一、突发事故灾难事件概述

    （一）事故灾难的基本含义

    事故灾难一词由事故、灾难两个短语组成。灾难在汉语中意思较为明确，且广为各界理解和接受，但是事故一词却有很多含义，简单地说，事故是指造成死亡、疾病、伤害、损坏或者其他损失的意外情况，也就是发生在人们的生产、生活活动中的意外事件。伯克霍夫（Berckhoff）认为，事故是人（个人或集体）在为实现某种意图而进行的活动过程中，突然发生的、违反人的意志的、迫使活动暂时或永久停止的事件。其含义包括：①事故是一种发生在人类生产、生活活动中的特殊事件，人类的任何生产、生活活动过程中都可能发生事故。②事故是一种突然发生的、出乎人们意料的意外事件。由于导致事故发生的原因非常复杂，往往包括许多偶然因素，因而事故的发生具有随机性。在一起事故发生之前，人们无法准确地猜测什么时候、什么地方、发生什么样的事情。③事故是一种迫使进行着的生产、生活活动暂时或永久停止的事件，事故中断、终止人们正常活动的进行，必然给人们的生产、生活带来某种形式的影响，因此，事故是一种违背人们意志的事件，是人们不希望发生的事件。

    事故灾难属于人为灾害，是与自然灾害相对而言的，它是指具有灾难性后果的事故，是在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动引发的，违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止，并且造成大量的人员伤亡、经济损失或环境污染的意外事件。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事件等。事故灾难包括事故本身和事故造成的后果两重含义。事故是一种动态事件，它开始于危险的激化，并以一系列原因事件按一定的逻辑顺序造成损失。由于它的发生可能会导致某种程度的灾害，因此事故往往与灾害、灾难连在一起，这就是事故灾难一词的由来。事故和事故后果是互为因果的两件事情：由于事故的发生产生了某种事故后果，在事故灾难中，这种后果指代的更多的是灾难性的，当事故带来的后果非常轻微，没有引起人们注意的时候，事故往往就被忽略，从而不能构成事故灾难。

    事故灾难是突发事件的重要构成内容，在我国这一界定有其法律上的依据。2006年1月8日，国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起施行。其中说“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。在中华人民共和国中央人民政府门户网中，事故灾难也同样列于突发事件门类，据此，我们可以说，事故灾难是突发（公共）事件的一种，在研究突发事件时，必须对事故灾难研究予以足够的重视。

    （二）事故灾难的主要特点

    1.普遍性

    人类的生产、生活过程总是伴随着危险，所以，发生事故灾难的可能性也就普遍存在。人们在生产、生活过程中必然会发生事故，只不过事故发生的概率大小、人员伤亡的多少和财产损失的严重程度不同而已，其中造成伤亡和财产损失较严重的就是事故灾难，采取措施预防事故，只能延长事故发生的时间间隔，降低事故发生的概率，而不能完全杜绝事故。

    2.随机性

    事故发生的时间、地点、形式、规模和事故后果的严重程度都是不确定的，这种不确定性给事故的预防带来一定困难。但是，在一定的范围内，事故的随机性遵循数理统计规律，也就是说在大量事故统计资料的基础上，可以找出事故发生的规律，预测事故发生概率的大小。因此，事故统计分析对制定正确的预防措施具有重要作用。

    3.相关性

    事故是由系统中相互联系、相互制约的多种因素共同作用的结果，导致事故发生的原因多种多样，从总体上可分为人的不安全行为、物的不安全状态和环境的不良刺激作用；从逻辑上又可分为直接原因和间接原因等。这些原因在系统中相互作用、相互影响，在一定的条件下发生突变并酿成事故。通过事故调查分析，探求事故发生的因果关系，搞清事故发生的直接原因、间接原因和主要原因，对于预防事故发生具有积极作用。

    4.潜伏性

    事故灾难往往造成一定的财产损失或人员伤亡，严重者会给社会发展带来重大的不良影响。事故发生之前存在一个量变过程，即系统内部相关参数的渐变过程，所以事故具有潜伏性。一个系统，可能长时间没有发生事故，但这并非就意味着该系统是安全的，因为它可能潜伏着事故隐患。这种系统在事故发生之前所处的状态不稳定，为了达到系统的稳定状态，系统要素在不断发生变化，当某一触发因素出现，即可导致事故。事故的潜伏性往往会引起人们的麻痹思想，从而酿成重大恶性事故。

    （三）事故灾难的原因与分类

    1.事故灾难的原因

    从某种程度上讲，事故灾难的发生和经济的发展具有一定正相关系，至少在生产力不够发达、安全生产制度不甚完善的条件下，这种关系成立。但不管在何种情况下，物质危险因素都是构成事故隐患并进一步转化为事故灾难的物质基础，而这些物质方面的危险因素有的具有一定的能量，有的处于某种危险状态。从我国目前事故灾难发生的情况来看，原因主要有：一是人为因素，由于人的行为过失、操作失误、决策失误、管理失误等原因造成的灾难事故，如吉林中百商厦大火、因司机的失误造成的交通安全事故、煤矿管理疏漏造成的煤矿事故等；二是客观因素，指由于设施、设备的落后或故障造成的事故灾难；三是人为因素与自然因素交互作用，最典型的就是由于人类对地球资源过度掠夺所造成的生态和环境事故。这三方面原因最终指向的都是“人”。

    2.事故灾难的分类

    根据人们研究事故灾难的目的、角度、方法的不同，对事故灾难事件的分类也不同。

    （1）根据损失程度分类，中国的法律将事故分为四个等级：一般事故（一次死亡2人及以下）、重大事故（一次死亡３人及以上）、特大事故（一次死亡10人及以上）和特别重大事故。特别重大事故是指造成特别重大人员伤亡或巨大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。其具体标准包括：民航客机发生的机毁人亡（死亡40人及以上）事故；专机和外国民航客机在中国境内发生的机毁人亡事故；铁路、水运、矿山、水利、电力事故造成一次死亡50人及以上，或者一次造成直接经济损失1000万元及以上的；公路或其他发生一次死亡30人及以上，或直接经济损失在500万元及以上的事故（航空、航天器科研过程中发生的事故除外）；一次造成职工和居民100人及以上的急性中毒事故；其他性质特别严重、产生重大影响的事故。

    （2）按照引发诱因分类，事故可分为交通事故、消防事故、化学品事故、核辐射事故、拥挤踩踏事故、建筑物坍塌（由于建筑自身问题引发的）、职业病、环境污染等事故。

    （3）按照发生场所分类，事故可分为：工矿企业事故，如矿山行业事故、建筑行业事故、化工行业事故、电力行业事故、石油行业事故；道路交通事故；水上交通事故；铁路事故；航空事故；发生在公园、剧院、商厦、学校等公共场所的事故等。

    二、国外突发事故灾难事件的应对

    （一）国外突发事故灾难事件应对的法制

    1.美国事故灾难事件应对的法制

    美国很重视对事故灾难事件的法规标准体系建设。比如，美国减灾法律有《联邦火灾预防控制法》、《洪水灾害防治法》、《联邦洪灾保险法》、《国家保险业发展法》、《消费者安全法》、《洪水控制法》、《联邦民防法》、《灾害救助和紧急援助法》、《国家安全法》、《全国石油和危险物资意外计划》、《联邦放射性紧急事件反应计划》、《全国紧急状态动员行动计划》等。

    美国国土安全部（DHS）、FEMA以及其他与事故灾难应急管理相关的部门制定了大量的应急管理标准。国土安全部于2004年3月制定的《国家事故管理系统》（NIMS），为美国联邦、州、地方各级政府部门有效管理事故及开展突发事故预防、响应和恢复工作提供了一个系统标准，同时，建立了统一制定和修订应急管理国家标准、导则、协议和制度的机制。联邦应急管理局制定的应急标准更多，涉及应急预案的制定，应急能力评估与建设，应急设备设施的设计、制造、维护、检测和使用等。很多州政府制定了标准应急操作程序和其他应急标准。美国职业健康管理局（OSHA）也制定了一些应急救援相关的标准，如《应急行动计划》、《紧急通道的维护和运行》和《雇员警报系统》等。其他部门如消防局、林业局、国防部、环保署和原子能管理委员会等都制定了本部门应急救援系列标准。

    在核应急领域，美国国家标准学会制定了大量的标准，为开展核工业应急管理工作提供了保障和操作准则。如《核电厂地震响应》、《研究堆的应急计划》、《应急响应功能及组织准则》、《应急响应设施的物理特性及功能特性准则》、《保持应急响应能力的准则》、《应急辐射区域的监测、取样和分析准则》、《核电厂紧急响应用的厂外放射性评估准则》、《应急准备训练和定期演习准则（包括方案的确定、具体应急准备机构的设置和职责的设定、实施和最终评价）》、《核临界事故应急计划核响应》、《研究堆的应急计划（R2000）》、《市政当局为核电厂紧急情况所做的准备工作》、《核电厂的应急动力系统》等。

    1990年7月17日，美国职业健康管理局（OSHA）在《联邦立法通讯》上颁布了《高危险性化学物品生产过程安全管理标准》。其主要目的是预防生产过程中危险化学物品发生火灾、爆炸、泄漏等灾难性事故。为确保工作场所安全卫生，要求企业建立一套综合技术、操作方法和管理的安全管理计划，在全面系统地考虑生产过程、设计、工艺技术、生产变化、操作方法、设备维修、应急反应计划、安全培训等有关因素的基础上，对生产过程进行危险分析和安全评价，实施有效的安全管理。该标准颁布4个月后，1990年11月15日美国实施了《清洁空气修正法》（CMA）。该法第304款要求劳工部部长和环保局局长根据1970年《职业安全卫生法》颁布一项化工生产过程安全标准，预防化学物品引发的重大事故。

    2.日本事故灾难事件应对的法制

    日本是世界上较早制定有关事故灾难应急管理法律法规的国家。20世纪50年代，日本进一步开展了相关的立法工作。目前，日本制定的灾难应急方面的法律有30多部，其中最重要的是1947年10月制定的《灾害救助法》和1961年11月制定的《灾害对策基本法》，并于1995年进行了修改。《灾害救助法》主要规定各级政府在灾害发生后进行应急管理的任务和权限；规定各级政府在平时做好计划，建立应急组织；规定各级政府在紧急状态时，对救助物资的征用权限等；规定救助费用的来源、使用、管理以及违反本法的法律后果等。《灾害对策基本法》主要内容包括各个行政部门的救灾责任、救灾体制、救灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后恢复重建、财政金融措施、灾害应急状态等。这些严密的法律，再加上针对各个条款都制定有具体的行动计划，同时还有其他一些领域的专门性的法规标准相配套，因而形成了比较系统的事故灾难事件应急管理法规标准体系。

    日本事故灾害应急管理法规体系框架表

    年份 事故灾害应急管理法规名称 备注

    1899 法律 灾害准备基金特别会计法

    1911 治水资金特别会计法

    1947 火灾救助法（10月）

    消防组织法（12月）

    1948 消防法（7月） 震灾预防调查会成立

    1951 公共土木设施灾害复旧事业费国库负担法（3月） 京都大学防灾研究所成立

    1956 海岸法 气象厅成立

    1970 关于防治海洋污染和海上火灾的法律

    1999 核灾害对策特别措施法（12月）

    原子能灾害对策特别措施法 地震防灾基本规划修改（7月）

    1947 实施令 灾害救助法实施令

    1962 灾害对策基本法实施令

    1971 关于防治海洋污染和海上火灾的法律实施令

    2000 原子能灾害对策特别措施法实施令

    1975 条例 原子能辐射救援条例

    1975 实施 细则 原子能辐射救援条例实施细则

    1995 原子能辐射救援法的实施细则

    2000 原子能灾害对策措施法实施细则

    1990 其他 水难救援法处理手册

    1992 东京消防厅级业务等规程

    （二）国外突发事故灾难事件应对的体制

    1.美国事故灾难事件应对的体制

    美国在国土安全部成立之前，事故灾害应急管理由独立的联邦应急管理局负责。美国应急管理执法体系框架，该框架包括四个级别，即联邦、区域、地区和地方以及指定场所企业。美国事故灾害应急管理的实地操作主要在州和地方政府层面，一般情况下由州和地方的行政长官（州长，市、县的管理者）负责，当超出应急能力时请求联邦支持。

    国家应急队（NRT）是由16个对环境、运输、应急管理、劳工安全等领域负重要责任的联邦机构所组成的国家实体，负责协调石油和危险物质泄漏等事故联邦应急计划、应急准备和应急响应。国家应急队（NRT）的成员机构有美国环保署（主席）、运输部（美国海岸警卫队）（副主席）、商业部（国家海洋和大气局）、内政部、农业部、国防部、国务院、司法部、运输部（研究和专项规划局）、卫生与公共事务部、联邦应急管理局、能源部、劳工部、原子能管理委员会、总务管理局和财政部。

    2003年3月，FEMA和其他22个联邦机构合并组成国土安全部。美国应急管理在联邦层面上由几个部门共同负责，最主要的是国土安全部，另外还有司法部、国防部、国务院和其他联邦机构。国土安全部成为美国应急管理的专门机构，直接向总统负责，应急管理由总统全面领导。国土安全部的职责是在国内协调联邦行动，以准备、响应和恢复恐怖袭击、重大事故灾难和其他紧急事件，并向其他联邦机构、州或地方提供支持。

    FEMA下辖于国土安全部的应急准备与响应部门，主要负责自然灾害和其他突发事件的应对，成为国土安全部四大部门之一，但仍是一个可直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构，由美国总统任命局长。FEMA是政府为应付天灾人祸和平时及战时各种紧急事件的一个协调部门。

    美国事故灾害应急管理体制

    美国联邦应急管理局设局长办公室、总顾问办公室、国家紧急准备办公室、国家安全协调办公室、公民使团办公室、平等权利办公室和监察长办公室。局长办公室下设7个机构：（1）应急准备与恢复部（联邦协调官员处），内设应急处、恢复处、行政处；（2）联邦保险与减灾部，内设灾害地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产业关系处、风险信息传送处、索赔、谅解与保险运营处；（3）联邦消防管理部，内设国家消防研究院、国家消防规划处、国家消防数据中心支持服务处、培训处和搜索救援队；（4）外部事务部，内设国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处；（5）信息技术服务部，内设信息与资源管理处、企业经营处和系统规划与开发处；（6）管理和资源规划部，内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和气候紧急运营处；（7）地区协调部，负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等设立的10个地区办公室的行动。

    美国联邦应急管理局组织机构

    2.日本事故灾难事件应对的体制

    日本建立了中央防灾会议体制，由中央防灾会议制定全国防灾基本规划，并指导和推动地方政府的防灾体系的建立；地方政府依据灾害对策基本法的规定，成立地方政府防灾会议，由地方政府防灾会议根据防灾基本规划和中央防灾会议的要求，制定本地区的防灾规划，并推动防灾规划的实施；发生事故灾害时，灾区地方政府设立灾害对策本部，统一指挥和调度防灾救灾工作。中央政府则根据灾害规模大小，决定是否成立非常灾害对策本部或紧急灾害对策本部，中央政府负责整个防灾救灾工作的统一指挥和调度。日本各级政府正是按照现在这套体系进行着系统的、有规划的防灾减灾工作。

    日本由内阁府下设的以首相为本部长的中央防灾会议，统一领导全国的灾害应急管理工作。会议由首相本部长、防灾大臣、其他各部大臣及指定的公共机关首长和相关专家组成，其职责是：准备和促进灾害管理计划的执行、赈灾管理计划的起草和灾害应急措施的执行；按照首相或防灾大臣的要求商讨有关灾害管理的事项；为首相和防灾大臣提供有关灾害管理的建议。

    中央防灾会议根据需要，有权向相关部门及地方管理机构、地方政府、指定的公营企业、当事人等搜集信息，有权对地方灾害预防委员会或地方联合委员会的工作提供权威性的建议和指令。

    日本中央防灾会议负责制定灾害预防基础计划，每年加以评估并做修改。指定的管理部门负责人根据其权限范围制定灾害预防操作计划。中央政府部门、地方政府和指定的公营企业及其他法律指定的单位依照法律或预防计划实施灾害预防。

    日本防治事故灾害的基本计划结构

    （三）国外突发事故灾难应对的运行机制

    美国事故灾难事件应急管理机制是建立在地方政府、州政府和联邦政府共同分担危机管理职责基础上的由下而上滚动的三级反应机制。根据这一应急管理机制，地方政府是危机应急反应的基层单位，经过一系列规定程序到达州政府，最后到达联邦政府。

    1.地方政府

    地方政府是美国政府危机管理应急反应链条上的第一个层次。根据美国宪法和相关法律，防灾减灾工作属于地方民政的事务，基本上是划归地方政府管辖处置的，地方政府对于发生在本辖区范围内的灾难事件具有管理的职责。从美国危机事件管理的现实来看，美国绝大多数的灾难和突发事件也确实是由地方政府应急部门全权处理的。这是因为美国是自然灾害等频繁的国家，这些灾难事件大多发生在相对有限的地理区域内，所以灾难的预防、准备、应急和管理工作最好是由地方政府承担，以便在灾难发生时可以在第一时间内最快地对其进行应急处理。只有当大灾难和突发事件超出了地方政府处理能力的范围，地方政府方可请求州政府进而请求联邦政府的援助。

    2.州政府

    州政府是美国危机管理应急反应链条上的第二个层次。当大灾难和突发事件超出了地方政府处理能力的范围时，州政府应地方政府的请求加入到危机事件管理来。一般来说，各州政府都制定有一定的州应急计划，该计划明确规定了其自身启动的时间、方式，规定了州政府在危机事件应急反应中的职责，为整合全州范围内的人力、物力、财力资源以有效支援地方的减灾工作提供了一个基本框架。州应急计划实施的目的就是要构建一个有效的危机管理体系，以确保全州范围内所有的减灾资源可以得到充分有效的利用。为了提高州政府危机管理体系的效率，建立一个独立的应急管理机构，负责协调、安排全州范围内的所有应急准备和处理工作；同时作为危机管理的中间环节，当大灾难和突发事件超出了州政府处理能力的范围时，州政府可请求联邦政府的援助。

    3.联邦政府

    联邦政府是美国危机管理应急反应链条上的第三个层次，也是最高层次。当危机发生后，联邦紧急事务署有充分的设备、补给及人员及时待命。当灾难的严重性超出州政府的处理能力时，州便可请求总统与联邦支援，由罗伯特·斯坦福法案编列特别经费，经联邦紧急事务管理局评估鉴定后，由总统宣布为国家级灾难，联邦紧急事务管理局就灾情状况做出决策，编组联邦救援团队，协调部门，提供救援资源，并随时通告民众灾情变化情况，在应急救灾的同时，亦规划修正未来防灾方向及策略。这样，全国范围内的应急资源都加入到危机管理行列中来，得到充分有效的利用，从而使事故灾难事件造成的损害减小到最低。当危机管理应急反应上升到国家层面时，FEMA就成为美国危机管理中的核心协调机构，进行事故灾难的整体计划和协调。

    美国应对事故灾害的运行机制

    综上所述，美国的事故灾难危机管理机制由三个层次构成：地方政府、州政府和联邦政府，每一层次在危机事件管理中都承担着一定的责任和义务。地方政府是政府部门涉入危机事件管理的第一步，它调动管辖区域内所有的资源（包括政府的和民间的），对发生的事故灾难性事件进行第一手处理。州政府对各自州范围内的所有减灾资源进行调度配置，同时作为地方政府和联邦政府危机管理机构的主要媒介发挥联系纽带的作用。而联邦政府的作用在于动员调度全国范围内的减灾资源，向受灾地区和人民提供总体指导，提供财力、技术支持以及协调各政府部门的危机管理工作。

    三、我国突发事故灾难事件的应对

    （一）我国突发事故灾难事件应对的法制

    1.突发事故灾难应对的法制原则

    （1）法治原则。法治原则要求行政主体应对事故灾难行使行政权力时，其主体的设定、职权的享有都要有法律的依据和规定，不得与宪法和法律的规定相抵触。行政权力的行使要依据法定的程序，无法律依据或者超出法律规定的行政行为无效，对其造成的损害要依法予以赔偿。因此，这就要求行政权力的行使要遵循“依法行政”。这里的法律既包括实体法也包括程序法。同时，在突发事故灾难面前，政府的行政权力与公民的基本权利常常会处于对立的状态，带有强制性的政府权力容易造成对公民权利的非法侵害。因此，就有必要在突发事故灾难应急法律制度中明确规定政府的行政责任，规范紧急权力的行使，约束政府权力的滥用，为有效保护公民、法人和其他组织合法权利提供保障。

    事故灾难应急权力的行使遵循法治原则。这在我国现有的法律规定中也得到了一些体现，比如，《矿山安全法》第4条规定：国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督。县级以上地方各级人民政府劳动行政主管部门对本行政区域内的矿山安全工作实施统一监督。县级以上人民政府管理矿山企业的主管部门对矿山安全工作进行管理。只有依法行政，坚持法治原则，政府才不会在应对突发事故灾难时“法外行政”，对公民、法人和其他组织的合法权利造成不应有的损害。政府也更能在法律的约束和规范下为民众考虑。

    （2）行政应急性原则。行政主体在突发事故灾难面前，为了保障重大公共利益和公民的根本利益，维护经济和社会的秩序，最大限度地保证公民、法人和其他组织的人身和财产安全，必须采取行政应急措施。我国目前在应急法律制度方面虽然说取得了一定程度的进步，已颁布了一系列的法律，有些已经体现了“行政应急性原则”。如《国家安全生产事故灾难应急预案》中规定：现场处置主要依靠本行政区域内的应急处置力量。事故灾难发生后，发生事故的单位和当地人民政府按照应急预案迅速采取措施。根据事态发展变化情况，出现急剧恶化的特殊险情时，现场应急救援指挥部在充分考虑专家和有关方面意见的基础上，及时采取紧急处置措施。

    遵循行政应急性原则的要求，是实质上的依法行政、法治国家的要求。虽然行政主体在危难面前实施了一些宪法或者法律未规定的权力，似乎违背了法治原则，但从本质上和长远上看，实际上是行政主体为了国家、社会和全体公民的根本利益而做出的最优化选择，是合乎宪法和法律的根本宗旨的，符合最大限度减少损失的目的。其终极目的是为了尽量快速地处置事故灾难事件，恢复社会和经济秩序，维护公共利益与公民权利之间的良性互动。但是，在坚持行政应急性原则的同时，我们应当给公民的权利加以全面、及时充分的保护和救济，完善法律救济程序。建立公民权利的法律救济机制是正确运用行政应急性原则的保障。这样才能够维系行政主体行政权与公民、法人和其他组织合法权利之间的平衡，使行政主体的行政紧急权力始终处于理性、正当的界限以内，公民的权利才不会成为政府行政主体强大的行政权之下的牺牲者，公民也不会成为行政紧急权的受害者，行政机关的行政也才不会偏离其立法宗旨。

    （3）人权保障原则。在突发事故灾难面前，行政主体行政权的优先性与公民权利的受限性更加突出地显现出来。由于突发事故灾难的特殊危险性和紧急性，宪法和法律出于损失较小利益保全较大利益的立法考虑，赋予行政主体更多的行政权力，表现为行政紧急权力的行使。行政紧急权力的行使势必造成公民权利的受限，但现代法治要求保障人权在突发事故灾难面前也仍然不可动摇，这是现代法治不可或缺的宪政基础。

    行政主体紧急权力的行使虽然表面上看是会对公民权利造成限制或者损害，但是究其本质，行政权力的行使最终还是为了保护公民、法人和其他组织的人身、财产的安全。因此，两者在根本意义上是一致的而非对立的。紧急权力的存在与基本权利的保障并不矛盾。可以说，应急性原则为公共应急法律制度提供了合理性的基础，而最低限度人权保障为公共应急法律制度设置合法性界限。

    在紧急状态下，出于对大多数人利益保护的考虑，国家机关虽然可以采取一些措施限制公民基本权利的行使，但是限制程度应以应对突发事故灾难的基本需要为限，不可以超出这个限度而对公民的基本权利加以非法的干涉。法律应对行政权力设置明确、规范且不可逾越的界线，为公民基本权利的保障设定一个最低限度，防止行政主体在应对突发事故灾难时无限制地滥用紧急权力，在根本上背离宪法和法律的宗旨，违背“依法行政”的原则。

    （4）及时、科学、有效的原则。因为突发事故灾难一旦发生，往往具有极大、极强的破坏性，会对公民、法人和其他社会组织的人身和财产甚至社会秩序、国家安全造成不可估量的损失。在事故灾难事件发生以后，政府要在最短的时间内做出最快的反应，以最快的速度派出有关人员调查事故灾难事件的起因，只有这样政府才能掌握主动权，才能减轻事故灾难事件的危害。因此，越早解决和处理好突发事故灾难，就越能降低和减少突发事故灾难对我们的社会和经济造成的负面影响。这就涉及及时、科学、有效地应对突发事故灾难事件的问题。应当明确制定出耗时最短、投入最少、效果最佳的方案，以期在事故灾难发生的第一时间及时、科学、有效地解决问题。

    （5）信息公开原则。突发事故灾难往往波及面广，影响大，常常需要全社会包括政府与民众的共同参与才能快速、有效地解决问题，减少受灾面，各种民间力量是政府行政机关在应对突发事故灾难时的重要后盾。但是，公众参与的前提是对突发事故灾难的了解。因此在突发事故灾难面前，公众的知情权就显得尤为重要。而坚持信息公开原则，就能较好地达到这一目的。

    2.我国事故灾难应对立法的现状

    事故灾难应急法制体现的是对突发事故的法律应对，是从法律的思维、法律的角度来探讨事故灾难发生时的应对方法和策略。考察一下我国现有的法律，突发事故灾难应急法律主要有如下几类：

    （1）《突发事件应对法》。该法于2007年8月30日正式通过。从其内容上看，对突发事件从预防到应急处置再到事后重建做出了原则性、总体性的规定。适用于各类突发事件应对，包括事故灾难。

    （2）安全生产事故应急法律。主要有：《安全生产法》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《矿山安全法》、《矿山安全法实施条例》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等。

    （3）核事故应急法律。主要有：《核事故医学应急管理条例》、《核电厂核事故应急演习规定》、《核事故辐射影响越境应急管理规定》、《核电厂核事故应急报告制度》、《核电厂核事故应急管理条例》等。

    （4）交通事故应急法律。主要有：《海上交通事故调查处理条例》、《民用航空法》、《道路交通事故处理程序规定》、《铁路行车事故救援规则》、《民用航空器飞行事故调查规定》、《民用运输机场应急救援规则》、《搜寻援救民用航空器的规定》等。

    （5）环境污染灾难应急法律。主要有：《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《水污染防治法实施细则》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《黄河重大水污染事件报告办法（试行）》、《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》等。

    （6）相关应急预案。主要有：《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国家处置铁路行车事故应急预案》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家海上搜救应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《国家处置电网大面积停电事件应急预案》、《国家核应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《国家通信保障应急预案》等。

    3.我国事故灾难事件应对法制建设的不足与完善

    我国政府极其重视事故灾害事件应急法制的建设，也在这方面取得了显著成绩。目前已经制定涉及突发事故灾害应急处置的法律有55件，行政法规有36件，部门规章有55件，有关文件有111件。但我国在突发事故灾难应急法制建设上仍有许多不足，主要体现在以下几点：

    （1）立法指导思想的疏漏。虽然我国的《安全生产法》和《危险化学品管理条例》等对危险化学品的应急救援管理工作有了一定的要求，但由于危险化学品事故的发生往往伴随着对环境的影响，现行的法律、标准只对事故的处置有了要求，基本上未涉及环境保护问题。例如：我国目前对危险化学品事故处理的主要依托力量为消防，但法律上没有涉及消防部门应该对危险化学品性质进行了解的要求，对事故处理没有规定标准的处理程序，导致危险化学品火灾、爆炸事故依然遵循“先灭火、后处置”的原则，致使环境受到影响。另外，立法中没有涉及消防部门对危险化学品事故处理的设备要求，使得消防系统无实质性的事故处置装备，最终导致危险化学品事故过后发生环境事故，例如松花江水污染事件等。

    （2）与事故灾难应急法律制度比较健全的国家相比，法律制度还不够完善。比如在大面积停电、停水，大范围中毒，大面积天然气或者有毒气体泄漏方面。在已经确立的突发事故灾难应急法律制度中，有的是由部门规章或者规范在文件中予以规定的，其效力不够高，对及时、有效地应对突发事故灾难带来不利的影响，不利于各个部门之间的协调和配合，从而快速地解决危机。

    （3）我国还没有建立起统一的突发事故灾难应急综合管理法律协调机制。当事故灾难事件发生时，有关部门的工作不集中，及时、快速、有效地收集信息比较难，还未形成反应敏捷、责任明确、指挥统一的整体的事故灾难应对机制。各级政府在事故灾难应急管理的职责方面缺少明确的责任意识。事故发生时，容易发生互相推诿、推卸责任的情况，而且地方政府对上级政府的依赖思想也比较严重，县级政府有关部门独立应对突发事故灾难的职责和责任较少。

    为了进一步完善我国突发事故灾难应急法制，我们应该重点做好以下几个方面的工作：

    （1）对突发事故灾难应急法制空白领域，要抓紧时间研究和分析其特点，尽快制定出相应的法律、行政法规、部门规章或者规范性文件或者应急预案以填补空白，使相关突发事故发生时有法可依。事实已经证明，没有完善的事故灾难应急法律制度，就不会有科学、高效的突发事故灾难事件的应对，完善的事故灾难应急法律制度是有效应对各类事故灾难的重要保障。

    （2）根据宪法和有关法律的规定，对现行有关的突发事故灾难应急法律法规存在的不足和不合理的地方加以修订、改进，使其能更好地服务于社会和人民大众。另外，对相应的部门规章或者规范性文件要根据实际情况考虑是否上升为法律或者行政法规，以提升其效力和执行力。应急法律制度的规范化、法制化，可以保证政府在有法律依据的基础上于第一时间内组织、动员和使用各种人力、物力、财力资源，将突发事故灾难引起的损失和不利影响减少到最低点。

    （3）法律中必须明文规定政府应当保障公民、法人和其他组织依法享有的基本权利，同时也应该明文规定公民、法人和其他组织在突发事故灾难发生时，应主动接受政府行使紧急权力而对自身权利进行的限制。公民、法人和其他组织在突发事故灾难发生时，也应该主动履行较之于平常时期更多的义务，并对突发事故保持高度的重视和关注。但同时也应规定，政府的权力即使在突发事故灾难发生时也应当保持在一定的限度内，不可以超越法律的规定而对公民、法人和其他组织的合法权利造成不应有的损害，否则应当依法履行赔偿义务。突发事故灾难应急法律应当对公民、法人和其他组织在突发事故灾难发生时享有的基本权利及基本权利的保障和救济途径做出相应的规定。

    （4）制定各种应急预案，对各种应急预案加以归类，并且重视它们在应对突发事故灾难中的重要作用。应急预案是现代突发事故灾难应急法制的重要组成部分。突发事故灾难应急预案是立法部门或者政府依据宪法、法律和有关规定而制定的，它针对突发事件具体规定了编制目的、编制依据、工作原则、救援体系、预警预防机制、有关部门的应急响应、紧急处置、信息发布、善后处置等内容，是政府行政机关在应对突发事故灾难时的行政规章类的行政法规范，是政府相关部门应对突发事故灾难时的依据。

    （二）我国突发事故灾难事件应对的体制

    目前我国事故灾难应急管理体制主要由国务院、国务院应急办、国务院安全生产委员会及其办公室、国务院有关部门、国家安全生产应急救援指挥中心、地方各级人民政府、矿山、危险化学品、消防、铁路、民航、核工业、海上搜救、电力、旅游、特种设备等行业或领域的安全生产应急救援机构、全国安全生产应急救援医疗救护机构以及33个省（区、市）的安全生产应急管理机构组成。

    1.应急领导决策层

    按照统一领导、分级管理的原则，全国事故灾难应急救援领导决策层由国务院应急办、国务院安委会及其办公室、国务院有关部门、地方各级人民政府组成。

    2.应急管理与协调指挥层

    全国事故灾难应急管理与协调指挥系统由国家安全生产应急救援指挥中心、有关专业安全生产应急管理与协调指挥机构以及地方各级安全生产应急管理与协调指挥机构组成。

    （1）国家安全生产应急救援指挥中心。国家安全生产应急救援指挥中心为国务院安委会办公室领导的、国家安全生产监管总局管理的、负责全国安全生产应急管理和事故灾难应急救援的协调指挥机构，是全国安全生产应急救援体系的中枢，对国务院安委会办公室和国家安全生产监管总局负责。

    我国国家安全生产应急管理体制

    国家安全生产应急救援指挥中心参与制定并组织实施安全生产应急救援管理制度和有关规定；负责安全生产应急救援体系建设，指导和协调有关部门及地方安全生产应急救援工作；组织编制、管理和实施国家安全生产应急预案；负责全国安全生产应急救援资源综合监督管理和信息统计工作，掌握各类应急资源的状况，负责全国安全生产应急救援重大信息的接收、处理和上报工作，保证信息畅通，为实现信息和资源共享、快速反应提供支持保证；组织指导培训和联合演练，保证安全生产应急救援体系的整体战斗力；负责分析重大危险源监控信息，分析预测特别重大事故风险，及时提出预警信息发布的建议；指导、协调特大安全生产事故的应急救援工作，根据需求，及时协调调度相关的应急救援队伍和实施增援和支持；负责国家投资形成的安全生产应急救援资产的监督管理。

    （2）专业安全生产应急救援管理与协调指挥系统。依托国务院有关部门现有的应急救援调度指挥系统，建立完善矿山、危险化学品、消防、铁路、民航、核工业、海上搜救、电力、旅游、特种设备10个国家级专业安全生产应急管理与协调指挥机构，负责本行业或领域安全生产应急管理工作，负责相应的国家级应急预案的组织实施，调动指挥所属应急救援队伍和资源参加事故抢救。依托国家矿山医疗救护中心建立国家安全生产应急救援医疗救护中心，负责组织协调全国安全生产应急救援医疗救护工作，组织协调全国有关专业医疗机构和各类事故灾难医疗救治专家进行应急救援医疗抢救。

    我国国家安全生产应急救援协调与指挥体系

    各省（区、市）根据本地安全生产应急救援工作的特点和需要，相应建立矿山、危险化学品、消防、旅游、特种设备等专业安全生产应急管理与协调指挥机构，是本省（区、市）安全生产应急管理与协调指挥系统的组成部分，也是相应的专业安全生产应急管理与协调指挥系统的组成部分，同时接受相应的国家级专业安全生产应急管理与协调指挥机构的指导。国务院有关部门根据本行业或领域安全生产应急救援工作的特点和需要建立海上搜救、铁路、民航、核工业、电力等区域性专业应急管理与协调指挥机构，是本行业或区域专业安全生产应急救援管理与协调指挥系统的组成部分，同时接受所在省（区、市）安全生产应急管理与协调指挥机构的指导，也是所在省（区、市）安全生产应急救援管理与协调指挥系统的组成部分。

    3.应急救援队伍层

    根据矿山、危险化学品、消防、铁路、民航、核工业、水上交通、旅游等行业或领域的特点及危险源分布情况，以各级政府部门、各类企业现有的专（兼）职应急救援队伍为依托，通过整合资源、调整区域布局、补充人员和装备，形成重点和一般相结合，基本覆盖主要危险行业和危险区域，战斗力强、能够协调配合行动的全国安全生产应急救援队伍体系。

    （三）我国突发事故灾难事件应对的机制

    1.预防与准备机制

    人们在各类事故的应对中，有血的惨痛教训，同时也积累了大量的丰富经验，事故预防与准备机制，是有效开展应急活动的前提，是应急行动顺利进行的基础。做好事故预防和准备机制，才能有的放矢，合理配置和调动应急资源，对事故进行恰如其分的处置。

    （1）事故预防机制

    ①预防对象选择。预防工作的第一步是选择预防的对象。根据实际情况，组织专业人士、管理专家、管理部门和咨询机构对可能产生的事故进行风险评估，筛选出需要重点防范的事故对象。

    ②预防措施制定。针对需要重点防范的每类事故对象，组织专业人士、管理专家、管理部门和咨询机构，根据每类事故的发生规律和生成环境条件，在组织、资源、资金、技术和信息等许可范围内，制定出切实可行的预防措施与办法，并对预防工作提出具体明确的要求，以确保预防工作能够得到有效的贯彻和落实，达到良好的预期效果。

    ③预防工作落实。在完成事故预防措施制定之后，要进行宣传贯彻、资源配置和任务部署。首先，预防工作必须得到组织和成员的认可，这样才能保证预防工作得到有效落实；其次，预防工作的落实要安排相应的资源配置，在人力、物力、技术和资金等方面给予保障；再次，预防工作要有具体的工作计划和任务安排，每项任务应以责任制的方式落实承载对象。

    ④预防工作检查。由于有些预防工作需要经过大量的宣传、教育、培训工作以及意识理念的提升，才能改变某些长期以来形成的生活、工作习性；绝大多数预防工作需要追加一定的人力、物力、财力和时间投入，看不到明显的经济效益。种种原因可能使预防工作不能落实到位，需要通过检查监督确保预防工作得到有效的贯彻和认真的落实，对无视、忽视、轻视、不履行职责的组织和个体，要有相应的惩罚措施。

    ⑤问题总结。任何事物都在不断发展、变化，预防工作也不例外。在事故预防过程中，会出现许多新的问题，会遇到许多新的挑战，会发现解决问题的新方法，会给预防工作带来新的启迪。因此，需要不断地进行总结，及时调整工作方式，不断改进预防工作的内容，使预防工作更有效。

    （2）人力资源管理机制。人力资源管理机制不同于一般的人员管理机制，它更侧重于宏观层面的管理，做到合理、有效地配置人力资源，达到系统整体的最佳效果。

    ①人力资源需求。通过各种调查和办法，摸清事故应急管理体系现有的人力资源状况，同时由各部门提出对各类人力资源的需求，汇总后进行统一的综合分析和能力评估，确定最终的人力资源需求，实现人力资源整体的优化配置，满足开展应急活动的需要。

    ②人力资源规划。在完成人力资源需求优化之后，要制定相应的人力资源规划，包括时间计划、实施计划、培训计划、配套资源落实等，对人力资源的需求进行设计，为各部门的人力资源配置提供指导。

    ③人力资源配置。根据人力资源规划的要求，各部门应在规定的时间内，按照人员选择的程序，完成本部门人力资源的配置工作，并满足对人力资源构成、数量、质量、功能等方面的要求。

    ④应急能力培训与演练。各部门在完成人力资源的配置之后，应及时开展对人员的培训工作，包括岗位职责、工作内容、业务技能、应急知识等方面的培训，使人员能够尽快熟悉所从事的工作，进入工作角色。同时，还应进行模拟演练，提高实战能力。

    ⑤人力资源调整。在人力资源配置过程中，并不能保证一次就可到位，可能需要多次调整才能确保人员能够完全适应岗位的要求。

    （3）物资资源管理机制。充足的应急物资储备是必要的，它是成功应对事故的必要条件之一。要充分发挥应急物资的作用，关键是要建立一整套相应的物资管理机制，确保在事件爆发后，能够迅速有效地调配这些物资，及时用于应急响应活动。

    ①物资资源需求。要通过各种调查和办法摸清事故应急管理体系现有的物资资源状况，汇总各应急组织在原有应急物资资源的基础上对应急物资资源的需求量。根据各部门对各类物资的需求，汇总后进行统一的综合分析和评估，从有利于应急资源的整合和优化角度出发，确定最终的物资需求。

    ②物资资源规划。在摸清现有应急资源和完成物资资源需求优化之后，要制定应急物资资源规划，包括时间计划、实施计划、配套资源落实等，指导应急资源配置管理工作的开展。

    ③物资资源配置。根据物资资源规划的要求，各部门应在规定的时间内，按照物资采购程序完成本部门物资资源的配置工作，并满足对物资资源构成、数量、质量、功能等方面的要求。

    ④物资资源调整。应急物资资源总是处于不断的变化中，有使用，有消耗，有过期，有增设等，还有新材料、新设备、新品种、新技术的出现，需要进行及时补充和调整，确保应急物资能够完全满足应急规划所提出的要求。

    （4）社会参与机制。社会参与机制的作用，从预防的角度看，可以增强全社会的应急意识，强化事故应急管理体系的社会基础，提高预防工作的有效性；从应对的角度看，可减少因事故的发生可能造成的危害，提高公众自救自助、互救互助的能力。

    ①参与方式设计。政府应根据参与应急活动形式的不同，对社会力量进行分类，针对不同类型的社会力量设计不同的参与方式，从政策、资源、组织等方面给予相应的支持。对应急理论研究与应急技术研发可采用委托外包方式，对应急组织项目可采用共建方式等。

    ②资源支持。事故应急活动社会参与需要投入大量的人力、物力和财力，政府应通过各种渠道，筹措各种资源，为社会参与提供资源支持。比如，对应急理论研究与应急技术研发可采用政府财政资金和无偿基金进行全面支持，对应急应用系统开发可采用政府财政资金配套、低息贷款、有偿基金等方式进行部分支持，对应急组织项目可通过提供物资、装备等方式进行支持等。

    ③工作指导。为有效开展事故社会参与工作，政府在完成参与方式设计和资源支持的同时，应对社会参与进行工作指导，包括政策讲解、人员素质培训、应急知识培训、装备使用、自救互救常识等，确保社会力量能够有效地参与事故应急活动。

    ④应急活动参与。社会力量可根据政府对社会参与应急活动的要求，开展具体的应急工作，包括理论研究、技术开发、危险防范、应急响应、辅助决策等。

    ⑤工作改进。在社会参与应急活动中，肯定会出现许多新的问题，需要进行及时调整和改进，积极推动社会参与稳步向前发展。

    2.应急响应机制

    （1）事故预警机制。完善的预警机制，对获得的监测信息能够科学合理地处理与分析，准确地判定未来的风险程度和把握事态的变化轨迹，及时地发布预警信息，保证事故应急管理体系和社会公众做好应对事故的准备，增强应对事故的能力，减少事故可能造成的危害，以保护人民的生命安全和保障社会经济生产的正常运行。

    ①潜在事故信息收集。通过各种手段和工具，实时收集各种潜在事故信息。在信息收集方面要做好以下工作：一是明确监控事故的对象范围；二是明确监控信息的收集时间要求；三是明确监控信息的空间范围要求；四是明确监控信息的收集方式要求；五是明确监控信息的收集过程要求。

    ②分析与预测。在信息收集之后，通过各种手段，对原始信息进行分析。一方面要去伪存真，防止虚假信息，以免造成后续工作的判断失真；另一方面要透过现象看本质，进行深度性、关联性分析，以防关键信息的遗漏。在分析的基础上，通过各种技术工具，对事故的潜在风险开展预测工作，及时识别、发现和判定危害的存在。

    ③风险评估。预测有潜在危害事故信息后，要将特定的事故信息输入风险评估系统，确定事故可能带来的风险级别和产生危害的程度。

    ④应急决策。在确定事故发生的可能性和风险程度之后，按照应急决策的步骤对事故应对进行决策，确定预警级别、发布时间、发布范围、发布对象、发布方式、警示事项和发布机构等内容。

    ⑤预警实施。一要对市民告知，做到公开事态实情，做好心理等方面的准备；二要采用内部通信系统和办公系统迅速通告应急部门，启动各项应急准备工作，进入战前的工作状态。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、短信群发、公用显示系统、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

    （2）事故处置机制。一旦发生事故，就要开展事故的处置工作。需要有一整套科学的管理流程和工作程序，以利于问题的迅速解决。如果缺乏良好的事故处置机制，那么在事故灾难面前，就可能会手忙脚乱、不知所措、穷于应付。

    ①应急启动。事故一旦爆发，应迅速开展以下几方面的工作：成立临时应对小组，迅速收集相关信息，向上级部门报告，尽最大努力阻止事态的蔓延；对事故的类型、影响范围、严重性、紧迫性和变动趋势做出快速评估，启动应急预案和配套支持预案；选定报警形式，向社会报警；及时向国家、部门、周边等有关政府部门进行信息通报；启动正式应急机构的工作。

    ②全力应对。应急预案启动后，应急机构应迅速做出具体工作安排和各种资源与应急力量部署，依靠权威人士，快速对事故做出判断，制定事故处置方案，开展事故处置工作。同时，要实时跟踪、监测事态的发展，及时调整应急力量，做好相应的扩大应急准备。向社会及时披露事态进展信息，让公众了解事实真相，遏制流言蜚语的传播。

    ③基本恢复。事故得到控制后，进入临时应急恢复阶段，该阶段包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除等。

    ④响应结束。当事故得到有效控制之后，应及时向社会和各应急机构宣布应急响应工作结束。

    （3）应急决策机制

    ①问题界定。首先，发现和确定问题，问题的识别过程要求决策者在规定时间内尽可能地收集相关的信息，包括有关的直接或间接资料；其次，要找出引起问题的根本原因；再次，评价问题的重要性，用有限的资源保证解决最重要和最紧迫的问题。

    ②目标设定。决策目标的内容应当明确、具体，是决策者所期望达到解决问题的程度，不能模棱两可、含混不清。明确的目标会引导人们按照这个方向探索解决问题的思路，有助于找到更具体、更实际的方案。

    ③方案制定。拟订供选择用的各种可能方案，没有选择比较也就无所谓决策。拟订方案阶段的主要任务是对提供的数据、情报进行系统分析，并在这个基础上制定出备选方案。

    ④方案选择。方案选择就是决策者的决断，是决策全过程中的核心，是关键环节。首先，专家小组要通过定性、定量、定时的分析，评估各预选方案效能价值，分析方案的后果及其影响，权衡各个方案的利弊得失，按优先顺序排列提交决策者。然后，由决策者定夺。在这个决定性的环节上可以体现出决策者决策能力高低，要真正做到“善断”，要求决策者要有战略的系统观点、科学的思维方法、丰富的经验判断和很强的鉴别能力。

    ⑤贯彻落实。方案选定后，要贯彻落实。在这一步骤上，要抓好：传达应急决策的目标、价值标准以及整个方案，动员组织成员为实现目标而共同努力；围绕目标和方案，制定具体的实施方案，明确各部门的分工、职责和任务，做出时间和进度安排；明确各级各部门及执行人员的责任，确立规范，严明制度，赏罚分明；落实过程中发现偏离目标行为，应随时纠正偏差，减少偏离对目标的影响。

    ⑥跟踪反馈。在事故灾难应急决策贯彻落实过程中，可能由于主客观情况的变化，会发生实际行为与目标相偏离的情况。因此，要做好反馈和追踪检查工作，准确、及时地把方案实施过程中出现的问题和执行情况的信息反馈回来。如果需要，应及时调整和修订决策方案。

    （4）信息沟通机制

    ①信息发送者。发送者是信息的来源，也称为信息源，是信息沟通过程的起始点。发送者首先要确定传递的信息内容，比如报警、警报、命令、建议、想法、观点、资料、情况等。

    ②信息载体选择。信息具有看不见、摸不着的特征，是通过载体表现出来的，比如文字、语言、图表、图像、视频、动作、表情、物体等。发送者要根据接受对象的特点和具体的环境条件，选择某种载体来传递信息的内容，使接收者能够理解。

    ③传输渠道选择。在信息载体选定之后，要选择与之相适应的传输渠道。一种信息载体可能有多种传输渠道方式，比如文字既可以通过书面方式传输，也可以通过电子邮件方式传输，还可以通过短信方式传输，要根据实际情况选择最佳的传输方式。

    ④信息接收者。在信息沟通时，接收者必须处于准备接收的状态，才能接收信息，并且能理解传输渠道和信息载体，排除信息传输过程混入的干扰，才能有效地理解信息的内容。

    ⑤信息确认。在双向信息沟通时，接收者会对发送者传递的信息给予确认，以表明接收者对信息的理解程度。

    （5）信息披露机制。事故信息披露是应急活动中信息沟通的重要内容之一，可达到政府与社会组织和公众之间的相互理解和支持，杜绝谣言的产生，避免发生群体性的社会恐慌。

    ①事故信息汇集。事故信息汇集应使用事故应急管理体系建立的正规信息传递渠道，保证信息来源的真实性和可靠性。对于来自其他渠道的信息要进行核实，防止虚假信息的出现。

    ②事故信息处理。事故信息处理非常重要，既是信息提炼、升华的过程，也是去伪存真的过程。在事故信息汇集过程中，会有大量相关信息的聚合，需要条理化，建立相互之间的内在联系。同时，对存在的不实信息要进行辨识。

    ③事故信息编辑。要由管理人员、专业人士、技术人员、应急专家、社会问题专家以及相关学者共同组成事故信息编辑小组，确定事故信息披露的主要内容，确保事故信息披露符合相关原则。

    ④事故信息审核与审批。在事故信息披露之前，政府应按照管理程序进行审核，履行严格的审批程序。同时对披露时间、地点、方式和媒体等相关内容做出批示。

    ⑤事故信息披露。完成以上步骤之后，实施事故信息披露。为保证事故信息披露的顺利进行，应做好各种安全防范工作。

    ⑥事故信息跟踪。在事故信息披露之后，应密切关注社会公众和组织的反响，关注舆论的相关报道，对某些事故还应关注国际媒体和舆论的看法。

    3.恢复机制

    （1）监督审查机制

    ①建立监控标准。监控标准是开展监督审查工作的前提、依据和尺度，也是监督审查工作过程的起点，是检查和衡量事故灾难应急活动及其结果的规范。监控标准应便于对事故灾难应急活动的衡量，应一视同仁，要明确监督审查的对象、选择关键监控点和制定监控标准体系。

    ②衡量偏差信息。衡量偏差信息涉及实际活动的衡量、实际活动与监控标准的比较和判定。监督审查工作可根据实际情况采用亲自观察、分析报表、召开会议和抽样检查等多种方式。亲自观察可通过亲临现场或电子监控设备观察获取相关的信息，是关于实际活动最直接的第一手资料，避免间接信息可能出现的遗漏、忽略和失真。但观察在时间和空间上有限，会有观察盲点，同时要耗费大量精力，可与其他监督审查方式结合使用。在信息获取中，要注意信息的及时性、可靠性、准确性和有用性，注意确定适宜的衡量频度，建立有效的信息反馈。

    ③采取纠正措施。在事故应急活动中出现偏离目标和任务方向的情况是难以避免的，对影响较大的问题应进行认真分析，确定是执行的问题还是衡量标准的问题，找出问题存在的主要根源，制定相应的纠正措施和实施计划时间表，认真贯彻落实。

    （2）奖惩责任机制

    ①证据收集。奖惩责任的第一步是证据收集，共需完成三种数据的收集。第一种是原始背景数据的采集，也就是对事故应急活动实施对象及环境的数据采集；第二种是目标对象数据的采集，也就是对奖惩对象应急活动行为数据的采集；第三种是间接分析数据的采集，比如来自评价体系的数据、来自分析报告的数据等。证据收集的方式多种多样，可以通过现场实物采集、过程录像、数据记录、录音等方式在事中进行证据收集，也可通过追踪调查、人员访谈、模拟试验、文件查阅等方式在事后进行证据收集。

    ②事实认定。在证据收集后，为防止工作失误，要进行去伪存真的分析工作，进行事实认定，确保证据的可靠性和有效性。在事实认定中，应注意掌握两条工作要领：一是要进行全过程分析，不可断章取义，避免出现认定的片面性；二是认定工作要与特定的环境相联系，任何证据都与具体的环境条件、证据的收集方式、工作人员的工作情绪等因素密切相关，必须统一考虑。

    ③奖惩核定。在证据收集和事实认定的基础上，根据奖惩责任管理办法，按照事先规定的程序，对奖惩责任进行核定。

    ④奖惩落实。根据奖惩的内容，可采取媒体刊登、会议公布、内部口头、内部文件等多种方式进行宣布，并由相关部门落实。

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