判断和决策。事实上，很多公共危机管理者往往是由于在这一阶段不能正确地识别危机、不能有效控制危机，从而导致了危机不断升级，危机管理者面临的处境也在不断恶化。

    （3）综合处理阶段。公共危机管理者需要立即启动应急预案，同时动员社会各界和各部门都参与到危机管理中来。这一阶段需要启动决策指挥、政策执行、通讯运输、情报信息、医疗救助、社会治安、物资供应等各个系统，在各种合力的共同努力下解决危机。同时，在这一阶段公共危机管理者还需要对受侵害的人员进行妥善安置，解决他们在危机时期的生产和生活问题，及时进行医疗救助，处理好善后工作，使公共危机的各种决策和预案得到有力执行。

    （4）恢复重建阶段。危机过后，要及时展开恢复重建工作，使社会尽快恢复到危机发生前的正常状态。这一阶段的恢复和重建主要包括法律和社会秩序的恢复和重建、被危机破坏的建筑物、环境等的修葺更换和恢复、受到侵害和失去亲人的人的心理治疗，等等。

    （5）评估学习阶段。这是公共危机管理的最后一个阶段。这一阶段的任务就是调查危机发生的原因、评估危机造成的损失，形成改进危机管理工作的意见。

    2.公共危机管理机制的结构体系

    从公共危机管理的过程来看，公共危机管理机制的结构体系应包括以下八个方面：

    （1）预警与预防机制。主要是指通过建立监测和信息收集管理制度，加强预警信息的管理、建立公共危机分级管理制度、制定应急预案等，把危机管理纳入到常规管理中去。这一机制的内容主要包括：树立危机意识、建立危机预警网络、明确预警责任和分工、实行常规和动态相结合的监测预报制度、建立分级管理制度、制定和实施应急预案等。

    （2）领导与决策机制。这一机制主要包括两方面：一方面，要通过建立由行政一把手担任领导的公共危机决策指挥中心来解决公共危机管理中决策的制定、各部门工作的协调以及对各部门工作的执行情况的监督等。这些决策机构有些是常设的，有些则是平战结合式的，在危机发生时，由法律法规事先规定的若干人员从各部门抽调出来，组成临时机构，履行危机中的决策指挥职能。另一方面，决策指挥中心在对危机进行综合评估、判断危机的性质和类型之后，要提出是否启动应急预案，并报上级主管部门批准。同时，还应该根据危机的发展情况和预案的执行情况，及时对预案内容进行修正和补充。

    （3）控制与处理机制。决策作出后，需要高效地执行，这是控制与处理危机事件的关键。执行是危机管理中真正的实施阶段，执行机制主要包括：要设立一个小而精干的危机处理核心小组来负责决策、指挥控制和协调等工作；要建立危机处理的纵向层级指挥与分级执行相结合的机制，每一级指挥层听从上一级指挥层的指挥，向上一级指挥层负责，确保决策顺利执行，同时根据危机的紧急程度来确定管理属地；在决策执行过程中，各部门要相互信任、互助合作，通过协调克服不同部门不同人员间的互相扯皮、互相推诿的现象，提高执行效率，提高危机控制和处理效果。

    （4）动员与参与机制。公共危机管理需要广大民众的广泛参与。社会力量的参与，一方面可以缓解危机在社会中产生的副作用，使公众了解真相，祛除恐惧，消除危机伴生的流言、恐慌等副产品，起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面可以降低政府救治危机的成本。由于社会力量的参与，信息通道畅通，政府决策的可信度和可行度得到提高，这有助于降低政府政策的制定和执行成本。在我国这一机制的主要内容是，充分发挥人大和政协的监督作用，同时要积极动员各种群众团体和民间组织参与危机事件的管理，发挥它们的作用。在遇到重大危机时，还需要充分发挥国际合作机制的作用。

    （5）信息与沟通机制。信息与沟通机制主要包括：公共危机应急报告制度、举报制度、信息分析制度及信息发布制度等。公共危机应急报告制度主要是指危机发生时，任何单位和个人对危机事件不得隐瞒、缓报、谎报、漏报等，也不得授意他人有上述任何行为。接到下级的报告应立即组织力量进行核查、确认，采取必要的控制措施，并及时向上级部门汇报。举报制度是指包括公共危机管理部门在内的公共管理部门和社会大众有责任向上级机关报告危机，检举揭发当地危机管理部门的隐瞒不报行为。信息分析制度是指公共危机管理部门在收集到相关信息后，建立规范化的统计分析制度，统一人员、时间、内容、报表等，通过运用各种科技设备和方法等，对上述信息进行全面、准确的分析，以供决策层参考。信息发布制度则主要是指在危机处理中，公共管理部门要通过各种媒体渠道，及时向社会发布真实信息，以争取社会的理解、配合和支持。沟通机制是指在整个危机处理的过程中，不仅上下左右各部门之间要加强信息沟通交流，而且要与媒体、公众之间及时进行信息沟通交流。

    （6）保障与配合机制。物质保障系统包括资金支持和物资支持两个方面，是公共危机管理中的重要支持系统。这里主要是指通过物质保障机制的建立，把危机管理中资金和物资的供应纳入常规公共管理中，通过立法和制定各项制度，做到手续完备、专账管理、专人负责，切实保障在危机发生时，各种必备的物资能迅速到位，灵活调配，真正起到保障作用。危机一旦发生，各相关单位都应该积极配合指挥中枢的工作，不拖后腿。当然，这里的保障与配合，不仅指物质方面和相关单位，也包括精神等各方面和全社会的保障和配合。

    （7）善后与评价机制。指在危机结束后，危机管理部门需要做两件事：一是善后工作，如受灾群众的心理干预、灾后重建等，这需要发挥心理干预机制和灾后重建机制的作用；二是及时分析危机产生的原因、后来的发展趋势、造成的危害以及在这场公共危机管理过程中，各管理主体的功能发挥情况如何、相互间的配合怎么样、职责履行是否到位，等等。在总结经验的同时，也要吸取教训，通过进行总结和反思，为下次更好地应对危机提供借鉴。

    （8）责任追究机制。这一机制主要是指根据公民的意见和反映对危机管理中政府的责任落实情况进行评价，对造成严重损失的，要追究主要责任人的责任，对违反决策程序给国家和人民群众利益造成重大损失的，要追究部门主要领导和当事人的责任。建立责任追究机制，实现政府责任制，重点和难点是建立完善的责任监督体系。通过建立包括政府内和政府外的、部门内和部门外的、自上而下的和自下而上的各种监督，强化政府相关机构和人员的责任意识，不断完善公共危机管理中的责任追究机制。

    （三）完善我国公共危机管理机制的现实意义

    近年来，各种灾难和危机事件不断发生，给世界各国造成了巨大的损失和影响。各国也纷纷采取行动和措施，着手提高政府和社会应对重大突发事件的能力。普遍的趋势是通过建立和完善危机管理机制，强化对危机事件的综合管理和全过程管理。这种做法和经验在有关国家应对危机的过程中发挥了重要作用。对于我国这样一个正处于社会转型进程中的发展中国家来说，建立和完善一整套快速、通畅、有效的公共危机管理机制，不仅能够在面对危机时临危不乱，应对自如，快速化解，把损失减少到最小，而且一定意义上还可以推动我国行政体制改革和法治建设的步伐，促进经济社会科学和谐发展。

    1.完善我国公共危机管理机制有利于促进社会和谐稳定

    一方面，从政府职能的角度来看。政府职能指的是政府的职责和功能，它具有两重属性，即政治统治职能和社会管理职能。其中社会管理职能的直接目标就是维护社会稳定和推动社会发展。通过完善我国的公共危机管理机制，加强政府对危机事件的管理，保护每个社会成员的人身权与财产权，维护整个社会的公共安全，有利于政府履行其社会管理的职能，从而促进社会的和谐稳定。

    另一方面，从现代国家政治目标的角度来看。社会和谐稳定是现代国家共同追求的起码政治目标，也是一切社会赖以有序生存和发展的起码条件。因此，任何一个政府都具有不可推卸的预防、管理和消解公共危机的职责。只有建立起一整套现代国家体制下的公共危机管理机制，才能及时疏通社会能量释放管道，有效控制各种危机，防止它们发展成危害国家稳定、摧毁社会秩序的全面升级的公共危机。

    2.完善我国公共危机管理机制有利于提高政府行政效能

    一方面，从政府行政效能的角度来看，所谓行政效能，是指国家行政机关和行政人员，为执行和完成政府任务和行政目标从事公共行政活动发挥功能的程度，及其产生效率、效果、效益的综合体现。行政效能具有经济数量方面的含义。即用最少的时间、最快的速度，花费最少的人力、物力、财力实现行政目标。这就要求政府在危机管理中，通过完善危机管理机制，加强预防、控制和协调等，以最少的代价来达到其减轻灾害危害、保护公民生命财产安全、维护国家安全的社会效益，以提高政府的行政效能。

    另一方面，从政治合法性的角度来看，在现代社会安全管理中，政治合法性问题是不可回避的。所谓的政治合法性是指社会公众对政府的认同感。这种认同包括对意识信仰、政治结构、行政行为以及对政府实际作为的产出和绩效的认可。在危机管理中，政府通过完善危机管理机制，有效控制危机进程，减少危机带来的损失，同时改进政府结构，完善公共政策，用成果和绩效来取得人民的信任，从而提高政府的政治合法性。

    3.完善我国公共危机管理机制有利于推进依法治国的进程

    一方面，从法治角度来看，现代国家下建立公共危机管理机制就是将这种机制的建设纳入国家法治与法制建设的轨道，依法设立公共危机管理机制。这样可以使政府公共危机管理权力的行使于法有据，同时，也有利于保护公民的基本权利。在危机状态下，政府行使紧急权力必须依法设立一套规范的危机管理机制，规定应急组织的设置、权限及必须遵守的程序，这样既符合依法行政的原则，又有利于对公民基本权利的保护。

    另一方面，从立法的角度来看，完善我国公共危机管理机制有利于建立和完善紧急状态法律制度。不断完善危机状态下的法律法规的建设本来就是公共危机管理机制的题中之义，世界各国也纷纷制定专门的紧急状态法，力图用专门的立法来摆脱公共危机。到目前为止，凡是公共危机管理机制健全的国家和法治国家，都有一套以紧急状态法为龙头的、完整的紧急状态法规体系，同时还有各种专门条例、规章作补充，以有效地应对各种公共危机。

    二、我国公共危机管理机制的现状分析

    经济合作与发展组织在2003年发表的《21世纪面临的新风险：行动议程》，提出了危机管理机制的新观点：（1）具有国际先进水平去评估、预防、应对传统的和新型的危机或危险；（2）加强应急反应，不仅在灾害或危机发生之前，而且发生过程中、发生之后都应立即采取行动；（3）采取综合、协调的方式，把政府、支援者、民间机构团结在一起，做好预先计划、组织和安排；（4）利用新兴技术，进行有效监测和监视，落实紧急状态应急计划与做好协调工作，对媒体宣传进行合适的管理，控制成灾范围，在紧急行动上加强国际协调；（5）加强预防体制，指定明确的风险预防、监督责任和补偿、增加透明度和提供信息等措施和制度。

    对照上面的几条要求，分析我国公共危机管理机制的现状，可以清晰地看到我国公共管理机制取得的成就与目前的不足。

    （一）我国公共危机管理机制建设已取得的成就

    1.全国应急预案框架体系基本形成

    2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》以及25件专项应急预案，80件部门应急预案。预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类；按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四级。按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。我国政府还根据风险分析结果，将可能发生和可以预警的突发公共事件用红色、橙色、黄色和蓝色表示。政府要求对发生的特别重大或者重大突发公共事件不得迟报、缓报、瞒报和漏报，并要在突发公共事件发生的第一时间向社会发布简要信息。各省、自治区、直辖市也分别完成了省级总体预案的制定工作，许多市、区（县）也制定了应急预案。2005年2月，国务委员兼国务院秘书长华建敏表示：全国应急预案框架体系已初步形成。

    2.国务院统一领导的应急管理领导体制初步建立

    国务院是国家紧急事务管理的最高行政领导机构，统一领导各类突发公共事件预防和处置工作。设有国务院安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责统一领导和协调相关领域的突发事件应急管理。遇到重大突发事件，通常是启动非常设指挥机构，或成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，国务院有关部门参加，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。2006年4月，国务院办公厅发出通知，在国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。这标志着我国在中央层有了专门、常设的协调机构。

    3.危机管理中的责任追究机制开始启动

    SARS危机之后，我们党和政府对问责制度体系建设问题高度重视，已经出台了一系列有关问责的法律、纪律规定。在2007年8月30日召开的十届全国人民代表大会常务委员会二十九次会议通过了《突发事件应对法》中，更是明确了各级政府应对各类突发事件的责任，对不同级别、不同种类和不同严重程度的突发事件进行处置的主体、权限都作了规定。对于政府和有关部门没有采取预防措施、导致发生严重突发事件的，或未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当、造成严重后果的情况，都规定了明确的法律责任。直接负责人可能受到撤职或者开除等行政处分，有的还要被追究刑事责任。2009年7月12日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对问责的目的、情形、方式及适用和问责的程序、救济等都作了明确规定。可以说，我国问责制度体系的基本框架已经形成。这一框架的形成同时也标志着我国危机管理中责任追究机制全面启动。

    4.国家应急管理法律体系逐步健全

    2003年SARS爆发之前，我国还没有一部适用于各种类型危机的应急法律，有的只是类似于《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》以及《中华人民共和国防洪法》等不同种类的、各部门各地区自己的一些分散的单行法律法规。2003年5月12日发布的《公共卫生突发事件应急条例》，不仅为解决未来公共卫生突发事件搭起了完整的法律框架，而且还使突发事件处理机制纳入了法制化管理的轨道。此后，我国相继颁布了有关应急管理的法律35件，行政法规36件，部门规章55件。2007年11月1日中国《突发事件应对法》正式开始实施，对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处理与救援以及事后恢复和重建等活动都进行了规范，标志着我国国家应急管理法律体系开始建立。

    （二）我国公共危机管理机制建设中存在的问题

    上述各项成绩有助于逐步建立统一、高效、有权威的公共危机管理机制。但从总体上来说，我国目前公共危机管理机制还难以应对日益复杂的危机。具体表现在：

    1.领导决策机制还不完善

    我国目前在公共危机管理的决策中，实行的是平战结合的机制。这种机制虽然机动、灵活，节省了编制、人员和经费，但同时也导致了以下两个主要问题：首先是导致我国没有法定的危机管理决策指挥机构，往往是在出现危机后，才临时成立专门“工作小组”，负责危机管理的决策指挥；结果是各部门在短时间内难以形成合力，部门间互相推诿扯皮，协调不足，严重影响了危机管理的效率。其次是在政府机构人员编制中，为辅助行政首脑危机决策的咨询专家设置的正式职位很少，除了各级政府的研究室是列入正式编制的智囊机构外，很少为其他辅助政府决策的专家设立正式职位，往往是遇到危机时临时抽调专家辅助决策，这种专家咨询带有很大的随意性，不够规范，影响危机决策的质量。而现有一些正式咨询决策机构（如各级政府的研究室）存在职能错位、人员知识结构不合理等问题，很难在危机决策中发挥咨询作用。

    2.动员参与机制还不健全

    对公共危机的防治是否要采用社会总动员的方式，鼓励全社会的参与，主要取决于两个方面的因素：一是人们面临的公共危机的特性，二是政府抗击社会危机的能力。其中最为重要的是公共危机的特性。由于公共危机具有突发性、紧急性和破坏性，会给整个社会带来灾难，因此对这类危机通常需要实行社会动员，鼓励全社会的参与。现代社会，政府的活动范围和所掌握的资源都是有限的，加之我国政府的职能转变尚未到位，政府的管理能力还有待提升，因此，这种有限政府的模式也对在危机时刻社会动员和民众参与提出了要求。我国一方面随着计划经济向市场经济的转型，原先相同的价值选择受到了很大的冲击；另一方面，现代社会各种非政府组织的建设和发展还不健全，导致我国的社会组织化程度较低，严重制约了我国社会动员和参与机制的发展。主要表现在：

    首先是专业水平低。由于非政府部门和社会组织不发达，再加上这些组织大多官办色彩比较浓，缺乏相应的专业技术和优势，只能从事一些简单的工作，如宣传教育等。另一方面，我国政府还没有建立起畅通的危机参与机制，因此在公共危机中，更多的还是政府自己在单打独斗，各种非政府部门和社会组织即使有能力，也找不到使劲的地方。

    其次是社区协调和决定权力比较小。上海市从1995年就开始实施“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系，但直到目前为止，其第四级网络建设还是很薄弱，尤其是社区的协调和决定权力比较小，导致在危机中属地管理能力不强，影响了危机管理的效率。随着城市政府危机管理重心下移，社区中经济、社会与人的多样化，对社区管理的要求越来越高，而当前居民委员会的财力、管理干部的综合素质都不适应这方面的要求，尤其是危机管理的要求。

    再次是企业和社会公众危机防范意识差。由于全社会对防范风险和危机处置的教育、培训和演练工作重视不够，措施不到位，具体要求不明确，社会安全意识、风险防范意识、自救互救知识和能力都十分薄弱。比如我国近年来频发的各类安全生产事故，多数都是由于缺少社会安全意识和风险防范意识导致的。

    3.信息公开机制有待改进

    这里主要是指：一方面，信息报告制度不完善，报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范，缺乏统一的标准和要求，加之信息报告系统和信息报告制度还没有完全建设到位，瞒报、缓报、漏报的现象时有发生；另一方面，整个信息系统也缺乏协调统一，难以实现信息资源共享，影响了对危机的综合评估和预测预警。这一点在2005年11月23日发生在黑龙江哈尔滨的停水事件中暴露无遗。2005年11月13日，位于松花江上游的吉林石化发生爆炸事故，苯类污染物流入第二松花江，造成水质污染。从20日中午起，哈尔滨就开始出现混乱状况，有的市民开始储存水和粮食；有的市民不顾夜间寒冷，在街上搭起了帐篷；部分市民和外地民工开始离开哈尔滨。人们听到了“地震”和“水污染”的传言，却没有得到官方证实，传言越来越多。21日中午，得知污染水源将于30小时内抵哈，哈尔滨市政府向社会发布公告，全市停水四天，理由是“要对市政供水管网进行检修”。结果，这一低劣的谎言导致市民开始了大规模抢购。越来越多的市民觉得这次事件可能与地震有关。直到当日午夜，省、市政府才决定向媒体公布真相。22日凌晨，第二份公告发出，证实了上游化工厂爆炸导致松花江水污染的消息。至此，政府瞒报、缓报造成的慌乱局面开始缓和。

    4.评价学习机制依然缺乏

    公共危机管理中的评价学习机制对改进危机管理的绩效，提高政府危机管理的能力具有重要的意义。但是这一机制目前还没有引起我国政府的足够重视。现阶段，我国政府的危机管理过程中经常犯的错误就是虎头蛇尾，重危机管理过程轻危机管理后的经验总结。一些政府部门领导和工作人员缺乏危机学习能力，更没有建立相应的评价学习机制，结果是一场危机过后没有很好地进行总结和改进，导致在应对下一场危机时，仍然是惊慌失措、手忙脚乱、效率低下。

    三、国外公共危机管理机制的经验教训

    现代社会，危机状态逐渐成为一种常态。美国“9·11”后，公共危机管理更是引起世界各国政府的重视。各国纷纷构建符合自身国情的公共危机管理机制，并出台相应的危机管理法律法规。经过几年的努力，一些发达国家在应对公共危机管理方面，取得了较大的成效，但也存在一些问题。通过分析发生在一些发达国家典型的公共危机管理方面的案例，从中汲取一些经验教训，有助于为完善我国公共危机管理机制提供借鉴。

    （一）美国“9·11”事件应对机制

    2001年9月11日上午8时45分至10时，两架美国民航客机分别撞击纽约世贸大厦双塔楼，造成大楼坍塌，数千人死亡；一架客机撞击美国国防部所在地华盛顿五角大楼，造成重大伤亡；一架客机在匹兹堡市附近坠毁。事件发生后，美国政府采取了以下紧急措施：

    1.迅速识别危机，宣布全国进入紧急状态

    “9·11”事件发生时，美国总统布什正驱车赶往佛罗里达州的一所小学。当助手们将第一次撞楼事件告诉他时，他的第一反应认为这是一次飞行员的失误导致的事故。但20分钟不到，又一架飞机撞击世贸中心南楼时，布什立刻意识到这是一次蓄意的攻击事件。于是，在9时30分，布什在佛罗里达州发表声明，称该事件为“恐怖主义对美国的公然袭击”，并发誓要“追查并严惩”肇事凶手。与此同时，布什宣布全体美国军队进入最高戒备状态，美国空军战机在华盛顿上空实行戒备飞行，军事当局向纽约和华盛顿附近海域派遣舰艇，进行防空和医疗救护工作。同一时间，华盛顿市市长宣布首都进入紧急状态，并进行人员撤离和疏散工作。

    2.启动应急预案，立即采取保护措施

    在布什还没有回到华盛顿前，政府各部门已经根据法定制度、程序和危机预案，自动采取了多项措施。比如，迅速启动包括白宫、马里兰州戴维营附近和著名风景区谢南多亚等地的地下应急指挥中心。此外还重新启动了冷战时代的“影子政府”计划。副总统切尼被保护起来，不公开露面。与此同时，在纽约市，由于市政府各管理部门都有较强的危机意识，并多次演练过危机预案，因此当时楼内人员撤离大楼时非常有秩序，没有发生任何恐慌导致的重大伤亡。

    3.动员一切资源，及时进行救援

    危机发生后，美国卫生与福利部火速启动了全国医疗紧急系统，动员7000多名医疗职工，80个救灾小组全面出动。在救援资金方面，美国参议院通过了总额高达400亿美元的紧急拨款法案，用于粉碎恐怖主义活动和重建灾区及其他援助。另外，11日10时40分，纽约市当局号召市民紧急献血，要所有的医院做好充分准备，并调集国民警卫队参加救援工作。12日，布什政府称准备建立“紧急援助基金”。

    4.组建新的机构，协调国内治安

    布什政府于9月20日宣布成立内阁级别的“国土安全部”，负责协调包括国防部、司法部、运输部、能源部、中央情报局等在内的政府机构的国内治安工作。同时，消防队、邮政部门、海岸警卫队、国民警卫队、预备役军人等加入国内治安系统，壮大了治安队伍，为非常时期有效抵制各种外来势力的侵扰提供了组织保障。

    5.恢复社会秩序，加强法制建设

    9月12日，纽约联合国总部初步恢复日常工作并立即召开安理会会议。13日，纽约当局恢复交通服务；美国商品交易市场和证券市场基本恢复交易。之后总统布什亲自观看体育比赛，以示局势恢复正常。10月26日，布什总统签署了参众两院以压倒多数迅速通过的《反恐怖主义法案》。该法案为今后美国进一步打击恐怖主义活动奠定了法律基础。

    （二）俄罗斯人质危机事件应对机制

    2002年10月23日，约50名全副武装的车臣游击队闯进莫斯科市轴承厂文化宫，将700多名正在那里观看演出的观众劫为人质。占领文化宫之后，车臣游击队在文化宫各处布设了爆炸物，他们威胁要炸死700多名人质，企图逼迫俄罗斯停止在车臣的军事行动，并从车臣撤军。事件发生后，普京政府采取了以下紧急措施：

    1.迅速识别危机，果断决策

    恐怖事件发生后，普京迅速召集有关部门领导人召开紧急会议，讨论解决对策。首先是对危机根源做出判断，确定人质事件是由“国际恐怖主义中心策划的”。其次是在一开始就坚定表示既要最大可能地保证人质安全，又决不向恐怖主义低头。这一保证明确了危机解决的方向，稳定了民众的情绪。最后是在危机关头果断决策，做出以武力解决人质事件的决定。

    2.各部门启动预案，协调行动

    危机发生后，首先是联邦安全局和内务部宣布实施应对突发事件的“雷雨”计划，要求所有官员立即到所在部门报到。其次是俄罗斯政府紧急成立了有莫斯科市市长和各有关部门领导人参加的解救人质指挥部。同时，俄罗斯“阿尔法”反恐小组进入临战状态，俄警察和军队封锁了道路并紧急疏散文化宫附近楼房的居民和一家医院的病人。最后是内卫部队加强对重要设施和所有运输干线的警卫与监视，与此同时，警方和各重要基础设施的负责人也加强守卫，以防不测。

    3.保证信息传播及时、准确

    首先是俄安全局局长和内务部部长及时、准确地向普京总统传递信息情报，以使总统保持对事件进展的最新了解。其次是加强与各种社会力量的沟通，缓解社会紧张状态。主要是要求各党派采取协调一致的立场，各民族要团结一致，共同反对恐怖主义。尤其呼吁民众不要因此次恐怖主义活动就不断增加“反车臣情绪”。最后普京数次发表电视讲话，向公众表明面临的形势和自己的立场，争取民众的支持，同时稳定人心。

    4.危机后加强对车臣的管理

    此次危机后，俄罗斯政府一方面加强了对车臣非法武装的打击力度，另一方面开展车臣经济社会重建工作，在一定程度上使这一矛盾得到了缓解。

    （三）美俄两国公共危机管理机制分析

    上述两个案例虽然背景不同，所在国家不同，危机处理中的重点难点也有所不同，但最后基本上都建立了“核心小、法律全、信息灵、意识强”的公共危机管理机制。“他山之石，可以攻玉”，分析美俄两国构建公共危机管理机制的经验教训，有助于为完善我国公共危机管理机制提供借鉴和启示。

    1.经验借鉴

    （1）权威、高效的决策指挥机制。美国目前实行的是以总统为核心的决策指挥机制。美国的危机管理决策中心是国家安全委员会。该委员会是根据1947年《国家安全法》授权建立的内阁级机构，其法定成员除了总统之外还包括副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局局长、财政部长等。委员会的日常工作由总统国家安全事务助理负责。从管理体制上说，美国国家安全委员会隶属于白宫办公室，由总统直接领导，无须接受国会以听证或其他形式的检查监督。从职能上说，它是总统实施国际国内危机管理的决策咨询机构，其主要任务是向总统提供与国家安全有关的内政、外交和军事政策的综合建议，总统拥有最后裁决权，同时它又聚集了政府中的重要成员，具有协调各职能部门的权能，这就从制度上保证了它在制定、实施国家安全政策和危机管理过程中的中心位置和主导地位。

    在俄罗斯，总统同样在危机管理中具有绝对主导作用。俄罗斯危机管理机制中中枢指挥系统是俄罗斯联邦安全委员会。该委员会是根据《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦安全法》成立的，其法定成员包括总统、安全会议秘书、总统办公厅主任、总理、议会上下院议长（即联邦委员会主席和国家杜马主席）、外交部长、国防部长、内务部部长、紧急情况部部长、联邦安全局长等。安全会议主席由联邦总统担任，安全会议秘书由总统直接任命并直接向总统负责。安全会议的职能涵盖了从国家安全情报的收集与分析、对危机的预测、制定应对危机的预案，到形成实际决策、协调行动、决策效果评估等危机管理决策过程的全部环节。

    （2）完备、健全的法律法规体系。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。1976年，美国国会通过了适用于全国各类危机的《全国紧急状态法》，明确规定了紧急状态的颁布程序、实施方式、终止方式、紧急状态的期限和紧急状态期间国家权力。2005年1月，美国重新构建危机管理机制，制定了新的《国家应急反应计划》。该计划将利用国家紧急事件管理系统，为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。除此以外，美国各州或市也都有各自的地方紧急状态法。一旦发生危机，总统、州长或市长就有权依据危机的性质、波及范围以及发展影响，宣布全国或某州或市分别实施不同地域范围内的紧急状态法。

    （3）综合、有效的危机管理执行机制。在美国，“9·11”之前，这一综合性的执行机制是以联邦紧急事态管理局为核心的。“9·11”之后，布什政府宣布将联邦紧急事态管理局和其他的21个联邦机构合并组成一个内阁级大部——美国国土安全部。这是一个直接向总统负责、报告并处理国家灾情的独立政府机构。作为政府危机管理的一个综合协调部门，美国国土安全部囊括了22个不同的机构，如司法部内的移民与归化局、交通部内的交通安全局、财政部内的联邦法律执行培训中心、农业部下属的动植物检疫局、联邦紧急事态管理局、全国战备贮存战略物资与全国灾害医疗系统、联邦调查局所属国内预备厅等政府部门。这22个机构都很重要，它们既独立分工，又相互合作，共同构成保卫美国本土安全与实施危机管理的统一整体。在危机爆发时，美国国土安全部的主要职责是，在联邦层面协调上述22个机构的行动以准备回应恐怖袭击、重大灾难和其他紧急事件。在地方层面负责向州或地方提供各种支持。同时，上述22个联邦机构在危机爆发时，根据危机的性质和影响范围，各司其职，分工明确。这样，在美国国土安全部的带领下，美国的危机管理执行机制就能发挥强大功能，形成了一个既分工明确又运转协调的、无所不管的“综合应急管理系统”。

    同样，在俄罗斯也有一个这样的机构，那就是1994年成立的俄罗斯紧急情况部。俄罗斯紧急情况部是专门的、直接隶属于总统的危机管理机构，从事危机管理的综合协调及应急处理工作。它直接指挥一支由现役军人组成的应急救援队伍，在应急处理阶段承担一切组织、指挥、抢险等功能。俄罗斯紧急情况部下辖俄罗斯联邦森林灭火委员会、俄联邦抗洪救灾委员会等，同时在部内还下设安全局、联邦国土维护局、通讯机要局等多个不同的司局。另外它还在莫斯科、新西伯利亚等九个地区设有地区中心，以指导协调这些地区内的危机管理。另一方面，危机发生后，俄罗斯国防部、联邦安全局、紧急情况部等又各自负责情报收集、上报和横向沟通，这样，在俄罗斯形成的是一个以紧急情况部为中心的部内协调同时结合各部之间分工协作这样一个高效的执行机制。

    （4）灵活、健全的信息管理机制。首先是健全的信息披露机制。上述案例中，无论是美国“9·11”后的布什，还是俄罗斯人质危机中的普京，都非常重视及时、准确地向公众披露信息，以稳定人心。“9·11”之后一小时内布什就第一次电视直播讲话，明确表示美国遭到了恐怖袭击，同时宣布全国进入紧急状态。3个小时之后，布什又发表了第二次电视讲话。当晚回到白宫后，他又再次在椭圆形办公室向全国发表了讲话。在接下来的几天中，美国政府通过电视、报纸等多种媒体与公众保持密切联系，使公众了解政府危机管理的进程，从而提高公众对总统和反恐怖战争的信心。同样在俄罗斯人质事件后的第一时间，总统普京就发表电视讲话，明确表示这是一次恐怖袭击，同时宣布全国进入紧急状态。之后，普京也是几次发表公开讲话，以安抚民心，同时也明确地向公众表明了政府决不向恐怖分子投降的决心，有利于全国团结一致反对恐怖主义。

    其次是建立多渠道的信息来源，避免信息失真。从美国危机管理机制来看，危机发生后，许多机构都要对同一事件同时做出报告，如美国中央情报局和联邦调查局都属于情报机构，在各部门内部都下设信息管理和搜集中心，这样多渠道信息来源，减少了被单一信息渠道误导的可能性。在俄罗斯，同样在信息系统中，既有俄罗斯联邦安全局又有俄罗斯联邦对外情报局，同时在俄安全会议、边防局、国防部等部门内设信息搜集、整理和分析职能，从而保证了信息传播快速、准确。

    再次是加强对媒体的管理。美国在“9·11”之后，布什政府积极利用媒体在全国上下刻意塑造出了“反恐英雄”领导人形象，以获得民意支持。而俄罗斯政府在人质危机后，加强了对媒体的管理，在允许各媒体现场报道事态进展的同时，根据《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》，对媒体报道反恐怖主义行动的内容和形式都进行了规定，由专门的新闻官员来负责审核，以防止各媒体夸大事实，挑起民族冲突。

    （5）坚强、有力的资源保障机制。一是充分的应急资金保障。一方面，美国根据拨款法，严格规定了每一笔拨款的划拨程序，同时强调各种款项的使用都必须经过议会的授权。这样，严格的财务管理制度确保了应急管理资金不被滥用。另一方面，美国议会严格控制中央的财政预算，以法律形式规定了应急的专项资金。“9·11”之后，美国联邦财政预算中专项应急资金的数目不断上升，同时，美国各大城市也都在城市预算中保留了足够的应急资金。俄罗斯也同样有专项法律来保证应急资金使用到位，同时在中央和地方财政预算中，每年都会有应急管理的专项财政资金。比如，俄罗斯在人质危机后，俄政府承诺给每一个死者亲属10万卢布抚恤金，这也是来自于专项的财政资金。

    二是广泛的社会力量的参与。美国在“9·11”之后，政府和民间组织动员人民献血、捐款、捐物，由教会来主持各种追悼仪式，极大缓解了社会对政府的压力。美国红十字会在纽约建立了12个庇护所，其中10个向公众开放，2个分别向消防队员和警察的家庭成员开放。他们还在纽约和华盛顿两个城市建立了急救小组和运尸小组。

    此外，红十字会还提供了大量的救灾物资，组织精神医生给救援人员和公众提供咨询和帮助。

    2.存在的问题

    （1）预警机制不健全，启动不及时。从美国“9·11”事件来看，事件发生前，美国曾多次从多个渠道获得消息：恐怖分子可能攻击美国。包括美国中情局、联邦调查局等情报部门都有所察觉，但都没有采取任何措施，也没有给予足够重视。而美国移民局竟然还为两名恐怖分子提供入境证明。从整个事件的发生来看，美国政府一些部门正是由于没有及时启动预警机制和有效配合，才导致了惨剧的发生。

    从俄罗斯人质事件来看，车臣问题在俄罗斯由来已久。自普京上台以后，在车臣问题上一直未采取什么有力行动，导致车臣恐怖分子日益猖狂。俄政府在车臣危机前未采取任何预警措施，才导致恐怖事件的发生。

    （2）现场指挥机制不健全，指挥能力有待提高。这一点主要体现在美国的“9·11”救援行动中。主要包括以下两点：一是事发当时，在没有对受损现场的安全性进行评估的前提下，大批救援人员在进入现场抢救遇害者时，反而造成了自身的伤害，扩大了人员伤亡。比如，由于没有对严重受损的世贸大厦进行安全评估，大批消防队员和警察就冲进去展开救援工作，造成300多名消防队员和警察因大厦坍塌而身亡。二是现场指挥不力，以致对事发现场缺乏有序管理，影响救灾效能的发挥。有报道称，纽约消防队队员为营救自己被埋在废墟下的队友，与负责事发现场管制的警察发生了激烈冲突。

    四、我国公共危机管理机制的完善

    （一）我国自然灾害管理机制的完善

    自然灾害是我们最常见也是最传统的公共危机的一种。由于需要年年备战、抗战，不断总结经验教训，因此自然灾害管理在我国已经相对趋于成熟。尤其是在构建自然灾害管理的预警机制、决策指挥机制、执行机制以及信息收集分析和披露机制方面，我国的软、硬件条件都达到了一定的水平。这从1998年我们成功抗洪和东部沿海省市近年来成功抗击台风侵袭的事例中就可以看出。因此，我们主要应完善自然灾害管理中的责任机制、社会动员和参与机制、物质保障机制。

    1.建立自然灾害管理的责任制

    （1）逐步建立责任预案制度。在预案中，从自然灾害的预警、处理到灾后恢复重建，都要明确规定各项工作的负责人和负责部门及其相应的职责。同时还要明确危机管理各部门间协调与配合，防止在危机管理中出现互相扯皮、协调不利，耽误了危机管理的最佳时间。在部门协调出现问题时，应该由两个或几个相互协调部门的主要领导承担责任。同时，预案内容要根据自然灾害管理的演习和实践的变化，不断做出调整并将调整后的预案及时下发到各单位和相关人员手中，方便他们实施。

    （2）加强对相关管理者的监督。主要是异体监督、外部监督，包括人大、政协、媒体、公众和其他社会团体等。人大、政协要充分发挥作用，通过立法等途径来完善对政府在危机管理中的监督；新闻媒体要充分发挥公共舆论的作用，争取客观、真实、全面地报道政府在自然灾害管理中的表现，监督其越权、失职、行政不作为等行为；公众和其他社会团体要充分发挥民主精神，通过社会上公布的各种举报途径和手段来举报政府在自然灾害管理中的不法行为和不当行为，保护自己在危机中的合法权益不受侵害。

    （3）依法实行责任追究制度。对违反决策程序，导致决策严重失误，贻误了自然灾害管理最佳时间的行为，要依法追究主要领导人的责任，后果严重、损失巨大的，主要领导人要引咎辞职；对于那些由于当事人行政不作为、乱作为或滥用职权等给灾区民众带来重大损失，在公众中造成恶劣影响的行为，要追究其当事人的责任并且要在责任明晰的基础上，对其依法进行严厉惩治。

    2.建立自然灾害管理中的社会动员和参与机制

    （1）重视专家学者型智囊团建设。充分发挥气象专家、地质专家等的作用，不仅要在监测、预控上积极听取专家的意见，而且要在灾害处理、发展以及灾后的恢复重建上充分征求各个专家的意见。同时要加大对科研机构的投入，尤其是基层专业研究机构的研究和发展的支持，使他们在自然灾害管理中真正发挥重要作用。

    （2）充分发挥民间组织的积极作用。一是要充分发挥这些组织在收集信息方面的优势。有些民间组织常年从事环境等方面的问题研究和探讨，它们会主动发现自然灾害相关方面的信息，并动员和组织相关志愿者去解决问题，帮助政府减轻很多负担。二是要充分发挥这些组织在灾害救助过程中的积极作用。自然灾害发生后，对灾民的援助光靠政府的力量是远远不够的，要有效整合社会各种资源，民间组织在这其中由于其组织性、专业性等优势便迅速脱颖而出，为灾区人民提供各种专业上的帮助和资金上的支持。

    （3）组织号召民众参与救灾和管理。人民的力量是无穷的，尤其是在中国这个人口大国。因此，在自然灾害的管理中，我们要重视对民众的组织和动员。在汶川抗震救灾中，地方政府正是充分动员和组织民众参与，坚持专业抢险队伍和灾区群众相结合的组织结构，才能最终取得决定性胜利。同时，全国各地其他群众自愿为灾区人民捐款、捐物，弥补了国家在危机时刻资源不足等困难，有力支持了灾区人民抢险救灾、恢复重建等工作，这也是抗洪取得胜利的一个重要因素。

    3.建立自然灾害管理中的物质保障机制

    （1）救灾物资储备实行分级分类管理。中央一级政府每年不仅要加强在国库中的救灾物资储备，而且要在全国一些重灾区建立由中央直接管理的救灾物资储备中心，保证在灾害发生时，地方应急资源有限的情况下积极支援灾区救灾。中心由中央直接派专人管理，负责每年从全国各地调集必要的物质资源，同时直接对中央负责，中央政府则每年派专人定期对其实行检查。在地方一级，各地方政府同样也应该在地方经济中每年规定一定的比例用于救灾物资的储备，由地方专人专项管理，在灾害发生时能够迅速投入战斗，保障救灾的顺利进行。同时，在救灾物资储备方面，由于不同种类的自然灾害需要不同的救灾物资，因此要建立分类储备制度。

    （2）救灾资金使用实行严格规范管理。中央一级要将救灾资金纳入每年的财政预算，实行专款专项管理，设立每年专门针对救灾资金的审计制度，定期进行审计。同时，在救灾资金的使用上，要严惩截留、挪用救灾资金，滞拨救灾资金等现象。在地方一级，同样要建立地方自己的专项救灾资金制度，列入地方财政预算，并将此项制度作为对官员的考核内容之一。另外，民政部要设立专门的机构来接收、管理各地各团体的捐款捐物，对这些款、物要建立专门的账户，同时也要加强定期审核，防止挪用、滥用的发生。

    （二）我国事故灾难管理机制的完善

    1.建立事故灾难的预警机制

    （1）加强检查与监测，降低灾害发生的可能性。一方面，各行政执法与检查部门要严格执法，加强对工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位等各种可能灾害源的定期检查，并严格强制其对各种安全隐患问题的重视与防范。同时还要严格监督这些单位、场所是否完全遵守国家关于安全生产和营业的各项要求和标准，督促他们不断改进对灾害源的有效管理。另一方面，作为提供公共产品和公共服务的政府机构，要在经济建设发展的同时，同步推进对供水、供电、供气和供油以及通信网络等基础设施的建设。政府要加大对原有基础设施的检查、修缮以及改造，同时在建设新的基础设施时，要有一定的超前意识（具体可以请相关专家进行论证），避免基础设施的不断重复建设，浪费人力、物力、财力。

    （2）制定各类应急预案，定期进行预案演习。在各类事故灾害不能完全避免的情况下，各企事业单位和公共机构都要从自身实际出发，制定相应的应急预案，以防灾害发生后手忙脚乱、人员物资短缺等状况的出现。另外，在预案制定出来以后，企事业单位和政府机构要根据预案进行定期演习，通过演习来提高公众的危机意识和自救能力，提高他们在事故灾害发生后的危机应对能力，同时也提高危机应对各部门的现场操作、指挥和协调能力，还有助于发现和改进预案中的一些漏洞和不足。

    （3）加强相关人员的培训，增强危机意识。一方面，针对我国目前在民航、铁路、公路、水运和轨道交通等方面频繁发生的重大交通运输事故，交管部门要加强对驾驶员队伍的培训和教育，改进管理的机制，严格控制各种不法行为，加强对驾驶员资格的审核，不断提高驾驶员的各项素质；另一方面，对从事安全生产的相关工作人员，包括工矿企业、核电站等，要加强岗前职业教育培训，上岗后要进行定期的安全教育培训，使他们具备基本的事故识别、救治能力，在灾害发生时能迅速、安全地撤退，保全性命，同时在心理上时刻不放松对安全生产的警惕性。

    2.严格事故灾难的责任制

    （1）完善事故灾害领域的相关法律法规，明确各自的职责。我国目前在事故灾害领域的相关立法还有待进一步完善，重点是加强对各种灾害责任人的行为规范和约束，明确各级各类事故灾害的责任主体、责任范围、尺度以及承担责任的大小，同时各单位和部门在遵守上述国家法律法规的基础之上，可以制定本单位的各种规章制度，进一步细化和明确安全责任制度。行政部门要加强执法力度，强化对事故灾害相关领域和相关人员的检查监督和审核，严格这些领域的准入制度，定期加强对这些领域的突击检查，对检查中不合格的单位及个人要严厉惩罚，并督促其完成整改。

    （2）建立事后责任追究制度，加大对相关责任人的惩罚力度。一方面，要加强事故灾害发生单位的相关操作人员和部门主要领导人员的责任追究。主要是在对灾后各项损失包括人员伤亡的评估基础上依法进行惩处，必要时可追究相关责任人的刑事责任。加强对主要领导人员的惩处，因为事故灾害多因领导人员平日对安全工作不重视、麻痹大意甚至置工人生命于不顾而发生。另一方面，要加强对相关执法部门在执法中的责任追究。事实证明，很多灾害事故的发生与执法部门执法不严、执法不到位也有着密切的联系，甚至有些执法部门还和企业、个人进行权钱交易，为他们的各种不法行为打掩护、讲人情。因此，要对执法部门执法不力、行政不作为等行为进行严厉惩罚，必要时，部门主要领导人要引咎辞职。

    3.建立事故灾难的信息搜集和披露机制

    （1）收集灾害发生的各种信息，保证救援工作顺利开展。事故发生后，一方面，灾害单位内部要由主要领导带队，组织相关专业人员迅速展开对灾害发生原因、经过及进一步发展趋势的调查，借助相关领域的各种先进技术和设备，尽可能多地收集与灾害有关的各种信息；另一方面，相关管理部门作为主管机关也要积极介入对事故的调查和信息收集，同时社会上的一些独立的专业中介机构等也要被允许介入对事故相关信息的调查收集中来。这样，通过信息收集主体的多元化，可以避免灾害单位刻意隐瞒真实情况，假报、瞒报等现象的发生，保证信息的客观真实性，为下一步救援工作的顺利开展奠定基础。

    （2）及时客观地披露事故信息，争取社会的理解和支持。事故发生之后，不明就里的公众在得不到任何正规信息和帮助的情况下，必然会谣言四起，人心惶惶。因此，我们应该一方面积极展开调查，另一方面及时告知公众事故的发生，同时随着对事故调查的深入，要不断通过权威机构、各大媒体和政府各种网站等多种渠道，向社会披露有关事故灾害的各种最新信息，保证公众的知情权。同时，如果事故的进一步发展会给周围群众的正常生活和安全健康带来威胁，事故单位和相关部门应密切配合，在向公众说明原因的情况下，保持与公众的不断互动，通过各种救援信息的披露，指导公众采取合理正确的灾害自救措施等。

    （三）我国公共卫生管理机制的完善

    1.完善我国公共卫生管理的物质保障机制

    （1）建立应急储备制度。突发公共卫生事件的应急处理，是一项社会系统工程，涉及社会的方方面面，因此各级人民政府和有关部门应当承担物资保障的职责。政府各有关部门应在自己的职责范围内做好以下工作：综合计划部门要做好应急物资的储备计划，财政部门要将储备经费的支出列入政府财政预算，药品管理部门要储备应急必需药品和医疗器械，交通部门要安排好应急物资的运输等。只有政府有关部门切实履行职责，才能保证一旦公共卫生事件发生后，维护正常的社会秩序。

    （2）急救医疗网络和传染病专科医院的建设。突发公共卫生事件发生后，面临着短期内伤亡人员数量较多、病情严重等难题，这就要求各级人民政府建立健全医疗急救网络，为医疗机构配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员。另外，要加强专门针对突发公共卫生事件的专业医疗机构的建设，特别是要加强传染病医疗机构的设置。近年来，随着我国传染病发病率的大幅度下降，我国在传染病医院建设上，出现了经费不足、设备陈旧落后、人员素质低下等问题，尤其是在财力和技术都相对薄弱的基层和偏远地区。因此，要加强对基层和地方传染病专科医院建设的支持，客观条件不允许的，可以在普通医院建立传染病专科门诊，加强对传染病患者的隔离，防止病毒扩散。

    （3）加强公共卫生应急专业队伍的建设。在我国，近年来经常出现一些医护人员由于传染病防护技术不到位，导致在救灾中出现院内感染、交叉感染等问题，进一步恶化了公共卫生灾害的救治。提高公共卫生应急专业队伍的素质已经迫在眉睫。而高素质、高技术来源于平时的培训与演练。因此，县级以上地方人民政府卫生行政主管部门要形成制度，定期对有关医疗卫生机构和人员进行相关知识、技能的培训。同时，要结合实战的需要，根据突发公共卫生事件的不同类别，有组织、有计划地进行演练，在各种演练中，不断掌握最新知识和先进技术，提高应急人员的专业素质。

    2.完善我国公共卫生管理的协调机制

    （1）加强不同地域之间的协调。由于一些重大疾病具有较强的传染性，病原体的扩散比较迅速，因此在公共卫生危机发生后，就要求各地方政府实行跨地域的合作，尤其是邻近省市，要尽快制定合作方案，危机已经发生的地方政府要依法加强对病原体的隔离、限制等，防止其向外扩散，同时要积极通知其他省市做好防护工作；另一方面，其他未感染病原体的地方，在做好预防工作的同时，要积极支援病发地地方政府的各项工作，帮助他们尽快从灾害中走出来。

    （2）加强政府各部门间的配合。灾害发生后，作为灾害处理的主体，政府行政效率的高低，直接影响到灾害处理的效率。因此，政府内部首先要协同运作，统一行动，避免互相扯皮，发生内耗。

    （3）加强医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构间的合作。在突发公共卫生事件中，医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构担负着重要的职责，它们直接为有效救治病人和及时预防控制疾病提供科学技术支持。但是在实践中，这些机构由于分属于不同的管理部门，容易出现各自为政、单兵作战等局面，这就要求在突发事件中，要有效整合这些部门，通过加强它们之间的协调与配合，加快相关科学研究工作的开展。

    （四）我国社会安全事件管理机制的完善

    1.建立社会安全事件管理的预警机制

    （1）建立宏观预警体系。首先，要把预防各种社会安全纳入国家发展规划中，要充分认识在发展经济的同时注重社会发展，不仅能保护经济建设的成果，而且能不断改善人们的精神生活，提高人们的幸福指数和安全感。其次，要不断优化社会大环境，通过改正社会上的各种不良风气、引导社会价值观念的变化以及发展有益于社会成员积极向上、健康发展的各种文化，铲除社会安全事件滋生的土壤，从根本上杜绝此类事件的发生。再有，要加强社会控制力，通过完善法律法规、提高执法人员的素质、加强社区等基层政权的建设等手段，有效控制此类事件的发生发展。

    （2）建立微观信息监测体系。通过情报侦察、民意调查、经济形式调查和社会问题调查等手段，对可能引发社会安全事件的各种问题进行进一步研究，对一些问题比较突出的领域和方面提出内部预警，并及时调整相关政策。具体包括：加强国家情报系统的建设和发展，保证其拥有先进的技术和设备以及高素质的情报工作人员，能够及时、准确地了解犯罪分子的目的、意图以及具体行动方案等，并实现信息共享。同时要加强各种调查机构的建设和发展，尤其是社会上的一些非政府性质的调查机构，他们往往能更客观、准确地发现问题，并提供积极有效的应对方案。

    （3）建立国际防范体系。社会安全事件的预防控制需要国际间共同努力，这里主要是指国家间通过司法合作、情报共享、联合行动以及超国家层次上的社会安全事件的立法与实践，共同抵御各种社会安全事件的发生，尤其是各种恐怖主义犯罪活动对国家利益和国际共同利益的侵害。

    2.建立社会安全事件管理的执行机制

    （1）及早介入。在危机爆发前或爆发初期，各执行机构，尤其是各级领导要对危机事件给予足够重视，应该在第一时间到达现场了解情况，通过交流、谈判等方式弄清楚危机制造方的要求、下一步行动计划等，以便于及时做出相应的准备。

    （2）及时处理。社会安全事件发生后，危机管理的各部门和相关人员要迅速到位，立即组织力量展开各项应急工作。同时，一方面要开展对犯罪分子，尤其是其中一些骨干分子的追捕；另一方面为防止事态的蔓延，应积极宣布实行戒严。

    （3）依法处置。要树立牢固的法治观念，严格遵守社会安全事件管理的相关法律法规，坚持依法办事、严格依法处置。既要保护公民在非常态下的民主权利和人身自由，同时又要加强对各类犯罪分子和故意闹事人群的刑事处罚。

    3.建立社会安全事件管理的评估学习机制

    在社会安全的预防、处理的基础上，进一步查找原因、反思自我，通过调整政策法规、强化社会治安等措施来彻底恢复社会秩序、安抚受害群体、重建社会信心。一方面，要组织专业人员对社会安全事件中造成的财产损失进行评估，在此基础上，对公民个人进行赔偿；另一方面，社会安全事件性质恶劣、影响深远，因此危机后要做好社会群众的心理防护工作，尤其要加强对危机中受害人的心理防护，通过各种政府的和社会的心理服务中心，尽可能消除社会安全事件在人们心理上投下的阴影。

聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com