一、公共危机管理预案概述

    （一）公共危机管理预案的含义与意义

    1.公共危机管理预案的含义

    这里所说的预案为突发事件应急预案，是指政府、企事业单位或其他社会组织针对可能发生的突发事件，为降低突发事件破坏性后果的严重程度，保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，而预先制定的有关行动计划或方案。《礼记·中庸》中讲道，“凡事预则立，不预则废”。《左传》中也说，“居安思危，思则有备，有备无患”。可以看出，两千年前的古人就有了应急预备认识，对今天有很大的启迪。建立健全突发事件应急预案体系的主要目的，不仅在于发生突发事件时启动预案予以处置，更重要的是未雨绸缪，平时根据预案有关预防、应急准备等方面的规定，采取各种有效的防范措施，做好应对可能发生的突发事件的各种准备工作，做到有备无患、防患于未然，尽量及时化解可能导致突发事件发生的风险隐患，最大限度地避免、减少突发事件的发生，而当不可避免的突发事件发生后，尽量减少人员伤亡和损失。

    2.公共危机管理预案的意义

    应急预案的制定是应急管理体系的关键，是应急准备工作的核心内容，它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做、相应的策略和资源准备等。它是针对可能发生的重大突发事件及其影响，为应急准备、应急响应和现场恢复的各个方面所预先做出的详细安排，是开展及时、有序和有效应急处理救援工作的行动指南。应急预案在应急处理救援中的突出地位和重要作用体现在：

    （1）应急预案确定了应急处理救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再是无据可依、无章可循。尤其是培训和演习，它们依赖于应急预案。培训可以让应急响应人员熟悉自己的责任，具备完成指定任务所需的相应技能；演习可以检验所制定的预案和行动程序并评估应急人员的技能和整体协调性。

    （2）制定应急预案有利于做出及时的应急响应，降低事件损失。应急行动对时间要求十分敏感，不允许有任何拖延，应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急人员和应急资源等方面已做了大量准备，可以指导迅速、高效、有序地开展应急处理救援，将人员伤亡、财产损失和环境破坏降低到最低限度。此外，关于对重大事件发生后必须快速解决的一些应急恢复问题，如果预先制定了预案，这些问题也很容易解决。

    （3）应急预案成为指导应对各种突发重大事件的基础。通过编制的综合应急预案，可保证应急预案足够的灵活性，对那些事先无法预料到的突发事件，也可以起到基本的应急指导作用，成为保证指导应急处理救援的“底线”。在此基础上，可以针对特定事件编制专项应急预案，有针对性地制定应急措施，进行专项应急准备和演习。当发生超过应急能力的重大事件时，应急预案便于与省级、国家应急部门的协调。

    （4）制定应急预案有利于提高全社会的风险防范意识。应急预案的编制实际上是对可能产生的重大风险进行辨识和防御决策的过程，预案的编制和评审强调各方的共同参与，因此，预案的编制、评审以及发布和宣传有利于社会各方了解所面临的可能重大风险及其相应的应急措施，有利于促进社会各方提高风险防范意识和能力。

    （二）公共危机管理预案的结构与内容

    1.公共危机管理预案的结构

    各类应急预案可采用相似的基本结构。该结构是基于应急任务或功能的“1+4”预案编制结构，即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险管理、标准操作程序和支持附件构成。

    基本预案是对应急管理的总体描述。主要阐述被高度抽象出来的共性问题，包括应急的方针、组织体系、应急资源、各应急组织在应急准备和应急行动中的职责、基本应急响应程序以及应急预案的演练和管理等规定。

    应急功能是对在各类重大事件应急处理救援中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务，如指挥和控制、警报、通讯、人群疏散、人群安置和医疗等。针对每一应急功能应确定其负责机构和支持机构，明确在每一功能中的目标、任务、要求、应急准备和操作程序等。应急预案中功能设置数量和类型要因地制宜。为直观地描述应急功能与相关应急机构的关系，可采用应急功能分配矩阵表。

    特殊风险管理是在重大突发事件风险辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的特殊风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应承担的职责和功能，并为该类风险的专项预案的制定提出特殊要求和指导。

    标准操作程序。按照在基本预案中的应急功能设置，各类应急功能的主要负责部门和支持机构须制定相应的标准操作程序，为组织或个人履行应急预案中规定的职责和任务提供详细指导。标准操作程序应保证与应急预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可作为应急预案的附件或以适当的方式引用。标准操作程序的描述应简单明了，一般包括目的与适用范围、职责、具体任务说明或操作步骤、负责人员等。标准操作程序本身应尽量采用活动检查表形式，对每一活动留有记录区，供逐项检查核对时使用。已做过核对标记的检查表，成为应急活动记录的一部分。标准操作程序可以保证在事件突然发生后，即使在没有接到上级指挥命令的情况下可在第一时间启动，提高应急响应速度和质量。

    支持附件主要包括应急救援支持保障系统的描述及有关附图表，包括：通讯系统；信息网络系统；警报系统分布及覆盖范围；技术参考(后果预测和评估模型及有关支持软件等)、专家名录；重大危险源登记表、分布图等。

    2.公共危机管理预案的内容

    制定完善突发事件应急预案的基本内容，包括目的、工作原则、法律法规依据、适用范围和级别界定等，概括起来有“八要素”。

    第一，突发事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的职责及权限，包括各类应急组织机构和职责、组织体系的框架等，即组织落实要放在第一位。

    第二，突发事件检测与预警，包括预警信息、预警行动、预警支持系统等。

    第三，突发事件信息的收集、分析、报告和通报的制度。

    第四，突发事件应急处置技术和监测机构及其任务，要依靠科学提高应急管理的专业化水平。

    第五，突发事件分级和应急处置的工作方案，包括指挥协调、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制、新闻发布等。

    第六，突发事件预防、现场控制、应急设施、设备、药品、医疗器械及其他重要物资的储备与调度，通信、交通、技术、医疗、治安、资金和社会动员保障等。

    第七，突发事件应急处置专业队伍的建设和培训，包括演练等。

    第八，突发事件发生以后进行科学评估、善后恢复，及时由非常态转为常态。

    总之，预案要体现早发现、早报告、早控制、早解决，有很强的实用性和可操作性，依照相关的法律法规制定完善，使预案有权威性，有法律依据。

    （三）公共危机管理预案的编制与评审

    1.公共危机管理预案的编制

    （1）编制的原则

    一是以人为本，减少危害。在公共安全工作上，“以人为本”至少要把握以下五点：①以人的生命健康为本，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，千方百计减少人员伤亡和职业危害；②广大职工和人民群众既是我们保护的主体，也是我们搞好应急工作依靠的主体；③依靠科学，依靠民主，依靠法制；④加强培训教育，提高人的综合素质；⑤万一发生突发事件，在应急管理过程中一定要坚持救人第一，并注意施救者的安全。

    二是居安思危，预防为主。预案工作要高度重视公共安全，常抓不懈，防患于未然。要增强忧患意识，坚持预防与应急、常态与非常态相结合，做好应对突发事件的各项准备工作。

    三是统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制；在党委领导下，实行各级政府行政责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

    四是依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。

    五是快速反应，协同应对。要加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

    六是依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设备，充分发挥专家作用，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；同时，加强宣传和培训教育工作，提高公众自救互救能力和应对各类突发事件的综合素质。

    （2）编制的步骤

    ①成立预案编制小组。这是应急预案编制工作的重要环节，对实现应急管理的基本原则具有很重要的作用，同时为各应急部门提供了非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的观点和意见。预案编制小组的成员一般应包括：行政首长或其代表，应急管理、消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通管理等有关部门；广播、电视等新闻媒体；法律顾问、有关企业以及上级政府或应急机构代表和技术专家等。预案编制小组的成员确定后，须确定编制计划，明确任务分工，保证预案编制工作的科学有序。

    ②风险分析和应急能力评估。风险分析是应急预案编制的基础。风险分析结果不仅有助于确定应急工作重点，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。

    危险识别的目的是识别可能存在的重大危险因素，分析本地区的地理、气象等自然条件、工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故等突发事件。

    脆弱性分析要确定的是一旦发生突发事件，最容易受到冲击破坏的地区或单位以及最可能出现波动或激变的环节。脆弱性分析结果应提供下列信息：受事故或灾害严重影响的区域以及该区域的影响因素（例如，地形、交通、风向等）；预计位于脆弱带中的人口数量和类型（例如，居民、职员、敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所人群等）；可能遭受的财产破坏，包括基础设施和运输线路；可能的环境影响；最需要保护的地区、单位和人群等。

    风险评估是指根据脆弱性分析的结果，评估突发事件发生时，造成破坏的可能性以及可能导致的实际破坏程度。通常可能会选择对最严重的情况（顶级事件）进行分析。风险评估可以提供下列信息：发生事件和环境异常的可能性或同时发生多种紧急事件的可能性；对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。

    应急能力评估是指依据风险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市和企业应急资源的评估，明确应急处理救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施、装备和物资等；应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受的培训等，应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制预案时，应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和应急能力的基础上，选择最现实、有效的应急策略。

    ③编写应急预案。应急预案的编制必须基于重大事件风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，尽可能地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。

    ④评审与发布。为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的适应性，应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。应急预案经评审通过和批准后，按有关程序进行正式发布和备案。

    ⑤实施。应急预案的实施是应急管理的重要工作。应急预案实施包括：开展预案宣传，进行预案培训，落实和检查各个有关部门职责、程序和资源准备，组织预案演练，使应急预案有机地融入到公共管理工作之中，真正将应急预案所规定的要求落到实处。应急预案应及时进行修改、更新和升级，尤其是在每一次演练和应急响应后，应认真进行评审和总结，针对实际情况的变化以及预案中所暴露出的缺陷，不断地更新、完善，以持续地改进应急预案文件体系。

    发达国家的应急预案编制工作已有至少几十年的历史，从形式和内容上大致可划分为三个发展阶段：一是二战之后，以个别场所和单种事件为对象，强调过程控制为主的个例预案；二是20世纪90年代后，以确保社会安定为目标，以防灾、减灾为主要工作，在建立监测和预警基础上，以联合指挥协调为特征的综合性预案；三是从20世纪末到21世纪初这几年，由于政府对危机管理认识的深化和信息技术的巨大进步，应急预案进入到以国家危机应对体系为核心的标准化和数字化阶段，使应急预案更加强调全局意识，更加简便、实用和高效。我国应急预案工作已有了历史性的进步，为建立现代预案体系奠定了良好的基础，标准化和数字化应成为未来我国应急预案的发展方向。

    2.公共危机管理预案的评审

    评审应急预案的目的是确保预案能反映其适用区域当前政治、经济、社会、土地使用、技术发展、应急能力、危险源、危险物品使用、法律及地方法规、道路建设、人口、应急电话以及企业地址等方面的最新变化，确保应急预案与当前应急响应技术和应急能力相适应。

    （1）评审原则。评审人员可从应急预案的完整性、准确性、可读性、协调性和可操作性等方面进行判断。

    一是完整性。应急预案的完整性主要体现在：①功能完整。即应急预案中应说明有关部门应履行的应急响应职能和应急准备职能，说明为确保履行这些职能而应履行的支持性职能。②应急过程完整。应急管理一般可划分为应急预防、应急准备、应急响应和应急恢复四个阶段，因此可能会涉及不同性质的应急计划（或预案），如减灾计划、行动计划、防灾计划和灾后恢复计划。③适用范围完整。应急预案中应阐明该预案的适用地理范围。一般说来，应急预案的适用范围主要指组织编制该预案的机构所管辖的行政区域。应急预案的适用范围不仅指在本区域内发生事件时应启动预案，其他区域发生事件，也有可能作为该预案的启动条件。即针对不同事件的性质，可能会对预案的适用区域进行扩展。

    二是准确性。应急预案的准确性主要体现在：①通讯信息准确。应急预案中应包括有关通信系统和通信联络方式的准确信息。重大事件应急期间，如何保障整个应急响应期间通信畅通，如何以最快的速度，准确无误地把事件的主要情况报告给有关部门，通知各级应急组织和人员，并在适当时机向公众发布必要信息，以便及时有效地采取应急响应行动，是接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公告、通讯等应急功能的主要任务。②职责描述准确。职责明确是保证应急工作反应迅速、协调有序的关键，尤其是当两个或多个机构、部门、组织执行同一种任务时，其中一个组织应承担主要责任，其他组织则承担辅助责任。为避免混淆，应急预案中必须清晰地列举责任单位的名称及其责任范围，标明承担主要责任和辅助责任的单位。③适用危险性质及种类明确。可能面临多种事件风险，应急管理部门应合理组织各类预案，避免预案之间相互孤立、交叉和矛盾，明确各类预案所针对的危险性质和种类。

    三是可读性。预案的可读性主要体现在：①易于查询。应急预案中信息的组织方式应有利于使用者查询，有助于使用者轻松找到他们所需要的信息。②语言简洁，通俗易懂。应急预案编写人员应使用规范语言表述预案内容，并尽可能使用诸如地图、曲线图、表格等多种信息表现形式，使所编制的应急预案通俗易懂。③层次及结构清晰。面临的潜在威胁类型多样，影响区域也各有不同，因此，应急预案应具有清晰的层次和结构。

    四是协调性。应急预案的协调性主要指预案与相关法律、法规、国家标准的符合性以及与其他预案的兼容性。①应急预案中的内容应符合法律、法规和国家标准的要求。②与其他应急预案的一致性或兼容性。重大事件应急预案应与其他相关应急预案协调一致。其他预案的范围包括：上级应急预案，如国家、省应急预案；下级应急预案，如县（市）应急预案和企业的内部应急预案；相邻的应急预案；本地或相邻有关其他事件的应急预案，如防洪预案等。

    五是可操作性。应急预案具有可操作性和实用性，即发生重大突发事件时，有关应急组织、人员可以按照应急预案的规定迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事件损失，对于危机事件的应对具有切实的指导作用。

    （2）评审方法。评审方法主要包括内部评审和外部评审。内部评审是指编制小组内部组织的评审。应急预案编制单位应在预案初稿工作完成之后，组织编写成员对预案内部评审。内部评审不仅要确保语句通畅，更重要的是评估应急预案的完整性。编制小组可以对照检查表检查各自的工作或评审整个应急预案。如果编制的是特殊风险预案，编制小组应同时对基本预案、标准操作程序和支持附件进行评审，以获得全面的评估结果，保证各种类型预案之间的协调性和一致性。内部评审工作完成之后，应对应急预案进行修订并组织外部评审。外部评审是预案编制单位组织本地或外埠同行专家、上级机构、社区及有关政府部门对预案进行的评审。外部评审的主要作用是确保应急预案中规定的各项权力法制化，确保应急预案被各阶层接受。根据评审人员的不同，外部评审可分为同行评审、上级评审、社区评审和政府评审四类。

    ①同行评审。应急预案经内部评审并修订完成之后，编制单位应邀请具备与编制成员类似资格或专业背景的人员进行同行评审。此类人员一般包括：各类管理部门及企业的安全、环保专家或应急救援服务部门的专家；其他有关应急管理部门或支持部门的专家（如消防部门、公安部门、环保部门的专家）；本地区熟悉应急响应工作的其他专家等。

    ②上级评审。上级评审是指由预案编制单位将所起草的应急预案交由其上一级组织机构进行的评审，一般在同行评审及相应的修订工作完成之后进行。重大事件应急响应过程中，需要有足够的人力、装备、财政等资源的支持，所有应急功能的责任方应确保上述资源保持随时可用状态。实施上级评审的目的是确保有关责任人或组织机构对预案中要求的资源予以授权和做出相应的承诺。

    ③社区评审。社区评审是指在应急预案审批阶段，预案编制单位组织公众对应急预案进行评议。公众参与应急预案评审不仅可以改善应急预案的完整性，也有利于促进公众对预案的理解。公众参与应急预案评议过程的形式可包括：召开社区代表讨论会，即预案编制单位组织社区代表讨论会，由编制小组向公众介绍应急预案并回答各社区代表提出的问题；发布社区评议公告，即预案编制单位在当地报刊、网站等媒体上发布应急预案，为相关社会团体、个人提供发表意见的机会；举行公开会议，即预案编制单位举行公开会议，邀请普通公众与会并给予提供发表意见或建议的机会；邀请公众参与评审，即预案编制单位或编制小组邀请普通公众代表参与同行评审或上级评审过程；组成社区应急预案咨询委员会，即由社区相关团体组成一定规模的咨询委员会，对预案编制单位或编制小组的工作实施独立评审和评议。

    ④政府评审。政府评审是指由政府部门组织有关专家对编制单位所编写的应急预案实施审查批准，并予以备案的过程。政府对于重大事件应急准备或响应过程的管理不仅要制定有关场内、场外应急预案编制指南或规范性指导文件，还应参与应急预案的评审过程。政府评审的目的是确认该预案符合相关法律、法规、规章、标准和上级政府有关规定的要求，并与其他预案协调一致。一般来说，政府部门对应急预案评审后，应通过颁布法规、规章、规范性文件等形式对该预案进行认可和备案。政府评审中，由政府部门组织的有关专家应做到：确认该预案符合相关法律、法规、规章、标准和上级政府有关规定的要求；确认该预案并与其他预案协调一致；对该项预案进行认可，并予以备案。

    二、我国公共危机管理预案的体系

    突发事件应急预案是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全等突发事件的应急管理、指挥、救援计划。应急预案是突发事件应对的原则性方案，它提供突发事件处置的基本规则，是突发事件应急响应的操作指南，是突发事件应对工作的基础和重要环节。根据《突发事件应对法》第17条的规定，国家建立健全突发事件应急预案体系。

    （一）我国公共危机管理预案体系的形成过程

    我国的应急预案框架体系，是近几年来通过自上而下的推动建立起来的，其直接起因是2003年的非典事件带给我们的深刻经验教训。2003年7月，胡锦涛总书记和温家宝总理在全国防治非典工作会议上，提出了加快突发事件应急管理机制建设的任务。党的十六届三中全会、四中全会决议明确提出，要建立健全社会预警体系，提高政府应对突发事件和风险的能力，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。国务院在安排2004年工作要点时，把加快建立健全突发事件应急机制、提高政府应对公共危机的能力，作为全面履行政府职能的一项重要任务做出了部署。

    根据党中央、国务院的决策部署，国务院办公厅于2003年12月成立了应急预案工作小组。2004年1月，在北京召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发事件应急预案工作会议。3月，在河南郑州召开了部分省（市）及大城市制定和完善应急预案工作座谈会，分别对部门和地方制定和完善预案工作做了具体部署。

    随后，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，对编制应急预案的指导思想、工作原则、内容要素、进度要求等做出了规定。各地区、各部门按照国务院的统一部署，高度重视，紧张有序地开展突发事件应急预案编制工作。

    2005年1月，国务院常务会议讨论并原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》。2005年2月，胡锦涛总书记主持中央政治局听取并原则同意国务院关于国家突发事件应急预案编制工作的报告。2005年2月底，国务院向全国人大常委会报告突发事件应急预案编制工作情况。2005年4月，国务院正式做出关于实施国家突发事件总体应急预案的决定。

    2006年初，国务院印发总体预案和25件专项预案、总体预案简本和21件专项预案简本向社会公布，80件部门预案也相继发布。这些预案大多数是根据社会发展变化和客观形势的要求新制定的，并在各部门上报的数百件应急预案（草案）基础上，经过多次筛选、整合后最终确定，基本覆盖了我国经常发生的突发事件的主要方面。全国31个省（区、市）的省级突发事件总体预案也已经编制完成。各地区还结合各自实际编制了专项应急预案、保障预案和地方分预案。许多区、县以及企事业单位也制定了应急预案。

    目前，全国已经制定完成的180多万件各级各类突发事件应急预案，大体上覆盖了我国经常发生的突发事件的主要方面，基本形成了一个“横向到边、纵向到底”的突发事件应急预案体系。这些应急预案有一些其他国家应急预案不具有的、超前的、创新的内容。在我国应急预案的编写过程中，既参考借鉴了美国、日本、俄罗斯等国家和联合国等国际组织的各种突发事件应急规划、预案和指南的内容，又着重总结了我国以往应对各类突发事件的经验教训，根据我国的国情做了创新，因而具有鲜明的中国特色。

    我国的应急预案具有以下几个突出特点：一是部门齐全、种类繁多。二是弥补我国应急规划的不足，加强了我国的应急管理能力。与国外的防灾或者应急规划相比，我国过去出台的规划不够详细，只有一个简单的框架，实践中难以具体操作。通过近几年的大规模预案编制工作形成的各级各类应急预案，弥补了应急规划的不足，内容更加具体，可操作性更强。三是具有超前性。我国各类应急预案弥补了有关法律的不足，有大量补充性的规定，为今后进一步完善有关法律制度提供了重要参考。四是强调预防为主。一般的应急预案主要是规定应急处置的流程、程序、原则。鉴于我国行政机构级别多、幅员辽阔、突发事件种类多且造成的危害大等原因，各级各类应急预案都突出强调以预防为主和先期应急处置的重要性，要求各地区、各部门尽力预防突发事件，及时控制、消除其影响，尽可能防止一般突发事件演变成重特大突发事件。五是坚持把以人为本、科学发展观等理念，作为制定应急预案的基本原则。六是强调属地管理、条块结合的应急管理体制。

    我国的应急预案体系是在认真总结历史经验基础上建立的。比如，在抗击非典实践中形成的依靠法制、依靠科学、依靠群众的经验，依靠党的领导、发挥政治优势和组织优势的经验。在编制过程中，还认真研究美国、英国、德国、俄罗斯、日本等许多国家的应急管理做法，认真吸收和借鉴了国外的有益经验。

    制定预案体系实现了集思广益、科学民主决策。国务院先后组织召开了各地区、各有关部门工作会议，广泛听取了各方面的意见。国务院办公厅还聘请了20多位专家学者组成专家咨询组，并多次召开专家座谈会听取意见。总体应急预案（征求意见稿）形成后，专门发函征求了各地区、各有关部门的意见，并召开了座谈会听取有关部门主要负责同志和一些省（区、市）政府负责同志的意见。25项专项预案分别由国务院主管部门负责起草，在起草过程中，多次征求了相关部门和专家的意见。

    制定应急预案坚持了依法行政的思路。应急预案以有关法律、法规为依据，以政府规范性文件形式发布，是政府及其有关部门履行处置突发事件职责、实施应急管理的工作制度。它与有关应急法律、法规做了衔接，又对应急法律、法规加以具体化。据初步统计，目前我国已有涉及突发事件的法律40多部，行政法规40多部，部门规章60多部以及党中央、国务院和有关部门规范性文件100多部。在制定国家总体预案的基础上，还积极组织突发事件应对法的起草。2003年5月，国务院法制办成立突发事件应对法起草领导小组，根据宪法有关规定起草了《突发事件应对法（草案）》。

    制定应急预案注重了与实践的结合。各地本着因地制宜的原则，积极开展省级总体应急预案的编制工作。同时，精心组织培训和演练，及时启动现有预案应对各类突发事件，在减少灾害损失、保障人民群众生命财产安全和维护社会稳定等方面发挥了重要作用，产生了良好的社会反响，也使相关预案的可操作性得到了检验，为进一步完善应急预案、建立健全应急管理体系提供了实践依据。此外，还根据实践检验情况，及时修订应急预案。

    回顾近几年我国的预案工作，可以说编制预案的过程是一个深化认识、总结经验、积极探索、创新制度的过程，是把过去一代人、几代人的经验综合起来，形成一个预案体系的过程。

    （二）我国公共危机管理预案体系的内容构成

    按照不同的责任主体，我国将突发公共事件预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和地方应急预案四个层次。

    1.国家总体应急预案

    2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）。总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。

    总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发事件的规范性文件。

    编制总体预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

    总体预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发事件应对工作。总体预案规定，突发事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。必要时，国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。

    总体预案规定，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构。总体预案对突发事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了详细规定，并进一步明确了各有关部门在人力、物力、财力及交通运输、医疗卫生、通信等应急保障工作方面的职责。

    总体预案要求各地区、各部门做好人员培训和预案演练工作，抓好面向全社会的宣传教育，切实提高处置突发事件的能力，并明确指出突发事件应急处置工作实行责任追究制。对突发事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况及有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    2.国家专项应急预案

    专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。这是由国务院及有关部门为应对那些危害大、影响大、涉及面广的突发事件制定的，国务院有关部门牵头制定，报国务院批准后，由主管部门牵头会同相关部门组织实施。目前，已制定的25件专项预案中，自然灾害类5件、事故灾难类9件、公共卫生事件类4件、社会安全类事件7件。

    自然灾害类突发事件专项应急预案包括：《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等。

    事故灾难类突发事件专项应急预案包括：《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国家处置铁路行车事故应急预案》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家海上搜救应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《国家处置电网大面积停电事件应急预案》、《国家核应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《国家通信保障应急预案》等。

    公共卫生类突发事件专项应急预案包括：《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家突发重大动物疫情应急预案》、《国家重大食品安全事故应急预案》等。

    社会安全类突发公共事件专项应急预案包括：《国家粮食应急预案》、《国家金融突发公共事件应急预案》、《国家涉外突发公共事件应急预案》以及其他未向社会公布详细内容的专项预案。

    3.部门应急预案

    这是国务院有关部门根据总体预案、专项预案和部门职责制定的，报国务院备案，主要由制定部门负责实施。目前，我国已经制定了80件部门应急预案，其中自然灾害类15件，事故灾难类22件，公共卫生事件类7件，社会安全事件类36件。有关部门还根据实际需要，陆续编制印发了《中国公民出境旅游突发公共事件应急预案》、《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》等。

    4.地方应急预案

    地方应急预案包括省级政府的总体预案、专项预案和部门预案，各地市、县市及其基层政权组织的预案。这些预案由地方各级政府结合当地实际情况编制，是各地按照分级管理原则应对突发事件的依据。其中，省级人民政府突发事件总体应急预案报国务院备案。现在，所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府，都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项预案。

    （三）我国公共危机管理预案体系的不足和完善

    虽然我国已经基本形成了突发事件应急预案的体系，但是由于种种原因，我国的应急预案尚存在诸多缺陷，需要在以后的工作中进一步修正与完善。

    1.我国公共危机管理预案体系存在的不足

    （1）预案体系尚不完整。虽然我国从中央到地方已经制定了180多万件应急预案，但事实上应急预案的体系尚不完整。在国务院部门应急预案体系中，有关铁路部门的应急预案共有8项：铁路防洪应急预案；铁路破坏性地震应急预案；铁路地质灾害应急预案；铁路交通伤亡事故应急预案；铁路火灾事故应急预案；铁路危险化学品运输事故应急预案；铁路网络与信息安全事故应急预案；铁路突发公共卫生事件应急预案。而2008年1月的低温、雨雪、冰冻天气就明显暴露出铁路部门缺乏灾害天气应急预案这一事实。之所以会出现这种情况，是因为预案制定部门对可能出现的突发事件没有预见，或者对可能发生的突发事件的严重性没有足够的重视。而更深层次的原因是我们缺乏科学的风险评估制度，也没有将风险评估与预案的制定紧密结合。

    （2）内容缺乏可操作性。我国的应急预案总体而言属于“纲领性”、“宣言性”的文件。通过对我国各级各类应急预案的内容进行分析，可以很清楚地看到，应急预案的内容一般包括以下几个部分：总则；组织指挥体系及职责；预测和预防机制；应急响应；后期处置；保障措施；附则等。预案内容简单，篇幅较短，更多的是颇具原则性的语句没有情景描述，不易操作。而检验一个预案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。如果一个预案难以操作或者操作过程不顺畅，那就难以起到应有的作用，也无法达到制订预案的目的。

    （3）部门协调不够顺畅。综观我国各级各类应急预案的内容，可以发现严重缺乏部门之间的合作与协调。以突发事件发生后的通讯保障为例，《国家地震应急预案》中写道：“电信运营企业尽快恢复受到破坏的通信设施，保证抗震救灾通信畅通。自有通信系统的部门尽快恢复本部门受到破坏的通信设施，协助保障抗震救灾通信畅通。”《国家核应急预案》写道：“……①应急响应时在事故现场的通信需要，由核电厂所在省的核应急组织和核电厂营运单位负责保障。②核电厂之外的其他核设施发生核事故以及其他辐射紧急情况时，尽可能利用国家和当地已建成的通信手段进行联络。③应急响应通信能力不足时，根据有关方面提出的要求，采取临时紧急措施加以解决。必要时，动用国家救灾通信保障系统。”可以看到，预案中的这些表述本身是非常原则的，且无法看出各部门之间的合作。

    实践中，突发事件发生后，仍然是靠传统的会议方式商讨应对方案，这无疑会大大降低应对突发事件的效率。正如2008年1月低温、雨雪、冰冻天气中，中国气象局组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会，部署了相应的应急联动工作安排。但这种工作机制在中国气象局《重大气象灾害应急预案》中却没有反映。

    （4）制定过程有待完善。第一，应急预案的制定程序有待完善。《突发事件应对法》中要求国家建立健全突发事件应急预案体系，但对于预案的制定程序并没有明确规定。实践中，应急预案的制定遵循的是一种自上而下的途径。一般情况下，国务院部门制定应急预案后，省级政府的相应部门制定省一级的部门预案，之后再是市一级相应部门、基层相应部门制定预案。下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关制定的预案，没有体现出本级别、本地区的特殊性。第二，缺乏联合制定预案。我国已有的各级各类应急预案，几乎都是某一级政府或者某个部门、企事业单位自行制定的，少有几个关联部门联合制定预案的情况。以2008年1月低温、雨雪、冰冻天气为例，如果电信、电力、铁路、公路、气象、民政、财政等有关部门联合制定了应对灾害天气的应急预案，可能应急活动会开展得更有效率、更有秩序。

    （5）修订程序内容欠缺。《突发事件应对法》第17条第4款规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但有关应急预案的修订条件和程序，至今没有专门的规定。安全监管总局等六部委发布的《关于加强企业应急管理工作的意见》中原则性地规定：“各企业要根据有关法律、法规、标准的变动情况，应急预案演练情况以及企业作业条件、设备状况、产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况，及时评估和补充修订完善预案。”许多应急预案中仅有一句非常原则的规定。由于修订程序的欠缺，加之预案的修订工作尚未引起许多机关的重视，实践中对已经制定的预案进行修订的情况较为少见。

    2.我国公共危机管理预案体系的进一步完善

    （1）改进应急预案的内容。我国已有的突发事件预案存在的一个共同问题即是内容简单，缺乏可操作性，针对性不强。一些发达国家，如英国、美国、加拿大等，应急预案内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可操作性和针对性。借鉴这些国家的经验，完善我国应急预案的内容，应当从以下几个方面入手：

    第一，应急预案中应当有对风险的总体描述。例如，制定某一地区的总体预案时，应当对该地区存在的所有风险进行总体描述；制定部门预案时应当对部门预案所针对的某一突发事件的风险进行概括描述。

    第二，应急预案的内容应当有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。这就要求在制定应急预案时充分吸取经验，充分发挥想象，设想出有可能发生的若干情况。

    第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般而言，突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要许多部门的配合。因此，应急预案的内容应当体现出与其他有关部门制定的应急预案内容之间的协调，包括部门预案、专项预案与总体预案之间的协调、上下级政府制定的总体预案之间的协调、上下级政府部门制定的部门预案、专项预案之间的协调以及同级部门或者单位之间制定的预案之间的协调。

    第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务，特别是应当列明这些机构及其主要工作人员的详细的联系方式。

    第五，详细规定预案的修订与演练。应急预案应当详细规定预案修订的条件、程序，应急预案的演练等内容。通过演练使得应急预案获得生命力，通过预案的修订使其获得实效性。

    （2）重视应急预案的修订。应急预案修订的重要性并不亚于预案的制定。由于客观情况经常发生变化，只有及时对预案进行修订，才能更有效地应对突发事件。《突发事件应对法》第17条规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但对应急预案修订的条件、程序等问题没有再作进一步规定。一般出现以下情况，应当修订预案：

    第一，发现了新的风险或者有情况显示某一项预案已经过时。

    第二，从突发事件中获得的经验教训。突发事件的发生往往会暴露出一些之前没有注意到的风险，或者表明需要更好的应急程序，或者应当将某些组织纳入预案中。

    第三，应急演练中获得的经验教训。从应急演练中获取的经验教训与突发事件雷同。不同之处在于应急演练是人为控制的，特别设计以检验应急预案的程序，并且可以不断重复直到合理的安排产生为止。

    第四，组织机构及其程序、技术系统发生变动。

    第五，关键工作人员发生变动。应急预案或者其附则，必须不断地反映关键工作人员的变动，包括姓名、工作头衔以及联系方式。

    第六，有关的法律规定被修改，或者制定了新的法律规定，需要修订应急预案。

    根据国外的经验，应急预案至少应当每年定期修订一次，如果在这一年中发生了突发事件、进行应急演练、组织机构变动等情况，还应当及时修订预案。应急预案的修订应当由当初制定的主体负责。预案修订后，应当及时公布。

    三、公共危机管理预案的培训演习

    培训与演习是贯彻实施危机管理预案的重要步骤。通过这一环节，可以强化组织内部的危机管理意识，检验应对危机的准备工作做得如何，增强全局观念，进一步检查危机来临时各部门、各方面的协调能力与协调程度。同时，也是进一步完善和修正危机管理预案的重要举措。

    （一）培训演习的意义

    进行培训或演习的一个根本原因是，它可以提高参与者对危机的熟悉程度和提高处理危机的能力。有效的培训可以降低实际操作过程中人为的错误，同时降低现场调配资源的时间耗费。进行演习具有两个核心意义：增加对潜在危机的警惕性；增加处理危机的经验。

    具体而言，演练可以对人进行基本的技能性培训，观测其反应，然后增加训练的复杂程度和现实性，以加强人在处理类似威胁时的熟悉度和及时反应的能力。大部分人仅仅是通过他们遇到过的自然灾害或相似的危机，增加处理危机的经验。而反复进行演练有助于参加者更适应这样的环境，更好地处理他们在危机中遇到的各种状况。事实上，现实中的危机要比演习严重得多，现实的危机中到处都会存在干扰因素（警报、闪光灯、拔高的声音）和肉体上的刺激（烟雾、尘土、高温和水），不断地打击着反应人员的执行和决策能力。例如，在一家航空公司的飞机坠毁的重要演习中，医疗队每天都必须穿着极为难受的制服，“这种安全制服太热了”。但是，如果不穿上制服，没有正确的视觉标志，这些人就要为得不到应有的支援（包括水、食物、剩余时间和空气冷却器）负责。

    演练的意义主要表现为克服实际危机中出现的基本问题，这些内容主要包括：（1）使每个成员熟悉他们在危机中的任务和位置，并知道如何应对由于危机时可能出现的混乱导致指挥失灵。（2）通过演习，调动、组合、部署人员，当危机真正发生时为管理人员节约更多的时间。（3）加强互助，熟悉预案的具体实施。（4）找到危机状态下最有效的沟通方式。（5）体会媒体在危机状态下发挥的作用。（6）学习如何尽快恢复到危机结束后的正常状态。

    总之，培训和演习可以提高参加者对危机各个方面和结果的熟悉程度，同时明了他们在完成任务时可能面对的困难。除此以外，培训和演习还有其他作用。比如，可以帮助发掘和认识人才，对成员有一定的激励作用；可以提升组织形象，直接运用于现实中的公共关系和社区服务。而且，演练的现实性能够测试出危机计划中各个因素在压力下是如何结合在一起的。必须注意的是，当运行模拟演练时，平时的正常活动不要中断，并且在成本投入上不能超过组织所能承受的范围。

    （二）应急预案的培训

    培训包括定期组织成员参加讨论会、技术指导、应急响应设备的使用、疏散演习、全面演习等。完整的培训需要制定计划，确定培训形式和内容。

    1.培训计划

    制定培训计划的过程中，应充分考虑下列因素：培训对象、培训教师、培训活动、各期培训时间、各期培训的评价和建档等。

    2.培训形式

    培训可以采取各种形式：（1）启蒙与教育会议。定期开展讨论会，提供信息、回答问题并确定需求和关注点。（2）桌面演习。应急管理人员聚集一堂，讨论各自的应急响应职责，针对应急响应情况如何做出反应。这是成本效益优化的方式，在确定更多培训需求之前，解决重复和交代不清的问题。（3）过场演习。应急管理人员和响应人员实际执行各自的应急响应功能。该活动涉及更多的人员，比桌面演习更加彻底。（4）功能演习。主要测试应急响应各项功能，但不必要求同时进行，如应急医疗、紧急通告、警告和通讯、设备的使用。要求各响应人员评价应急管理体系并辨识存在的问题。（5）疏散演习。所有人员通过疏散线路到达指定的地点，该程序应适用于所有测试人员。要求参与人员提出在疏散过程中发现的潜在的不安全因素，如楼道散布了废物、通道充满了烟雾。应急预案应根据意见修改。（6）全面演习。尽可能模拟真实的应急情况。该演习包括组织的员工、管理人员和其他应急响应人员。

    3.培训内容

    对相关人员的培训内容一般包括：（1）个人的职责；（2）威胁、危害信息和防护措施；（3）通报、警告和通讯程序；（4）在紧急情况下如何确定重要成员所在的位置；（5）应急响应程序；（6）疏散和避难的职责与程序；（7）一般应急设备的位置和使用；（8）应急程序的终止等。

    （三）应急预案的演习

    应急演习是指来自多个机构、组织或群体的人员针对假设事件，执行实际应急事件发生时各自职责和任务的排练活动，是检测重大事件应急管理工作最好的度量标准。我国多部法律、法规及规章都对此项工作有相应的规定。

    1.演习的类型

    应急演习类型有多种，不同类型的应急演习虽有不同特点，但在策划演习内容、演习情景、演习频次、演习评价方法时，必须遵守相关法律、法规、标准和应急预案规定。在组织实施演习过程中，必须满足“领导重视、科学计划、结合实际、突出重点、周密组织、统一指挥、分步实施、讲究实效”的要求。美国联邦应急管理局采用的演习方法可分为桌面演习、功能演习和全面演习三大类。

    （1）桌面演习。桌面演习是指由应急组织代表或关键岗位人员参加的，按照应急预案及其标准运作程序，讨论应急情况时应采取行动的演习活动。桌面演习的主要特点是对演习情景进行口头演习，一般是在会议室内举行非正式的活动，成本较低。主要作用是在没有时间压力的情况下，演习人员在检查和解决应急预案中问题的同时，获得一些建设性的讨论结果。主要目的是在友好、较小压力的情况下，锻炼演习人员解决问题的能力，以及解决应急组织相互协作和职责划分的问题。

    （2）功能演习。功能演习是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动举行的演习活动。功能演习一般在应急指挥中心举行，并可同时开展现场演习，调用有限的应急设备，主要目的是针对应急响应功能，检验应急响应人员以及应急管理体系的策划和响应能力。例如，指挥和控制功能的演习，目的是检测、评价多个政府部门在一定压力情况下集权式的应急运行和及时响应能力，演习地点主要集中在若干个应急指挥中心或现场指挥所，并开展有限的现场活动，调用有限的外部资源。外部资源的调用范围和规模应能满足响应模拟应急情况时的指挥和控制要求。又如针对交通运输活动的演习，目的是检验地方响应官员建立现场指挥所，协调现场应急响应人员和交通运载工具的能力。功能演习比桌面演习规模要大，动员的应急响应人员和部门更多。必要时，还可要求国家级应急响应机构参与演习过程，为演习方案设计、协调和评估工作提供技术支持，因而协调工作的难度也随着应急响应组织的增多而增大。

    （3）全面演习。全面演习指针对应急预案中全部或大部分应急响应功能，检验、评价应急组织应急运行能力的演习活动。全面演习一般要求持续几个小时，采取交互式进行，演习过程要求尽量真实，调用更多的应急响应人员和资源，并开展人员、设备及其他资源的实战性演习，以展示相互协调的应急响应能力。与功能演习类似，全面演习也少不了负责应急运行、协调和政策拟定人员的参与以及国家级应急组织人员在演习方案设计、协调和评估工作中提供的技术支持。但全面演习过程中，这些人员或组织的演示范围要比功能演习更广。

    三种演习类型的最大差别在于演习的复杂程度和规模。无论选择何种应急演习方法，应急演习方案都必须适应辖区重大事件应急管理的需求和资源条件。应急演习的组织者或策划者在确定应急演习方法时，应考虑本地区重大事故应急预案和应急执行程序制定工作的进展情况，本地区面临风险的性质和大小，本地区现有应急响应能力、应急演习成本及资金筹措状况，相关政府部门对应急演习工作的态度和各类应急组织投入资源的状况等因素。

    2.演习的人员

    按照演习过程中扮演的角色和承担的任务，可将应急演习参与人员分为如下三类：

    （1）演习人员。演习人员是指在演习过程中尽可能对演习情景或模拟事件做出其在真实情景下可能采取的响应行动的人员，也就是通常所说的演员。他们所承担的具体任务包括：救助伤员或被困人员；保护财产和公众安全健康；获取并管理各类应急资源；与其他应急响应人员协同应对重大事故或紧急事件。演习人员主要来自各类应急机构和组织。

    （2）控制人员。控制人员是指根据演习情景，控制应急演习进展的人员。他们在演习过程中的任务包括：确保应急演习目标得到充分演示；确保演习活动对于演习人员具有一定的挑战性；保证演习进度；解答演习人员疑问和演习过程中出现的问题；保证演习过程的安全。

    （3）模拟人员。模拟人员是指在演习过程中扮演、替代正常情况或紧急情况下应与应急指挥中心、现场应急指挥所相互作用的机构或服务部门的人员。

    3.演习的步骤

    （1）演习的准备。首先应建立应急演习策划小组，由其完成应急准备阶段，包括编写演习方案、制定现场规则等在内的各项任务。

    ①编写演习方案。演习方案应以演习情景设计为基础。演习情景是指对假想事件按其发生过程进行叙述性的说明，情景设计就是针对假想事件的发展过程，设计出一系列的情景事件，包括重大事件和次级事件，目的是通过引入这些需要应急部门做出相应响应行动的事件，刺激演习不断进行，从而全面检验演习目标。演习情景中必须说明何时、何地、发生何种事故、被影响区域、气象条件等事项，即必须说明事件情景。演习人员在演习中的一切对策活动及应急行动，主要针对假想事故及其变化而产生，事件情景的作用在于为演习人员的演习活动提供初始条件并说明初始事件的有关情况。事件情景可通过情景说明书加以描述。情景、事件主要通过控制消息通知演习人员，消息的传递方式主要有电话、无线通信、传真、手工传递或口头传达等。

    ②演习现场规则。演习现场规则是指为确保演习安全而制定的，对有关演习和演习控制、参与人员职责、实际紧急事件、法规符合性、演习结束程序等事项的规定或要求。演习安全既包括演习参与人员的安全，也包括公众和环境的安全。确保演习安全是演习策划过程中的一项极其重要的工作，策划小组应制定演习现场规则。

    （2）演习的实施。应急演习阶段是指从宣布初始事件起到演习结束的整个过程，演习活动始于报警消息。演习阶段，参演应急人员应尽可能按实际应急事件发生时的响应要求进行演示，即“自由演示”，由参演应急组织和人员根据自已对最佳解决办法的理解做出响应行动。策划小组负责人的作用主要是宣布演习开始、结束和解决演习过程中的矛盾。控制人员的作用主要是向演习人员传递控制消息，提醒演习人员终止对情景演练具有负面影响或超出演示范围的行动，提醒演习人员采取必要行动以正确展示所有演习目标，终止演习人员不安全的行为，延迟或终止情景事件的演习。

    （3）演习的评价。演习评价是指观察和记录演习活动、比较演习人员表现与演习目标要求，并提出演习发现的过程。要全面、正确地评价演习效果，必须在演习覆盖区域的关键地点和各参演应急部门的关键岗位上，派驻公正的评价人员。评价人员的作用主要是观察演习的进程，记录演习人员采取的每一项关键行动及其实施时间，访谈演习人员，要求参演应急部门提供文字材料，评价参演应急部门和演习人员的表现并反馈演习发现。

    演习发现是指通过演习评价过程，发现应急救援体系、应急预案、应急执行程序或应急部门中存在的问题。按对人员生命安全的影响程度可将演习发现划分为三个等级，从高到低分别为不足项、整改项和改进项：不足项是指演习过程中观察或识别出的，可能导致场外应急准备工作在紧急事件发生时不足以确保应急部门或应急救援体系有能力采取合理应对措施，保护附近公众生命安全健康的不完备。不足项应在规定的时间内予以纠正。演习发现确定为不足项时，策划小组负责人应对该不足项详细说明，并给出纠正措施建议和完成时限。整改项是指演习过程中观察或识别出的，单独并不可能对公众生命安全健康造成不良影响的不完备。整改项应在下次演习时予以纠正。改进项是指应急准备过程中应予改善的问题。改进项不同于不足项和整改项，一般不会对人员生命安全健康产生严重影响，因此，不必要求对其予以纠正。

    （4）演习总结与追踪。演习结束后，进行总结与讲评是全面评价演习是否达到演习目标、应急准备水平及是否需要改进的一个重要步骤，也是演习人员进行自我评价的机会。演习总结与讲评可以通过访谈、汇报、协商、自我评价、公开会议和通报等形式完成。策划小组负责人应在演习结束规定期限内，根据评价人员演习过程中收集和整理的资料，以及演习人员和公开会议中获得的信息，编写演习报告并提交给有关政府部门。演习报告是对演习情况的详细说明和对该次演习的评价，即本次演习的总结。

    追踪是指策划小组在演习总结与讲评过程结束之后，安排人员督促相关应急组织继续解决其中尚待解决的问题或事项的活动。为确保参演应急部门能从演习中取得最大益处，策划小组应对演习中发现的问题进行充分研究，确定导致该问题的根本原因、纠正方法、纠正措施及完成时间，并指定专人负责对演习中发现的不足项和整改项的纠正过程实施追踪，监督检查纠正措施的进展情况。

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