一、突发自然灾害事件概述

    （一）自然灾害的形成与发展

    凡危害动、植物的各类事件通称为灾害。纵观人类的历史可以看出，灾害的发生原因主要有两个：一是自然变异，二是人为影响。因此，通常把以自然变异为主因的灾害称之为自然灾害，如地震、风暴、海啸；将以人为影响为主因的灾害称之为人为灾害，如人为引起的火灾、交通事故和酸雨等。

    自然灾害形成的过程有长有短，有缓有急。有些自然灾害，当致灾因素的变化超过一定强度时，就会在几天、几小时甚至几分、几秒钟内表现为灾害行为，像火山爆发、地震、洪水、飓风、风暴潮、冰雹等，这类灾害称为突发性自然灾害。旱灾、农作物和森林的病、虫、草害等，虽然一般要在几个月的时间内成灾，但灾害的形成和结束仍然比较快速、明显，所以也把它们列入突发性自然灾害。另外，还有一些自然灾害是在致灾因素长期发展的情况下，逐渐显现成灾的，如土地沙漠化、水土流失、环境恶化等，这类灾害通常要几年或更长时间的发展，则称之为缓发性自然灾害。

    许多自然灾害，特别是等级高、强度大的自然灾害发生以后，常常诱发出一连串的其他灾害接连发生，这种现象叫灾害链。灾害链中最早发生的起作用的灾害称为原生灾害；而由原生灾害所诱导出来的灾害则称为次生灾害。自然灾害发生之后，破坏了人类生存的和谐条件，由此还可以导生出一系列其他灾害，这些灾害泛称为衍生灾害。如大旱之后，地表与浅部淡水极度匮乏，迫使人们饮用深层含氟量较高的地下水，从而导致了氟病，这些都称为衍生灾害。

    当然，灾害的过程往往是很复杂的，有时候一种灾害可由几种灾因引起，或者一种灾害会同时引起好几种不同的灾害。这时，灾害类型的确定就要根据起主导作用的灾因和主要表现形式而定。

    （二）我国突发自然灾害事件的类型与特征

    我国自然灾害类型多样，全球多种自然灾害（除现代火山灾害以外）在中国都有发生，尤其以地震、干旱、洪涝、台风、风暴潮的危害最为严重。目前，关于自然灾害的分类原则和方法尚不统一。根据自然灾害的成因和我国灾害管理现状，国家科委、国家发改委、原国家经贸委自然灾害综合研究小组将自然灾害分为七大类。在这些主要的自然灾害中，地震、台风和洪水对我国的影响较大，每年都造成大量的人员伤亡和财产损失，影响我国的经济建设及可持续发展。自然灾害有许多重要的特征，它们突然、有力，无法控制，引起破坏和混乱。综合我国各方面研究及有关统计资料，我国自然灾害具有以下特征：

    1.成因复杂

    我国地形和地质构造都很复杂，新构造运动强烈。我国处在欧亚板块、太平洋板块、印度板块的交错地区，新构造运动十分活跃，处在世界两大地震带之间。据研究认为，太平洋板块、印度板块每年分别以10厘米、7.5厘米的速度漂移。我国地势西高东低，且呈阶梯状下降；地貌类型复杂多样，尤其风沙、黄土、岩溶地貌分布地区，都成为各种地质、地貌灾害多发地区。我国大部分领土位于受季风控制下的气候不稳定地带，冬、夏季风时空变异复杂；平均每年遭热带风暴侵袭次数达6—7次，寒潮入侵3—4次。我国人口众多，历史悠久，区域经济水平相差甚大，防、抗、救灾能力各地不一。

    我国自然灾害的分类

    灾 型 主要种类

    气象灾害 暴雨、雨涝、干旱、干热风、高温、热带气旋、冷害、冻害、冻雨、结冰、雪害、雹害、风害、龙卷风、雷电、连阴雨、浓雾、低空风切变、酸雨

    海洋灾害 风暴潮、海啸、海浪、海水、赤潮、海岸带灾害、厄尔尼诺的危害

    洪水灾害 暴雨灾害、山洪、融雪洪水、冰凌洪水、溃坝洪水、泥石流与水泥流洪水

    地震灾害 构造地震、陷落地震、矿山地震、水库地震

    农作物生物灾害 农作物病害、农作物虫害、农作物草害、鼠害

    森林生物灾害 森林病害、森林虫害、森林鼠害

    森林火灾

    2.种类多

    我国突发性自然灾害主要有：洪涝、台风、冰雹、霜冻、雪灾等气象灾害；地震灾害；滑坡泥石流等地质地貌灾害；病虫害等生物灾害；森林、草场火灾等。环境灾害主要有：干旱、低温冷害、高温热害；水土流失、沙化、盐渍化、草场退化；地面沉降、地裂缝；海水侵没；环境污染等。

    3.频率高、强度大

    我国有史以来就是地震频发的国家。我国城市的46％及许多重大工程设施分布在地震带。登陆台风平均每年6—7次，居同纬度大陆东部首位。2155年中（公元前206年至公元1945年）发生水旱灾害1750次，其中大旱灾1000多次，大水灾600多次，平均约81％的年份都经受不同程度的水、旱灾害。每年大小崩塌、滑坡数以百万计，有泥石流沟1万多条，现在全国受泥石流威胁的城市有70多个。我国有20多个城市包括天津、上海、宁波、常州、嘉兴、西安、太原、北京等都发生了不同程度的地面沉降，沉降速度最大（塘沽）可达188mm/a，有200个县、市发现了地裂缝。干旱威胁着我国大部分地区，现在我国已有236个城市缺水，今后全国缺水面积可能超过300亿平方米，部分农村饮用水也将面临危机。土地风蚀沙化面积局部控制，整体扩展，目前沙漠化土地扩展速率每年仍在1000平方公里以上。

    4.灾害群发

    1877—1879年晋鲁冀豫四省连年大旱，虫、疫等灾害群发，使1300多万人死亡。旱震相关，同时造成灾害，如16—17世纪，地震频发、低温冷害及干旱多发形成灾害群发期。此外，在历史上由于灾害群发，还导致严重的社会动荡，如1625—1658年，气候恶劣，灾害群发，大旱、大涝、地震频发，蝗灾遍地，瘟疫蔓延，人民痛不欲生，终于导致了农民大起义，明朝灭亡。

    5.地域分异明显

    历史和现代自然灾害发生的时空分布规律表明，虽然各类灾害在地区上交织发生，相对以某一主导灾害为核心，伴生其他自然灾害。旱灾主要分布在黄淮海平原和黄土高原；水灾多出现在七大流域中下游沿河两岸；台风多见于东南沿海，雪灾、寒潮大风主要分布于青藏高原和内蒙古高原；沙暴多发生在西北地区。地震主要发生在华北、西北、西南三大地震带上。滑坡、泥石流集中在地貌二级阶地上且以西南地区最盛。生态脆弱带（沿海、长江中上游、北方农牧交错带）环境灾害严重。

    6.多发与少发交替

    我国20世纪50年代和80年代多水灾；60年代，水灾、寒潮、雪灾、霜冻多；70年代多旱灾。根据气候变化规律，20世纪末至21世纪初是气象灾害与气候灾害相当严重的时期。唐山地震后我国大陆一度平静，但从80年代中期开始，地震活动又趋频繁。2008年5月12日，再度发生汶川8.0级特大地震。二氧化碳及其他气体含量的增高，使温室效应对环境影响更加明显，未来气候变暖，不仅使海平面上升，淹没沿海滩涂及其他资源，而且使区域水热配置关系重新组合，这样使一些地区的环境灾害必然加重。

    （三）突发自然灾害事件的危害

    突发自然灾害事件的发生，对人类社会的危害是非常大的，主要有：

    一是人员伤亡。在自然灾害事件中，人民群众的生命非常的脆弱，可能瞬间消逝，即使幸存下来，身体也可能会受到不同程度的创伤。比如1998年，我国发生百年不遇的特大洪水灾害，全国因灾死亡4150人；2005年黑龙江省水灾，117人遇难；2008年5月12日的四川汶川8.0级地震，截至9月25日12时，有69227人遇难，受伤374643人，失踪17923人，抢险救灾人员累计解救和转移1486407人，因地震受伤住院治疗累计96544人（不包括灾区病员人数），共救治伤病员4305820人次。

    二是财产损失。自然灾害给人民群众的财产带来了巨大的损失，对公共基础设施造成了巨大破坏。新中国成立后，我国每年仅气象、洪水、海洋、地质、地震、农作物病虫害、森林灾害七大类自然灾害所造成的直接经济损失（折合成1990年价格），在20世纪50年代平均每年约480亿元，20世纪60年代平均每年约570亿元，20世纪70年代平均每年约590亿元，20世纪80年代平均每年约690亿元，20世纪90年代前五年平均每年约1190亿元，其中1994年直接经济损失高达1800多亿元，2008年，四川汶川地震带来的直接经济损失就有2000亿元人民币。

    三是心理影响。自然灾害事件在给人民群众的生命财产造成极大损失的同时，也给人们的心理造成了极大的冲击。目睹灾难、肢体残疾、亲人逝去给受灾者带来的心理上的痛苦和创伤是很久的甚至可能是伴随一生的。“发生重大灾难后，当地应进行精神卫生干预，并展开受灾人群心理应急救援工作，使重大灾难后受灾人群中的50%获得心理救助服务。”比如：1978年8月唐山市精神病院普查确认，因唐山地震导致的反应性精神病有108例，占各类精神疾病的2.4%；墨西哥地震幸存者有30%出现创伤后的应激障碍；亚美尼亚大地震幸存者高达74%患应激性障碍。

    四是环境破坏。自然灾害往往会对环境造成危害，可能会带来水源污染、大气污染和生态失衡。比如2005年坐落在松花江上游的中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，造成松花江水质严重污染，对流域人民的生产生活造成了重大影响。2008年汶川的8.0级地震，据四川省林业厅公布的数据，地震导致全省森林覆盖率由30.7%下降为30.2%，森林生态系统及珍稀野生动植物遭受严重创伤。崩塌、滑坡、滚石等次生山地灾害达22.87万公顷，森林水源涵养功能降低30.24亿吨。

    二、国外突发自然灾害事件的应对

    应对自然灾害已经成为国际性的问题，世界各国都在致力于建设应对自然灾害的体系，以期能最大限度地减少国家经济损失和民众的伤亡。美国、日本等在长期的自然灾害管理和救助工作中，建立起了一整套相对成熟的灾害应对体系，这对我国应对自然灾害有着十分重要的借鉴意义。

    （一）国外突发自然灾害事件应对的法制

    1.美国突发自然灾害事件应对的法制

    美国对自然灾害的应急管理，主要是通过立法形式，来保障有效应对自然灾害。对自然灾害的立法涉及很多，最为重要的有如下几类：

    （1）洪水灾害立法。在九种自然灾害中，江河洪水最受政府关注，防御洪水灾害的立法有：1936年的防洪法及其补充；1968年的国家洪水保险法；1973年的洪水灾害防御法；1972年的国家大坝监测法；第11988号和第11990号总统令。1936年的防洪法及其补充的颁布标志着由联邦投资的大规模兴建大坝堤防及整治河道等防洪工程的开始。洪水保险和洪水灾害防御法则促成了政策的转变。

    1968年的洪水保险法目的之一是解决因洪泛区的不断开发所带来的问题。该法通过授权建立了价值达2.5亿美元的国家洪水保险基金，规定保险赔偿费的最高限额为25亿美元，并首次使洪泛区内四分之一的住户和小企业获得了洪水保险。该法规定，只有洪泛区内已有的建筑物可获得补贴，新结构必须按实际保险费投保，而购买由联邦补贴的洪水保险应具备的条件是，全社区采取了适当的洪泛区管理措施。

    1973年的洪水灾害防御法则扩大了洪水保险计划范围，增设了海岸侵蚀和崩塌损失保险。将居民和企业的损失赔偿费增加为过去的2倍，授权向单户住宅及其内部财产分别提供最高达3.5万美元和1.0万美元的保险，向其他住宅建筑物及其内部财产分别提供10万美元和1.0万美元的保险。该法的第二部分还对减灾的要求做了规定。1973年的法律通过之后，保险计划进展顺利，到1979年底共有180万保险单生效，投保财产达730亿美元。

    （2）灾害救济法。1974年的灾害救济法将联邦灾害援助、救济工作的管理权授予总统办公室，授权联邦政府对遭受灾害损失的公共和私有集团给予援助，它还规定主要灾区需制定并实施长远恢复计划。尽管该法主要针对灾后救济，但也涉及到一些减灾措施。比如该法包括利用民防或其他通讯系统制定一项及时有效的预警报计划，以及旨在使事先授权的救灾服务更为协调和及时的条款等。该法还鼓励州、地方和个人通过保险来补充或替代政府援助。灾害救济法还要求或授权任命一位联邦协调员在灾害风险区开展管理工作；动员联邦官员组成紧急救援小组协助联邦专门机构分发食品、给养和药品；从事援助和恢复工作；提供公平合理的灾害援助；修复交通设施；提供临时住房；增加失业救济帮助重新安置；安抚人心及拨款、贷款以支持地方经济复兴等。

    （3）海岸带管理法。以减轻沿海自然灾害为目标的海岸带管理法于1976年颁布。该法提出的海岸带管理计划中，突出强调了防洪、海岸侵蚀、土壤稳定性、气候和气象学等。沿海各州需呈交一份拟采取的管理计划，才具备该法规定的获得联邦援助的资格。同时该法还要求各州各政府在计划中必须采用以下土地和水资源利用管理措施，即由州制定、审查和强制推行地方必须执行的各种准则与规范；指导本州土地与水资源利用的规划管理；各州通过行政手段评审所有发展计划、项目和土地与水资源利用管理方案的协调性，以加强对立法的贯彻执行。

    （4）地震法。地震法于1977年颁布，该法认为地震是主要的自然灾害之一，需采取综合的防灾减灾措施加以防御。它授权拨款2.5亿美元用三年时间为地震风险区开发更先进的地震预报技术，制定更完善的建筑规范和土地利用准则。地震法的主要目标包括：提出地震风险区公共设施及高层建筑的抗震结构与抗震设计方法；设计辨识地震灾害和预报破坏性地震的程序；在土地利用决策与建设活动中开展地震风险信息的交流；开发减轻地震风险的先进方法，制定震后恢复重建计划。

    1980年，美国颁布实施了《地震灾害减轻和火灾预防监督计划》，实际上是对1977年《地震灾害减轻法》的修订。其中明确规定了美国联邦紧急事务管理局在地震灾害减轻计划实施中的领导作用，并负责美国地震灾害减轻计划的制定，还对经费支持做了相应的修改。

    1990年，美国颁布实施了重新审定的《国家地震灾害减轻计划法》，进一步完善了地震灾害减轻计划及相应的内容。1996年，美国政府对1977年《地震灾害减轻法》又进行了必要的修订，进一步协调了各级、各部门之间的关系。另外，1987年通过《联邦政府对灾害性地震的反应计划》、1990年通过《国家地震灾害减轻地震灾害法》及《联邦和联邦资助或管理的新建筑物的地震安全》三个实施令，同其他地震法律法规形成一个较为完善的美国减轻地震灾害的法律体系。

    2.日本突发自然灾害事件应对的法制

    日本针对自然灾害的法律也比较齐全，从1880年开始就在防治自然灾害方面立法，不但各个灾种有法可依，而且还有涵盖各个灾种的基本防灾法律，即《灾害对策基本法》。《灾害对策基本法》对各个灾种的防灾对策进行整合，避免了执行中相互脱节和相关机构互相推诿的现象。

    另外，1964年颁布《河川法》后，按照预防自然灾害法律颁布的时间顺序，比较重要的法律还有：《防冲刷法》、《森林法》、《灾害救助法》、《防洪法》、《气象业务法》、《海岸法》、《滑坡防止法》、《治山治水紧急措施法》、《灾害对策基本法》、《地震保险法》、《活动火山特别措施法》、《大规模地震对策特别措施法》、《特定非常灾害灾民权益保护特别措施法》、《灾民生活重新安排支援法》、《地震防灾对策特别措施法》等28项应对自然灾害的法律。

    第二次世界大战以后，巨大的灾害和对可能发生巨大灾害的预测，推动着日本应对自然灾害事件的法律法规的制定和修订，使灾害管理日益完善。1946年发生的南海地震引发了次年《灾害救助法》的颁布。1959年发生的伊势湾台风是日本灾害管理的转折点。它使日本从此走向灾害综合规划和管理的新阶段。1961年颁布实行的《灾害对策基本法》和1962年成立的中央防灾会议就是这个阶段的标志。1964年新潟地震以后的第二年，颁发了《地震保险法》。1976年日本地震学会发表的东海地震发生可能性的研究报告，促使了《大规模地震对策特别措施法》（即地震防灾基本计划）于1978年诞生。1995年发生的阪神——淡路大地震促使了一系列原有地震防灾法律法规的修订和新的地震防灾法规的问世。1999年发生的JCO核事故使《核灾害对策特别措施法》于同年诞生。1999年发生广岛暴雨，次年《土、砂沉积灾害地区防灾对策推进法》应运而生。

    日本自然灾害应急管理法规体系框架表

    年份 自然灾害应急管理法规名称 备注

    1880

    法

    律 备荒储备法（1899）年废止 日本地震学会成立

    1896 河流法（1964年修订）

    1897 防沙法、森林法

    1899 灾害准备基金特别会计法

    1908 水灾预防组合法

    1911 治水资金特别会计法

    1949 防洪法

    1952 气象业务法（6月） 国家消防本部成立

    1955

    法

    律 自然灾害融资法（8月）

    1958 滑坡等防治法（3月）

    1960 治山治水紧急措施法（3月）

    1961 灾害对策基本法（11月）

    1962 大雪地带对策特别措施法（4月）

    应对特大灾害的特别财政援助等相关法（9月） 设立了中央防灾会议制度

    1966 地震保险相关法

    1969 陡坡崩塌灾害防治相关法 地震预报联络会成立

    1972 防灾需要的集团迁移的促进事业相关的国家财政上的特别措施的相关法（12月）

    1973 活火山周边地区避难设施建设相关法灾害慰问金支付相关法（9月）

    1978 大规模地震对策特别措施法

    （6月，地震防灾基本规划）

    1980 地震防灾对策强化地区关于地震对策紧急实施事业的国家财政上的有关特别措施相关法

    1987 国际紧急援助队派遣的相关法律（9月）

    1995 法

    律 阪神大地震复兴的基本方针

    及组织的相关法律（6月）

    灾害对策基本法及大规模地震对策特别措施法的部分修正（11月)

    建筑物抗震促进的相关法律 防灾基本规划的修正

    （7月）

    地震调查研究推进本部设立

    1996 特定非常灾害受害者权力利益保护的特别措施相关法

    1998 受灾者生活恢复支援法（12月）

    2002 泥石流灾害警戒区域等泥石流灾害防治对策推进的相关法律（5月） 泥石流灾害警戒区域等泥石流灾害防治对策推进的相关法律（5月）

    1947 实

    施

    令 灾害救助法实施令

    1962 灾害对策基本法实施令

    1978 大规模地震对策特别措施法实施令

    1963 条

    例 灾害应急人员损害补偿条例 防灾基本规划设定

    国立防灾科学技术中心（现为防灾科学技术研究所）成立

    1973 急救业务条例 火山喷发预报规划建议

    1947 实

    施

    细

    则 灾害救助法实施细则

    1963 灾害应急人员损害补偿条例实施细则

    1971 关于防治海洋污染和海上火灾的法律实施细则

    1962 灾害对策基本法实施细则 设立了中央防灾

    会议制度

    1973 急救业务条例实施细则 火山喷发预报规划建议

    1979 大规模地震对策特别措施法实施细则

    1992 其他 南关东地区直下型地震对策大纲

    （二）国外突发自然灾害事件应对的体制

    从世界范围来看，建立专门的自然灾害应急管理体制已成为许多国家的共同做法。

    1.美国自然灾害事件应对的体制

    美国是一个自然灾害高发的国家，其所遭受的灾害主要包括江河洪水、风暴潮、海啸、地震、台风与强风、膨胀土、滑坡等等。由于经济的发达导致物质财富的高度集中，每一次严重的自然灾害都要造成巨大的经济损失。为了能对自然灾害进行有效的管理与控制，将灾害造成的损失减少到最低程度。美国的联邦、州和地方各级政府创设了一套完备的灾害管理体制。

    美国的主要联邦灾害管理机构为FEMA。在“9·11”事件之前，FEMA只是一个相对独立的小型机构，全职雇员约有2000多人，在灾害发生时还会雇用7000名临时员工。2003年3月，该局随同其他22个联邦机构一起并入2002年成立的国土安全部，成为国土安全部4个主要分支机构之一，但仍是一个可直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构，由美国总统任命局长，长期雇员增至5000名。

    FEMA的主要任务是领导全国做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后恢复工作，提供应急管理指导与支持；建立以风险管理为基础的应急管理体系，降低人民的生命和财产损失，确保国家重要基础设施免遭破坏。此外，它还负责联邦突发事件警报系统，联邦大坝安全计划与其他一些联邦灾害援助计划，这些计划旨在帮助地方制定气象灾害，包括洪水、台风和龙卷风的防备计划；负责管理自然灾害与核灾害警报系统，实施减轻重大恶性事件后果的防备计划。

    在美国现行联邦体制下，处理各种自然灾害问题的主要职权在州一级，并通过专门的授权向州属各城市分权，有些州还将重要的权力授予县、镇与特区。州政府运用税收和增加公益金的手段从事广泛的自然灾害管理活动，包括兴修水库、堤防、海塘以及投资于划分灾害风险区、绘制风险图、灾害预报和社会教育计划。此外，州政府还可通过行使治安权、从事一系列灾害管理活动。比如：编制国土利用规划，建立和实施土地管理细则及不动产交易条例，制定住宅及其他各类建筑的规范标准等。

    州政府管理自然灾害的能力往往会受到地球物理、生态环境与社会政治等因素的制约，因此州和地方政府部门历来主要依靠美国陆军工程兵团这样的联邦机构从事有关的工作。该兵团主要从事防御江河和海岸洪水的大型工程的建设；美国地质调查局一直担负测绘各种地图的职责。而有关自然灾害的基础研究及其他有关活动则主要是联邦政府机构的责任。在此基础之上形成了一种各级政府间相互依赖的灾害管理模式。此外，私人保险公司、信贷机构以及由政府或民间人士组成的各类团体也在减灾方面发挥着重要作用。在公共与私营机构之间同样也存在着相互依赖的关系。

    2.日本自然灾害事件应对的体制

    防治自然灾害是需要国家、地方、公共团体及全体国民协力一致的事业，日本的防治自然灾害体制、机构及职能如下：

    （1）中央防灾会议，是日本国家最高防灾机构，由内阁总理大臣亲自担任会长。中央防灾会议负责全国防灾规划的审定及重大防灾事项的决策。

    （2）政府防灾机构，是由29个国家行政部门组成的政府防灾机构，负责全国防灾业务规划的制定、防灾对策的实施等。

    （3）民间防灾机构，亦即公共团体防灾机构，由37个大型企业、财团组成，负责与公共团体有关的防灾事务。

    （4）地方防灾机构，都道府县及市町村逐级成立的相应防灾机构，其中包括政府的和民间的，具体负责本地域防灾规划的制定、实施等。

    此外，当自然灾害发生时，根据其规模及危及范围临时设立村、町、市、都道府县以至国家级灾害对策总部，以迅速制定应急防灾对策，指挥防灾减灾的具体实施行动。从1976年至1991年的15年间，根据需要日本曾设立过3次国家级的灾害对策本部，设立过8次都道府县级灾害对策本部。此外，根据大规模地震对策特别措施法，在发布灾害警报通告时，国家、地方、公共团体分别设立地震警戒本部，从事地震防灾应急措施的制定及实施等工作。

    2001年，日本中央政府机构重组，内阁府成为国家灾害管理的行政机构。内阁府灾害管理政策统括官负责防灾基本政策和防灾计划的制定，协调各省、厅的活动以及巨大灾害的响应。此外，为了改善和加强在巨大灾害、严重事件和事故等应急状态下危机管理的功能，设立了负责危机管理的内阁官房、副官房长官和内阁信息采集中心等职位和机构，还新设立了“防灾担当大臣”的职位。从体制上保障有效应对自然灾害。

    （三）国外突发自然灾害事件应对的机制

    1.美国自然灾害事件应对的机制

    美国震惊世界的“9·11”事件给美国引以为豪的公共安全体系带来了致命的打击，由此而暴露出的问题让美国政府和民众深感震惊和忧虑。痛定思痛，亡羊补牢，美国政府指示要求开发新的国家应急计划（National

    Response

    Plan，NRP），以期通过对联邦协调架构、应急能力和资源的重新配置形成一个统一的、覆盖所有应急职能和灾种的国内事故管理方法。这一方法的确立是独特的，也是意义深远的，因为它第一次消除了针对恐怖主义、大型自然灾害和其他重大紧急事件的预防、准备、应急和灾后恢复活动的各种缝隙，使得全方位的事故管理活动得到全面的整合。

    美国分别于2004年1月和2004年12月正式发布了《国家事故管理系统》和《国家应急计划》，前者规定了美国各级政府对事故应急的统一标准和规范，其目的是为联邦、州、地方和部落各级政府提供一套全国统一的方法，使各级政府都能协调一致和快速高效地对各种类型的事故进行预防、准备、应急和恢复；后者则是根据前者提供的框架，为应对国家层面的重大事故提供一套完整的国家应急行动计划，以期能在重大事故发生的事前、事初、事中和事后，全方位调集和整合联邦政府资源、知识和能力，并能实现联邦、州、地方和部落各级政府力量的整合和行动的协调统一，以保证最大限度地向美国面临的各种威胁宣战。

    （1）当前美国自然灾害管理机制的基本特点。当前美国灾害管理机制的基本特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。

    “统一管理”是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。

    “属地为主”的基本原则是指无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。联邦应急管理机构很少介入地方的指挥系统，在“9·11”事件和卡特里娜号飓风这样性质严重、影响广泛的重大事件应急救援活动中，也主要由纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心。

    “分级响应”强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。在同一级政府的应急响应中，可以采用不同的响应级别，确定响应级别的原则一是事件的严重程度，二是公众的关注程度，如奥运会、奥斯卡金像奖颁奖会，虽然难以确定是否发生重大破坏性事件，但由于公众关注度高，仍然要始终保持最高的预警和响应级别。

    “标准运行”主要是指从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。

    （2）美国应对自然灾害的政策与计划。美国各级政府的灾害管理政策可分为十个类型，即：①强制性政策，这类政策是由高层权力机构制定，旨在强制基层政府开展减灾活动。②提醒政策，也称警醒政策，这类政策旨在告诫公众、团体和政府关注自然灾害造成的损失，促使州、地方和个人主动采取措施以减少损失。③恢复政策，这类政策旨在帮助个人、家庭、村镇、州县等重建家园、恢复生产。④技术开发政策，这类政策致力于发展新知识和开发新技术以支持减灾政策。⑤技术推广政策，这类政策注重向个人、各级政府和其他对象传授减灾知识以及这些知识的长期（如灾害分析计划）和短期（如灾害警报）应用。⑥规章政策，这类政策旨在规范私营机构和政府机构的决策与行为，以减轻自然灾害的损失。这类政策也许会强制推行避灾、建筑物加固、场地处理等减灾措施。⑦投资与费用分担政策，这类政策旨在确定开展各类减灾活动的集资与费用分担的控制条件。这类政策决定何时、何地、为何目的投入多少资金以及由谁负担费用等。⑧系统管理政策，这类政策旨在明确责任，确定采用的措施，制定减灾计划所应遵循的原则等。⑨系统优化政策，这类政策旨在确保其他政策的效能，使其与系统的目标一致，并具有内在协调性。⑩指导性政策，这类政策旨在指导政府执行某一政策，比如基建或建筑物迁移政策等。

    美国联邦政府的自然灾害管理政策主要是通过一系列具体的联邦机构，按一定的具体计划来实施的。协助有关机构制定自然灾害管理计划和开展减灾活动的联邦政策有很多。大体可分为两大类：即灾前减灾计划类与灾后救灾计划类。在第一类计划中，包括由农舍管理局负责的“流域保护与防洪贷款计划”；由土壤保持局负责的“资源保护与发展”、“流域保护与防洪”等计划；由联邦保险管理局负责的“全国洪水保险计划”以及由联邦紧急事务管理局负责的“州防灾拨款”、“地震与台风应急计划”、“紧急管理服务计划”等。各种自然灾害的预测、警报计划则分别由美国地质调查局、国家气象局、国家气象中心、国家暴雨预报中心、雷达信息与警报网、国家台风中心等机构负责实施；第二类计划则主要包括由农舍管理局负责的紧急贷款计划；由农业稳产与保持局负责的紧急保护措施；由陆军部办公室负责的防洪工程、防洪与救灾活动、堤防紧急保护等计划。此外还有由公共卫生局负责的紧急医疗计划，由住房保护与抵押信贷部负责的灾民抵押保险，由联邦紧急事务管理局负责的灾害援助与紧急管理服务计划，由国防电力管理局负责的电力应急计划以及由联邦农作物保险公司负责的农作物保险计划等。

    （3）美国自然灾害救助、恢复与重建。在美国，当发生自然灾害后，首先由所在州进行自我救援。联邦政府只是“当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助”。当州提出援助请求后，FEMA在当地的事务局会评估当地损失，向总统提出建议报告，总统据此决定是否发出救援命令。命令一旦发出，政府机制将会通过FEMA进入紧急状态，一系列应对机制将会运转起来。比如联邦政府将承担灾害所在地建筑、公共设施损失的75%的费用。对于个人受害者，政府会通过地震保险、风灾保险、洪水保险等进行。对于那些无力上保险的人员则提供个人援助，如对于无家可归者提供18个月的临时住宿，同时给予12500美元的补助，确保其能够自救。

    美国自然灾害发生时联邦政府的反应

    专业队伍 损失评估、应急通讯、医疗救助及支持、城市搜救、紧急恢复电力和社区关系

    设备供给 移动厨房、饮水净化设备、可携带卫生间和淋浴设备、帐篷

    设施 灾害现场办公室、动员中心和灾害恢复重建中心

    美国自然灾害发生后的政府援助内容

    紧急救助 恢复和重建

    最初应急资源，包括食物、水和应急发电机 提供修正或重建受损房屋和恢复私人财产的贷款和赠款

    清理残骸、开放重要交通要道、为人们提供临时食宿 为采取结构性和非结构性减灾措施、修整和重建公路和公共建筑提供贷款

    为确定和实施减灾机会提供技术援助，以降低未来损失

    其他援助，包括灾害心理咨询、减轻税收、提供法律服务和就业机会

    2.日本自然灾害事件应对的机制

    （1）日本的中央防灾会议。中央防灾会议是日本最高的防灾决策机构，主席由内阁总理大臣（首相）担任，全体大臣均为成员。中央防灾会议的任务是：制定和推动实施基本防灾计划，草拟地震防灾计划；制定和推动实施大灾紧急措施计划；根据内阁总理大臣和（或）防灾担当大臣的要求，商讨有关防灾的重要事项，如防灾基本方针、防灾对策、宣布灾害紧急状态等；向内阁总理大臣和防灾担当大臣就有关防灾的重要事项提出建议。成立中央防灾会议的目的是推进综合防灾措施。在日本许多政府部门都设有负责危机管理的处室。一旦发生紧急事态，一般都要根据内阁会议决议成立对策本部；如果是比较重大的问题或事态，还要由首相亲任本部长，坐镇指挥。在这一危机管理体系中，政府还根据不同的危机类别，启动不同的危机管理部门。

    以首相为会长的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。

    日本中央防灾会议的组织图

    （2）日本防灾计划及自然灾害应急对策。日本的防灾计划包括防灾基础计划、防灾业务计划、区域防灾计划等方面。日本各重要灾害区也有专门防救灾预案，救灾预案详细说明了救灾组织体系，如紧急运输以及重要应急物资的储备数量、地点和救灾援助点的设置。

    日本的防灾计划主要有三种：

    第一，防灾基本计划。包括各种防灾计划的基本活动，这些活动是国家防灾对策的基本防灾层面，防灾基本计划是中央防灾会议根据《灾害对策基本法》第34条制定国家的总的计划，是国家最高层次的计划。

    第二，防灾业务计划。这是指定的行政机构和指定的公共单位根据防灾基本计划编制的计划。

    第三，地区防灾计划。这是都道府县和市的防灾会议根据防灾基本计划和地方具体情况制定的计划。

    1995年阪神——淡路大地震之后，日本对防灾基本计划做了全面的修订。计划表明中央政府、公共单位和地方政府在实施防灾对策中的责任。为了方便参照对策，计划根据灾种阐述了灾害对策顺序，如预防、应急反应、恢复和重建对策等。

    日本防治自然灾害的基本计划结构

    在自然灾害发生时，日本中央政府和地方政府必须立即收集破坏的情况和规模等灾情信息，对其进行分析，并告知有关人员和机构。自然灾害应急对策的具体内容包括：提供有关避难的建议和指示，组织灭火，灾民救助，确保紧急运输以及公共设施的应急恢复等。在发生自然灾害的市町村和都道府县，必须设立自然灾害对策本部，并调动所有人力、物力实施灾害应急对策。当大规模灾害发生时，中央政府可按具体情况设立非常灾害对策总部，由防灾担当大臣为总部长，或设立紧急灾害对策本部，由内阁总理大臣为本部长，以推进自然灾害对策的实施。

    （3）日本自然灾害发生后的救助、恢复与重建。灾害发生后，在国家层面，各省、厅的局长级官员立即到首相官邸集合。利用有关机构获得的信息和防卫厅或警察厅从直升机拍摄的灾区破坏影响，用早期评估系统（Early

    Evaluation

    System，EES）即可了解具体灾情。在对灾情信息做出进一步分析后，立即向首相报告，这样就可以及时地做出基本决策。当灾害规模超出地方政府反应能力时，警察厅、消防厅或海上保安厅可给予广泛的灾害应急援助，根据都道府县知事的请求，可派自卫队参与应急救援活动。中央政府还可以派遣政府调查团到灾害现场并在那里建立现场对策本部，以获得更详细的信息，便于及时采取对策。

    一方面，各司其职。得益于健全的自然灾害应对机制，在自然灾害发生后很短时间内，各级政府、机构就能迅速做出反应，分工合作，投入抗灾和救灾工作。日本自卫队很快派出救援队伍赶赴受灾现场。自卫队在救灾初期的主要任务是检查现场、救助遇难者和看护伤员，之后慢慢转向运输救援物资、供水、发放食物和安排灾民洗澡等。在水、气和食物恢复供应之后，自卫队的主要工作就是将当地政府提供的盒饭发放给避难所里的灾民以及那些煤气管道尚未修复不能开火的居民。

    日本全国都设有很多避难场所，如各地的学校、公园、体育馆等，并储备有食品、饮用水等物资，这些地方的职员平时还接受训练，预备在人们来避难时充当组织指挥者。一旦发生灾害，在他们的指导下，人们就能在这些地方得到临时庇护。

    除自卫队外，抗灾救灾的主力军还有各都道府县警察总部设立的大范围紧急救援队，日本各市町村的消防总部、消防团和灾害紧急消防救援队，全国共有2210支救援队，人数约为3.1万人。

    另一方面，恢复基础。除政府部门外，日本电力、煤气、自来水公司、通信、交通等基础部门都有各自的防灾机制。发生灾害时，它们不仅会自主抗灾，还能在行业协会的组织协调下统一行动。比如，在2007年7月16日中部地震中，由于煤气管道遭到严重破坏，柏崎市共有3.4万户居民的煤气供给被迫中断。社团法人日本煤气协会在地震发生后，马上成立对策本部，当天夜里派出８名调查先遣队员进入震区。两天后，该协会以新潟县和关东地区为中心，从全国的煤气系统抽调1024名技术人员组成支援部队，迅速派到现场。由于柏崎市的特殊地形给管道修复工作带来困难，日本煤气协会随即又从拥有特殊机器装备的大阪煤气公司、东邦煤气公司和西部煤气公司抽调100人组成第二批支援部队。同时，作为临时应急措施，发放了20台移动煤气炉和4300台盒式炉。经过努力，到8月12日，受到管道破坏影响的家庭中90.3％恢复了煤气供应。其余部分到8月27日也全部修好，日本煤气协会的对策本部也在当天解散。

    三、我国突发自然灾害事件的应对

    （一）我国自然灾害事件应对的法制

    自然灾害管理被纳入国家和地方各级经济和社会发展整体规划，在自然灾害的法制建设方面，也取得了显著的成就。我国先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规30余部，这些法律的颁布实施，提升了应对自然灾害的工作力度，增强了自然灾害管理的法制化水平。与此同时，各地正在按照国务院的统一部署，抓紧制定完善自然灾害的应急预案，我国自然灾害管理的法律法规体系正在逐步形成。

    1.我国自然灾害应对法制建设的成就

    （1）针对不同种类自然灾害分别立法。我国针对自然灾害的应急立法，采取了针对不同的自然灾害，分别立法的方法。我国当前应对自然灾害的法律，针对洪水灾害的主要有《防洪法》、《防汛条例》、《蓄滞洪区安全建设指导纲要》和《水库大坝安全管理条例》；针对气象灾害的《气象法》和《人工影响天气管理条例》；针对地震灾害的《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地震灾情速报规定》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》和《地震灾情上报暂行规定》；针对森林草原火灾的《森林防火条例》、《草原防火条例》和《森林法实施条例》；针对生物灾害的《森林病虫害防治条例》、《进出口动植物检疫法》、《进出口动植物检疫法实施条例》、《动植物检疫法》、《植物检疫条例》以及《农业转基因生物安全管理条例》等。

    （2）应对自然灾害的立法内容较为广泛。在管理体制上，体现出自然灾害应对中各级政府之间以及政府各部门之间的职责分工。在应对原则上，坚持预防为主，预防与抗救相结合的原则。针对不同种类的自然灾害，相应立法要求制定防治规划，并对负责制定规划的机构、规划的内容以及规划的实施与监督加以明确规定。在灾前防范上，国家重视监测网点、台站的建设、管理，法律、法规和部门规章明确了建设、管理的责任，确保了建设、管理的资金渠道。在防灾专用工程建设以及可能遭受灾害袭击的工程建设，要求相关部门制定技术标准，工程建设的主管部门、实施部门要严格遵守，加强监督。在公民防灾意识培养上，各级政府有责任加强宣传教育，增强公民的防灾意识，提高公民的防灾知识和能力。在灾害应急上，强调各负其责，协调有序。针对不同自然灾害，进入紧急期的决定、宣布、解除、延长等的职权归属，法律、法规、部门规章都作了明确的规定。在灾害救助上，注重调动各方面的力量积极开展工作。在灾后的救灾、恢复与重建上，对主体、原则、物资保障以及各部门的职责都予以明确的规定。

    （3）大量的地方性法律、法规、部门规章是应对自然灾害法制建设的重要组成部分。我国各个地方，从本行政区域实际情况出发，制定了许多自然灾害应急方面的法律、法规、部门规章。例如《重庆市自然灾害处置办法》、《山西省<防震减灾法>实施细则》、《浙江省教育厅办公室关于进一步做好梅雨洪涝等自然灾害防范工作的紧急通知》、《广西壮族自治区人民政府印发关于启动自治区自然灾害救助应急预案Ⅰ级响应工作方案的通知》、《贵州省自然灾害救助款物管理办法》、《青海省人民政府关于印发青海省重大自然灾害救灾应急预案的通知》等，这些都是我国应对自然灾害法制建设的重要组成部分。

    2.我国自然灾害应对法制建设中的不足

    （1）政府角色定位不准。一直以来，由于法治观念的缺失，政府的角色都被设定为管理者而非服务者，自然灾害应急法律就更多地表现为管理法，法制建设强调的是对行政权力行使的保障和对行政效率的促进，忽视对行政相对人的重视。比如就行政程序来说，按照现代法治观念，权力的行使必须遵循法定程序，不按照法定程序行使的权力是非法的权力。这就要求法律对权力的行使设以严格的、科学的程序。但从我国自然灾害的法制建设的现状来看，对权力的程序规范还相当欠缺，程序观念淡薄。如在灾害应急期，有权机关对物资、设备实行征用，大都可以直接实施，对实施该项紧急措施遵循哪些程序，针对各类自然灾害的应急的法律、法规、部门规章大都没有做出具体的规定。在对行政相对人权利的救济上，自然灾害相关法律同样是欠缺的。如对行政征用、调用来的物资、设备，大都简单地规定事后应当及时归还，不能归还的给予适当补偿或做其他处理。事中补偿被排斥在立法之外，事后因物资设备的减损，行政相对人也不能得到补偿。因此看出，我国自然灾害法制建设，不论实体上还是程序上过多强调应急行政的效率性，忽视对权力的制约和权利的保障；强调权力行使的效率，忽视行政相对人的正当诉求；应急法律关系主体双方的权利义务配置不平衡，过分倾向于行政主体方。

    （2）立法内容上，所涵盖的领域不全面，立法体系不系统。比如，关于气象灾害就只有《气象法》有较简单的规定，像对我国东部沿海地区省份影响较大的台风灾害等还没有专门的法律。另外，在防灾减灾方面虽然我国已经出台了不少相关法律和行政法规，如《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》、《森林防火条例》、《草原防火条例》等，建立了比较完备的应对地震、水灾、森林草原火灾、生物灾害等方面的法律制度，但这些都是单灾种防灾法，并不是统一处置灾害的基本法。

    （3）技术层面上，法制建设总体还比较粗糙。表现在一些急需建立的防灾减灾法律制度尚未通过法律、行政法规建立起来。在现行的自然灾害应急法律体系中，有的是由部门规范性文件确立的，其规范性不够强，效力不够高。有的法律、行政法规中，对政府可以采取的应急措施规定得不够具体。同时，有些法律可操作性不强，规范用语不严格，针对不同自然灾害的应急法律、法规、部门规章之间的用语极不统一等，类似的问题还很多。

    3.我国自然灾害应对法制建设的原则

    （1）科学原则。现代科学技术的发达程度已经使人类能够准确地监测预报各类自然灾害的发生，尤其是在气象和生物灾害领域。科学技术在自然灾害的预防、准备、应对和善后处理各阶段的运用能够大大提高效率，节约人力、物力资源，尽快实现防治、控制和消除自然灾害影响的目标。在应对自然灾害所导致的突发事件中，专业性、技术性要求很高，不科学准确地掌握各类信息，不制定科学、可行的治理规划和危机应对预案，政府的决策势必带有很大的随机性、任意性和盲目性，从而导致行政权力运行上的随意，损害公民的合法权利。所以，在应对自然灾害法制建设中，必须坚持科学原则。坚持科学原则除要求注重科学技术的运用外，还要求尊重自然规律，按规律办事。科学原则是我国自然灾害应急法制的具体原则，在各法律、法规、部门规章中这一原则没有被明确表述，而是以隐含的方式体现的。我国自然灾害法制建设十分强调对灾害的预报、监测，明确了预报、监测的责任、技术要求；注重加强预报、监测站台、网点建设，把对灾害的防治建立在科学预报的基础上。

    （2）预防与抗救相结合的原则。自然灾害应对从时间上可分为三个阶段：灾害的预防准备、灾害应急和灾后救灾重建。预防准备是应对自然灾害的第一阶段，做好这一阶段的工作能避免某些灾害的发生，减小某些灾害造成的损失，减轻灾害应急和灾后重建工作的压力，节省人力、物力和财力资源。以预防为主、预防与抗救相结合的原则突出强调了预防的重要性。同时，以预防为主，同样要注重灾害发生后的抗救工作，力求灾害发生以后，各项工作有序进行，提高抗救工作效率，确保生产、生活尽快恢复常规状态。以预防为主、预防与抗救相结合的原则作为自然灾害应急管理的方针、原则，经自然灾害应急立法加以确认用以确定政府的职责，就转化为自然灾害应急法制的一项具体原则。

    我国自然灾害应急法律、法规大都明确规定坚持以预防为主、预防与抗救相结合原则。例如：《防震减灾法》第3条规定：防震减灾工作，实行预防为主，防御与救助相结合的方针；《地质灾害防治条例》第3条规定：地质灾害防治工作，应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。如前所述，以预防为主，预防与抗救相结合的原则侧重点在于预防，因此这一原则也集中体现在我国自然灾害应急法制针对自然灾害的预防准备、监测预报的条款中。在实践中，各级政府高度重视自然灾害的预防工作，已经建立了七大类自然灾害的监测网络，气象、水文等预报已经相当普及，准确率较高，并且不断进行大规模的改进建设，战胜了许多重大自然灾害。

    （3）局部利益服从整体利益原则。在自然灾害控制的全过程，即从预防准备到灾后的救灾重建，难免会出现局部利益与整体利益的冲突，尤其是自然灾害发生的应急阶段，由于情况紧急、复杂，这种利益的冲突与矛盾更是不可避免的。当政府行使行政权力遇到这种矛盾的时候，根据该原则，就需要政府从整体利益出发，坚持局部利益服从整体利益。该原则的合理性在于，坚持局部利益服从整体利益最终是为了实现社会利益的最大化。该原则既为政府的行政行为提供指导，又为某些牺牲局部利益的行政行为提供了合法性基础，具有双重意义。该原则要求当需要牺牲个人利益、局部利益以最大限度保护整体利益时，个人、局部必须服从政府的命令，配合政府的行动，牺牲个人、局部利益，保护整体利益。当然，这并不意味着在任何情况下都必须以牺牲个人、局部利益为代价，政府有义务把自己的行动保持在一个合理的限度内，不能给个人、局部利益带来不必要的损害，而应将损害降到最低。这一原则的最终目的在于实现社会利益的最大化，当个人、局部利益的总和大于所能保护的整体利益的总和时，个人、局部利益不必服从整体利益，那种打着整体利益的旗帜而谋取私利的行为更是与该原则根本对立的。

    科学原则、预防与抗救相结合的原则和局部利益服从整体利益的原则是我国自然灾害应急法制建设的三项具体原则。这三项原则各有自己的含义和要求，但它们之间不是相互独立的，而是相互交织在一起的。例如，我国重视自然灾害的预防工作，要求相关部门和机构采取积极有效的措施，确保自然灾害预报的及时、准确，既体现了科学原则又体现了以预防为主、预防与抗救相结合的原则。因此，要正确认识我国自然灾害应急法制建设具体原则，既要了解各项原则各自的含义和要求，又要了解它们之间的关联性。

    （二）我国突发自然灾害事件应对的体制

    1.我国自然灾害事件的总体应对体制

    在管理体制上，体现出自然灾害应对中各级政府之间以及政府各部门之间的职责分工。在中央一级，应对自然灾害的专门机构是各相应领域的行政主管部门，其他各部门在各自的职责范围内负责自然灾害应对工作。在出现特大自然灾害时，国务院成立指挥机构，负责组织、协调、指挥抗救工作。在地方一级，在同级人民政府的领导下，相应的行政主管部门负责自然灾害应对工作，其他部门在各自的职责范围内负责灾害的防治工作。在本辖区内出现重大灾害时，当地人民政府成立指挥机构，组织、协调、指挥各部门的工作，充分调动各种社会力量共同应对。

    2.我国常发自然灾害的具体应对体制

    （1）地震灾害的应对体制。国务院防震减灾工作主管部门指导和监督全国地震应急工作。国务院有关部门按照各自的职责，具体负责本部门的地震应急工作。

    造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院设立抗震救灾指挥部，国务院防震减灾工作主管部门为其办事机构，国务院有关部门设立本部门的地震应急机构。

    县级以上地方人民政府防震减灾工作主管部门指导和监督本行政区域的地震应急工作。

    破坏性地震发生以后，有关县级以上人民政府应当设立抗震救灾指挥部，对本行政区域内的地震应急工作实行集中领导，其办事机构设在本级人民政府防震减灾工作主管部门或者本级人民政府指定的其他部门。

    交通、铁路、民航等部门应当尽快恢复被损毁的道路、铁路、水港、空港和有关设施，并优先保证抢险救援人员、物资的运输和灾民的疏散。其他部门有交通运输工具的，应当无条件服从抗震救灾指挥部的征用或者调用。

    通信部门应当尽快恢复被破坏的通信设施，保证抗震救灾通信畅通。其他部门有通信设施的，应当优先为破坏性地震应急工作服务。

    供水、供电部门应当尽快恢复被破坏的供水、供电设施，保证灾区用水、用电。

    卫生部门应当立即组织急救队伍，利用各种医疗设施或者建立临时治疗点，抢救伤员，及时检查、监测灾区的饮用水源、食品等，采取有效措施防止和控制传染病的爆发流行，并向救灾人员提供精神、心理卫生方面的帮助。医药部门应当及时提供救灾所需药品。其他部门应当配合卫生、医药部门，做好卫生防疫以及伤亡人员的抢救、处理工作。

    民政部门应迅速设置避难场所和救济物资供应点，提供救灾物品等，保障灾民的基本生活，做好灾民的转移和安置工作。其他部门应当支持、配合民政部门妥善安置灾民。

    公安部门应当加强灾区的治安管理和安全保卫工作，预防和制止各种破坏活动，维护社会治安，保证抢险救灾工作顺利进行，尽快恢复社会秩序。

    石油、化工、水利、电力、建设等部门和单位以及危险品生产、储运等单位，应当按照各自的职责，对可能发生或者已经发生灾害的地点和设施采取紧急处置措施，并加强监视、控制，防止灾害扩展。

    公安消防机构应当严密监视灾区火灾的发生，出现火灾时应当组织力量抢救人员和物资，并采取有效防范措施，防止火势扩大、蔓延。

    广播电台、电视台等新闻部门应当根据抗震救灾指挥部提供的情况，按照规定及时向公众发布震情、灾情等有关信息，并做好宣传、报道工作。

    抗震救灾指挥部可以请求非灾区的人民政府接收并妥善安置灾民和提供其他援助。国内非灾区提供的紧急救助，由抗震救灾指挥部负责接收和安排。

    国际社会提供的紧急救援，由国务院民政部门负责接收和安排。

    国际红十字会和国际社会通过中国红十字会提供的紧急救助，由中国红十字会负责接收和安排。

    （2）洪水灾害的应对体制。洪水灾害应急体制与地震灾害应急体制有所不同。在中央一级，国务院水利行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。在地方，防洪工作按照流域或区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度。

    国务院水利行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。

    国务院水利行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水利行政主管部门授权的防洪协调和监督职责。

    国务院建设行政主管部门和其他有关部门在国务院的领导下，按照各自的职责，负责有关防洪工作。县级以上人民政府水利行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关防洪工作。

    国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水利行政主管部门。

    在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。

    有防汛抗洪任务的县级以上人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水利行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。

    石油、电力、邮电、铁路、公路、航运、工矿以及商业、物资等有防汛任务的部门和单位，汛期应当设立防汛机构，在有管辖权的人民政府防汛指挥部统一领导下，负责做好本行业和本单位的防汛工作。

    河道管理机构、水利水电工程管理单位和江河沿岸在建工程的建设单位，必须加强对所辖工程设施的管理维护，保证其安全正常运行，组织和参加防汛抗洪工作。

    有防汛任务的地方人民政府应当组织以民兵为骨干的群众性防汛队伍。

    河道管理机构和其他防洪工程管理单位可以结合平时的管理任务，组织本单位的防汛抢险队伍，作为紧急抢险的骨干力量。

    在汛期，水利、电力、气象、海洋、农林等部门的水文站、雨量站，必须及时准确地向各级防汛指挥部提供有关水文预报；海洋部门必须及时向沿海地区防汛指挥部提供风暴预报。

    在汛期，河道、水库、闸坝、水运设施等工程单位及其主管部门在执行汛期调度运用计划时，必须服从有管辖权的人民政府防汛指挥部的统一调度指挥或监督。

    在汛期，公路、铁路、航运、民航等部门应当及时运送防汛抢险人员和物资；电力部门应当保证防汛用电。

    在汛期，电力调度、通信设施必须服从防汛工作需要；邮电部门必须保证汛情和防汛指令的及时、准确传递，电视、广播、公路、铁路、航运、民航、公安、林业、石油等部门应当运用本部门的通信工具优先为防汛抗洪服务。电视、广播、新闻等单位应当根据人民政府防汛指挥部提供的汛情，及时向公众发布防汛信息。

    在紧急防汛期，公安部门应当按照人民政府防汛指挥部的要求，加强治安管理和安全保卫工作。必要时须由有关部门依法实行陆地和水面交通管制。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的抗洪抢险任务。

    在发生洪水灾害的地区，物资、商业、供销、农业、公路、铁路、航运、民航等部门应当做好抢险救灾物资的供应和运输；民政、卫生、教育等部门应当做好灾区群众的生活供给、医疗防疫、学校复课以及恢复生产等救灾工作；水利、电力、邮电、公路等部门应当做好所管辖的水利工程的恢复工作。

    地质灾害、森林草原火灾、气象灾害应急体制大致与地震灾害应急体制相同。

    由此看出，我国自然灾害应急管理体制呈现出纵横交错，集中与分散相结合的管理模式。纵向上，中央统一领导，地方配合；横向上，由各自领域的行政主管部门负责相应的灾害应急工作。这种体制既能立足全局，统筹规划，较好地处理局部与整体的利益矛盾，集中全国力量应对灾害，又能调动各方的积极性、主动性，充分发挥现有人力、物力资源的效益。总的讲，这种体制是符合当前我国国情的。

    3.我国突发自然灾害应对体制的逐步完善

    进入21世纪，在中央和国务院的高度重视下，我国自然灾害的管理体制逐步完善。

    第一，自然灾害的预警、预报体系全面建立。这一体系主要包括气象灾害监测预报体系、地震监测预报体系、大江大河的灾害性洪水预警预报体系、森林和草原防火预警体系、农作物和霜林病虫害测报体系、海洋环境和灾害监测体系以及地质灾害预警预报体系等。

    第二，自然灾害的紧急救援能力得到全面提高。全国县以上各级政府均制定了相应的救灾预案，并确定了不同的灾害救援的响应等级，建立了灾害的应急机制。确保自然灾害发生以后，有关的政府首长都能够及时启动灾害应急机制，调度相关力量，协调各种资源，投入救灾行动。与此同时，紧急救援的物资储备体系开始建立，已经在沈阳、哈尔滨、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、南宁、成都、西安10个城市建立了中央级救灾物资储备点，一些多灾、易灾地区也建立了地方性的救灾物资储备仓库，以此为依托的救灾物资储备网络基本形成。

    第三，自然灾害的社会动员机制逐步完善。计划经济体制下的全民动员机制开始向以弘扬慈善精神为主旨的社会捐助活动发展，社会捐助制度日益规范，经常性的社会捐助活动在大中城市基本普及。东部沿海地区对口支援西部贫困地区的组织框架，大灾的集中捐赠的管理体制也逐渐完善，自然灾害管理体制的逐步健全，标志着我国的自然灾害管理水平的全面提高。但是，由于我国的市场经济体制只是初步建立，科学技术管理水平相对落后，我国的自然灾害的管理体制依然处在不断发展完善的阶段。

    （三）我国突发自然灾害事件应对的机制

    1.自然灾害应急响应等级划分

    按照“条块结合，以块为主”的原则，自然灾害救助工作以地方政府为主。自然灾害发生后，乡级、县级、地级、省级人民政府和相关部门要根据灾情，按照分级管理、各司其职的原则，启动相关层级和相关部门应急预案，做好灾民紧急转移安置和生活安排工作，做好抗灾救灾工作，做好灾害监测、灾情调查、评估和报告工作，最大程度地减少人民群众生命和财产损失。根据突发性自然灾害的危害程度等因素，国家设定四个响应等级。

    （1）IV级响应的自然灾害损失情境。某一省（自治区、直辖市）行政区域内，一次灾害过程出现下列情境之一的：①死亡30人以上，小于50人；②紧急转移安置10万人以上，小于30万人；③倒塌房屋1万间以上，小于10万间。或发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一的：①死亡20人以上，小于50人；②紧急转移安置10万人以上，小于30万人；③倒塌和严重损坏房屋1万间以上，小于10万间。

    （2）III级响应的自然灾害损失情境。某一省（自治区、直辖市）行政区域内，一次灾害过程出现下列情境之一的：①死亡50人以上，小于100人；②紧急转移安置30万人以上，小于80万人；③倒塌房屋10万间以上，小于15万间。或发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一的：①死亡50人以上，小于100人；②紧急转移安置30万人以上，小于80万人；③倒塌和严重损坏房屋10万间以上，小于15万间。

    （3）II级响应的灾害损失情境。某一省（自治区、直辖市）行政区域内，一次灾害过程出现下列情境之一的：①死亡100人以上，小于200人；②紧急转移安置80万人以上，小于100万人；③倒塌房屋15万间以上，小于20万间。或发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一的：①死亡100人以上，小于200人；②紧急转移安置80万人以上，小于100万人；③倒塌和严重损坏房屋15万间以上，小于20万间。

    （4）I级响应的灾害损失情境。某一省（自治区、直辖市）行政区域内，一次灾害过程出现下列情境之一的：①死亡200人以上；②紧急转移安置100万人以上；③倒塌房屋20万间以上。或发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一的：①死亡200人以上；②紧急转移安置100万人以上；③倒塌和严重损坏房屋20万间以上。

    2.自然灾害的应急救助机制

    （1）各级政府组织实施灾情管理

    县级政府及其有关部门按照规定在第一时间了解掌握灾情，并且立即填写《自然灾害情况统计快报表》，向上级政府和有关部门报告。如果因灾造成死亡人口多于10人，或者在经济和社会方面造成严重损失以及灾情发生重大变化，县级政府和有关部门可以同时报告省级政府直至国务院及其有关部门。

    地级政府在接到县级政府的灾情报告后的2小时内，就应该完成灾情的审核、汇总工作，并同时向省级政府及其有关部门报告。

    省级政府和有关部门在接到地级的灾情报告的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总工作，将本区域汇总数据向民政部报告。在出现重大灾害或民政部启动应急响应时，省、地、县三级的民政部门均需执行24小时零报告制度。灾区省级民政部门还应该于每日15时以前上报前24小时的灾情和救灾工作情况。当民政部进入四级响应后，灾区省级民政部门每4小时需要向民政部报告最新灾情，如果进入三级、二级甚至一级响应，灾区省级民政部门每2小时需要向民政部上报最新灾情。

    在国家的层面上，民政部在接到省级民政部门灾情报告的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总工作，编发《重要灾情》，向国务院报告并送有关部门。

    （2）各级政府的应急响应

    ①在县级政府特别是民政部门，主要做好以下五件事情：

    一是根据灾情，及时启动灾害应急预案。

    二是及时转移安置受灾群众，保障灾民生命安全。

    三是确保灾民的基本生活，其主要内容包括：通过投靠亲友、借住公房和调运帐篷（包括简易棚）等方式确保被转移群众有临时住所；为灾民提供方便食品、粮食等，保证灾民有饭吃；为缺少衣被的灾民提供衣被，保障灾民的取暖；保证灾民有干净的饮用水；保证有伤病的灾民得到及时的医疗救治等。

    四是向地（市）级政府及民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾要求。在24小时内，要报告灾害基本情况（受灾区域、受灾人员、死亡人员、失踪人员、伤病人员、需要转移安置人员等）、救灾工作开展情况（紧急转移安置人员、应急资金拨付情况、救灾物资调运和发放情况等）以及请求上级政府支持的意见（救灾应急资金、物资等）。

    五是县级政府和民政局应该在5日内将上级政府拨付的救灾应急资金落实到灾民手中，并在10日内以文件形式向地区级民政局报告救灾应急资金的使用情况。

    ②地区级政府和民政部门的应急响应需要做到：一是根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查县级灾害应急救助预案的实施。二是及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导县级政府及民政局的救灾工作。三是根据灾情和救灾的需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，指导县级政府和民政局妥善安置灾民，确保灾民基本生活。四是及时向省级政府及民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾需求，包括：在48小时内本区域内的灾情、救灾工作开展情况以及需要上级政府所支持的事项。五是紧急拨付省级政府所下拨的应急资金并以文件形式向上级政府报告其使用情况。

    ③省级政府及民政部门在应急响应中需要做到：一是根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查县级灾害应急救助预案的实施。二是及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导地方政府及民政局的救灾工作。三是根据灾情和救灾的需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，指导地方民政部门妥善安置灾民，确保灾民基本生活。四是灾情严重、地方政府救灾投入难以解决灾区困难时，省级民政部门和财政部门可向民政部、财政部申请救灾应急资金。五是在接到中央的应急资金拨款文件后，立即制定拨款方案向灾区拨付，同时要在资金下拨15日后向民政部、财政部报告分县资金下拨和使用情况。

    ④中央政府在应急救助过程中的工作：

    由于民政部主要负责全国抗灾救灾的综合协调工作，全国抗灾救灾办公室、国家减灾中心和救灾救济司均设在民政部，所以在应急响应的过程中，中央政府主要做到：

    一是启动应急预案，立即组建由部委人员组成的赴灾区的现场工作组，在第一时间赶赴灾区现场。工作组的组建，也有一定的行政级别规定。IV级响应时带队的为司局级官员；III级响应时带队的为副部级官员；II级响应时带队的应为民政部部长；I级响应时一般为国务院的领导人。

    二是立即确定救灾物资的调拨。根据灾区救助的实际需要，制定向灾区调拨物资的方案并组织有关物资的及时调拨。

    三是向灾区拨付应急资金。这类资金，一般都在受灾当天或者3天以内完成，以有力地支持灾区救助工作的开展。

    3.灾后的恢复重建机制

    灾后恢复重建的主要内容是针对各类受损设施尤其是居民住房和学校等公共设施进行重新建设和修缮。我国的灾后恢复重建是在政府统一领导下，以民政系统为主、各个部门互相配合、多种社会力量共同参与完成的。在灾害过程稳定后的一个月左右，从地方各级到中央有关部门对于倒损房屋的基本情况要评估完毕。在灾区的住房倒损情况核定后，各级民政部门需要立即制定民房恢复重建工作方案，上报同级政府决策，在政府统一领导下组织实施恢复重建工作。

    各级政府尤其是民政部门在重建工作中的基本职责和工作程序是：

    民政部在收到受灾省的重建资金申请报告后，根据已经得出的评估结果，按照中央恢复重建资金的补助标准，提出补助方案由财政部下拨重建资金；同时对恢复重建实施项目管理，指导地方开展灾区重建工作，并协调有关部门落实专项资金和出台一定的优惠政策。

    省级政府统一协调和组织灾区的恢复重建工作。民政部门主要是根据省政府的决策，下拨中央的恢复重建资金，落实本级的资金和有关政策；对恢复重建工作实施项目管理，指导灾区的重建工作，协调有关部门落实有关的资金和政策。同时，还要收集整理地、县所制定的恢复重建规划、方案、工作措施及进展情况，按期上报民政部。

    地级政府和民政部门的基本职责与省政府类似，主要是落实省政府的决策和部署，按照省级民政厅的具体要求，指导县级开展恢复重建工作。

    县一级是组织恢复重建的基本行政单位，承担着主要的责任，通常都要实行县、乡两级政府的行政首长负责制，县长是恢复重建的第一责任人。

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