一、突发公共卫生事件概述

    （一）突发公共卫生事件的概念

    对于突发公共卫生事件的界定，各个国家的表述略有不同，但是所表达的内容和反映的问题性质是相同的。在国外，一般把突发公共卫生事件定义为人们难以预测和控制的、正在发生或者即将发生的、威胁人们身体健康或引起疾病的事件。美国公共卫生突发事件的定义是：一个疾病或一个卫生状况的发生或即将发生，这种疾病或卫生状况由生物恐怖主义、传染病、新致命传染因子或生物毒素造成，构成重大威胁，致重大人员死亡或永久、长期的伤残，这种疾病或卫生状况可能导致国家的灾难，也可能超出国家范围。

    广义上，凡是突发事件中威胁或潜在威胁公共卫生时，从公共卫生角度来说，都可以看做是突发公共卫生事件；狭义上，只有当突发事件导致公共卫生问题时，这种突发事件才能称之为突发公共卫生事件。而根据中国《突发卫生事件应急条例》规定，公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。首先，重大传染病疫情指的是传染病的爆发（在一个局部地区短期内突然发生多例同一种传染病病人）和流行（一个地区某种传染病发病率明显超过该病历年的一般发病率水平），包括鼠疫，肺炭疽和霍乱的爆发，动物间鼠疫，布氏菌病和炭疽等流行，乙丙类传染病爆发或多例死亡，罕见或已消灭的传染病，新传染病的疑似病例等。其次，群体性不明原因疾病是指3人以上发生不明原因的疾病。再次，重大食物和职业中毒包括中毒人数超过30人或出现死亡1例以上的饮用水和食物中毒，短期内发生3人以上或出现死亡1例以上的职业中毒。最后，其他严重影响公众健康的事件包括医源性感染爆发，药品或免疫接种引起的群体性反应或死亡事件，严重威胁或危害公众健康的水、环境、食品污染和放射性、有毒有害化学性质丢失泄漏等事件，生物、化学、核和辐射等恐怖袭击事件，有毒有害化学品生物毒素等引起的集体性急性中毒事件，有潜在威胁的传染病动物宿主，媒介生物发生异常，学生因意外事故自杀或他杀出现1例以上的死亡及上级卫生行政部门临时规定的其他重大公共卫生事件。突发性公共卫生事件在某一短促时间内出乎意料地发生，能造成众多伤亡或对人群的生命和身心健康构成威胁，可产生一定强度或广度的公共卫生影响，需要卫生机构联合多方面力量，立即采取行动紧急救援和处理由各种自然或人为原因所引起的事件。

    （二）突发公共卫生事件的特征

    1.突发性

    通过以上对突发公共卫生事件概念的确定，我们可以从中总结出这类事件具有突发性的特点。突发公共卫生事件是完全在人们的意料之外发生的，人们对事件发生的具体时间和地点，发生的规模及事态的发展以及事件产生的影响都是无法预计的。例如，2003年非典疫情的流行，自2002年在广东省佛山市发现我国首例非典型性肺炎病人，到2003年2月中下旬疫情在广东局部地区流行，3月份就开始在华北地区传播蔓延，并逐步向全国扩展，短短几个月的时间就波及了全国26个省、自治区、直辖市，对人民群众身体健康和生命安全构成严重的威胁，一时间全国上下都被这个突如其来的疫情给震惊了。再如2009年的甲型H1N1流感肆虐全球，截至2009年7月2日11：30，全球共有117个国家和地区出现确诊病例，确诊总数70893人，死亡总人数311人。中国也没能幸免，截至2009年7月5日，中国内地确诊总数为1040人，香港953人，台湾71人，澳门56人。

    2.隐蔽性

    这些突发性的事件均是发生在公共卫生的领域，也不是特定的发生群体，主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大失误和职业中毒以及影响公众健康的公共卫生事件。发生发展相当隐蔽，不易于被人们觉察，比如传染病、食物中毒、水污染事故，等等，都是在人们日常的生活中，通过人与人之间的接触，以食物、液体等物质为载体，直接或间接地侵害人们的身体健康，人们在不知不觉中受到侵害。

    3.复杂性

    突发公共卫生事件种类繁多，原因复杂，例如，引起传染病爆发的微生物就有细菌、病毒等八大类，引起中毒事件的物质仅理化类，全球已登记的化学物种类超4000万种，对其毒性认识较深刻的仅数千种；同样的毒物不同接触途径、剂量和个体差异，都会带来表现形式的差异，有的事件直接造成人体损害，有的只是潜在的威胁但可能持续较长时间。

    4.危害性

    突发公共卫生事件一旦发生，就直接危害人民群众的生命安全，可在短时间内造成人群的发病和死亡，使公共卫生和医疗体系面临巨大的压力，致使医疗力量相对短缺、抢救物资相对不足等，甚至冲击医疗卫生体系本身、威胁医务人员自身健康；同时，对经济、贸易、金融等产生严重影响，甚至引起一定程度的经济衰退以及对社会稳定和国家安全造成威胁，对人民群众的生产和生活造成重大影响，比如化学物质泄漏从而污染食物、水源等事件，使人们的日常生活受到严重影响，扰乱了人们的正常生活秩序，引起了社会的恐慌。

    （三）突发公共卫生事件的分类

    按照不同的分类标准，突发公共卫生事件可以分成不同的类别。

    1.按突发公共卫生事件引发的原因分类

    病原微生物所致的疾病：如由病毒、细菌、寄生虫等病原微生物导致的传染病区域性爆发、流行；预防接种出现的群体性异常反应；群体性医院内感染等。

    食物中毒：人体经不同途径摄入了含有生物性、化学性有毒、有害物后或把有毒、有害物质当做食物误食后引发的急性或亚急性疾病。

    不明原因引起的群体性疾病：指在短时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现具有共同临床表现的多位患者，且病例不断增加，范围不断扩大，又暂时不能明确原因的疾病。

    有毒、有害因素污染造成的群体性中毒：由于各种环境污染所致，如水体、大气、放射性污染等，波及范围较广。

    职业中毒：职业性危害因素造成的人数众多或者伤亡较重的中毒事件。如高温、低压、有毒气体、粉尘等职业因素引发的各类群体性急性职业病。

    自然灾害：主要指地震、洪涝、干旱、暴风雪等自然灾害造成的人员伤亡及疾病流行等。

    三恐事件：指生物、化学、核和辐射恐怖事件。

    其他：如菌、毒种（株）丢失，放射源丢失，剧毒物质（药品）丢失等以及各类社会犯罪和刑事案件引发的事件等。

    2.按突发公共卫生事件表现形式分类

    飓风型：如多数食物中毒事件、毒气泄漏事件等，表现为来得快去得也快。

    蓄积型：如一些职业病和职业中毒（铅、汞中毒）事件，某些医院内感染事件等，表现为酝酿时间长，然后突然爆发。

    辐射型：如苏联切尔诺贝利核电站核泄漏事件等，表现为突然爆发，影响时间很长。

    迁延型：如某些环境污染事件，表现为来得慢去得也慢。

    3.按突发公共卫生事件造成或可能造成的社会危害大小分类

    特别严重突发公共卫生事件（I级）：红色预警，由国务院依法处置。

    严重突发公共卫生事件（II级）：橙色预警，由省级人民政府依法处置。

    较重突发公共卫生事件（III级）：黄色预警，由地（市）级人民政府依法处置。

    一般突发公共卫生事件（IV级）：蓝色预警，由县级人民政府依法处置。

    这种分类方法是为了管理方便而人为划分的，这也是公共卫生突发事件处理的分级管理原则的体现。

    （四）一些重大的公共卫生事件

    近100年来，出现了很多重大的突发公共卫生事件，这些公共卫生事件在世界上都具有很大的影响。近年来出现的重大突发公共卫生事件主要有以下几类：

    1.食品污染事件

    国际上，近几年发生了一系列震惊世界的食品污染事件。如发生在欧洲的二英污染畜禽饲料、比利时可口可乐污染、法国的李斯特菌污染熟肉罐头、日本的生拌色拉大肠杆菌污染、雪印牛奶金葡萄球菌污染，英国、比利时的猪口蹄疫以及弥漫欧洲许多国家的疯牛病食品污染事件等。食品安全的每一次问题不但引起人们对食品的强烈不安，而且导致直接和间接的巨大经济损失。在英国，几百万头牛被屠杀，欧盟对英国牛肉发出了长达3年的禁令，不仅使英国遭受40亿英镑的出口损失，而且丧失了经营多年的欧洲及世界多个地区的牛肉市场，数千名肉牛养殖人员失业。比利时的二英“毒鸡案”除造成国内市场混乱外，直接经济损失达3.55亿欧元，间接损失高达10亿欧元。

    2.新出现和重复出现的传染病

    新出现的传染性疾病是指新检出的、以前未明确的、感染引起的、能造成地方或全球公共卫生问题的疾病。重复出现的传染性疾病是指那些已经知道的，但以前没有造成很多感染而不再被认为是公共卫生问题的传染病，由于重新出现或感染人数骤增被称作重复出现的传染病。造成新传染病出现或重新出现的原因主要与世界人口增长过快和不停的迁徙有关。如快捷而频繁的国际旅行；城市过度拥挤和不良的卫生状况；不洁食品加工和操作；人类对自然界原有的媒介生物和病原体宿主接触增加；环境和气候的改变对虫媒和动物宿主的组成、数量的直接影响；战争、饥饿、灾害使公共卫生基础设施条件不断恶化，等等。自然和社会的巨大变化为新的传染病的出现与爆发流行创造了条件。

    3.生活意外事故

    在我们生存的现代环境里，无论是工作还是生活，无论是室内还是在户外，都存在着来源于人为或自然的危险。在很多经济发达国家，生活意外伤害事故已经成为人类非正常死亡的第一死因。据统计，美国1993年生活意外事故死亡人数是生产意外事故死亡率的2.5倍。而在新加坡一年死亡原因统计中，生产意外事故仅占4%左右，而非生产意外事故高达10%。按一些发达国家的统计结论，生活意外事故导致的生命风险是生产意外事故的2—3倍。

    4.生物恐怖和生物安全问题

    近年来，生物技术的迅猛发展使制造强杀伤性生化武器的能力大为提高，恐怖事件的发生也使人们对生物战争和生物恐怖主义倍加关注。特别是美国“炭疽感染事件”后，生物恐怖与生物安全问题备受国内外关注，生物安全报道经常见诸于政府或非政府组织文件以及各类媒体。

    近100年来所发生的重大突发公共卫生事件

    年份 名称 造成的后果 原因

    1910年 中国东北鼠疫大流行 死亡人口达42000人以上 鼠疫杆

    1930年 马斯河谷烟雾事件 一周内近60人死亡，千人呼吸系统疾病 二氧化硫的粉尘

    1932年 中国霍乱大流行 波及中国23省，病人达10万人 霍乱弧菌

    1952年 伦敦烟雾事件 先后死亡1万多人 烟尘和二氧化硫

    1953？956年 日本水俣病事件 大量居民中枢神经中毒，60多人死亡 食用被汞污染的鱼、贝等水生生物

    1968年 日本米糠油事件 中毒患者超1万人，16人死亡 食用含多氟联苯的米糠油后造成

    1976年 中国唐山大地震 造成24.2万多人死亡，164851人重伤 自然灾害

    1977年至今 埃博拉出血热 累计发病1058人，死亡746人，病死率70.5% 埃博拉病毒

    1981年至今 艾滋病 全世界目前共4000多万名病人，2002年全世界有300万人死于艾滋病 不洁性行为、吸毒、病毒感染者、静脉输血等导致

    1988年 上海甲肝大爆发 共有310746人发病，31人直接死于本病 食用了不洁毛蚶和饮食卫生习惯不良

    2003年 非典型性肺炎 截至2003年8月7日，全球累计非典病例共8422例，因非典死亡人数919人，病死率近11％ 冠状病毒变异株

    2009年 甲型H1N1流感 截至2009年7月2日11：30，全球共有117个国家和地区出现确诊病例、确诊总数70893人、死亡总人数311人

    甲型H1N1病毒

    二、国外突发公共卫生事件的应对

    （一）国外公共卫生事件应对的法制

    1.美国公共卫生事件应对的法制

    美国关于防范传染病的联邦法律主要是1994年通过的《公共卫生服务法》，又称《美国检疫法》。该法对防范传染病方面的规定内容包括：明确严重传染病的界定程序，制定传染病的控制条例，有关检疫站、检疫场所与港口管理等。另外，《公共卫生服务法》赋予了卫生总局医务主任颁布与实施有关传染病防治规定的权力，包括制定规章、措施，决定对感染者采取留验、隔离等措施。除联邦法律之外，美国防范、应对大规模流行性传染病的法律还包括州、县等地方性法律、法规。

    美国防范、应对公共卫生事件的核心机构是美国疾病控制和预防中心，它隶属于卫生与人类服务部，其任务是通过对疾病、伤害和残疾的预防和控制，增进健康并提高人们的生活质量，与全国及国外的合作伙伴一起监测和研究健康问题，从事保健方面的研究，制定和宣传公共卫生政策，实施预防战略，培养安全健康的环境并提供指导和培训。此外，联邦紧急事务管理局也是突发公共卫生事件发生后的重要应急机构，联邦紧急事务管理局下设七个机构：应急准备与复原局、联邦保险与减灾局、联邦消防管理局、外部事务局、信息技术服务局、管理和资源规划局和地区协调局。针对包括公共卫生事件在内的突发事件，FEMA负责提出应对危机的立法建议，指导社会应对灾害，帮助州与地方政府做好应急准备，协调联邦机构间应对危机工作、培训应急管理人员等。

    2.日本公共卫生事件应对的法制

    20世纪90年代以来，日本政府不断加强和完善国家危机管理，建立起一套从中央到地方的危机应对体系。在应对公共卫生事件方面，早在1987年就开始实施《传染病预防法》，后经过修改开始实施《传染病控制法》，其中规定了传染病等级、政府的紧急措施等内容。日本将公共卫生事件应急法制附属于多层次的危机管理体系，以内阁首相为危机管理的最高指挥官的危机管理体系负责全国的危机管理，日本政府在首相官邸地下一层建立了“全国危机管理中心”，指挥应对包括突发公共卫生事件在内的所有危机。政府内则设有专门管理处室应对公共卫生事件危机。

    （二）国外公共卫生事件应对的体制

    1.美国公共卫生事件应对的体制

    美国经历巨大的考验和多年的经营，已经形成了一套相当完善的突发事件危机管理体系。美国危机反应系统以联邦反应计划为指导，将危机反应分为12个领域（交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品和能源），每一个领域都有一个领导机构。在具体操作时，各个机构各司其职。突发公共卫生事件属于联邦应急计划中第八项紧急支援功能，在危机中负责协调和管理卫生和医疗服务的机构是美国卫生和公共服务部，在提供自己的医疗专家和设备等服务的同时，美国卫生和公共服务部还必须确保其他机构都处于有效和合作的状态。

    美国突发公共卫生事件危机管理基本上可分为联邦和地方两级。地方政府负有管理危机的主要责任，当灾难的严重性超出地方处理能力时，地方政府便可请求联邦政府支援，由罗伯特·斯坦福法案编列特别经费，经联邦紧急事务管理局评估鉴定后，由总统宣布为国家级公共卫生灾难，成立以联邦紧急事务管理局和美国卫生和公共服务部为危机管理核心的协调机构，进行灾难的计划和协调。联邦级危机管理的组织主要包括国土安全部、联邦紧急事务管理局、美国卫生和公共服务部和疾病预防控制中心，地方级危机管理的组织主要包括城市医疗反应系统、美国卫生和公共服务部在当地的下属机构疾病预防控制中心、卫生资源和服务管理局等。

    （1）美国公共卫生突发事件应对系统的纵向结构。美国传统的公共卫生体系是以“国家—州—地方”三级公共卫生部门为基本架构的，且由于其联邦制的特点，三级公共部门之间的协作较为松散。“9·11”事件和炭疽袭击在美国产生了重大影响，对美国应急系统提出了严峻的考验，并因此而深刻改变了传统的公共卫生系统。目前，美国这套仍处于不断建设和完善中的公共卫生突发事件应对系统，以新的三级应对体系为基本特点。这三级应对体系自上而下包括：CDC（联邦）疾病控制与预防系统—HRSA（地区/州）医院应急准备系统—MMRS（地方）城市医疗应急系统三个子系统。

    美国公共卫生事件应对组织结构图

    美国公共卫生突发事件三级应对系统

    美国疾病控制和预防中心（CDC）组织结构图

    ①CDC——美国疾病控制和预防中心：成立于1946年，是国家卫生部（DHHS）的一个部门，其主要职能包括：制定全国性的疾病控制和预防战略，公共卫生监测和预警，突发事件应对，资源整合，公共卫生领域管理者和工作人员的培养。CDC是整个公共卫生突发事件应对系统的核心和协调中心。

    ②HRSA——卫生资源和服务部：是与CDC平行的部门，同属于美国卫生部，旨在为所有人提供卫生保健服务。HRSA医院应急准备系统主要通过提高医院、门诊中心和其他卫生保健合作部门的应急能力来发展区域应对公共卫生突发事件的能力。该系统在全国实行分区管理，共设10个区，区内以州为单位实现联动。除了州和地方卫生部门外，其他参与者还包括：州级应急管理机构，州级农村卫生保健办公室，退伍军人卫生保健部门和军方医院，基本医疗保健协会等。

    ③MMRS——城市医疗应对系统：是地方层面应对公共卫生突发事件的运作系统。MMRS项目始于1996年，2003年3月1日加入联邦紧急事务管理局（FEMA）。该系统通过地方的执法部门、消防部门、自然灾害处理部门、医院、公共卫生机构和其他第一现场应对人员之间的协作与互动，确保城市在一起公共卫生危机中最初48小时的有效应对，从而使得城市在全国应急资源被动员起来之前能以自身力量控制危机事态。

    美国卫生资源和服务部组织结构图

    （2）美国公共卫生突发事件应对系统中的横向联动。公共卫生突发事件应对系统是包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务和第一现场应对人员（例如消防员、救护人员）等在内的多维度、多领域的综合、联动、协作系统。我们将以在生化恐怖袭击中的预警与应对为案例来说明公共卫生部门如何与突发事件应对系统中的其他部门，尤其是执法部门实现联动。在2001年10月初第一起炭疽病毒袭击事件发生后，疾病控制与预防中心（CDC）和联邦调查局（FBI）立即被动员起来，帮助各州、地方公共卫生部门和执法部门开展调查。由于炭疽病毒袭击对公共安全构成了直接的严重威胁，公共卫生部门和犯罪调查机构必须更为密切地合作。

    一般而言，生化恐怖袭击可以分为两种：公然的袭击和隐秘的袭击。在公然的生化恐怖袭击事件的开始阶段就有犯罪者宣称对该事件负责，或者事件本身具有明显特征。此时执法部门通常作为事件的第一调查者，领导初期的紧急应对，并通知公共卫生部门加入应急系统。执法部门与公共卫生部门在此时的联动与合作应对流程如下图所示。

    美国公共卫生突发事件应对系统中的横向联动

    美国卫生系统与其他部门的互动（以遭受公然的器袭击为例）

    而隐秘的生化袭击事件的特征是：只有当发现不同寻常的群体性疾病时，才认识到可能出现了生化袭击事件。此时，通常是公共卫生部门首先发现问题并领导最初的调查。早期的应对措施主要集中在诊断、治疗、流行病学调查等方面；执法部门的介入通常会被拖延。从下图中我们可以发现：隐秘的生化袭击事件中公共部门与执法部门的联动与合作流程与公然的生化袭击事件中不同。

    美国卫生系统与其他部门的互动（以遭受秘密的生化武器袭击为例）

    2.英国公共卫生事件应对的体制

    英国公共卫生服务由卫生部及其指导下的国民医疗服务体系共同提供，卫生部和国民医疗服务体系也是公共卫生突发事件管理和服务的主体。英国是中央集权制国家，公共卫生突发事件战略性指导政策的制定主要集中在中央。卫生部“突发事件计划协作机构”颁布的“国民健康服务系统突发事件应对计划”，构成了英国突发公共卫生事件应对体系的综合框架。这一应对体系包括战略层和执行层两部分。战略层的应对指挥由卫生部及其下设机构负责；突发事件的响应和执行机构则集中在地方，主要由国民医疗服务体系及其委托机构开展。

    英国公共卫生事件应对组织结构图

    （1）战略层。根据突发事件计划协作机构颁布的“国民健康服务系统突发事件应对计划”，英国突发公共卫生事件战略层的管理体系由卫生部及其下设机构负责，下设机构主要包括突发事件计划协作机构、四大分区卫生和社会保障委员会、卫生战略局和卫生保护局等。

    ①卫生部。卫生部主要保障国民能够获得快速、公平、便捷和高质量的卫生和社会保障服务。卫生部的主要目标是改善人民的健康状况，提高社会福利，主要任务是推动国民医疗服务和社会护理的现代化、提高公共医疗服务标准、制定实现这些目标的发展政策和国家标准。卫生部职能包括为国家公共卫生服务建立政策框架，制定国家标准和长远发展计划，确保资源合理配置；管理国家公共卫生和社会保障系统；监控国民医疗服务体系的工作成效以及协调处理国民医疗服务体系各层面的问题等。卫生部经费由国家财政部拨款给卫生部，卫生部再下拨给各地区卫生管理部门，然后再由各地区卫生管理部门分别将款项拨给医院和家庭医生。

    卫生部是中央级公共卫生突发事件战略决策的政府职能部门，其下设机构除去前面提到的突发事件计划协作机构、四大分区卫生和社会保障委员会、卫生战略局和卫生保护局外，与突发事件相关的主要职能和设置有：

    A.执行主任。主要负责向内阁提交有关突发事件的报告、跨部门简报和陈述，为内阁提供国家建议和信息。并负责与委托行政机构、其他国家或相关的国际组织保持联络。同时，他还要为国民医疗服务体系的首席执行官提供支持，并和首席医疗官员协力合作。

    B.首席医疗官。首席医疗官与卫生部执行主管协力工作，负责与地区公共卫生主任和卫生部内部联系，领导国家公共卫生对突发事件的响应，包括下达预警指令、协调必要的跨部门或国际行动等。

    C.地区公共卫生主任。地区公共卫生主任在公共卫生网络中扮演着重要的角色，公共卫生网与国民医疗服务体系的各个部分紧密相连，地区公共卫生主任是领导核心。他们和非国民医疗服务体系机构在区域内有着密切联系。

    ②突发事件计划协作机构。卫生部突发事件计划协作机构主要负责协调突发事件规划，使国民医疗服务体系在响应重大事件上始终处于一种准备就绪状态。突发事件计划协作机构在1990年首次发布了国民医疗服务体系关于重大突发事件的国家手册，手册要求国民医疗服务体系的所有组织都必须明确突发事件对人员所构成的危险，评定可能的影响，考虑减少影响的措施及准备。手册还要求国民医疗服务体系的所有相关职员都必须接受适当的培训以及有适当的应急装备。突发事件计划协作机构和突发事件规划有关的其他政府部门、英国在欧洲和国际应急管理与政策发展委员会的重要代表保持联络。职责包括：发展、发布和维护国家指导；推动重大突发事件准备训练；确保从突发事件和训练中吸取经验教训；保持卫生部和其他政府部门之间的联系；为必要的重大事件响应提供国家协调。

    ③四大分区卫生和社会保障委员会。英国的卫生管理和提供卫生服务的组织结构，自建立以来经历过多次改革。2002年，布莱尔政府在全国范围内实施“权力平衡转移”战略，卫生部和国民医疗服务体系积极响应，对国民公共卫生服务机构进行了重组。卫生部废除了原8个大区卫生办公室，设立4个分区卫生和社会保障委员会，分别负责英格兰北部、南部、中部和东部、伦敦四个大区。新设立的四个分区卫生和社会保障委员会负责在卫生部、国民医疗服务体系和社会保障的服务人员之间进行沟通和联系，对新设立的战略卫生局执行管理。委员会有自己的工作队伍，成员包括一些中央政府地区办公室的工作人员，主要任务是监督国民医疗服务体系和社会保障的发展，评估卫生和社会保障的绩效，为国民医疗服务体系的高级职员提供指导，并为卫生部大臣提供支持。卫生和社会保障委员会在区域和国家之间起到协调作用。

    ④卫生战略局。2002年，布莱尔政府在全国范围内实施“权力平衡转移”战略，废除原地区卫生局，设立管辖范围更大的战略卫生局。战略卫生局主要承担地方卫生战略发展的指导工作，并继承了原来大区办公室的部分职责。

    新成立的战略卫生局管辖的空间范围在原来的地区卫生局管辖范围的基础上进一步扩大，权力也有所增加，接管了原大区办公室的部分职责。主要职能是负责本地区的地方卫生战略的发展，并对地方国民医疗服务联合体和初级保健联合体的工作实施质量管理。战略卫生局是卫生部和国民医疗服务体系之间重要的连接桥梁。

    ⑤卫生保护局。卫生保护局是2003年4月1日新成立的非部门公共实体。它是由卫生部大臣许可成立的独立的跨部门组织，主要目标是保障国民的健康，减少传染病、化学危害、毒物和放射性物质危害的影响，召集卫生领域有关专家，共同从事公共卫生、传染病、突发事件规划、传染病控制、试验以及毒物、化学和射线危害方面的事务。卫生保护局在全国设有9个分支机构，分别管辖英格兰9个地区的相关事务。同时，新成立的卫生保护局还接管了原公共卫生实验室的国家传染病监测中心和国家公共卫生实验室，形成了高度完善的传染病监控系统。卫生保护局设有12个区域传染病监测中心，构筑了一个强大的传染病监控网络。传染病监测中心还设有国家和区域两个层次公共卫生实验室，国家公共卫生实验室主要是为区域公共卫生实验室、国民医疗服务联合体医院实验室、传染病控制顾问、社区和医院的医师、环境卫生官员等提供专家知识和建议。卫生保护局是应对公共卫生突发事件的全国性专业疾病监测机构。

    （2）执行层。国民医疗服务联合体代表了英国医疗服务制度，也是相对独立的组织，是英国卫生服务的主要提供者。国民医疗服务联合体对议会负责，由卫生部进行管理，接受卫生部的政策指导和绩效审查。国民医疗服务联合体的主要内容包括初级保健服务和二级保健服务，由国民医疗服务体系中的初级保健联合体和国民医疗服务联合体负责提供。

    ①初级保健服务。初级保健服务是国民医疗服务体系的基石。主要承担计划编制、卫生服务保障和提高本地居民卫生水平的职责。该服务主要由初级保健联合体负责提供，成员包括家庭医生、药剂师、牙科医生和牙科治疗中心和眼科医生等。英格兰共有303个初级保健联合体，由政府拨款，享有国民医疗服务体系大约75％的预算。家庭医生是初级保健联合体中最重要的组成部分，是国民医疗服务体系中的第一道防线，与病人的联系最为密切。他们在疾病预防、诊断和治疗方面发挥了重要的作用。健康指导中心也是初级保健服务中的重要内容之一。它主要是为个人提供快速和免费的24小时健康咨询服务。在遇到突发事件时，则负责指导咨询者采取相应措施，必要时为其联系救护车服务。

    ②二级保健服务。二级保健服务主要由国民医疗服务联合体所提供。医院服务是其中最重要的部分，包括急性病医院和特殊医院服务。在主要的大城镇都设有医院联合体，一些医院是区域或国家的某项特殊护理的专业中心，还有一些和大学协作，帮助培养训练卫生专业人员。除急诊以外，医院治疗需要由个人的家庭医生进行预约，根据排队的先后次序或病情的轻重缓急程度按顺序接受治疗。同时，国民医疗服务联合体也提供社区服务（例如卫生中心、门诊部或上门治疗）、精神治疗和急诊救治。国民医疗服务联合体是国民卫生服务组织的主要雇主，拥有护士、医生、各领域的专家以及保卫、清洁、管理、计算机、餐饮服务等众多职员。此外，救护车服务联合体也是国民医疗服务联合体的重要组成部分，主要负责在发生突发事件时，进行第一时间的救护响应。

    （三）国外突发公共卫生事件应对的运行机制

    1.美国突发公共卫生事件应对的运行机制

    美国突发公共卫生事件反应的运作机制主要依据联邦反应计划卫生与医疗服务功能执行，公共卫生和医疗服务（ESF8）规定了处理突发公共卫生事件的政策，联邦各部门的组织协作以及对危机事件处理全过程的反应运作机制。

    （1）处理突发公共卫生事件的政策

    ①当地方发生了大灾难或突发公共卫生事件，难以控制，地方政府申请联邦政府给予援助，在国土安全部批准并给予联邦反应授权，ESF8开始启动和实施。

    ②卫生部下属突发公共卫生事件准备执行机构（ASPHEP）负责启动和协调ESF8，国土安全部负责启动和协调NDMS。ASPHEP首席代表是ESF8长官，卫生部公共卫生突发事件准备办公室（OASPHEP）是协调ESF8执行的行动机构，卫生部地区长官（RHA）是负责指导地区ESF8的行动机构。

    ③在突发事件应急反应结构中，卫生部部长指挥中心（HHSSCC）为联邦政府和地区政府间提供联络，使联邦提供的医疗卫生援助能够达到地区实际状况的要求，HHSSCC协调和推动ESF8反应。

    ④依据ESF8协定，卫生部作为首要部门，承担主要任务，另外12个支持部门要提供密切的援助，同时要保持自身领域资源和人员的有效控制。

    ⑤依据联邦反应计划成立的联合信息中心（JIC），授权向公众发布医疗和卫生反映的信息。

    （2）突发公共卫生事件反应的组织协作。依据公共卫生危机的波及范围和影响程度，ESF8对应有两个层次：联邦级和地区级。联邦级指的是突发公共卫生事件灾情严重，涉及两个州以上管辖范围，州政府缺乏能力应对的危机；地区级指突发公共卫生灾情发生在一定的区域，一般在两个州以内管辖范围，地方需要联邦政府的支援。对应这两个层次，联邦反应计划要求成立联邦级ESF8和地区级ESF8，其组织协作如下：

    ①联邦级突发事件反应组织协作。ASPHEP启动ESF8，HHSSCC投入运作。联邦ESF8小组由联邦部门核心成员组成，还视情况需要包括其他政府组织和私人组织。在启动的最初阶段，核心层成员由卫生部任命官员、国防部副部长（卫生）、退伍军人事务部副部长（卫生）、国土安全部突发事件准备和反应副部长或指定代表组成。

    其他支援部门和组织要求派遣代表至HHSSCC，或者提供能及时通过通讯（如：电话、传真等）联络的代表。

    卫生部派遣代表卫生部和ESF8的人员加入CDRG和EST。如果需要，卫生部将派遣突发事件反应协调官和国家ESF8

    ERT到灾区，支持负责地区ESF8工作的地区长官（RHA）。

    ESF8协调工作集中在HHSSCC。

    如果需要，将召集成立公共卫生方面的主题专家组，为ESF8提供咨询和建议。

    ②地区级突发事件反应组织协作。地区ESF8卫生医疗反应由地区长官（RHA）领导，RHA成立一个地区ESF8协调中心，提供地区反应行动的管理支持。卫生部地区督导（RDS）通过从卫生部其他区域协调人力去满足RHA需要。

    地区ESF8领导负责与联邦协调官（FCO）协作并保持联络，同时保持与州或当地卫生和医疗官员、国家ESF8和卫生部地区督导的联络。

    地区ESF8代表来自地区运作中心（ROC）、灾区办公室（DFO）和地区ESF8协调中心（CC）的成员，在突发事件反应期间他们保持24小时值班，此外其他支援部门的代表保持援助状态。

    ③突发公共卫生事件反应的运作全过程。我们将ESF8应对突发公共卫生事件反应的运作全过程分为三个行动阶段：最初反应行动、持续反应行动和后续反应行动阶段。

    A.最初反应行动。在得知公共卫生领域发生了一个重大灾难或重大突发事件后，卫生部通知HHSSCC成员（联邦各支援部门）集合，并通知ASPHEP、卫生部突发事件协调局（AECS）、相关地区长官（RHA）、地区突发事件协调官（RHCS）和地区督导。

    每个支援部门要保证提供足够的项目人员去援助HHSSCC，执行本部门专业的活动任务，必要时被要求提供24小时服务。HHSSCC充分了解各支援部门资源和能力，并被赋予一定的权力去调动支援部门实施行动。ESF8为地区间ESF8提供联络和沟通，假如需要，ESF8可以帮助地区ESF8在灾区建立有效协调机制。在突发事件反应早期阶段，ESF8会不断评估和分析医疗和公共卫生援助要求和反应，并更新医疗和公共卫生情况估计，有权决定是否给予援助，给予的每一次援助必须核实它的必要性。

    B.持续反应行动。在通知后，HHSSCC马上进入运行状态。ESF8负责收集、分析和分发医疗及公共卫生援助的请求，在卫生部地区长官宣布地区ESF8协调中心投入运行后，医疗和公共卫生援助请求的责任由ESF8移交到地区ESF8。

    ESF8的领导机构ASPHEP将请求卫生部和其他支援联邦部门立刻行动，分析和汇报受影响灾区潜在的医疗卫生援助需求。ESF8将启动下述紧急行动：配国家ESF8代表至EST；派ESF8人员至灾区为地区ESF8提供联络和支持；请求国土安全部国土安全中心向NDMS运行支援中心（NDMSOSC）要求NDMS反应资源处于备用状态；提示国防后勤局（DLA）和其他预定医疗供应机构处于备用状态；提示国家通信和交通支援机构处于备用状态；掌握灾区地理信息以及灾区天气状况。

    美国公共卫生事件应对运作全过程

    C.后续反应行动。ESF8人员将持续地获取和评估灾区情况，鉴别分析公共卫生突发事件问题的严重程度，建立随时监测状况发展的系统，以获得事态进一步发展的趋势。因为突发公共卫生事件反应的潜在复杂性，ESF8召集成立主题专家组，以便听取专业建议和采取合理的战略。

    在ASPHEP指导下视需要从卫生部成立医疗卫生队伍，提供适当的医疗和公共卫生援助。如果国土安全部认为需要，可以要求启动配置NDMS反应队伍。卫生部、国土安全部、国防部和交通部代表协调安排灾区医疗设备的供应和运输，预留的医疗设备供应仓库能够加速灾区的再补给。ESF8建立必要的通信系统来实现高效的沟通协调，ESF8收到的各种信息（来源于媒体或公众等）会提交到相应的政府部门或联合信息中心。

    灾后，卫生部ASPHEP将对公共卫生突发事件进行总结，撰写灾后报告。灾后报告总结分析ESF8采取的主要行动，面临关键问题时是如何解决的，从结果看要吸取的经验教训，以便在面临下次突发事件时进一步改善反应行动。其他支援部门协助完成灾后报告并签署最终报告。

    2.英国应对突发公共卫生事件的运行机制

    英国的突发公共卫生事件应对体系分工明确，应对执行统一。英国卫生部设有“突发事件计划协作机构”（EPCU），应对指挥工作由卫生部及其下设机构负责，地区卫生行政机构和公共卫生应对计划顾问委员会参与指挥。国民健康服务系统（NHS）及其委托机构负责具体的执行工作。

    对于突发公共卫生事件的应对运作机制，英国卫生部已经制定了较完备的准备计划。卫生部EPCU颁布了“国民健康服务系统突发事件应对计划”，规划了英国突发公共卫生事件危机管理运作机制。该计划明确了国民卫生服务体系的所有组织在应对突发事件的职责、协作和运作程序。2000年4月英国卫生部颁布突发事件控制保障标准，为所有的卫生服务组织提供了一个最低服务标准。标准要求所有组织都必须制定计划，要为任何重大突发事件和导致正常服务中断的紧急情况做好组织和实施响应的准备。

    在英国大多数突发事件都是在地方层面处理的，地方响应是突发事件响应的重点。只有当事件的影响范围和事件本身影响程度超过了地方范围并超出了地方国民医疗服务体系所能承受的能力之外，才寻求更高一级的地区或中央政府的协调帮助。

    （1）地方响应。在发生突发事件时，第一响应通常是由国民医疗服务联合体中的救护车联合体和急性病联合体来共同承担。这些联合体中的成员都受过突发事件紧急救助训练并具备相应的专业技能。警察、消防队、地方政府、志愿组织和地方规划队伍中的一些合作机构共同构成完整的应急机制。在事故现场，由警察担任协调指挥。救护车联合体和急性病联合体须就相关的突发事件向初级保健联合体发出预警通知。

    在初始响应阶段，初级保健联合体的主要职责是提供初级保障和社区卫生服务。例如：给一些轻度受害者或未受害者提供初级护理服务和相关的建议；向接受医院传送病人，同时通过就地进行社区护理来减轻医院压力；为接待中心、休息中心或撤离中心的人员提供卫生服务。包括：动用社区药房来补充缺少的药品；保障卫生服务的公开性，并实施有效监测。例如公布有毒物质或辐射物质造成的突发事件的相关信息，提供防疫措施，如疫苗、抗生素或解毒剂；向公众提供信息和建议；根据空间就近原则为每一个人提供服务（例如为初级保健联合体职责范围内未在家庭医生处进行注册的人提供服务）。

    此外，初级保健联合体还应迅速与地区公共卫生主任取得联系；评定幸存者的卫生需求，并采取相应措施，例如空间上的疏散或集中；评定突发事件对地方社区的影响（尤其是当发生传染病、化学或辐射性突发事件时，要立即与地方传染病控制顾问取得联系，或利用公共卫生网，与其他领域的专家取得联系）；评估初级和社区卫生保障服务支持响应的能力，必要时从初级护理梯队中寻求更大范围的支持；协调响应；向公众、服务人员和其他卫生服务专家提供信息，包括向家庭医生提供简报；当服务本身就突发事件的一部分评定突发事件对初级保健服务资源的影响，并采取相应措施。

    （2）地区协调。当突发公共卫生事件的影响程度超过了地方范围，需要成立首要初级保健联合体（PCT）进行地区间协调。

    首要初级保健联合体由战略卫生局任命，地区公共卫生主任和地区突发事件计划顾问为其提供支持，主要负责在与初级保健联合体相关的所有突发事件计划内部进行协调以及在所有这些计划中所涉及的合作伙伴和相邻初级保健联合体之间进行协调。在超越本地区范围的突发事件中，首要初级保健联合体要负责协调多个初级保健联合体和跨界的响应行动。

    首要初级保健联合体与合作机构或代表之间建立有明确的协议，包括经任命得到授权领导卫生和社会保障实施、公共卫生响应的利益主体以及起到地方响应功能的战略协调组织中的代表等。这些协议以与战略卫生局相联系的地方协定为基础，要求首要初级保健联合体中所有享有代表资格的PCT共同承担。协议为实施响应协调提供了保证。

    战略卫生局是地方国民医疗服务体系的指挥部，战略卫生局主要负责对于大范围的、地方国民医疗服务体系自身难以应对的或者要启动地区协议的突发事件，进行相应的协调安排，并负责向卫生部上报，请求国家层面响应的支持。初级保健联合体应就突发事件相关情况及对媒体的处理等问题向战略卫生局上报。

    （3）中央协调。突发公共卫生事件充当中央级协调机构的主要是卫生部和卫生保护局。卫生部是中央一级执行公共卫生突发事件管理的政府职能部门，卫生保护局是全国性的专业监测机构。

    卫生部进行公共卫生突发事件协调的主要职能和设置有：

    执行主任、首席医疗官、地区公共卫生主任及卫生和社会保障委员会。

    卫生和社会保障委员会在发生公共卫生突发事件时，负责地区战略卫生局与卫生部之间的联系。

    卫生保护局纳入了原公共卫生实验室服务中心的国家传染病监测中心、国家公共卫生实验室等全国性专业监测机构，与卫生部一起主要负责疫情的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等。地方行政部门和公共卫生部门，包括传染病监测中心分支机构、国民卫生服务组织所属医院诊所、社区医生等，是整个疫情监测网的基本单元，主要负责疫情的发现、报告、跟踪和诊断治疗。卫生保护局的主要职责是：提高在国家和地方两个层面对未来突发事件响应的速度和效率，包括提供积极的和权威的卫生保护的信息和措施，从而减少公众恐慌。

    提供关于重大突发事件的规划和行动响应的科学信息和专家建议。需要在此特别指出的是，在传染性疾病爆发等类似的公共卫生突发性事件中，疾病的监测是突发事件管理体系中的一项重点。

    三、我国突发公共卫生事件的应对

    （一）我国公共卫生事件应对的法制

    1.我国突发公共卫生事件应对的法律体系

    1954年《宪法》首次规定戒严制度，到2004年“紧急状态”入宪，数十部相关处理突发公共卫生事件的法律、法规得以颁布，各地方也据此颁行了本行政区域地方性法规、规章，特别是2003年的非典为公共卫生事件应急法律体系的完善创造了契机。应当说从中央到地方的公共卫生事件应急法律体系已经得到初步建立，其基本框架由以下几部分组成：

    （1）在宪法层面，我国《宪法》是公共卫生事件应急法律体系中最基本的组成部分，其相关条文为各种公共卫生事件应急法律制度的建立奠定了基础。如《宪法》第67条第20款、第80条、第89条第16款规定了“紧急状态”的宣布，这是建立一系列紧急状态制度的基础；《宪法》第21条规定发展医疗卫生事业的国家职责，为建立我国应对突发公共卫生事件的医疗卫生制度奠定了法律基础；《宪法》第13条规定征用及补偿制度，成为发生突发公共卫生事件后紧急征用权的行使及后续补偿的根本依据；《宪法》第28条规定了对犯罪活动的依法惩办也是对突发公共卫生事件下的各种犯罪分子予以法律追究的制度基础。

    （2）在法律层面，我国已经制定了《突发事件应对法》，尽管目前我国还未制定出统一的公共卫生法或健康法，也没有专门的突发公共卫生事件处置法。但是对于公共卫生领域的规范及突发公共卫生事件的应对方面，我国颁布了多部法律，如《传染病防治法》、《动物防疫法》、《国境卫生检疫法》、《食品卫生法》、《执业医师法》、《职业病防治法》等。从立法技术上可以看出我国现在采用的是“分散立法模式”，即针对不同类型的突发公共卫生事件（如传染病、食物中毒事故、重大职业病事故等）分别立法，以构成现在的公共卫生事件应急法律体系。

    （3）在行政法规层面，《宪法》第89条第7款规定了国务院领导管理卫生工作的职权，国务院也应在其职权范围内通过行政立法来应对突发公共卫生事件，完善应急法律体系。目前，在应对突发公共卫生事件方面，国务院颁布的行政法规主要有：《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《艾滋病防治条例》、《血吸虫病防治条例》、《国内交通卫生检疫条例》、《进出境动植物检疫实施条例》、《医疗事故处理条例》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等。

    （4）在部门规章层面，卫生部作为国务院卫生行政主管部门，承担着应对突发公共卫生事件的具体工作，根据宪法、法律、行政法规的规定及其工作要求发布各类规章，比如《传染病防治法实施办法》、《传染性“非典”型肺炎防治管理办法》、《性病防治管理办法》、《结核病防治管理办法》、《食物中毒事故处理办法》、《艾滋病监测管理的若干规定》、《国境卫生检疫法实施细则》、《消毒管理办法》、《防止沥青中毒办法》、《传染病病人或疑似传染病病人尸体解剖查验规定》等。此外，公共卫生危机应对还需要部门间的协调一致，所以，国务院其他各部委，如交通部、铁道部、农业部，也发布了相应规章，以配合公共卫生事件的应对工作。

    （5）在地方性法规、地方政府规章层面，有关地方人大和政府根据宪法、法律、行政法规制定了许多适用于本行政区域应对突发公共卫生事件的规范性文件。

    2.我国突发公共卫生事件应对法制建设的不足

    我国已经初步构建起突发公共卫生事件的应急法律制度，在宪法、法律、法规、规章中的相关规定呈现出我国现阶段应对突发公共卫生事件的法律制度体系。总体上看，我国在构建突发公共卫生事件法律体系方面已经取得了一些成绩，但是也有诸多问题和不足。

    从应急法制的体系构成上看，突发公共卫生事件应急法制中虽已不再缺少统一的“上位法律”作为应对公共卫生事件的基本依据，但在现阶段公共卫生事件应急法律体系中，承担基本依据角色的是国务院颁行的《突发公共卫生事件应急条例》，它是我国成功抗击非典危机的经验总结。从其内容看，它体现了我国政府应对公共卫生危机能力的显著提高，《条例》中较充分地体现了现代法治的基本精神，依法行政的核心内容也贯穿其中，对完善公共卫生事件应急法律制度有着重大意义。但是，它的不足也是明显的：作为行政法规，立法层次较低。虽然《突发事件应对法》作为上位法规定了可以采取的应急措施。但一旦爆发公共卫生事件，其领域的特殊性，决定了其应急措施的特殊性。而一旦“必要措施”超出《突发事件应对法》的规定，并且只属于“法律保留”事项的，必然会在危机应对中面临正当性与合法性难以两全的尴尬境地。行政法规虽然保证了突发公共卫生事件由行政机关专业处理的优势，但由于缺少上位法的可操作性控制，下位法容易出现“恶法”现象。并且法律规范之间也易发生冲突，各部门、各地方针对自己所负责的事项立法、“各扫门前雪”、缺乏沟通与协作，削弱了处理突发公共卫生事件的协作与合力。

    3.我国突发公共卫生事件应对法制建设的完善

    非典改变个人也改变社会，改变行为也改变制度。然而，当我们为此建立起应对突发公共卫生事件的制度后，发现应急制度与其他制度一样，权力与权利之间的平衡，或者说公众福利与个人权利之间的协调仍然是永恒的主题。应急法制因维护公益而生，更需要在维护权利的核心价值下不断完善。权力从来既是权利的庇护神，又是权利的摧毁者。面临突发公共卫生事件，权力与权利冲突的一面往往比依存的那面来得明显的多，权力与权利冲突的背后是公共利益与个人权益、行政效率与行政正义的紧张关系，利益冲突本就是法律产生之源，法律被赋予了平衡冲突的价值功能。如何平衡权力与权利、公益与私益、行政效率与行政正义，就变成一个如何设计公共卫生事件应急法制进而实现公共卫生事件应急法治的问题。我们需要通过适当的宪法和法律上的制度安排，将国家紧急权力从宣布到实施的各个具体环节以缜密、智慧、严谨的程序与实体规则加以规范；正如宪政民主国家的基本需要在正常状态下不能被行政机关中止、扭曲、转移或削弱一样，在紧急状态下同样不能被中止、扭曲、转移或削弱。在权力和权利平衡的核心理念指导下建立权利保护制度，包括最低人权保障原则的确立、权利救济途径的安排、利益表达机制的设计和权力约束制度，包括权力问责制度与紧急程序制度的建设等，来充实完善我国公共卫生事件应急法律制度，才是危机应对的出路。

    此外，非典对政府的改变，一个不得不令人注意的特点在于非典把公共卫生、公共安全和其他福利的公共性、全民性变为不得不实现的绝对命令。面对非典，人群的平等性成为社会事实，非典无视人群的差别，以往人们熟视无睹的城乡居民的身份差别在非典面前不仅没有意义而且十分危险。非典使全体民众安全之间的休戚与共的利害关系变得一目了然，形成了必须建立平等制度的条件。法的公平价值引导下的制度建设对于突发公共卫生事件应急法制的完善也是不可或缺的。

    （二）我国公共卫生事件应对的体制

    1.我国突发公共卫生事件应对的组织结构

    我国在应对突发公共卫生事件上，是在国务院统一领导下，设立卫生管理部门和动物疫情管理部门。具体职责如下：

    （1）卫生管理部门。负责我国公共卫生应急管理的部门是国务院、卫生部及地方各级卫生行政主管部门。卫生部在国务院领导下具体负责管理全国卫生工作，它下设办公厅、人事司、规划财务司、卫生政策法规司、卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）、农村卫生管理司、卫生执法监督司、妇幼保健与社区卫生司、医政司、疾病控制司（全国爱国卫生运动委员会办公室）、科技教育司、国际合作司、保健局等部门。《突发公共卫生事件应急条例》规定了卫生部的主要职责，包括：①在全国突发事件应急处理指挥部的领导和指挥下，按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发公共卫生事件应急预案，报请国务院批准后实施；②制定突发公共卫生事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情报告系统；③对可能造成重大社会影响的突发事件，立即向国务院报告；④承担突发公共卫生事件的通报和信息发布工作；⑤对新发现的突发传染病，及时宣布或提请国务院宣布为法定传染病；⑥对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病和重大中毒事件，及时组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施等。卫生部负责应急管理工作的机构主要是卫生应急办公室，与其相关的是疾病控制司，负责日常疾病防控。相关部门职责介绍如下：

    我国公共卫生事件应急管理体制

    ①卫生应急办公室。卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）下设综合协调处、预测预警处、应急指导处、应急处理处。其主要职能是：依法组织协调有关突发公共卫生事件应急处理工作；负责与突发公共卫生事件应急处理相关法律法规立法的起草工作；组织拟订有关突发公共卫生事件应急处理的方针、政策和措施；组建与完善公共卫生事件监测和预警系统；制定突发公共卫生事件应急预案，组织预案演练；组织对公共卫生和医疗救助专业人员进行有关突发公共卫生事件应急知识和处理技术的培训，指导各地实施突发公共卫生事件预案，帮助和指导各地应对其他突发事件的伤病救治工作；承办救灾、反恐、中毒、放射事故等重大安全事件中涉及公共卫生问题的组织协调工作；对突发重大人员伤亡事件组织紧急医疗救护工作。

    ②卫生执法监督司。综合管理卫生监督执法工作，并依法组织实施；负责拟订卫生执法监督工作规范、程序和有关规章制度；依法开展对食品、化妆品卫生和职业卫生的监督管理；综合协调对医疗保健机构和采供血机构执业行为的监督，依法监督检查医疗保健机构和采供血机构执业资格；对《传染病防治法》、《食品卫生法》、《职业病防治法》等卫生法律法规执行情况组织开展监督检查；组织协调和督办违反卫生法律法规的大案、要案的查处工作，组织开展卫生执法稽查；加强卫生执法体系和队伍建设，组织指导卫生执法队伍培训和管理。其下设综合处、医政监督处、公共卫生监督处、食品化妆品卫生监督管理处。

    ③疾病控制司。疾病控制司下设传染病预防控制管理处、艾滋病预防控制管理处、血吸虫病防治管理处等。其主要职能是：协助起草与疾病预防控制相关的法律法规；拟定传染病、地方病、寄生虫病、职业病、非传染性疾病防治和爱国卫生工作的规划和措施，组织对重大疾病的综合防治和危害健康的公共卫生问题的干预；依法管理传染病、职业病、地方病的防治工作，组织实施全国免疫规划，拟定检疫传染病和监测传染病名录；负责全国疾病监测和疾病预防控制信息管理；指导全国疾病预防控制机构建设与发展等。

    ④医政司。参与研究医疗管理体制改革和医疗机构、采供血机构管理制度改革；拟定医疗机构、采供血机构执业准入，医务人员执业准入和临床应用技术准入管理的法律、法规、规章并组织、指导实施；拟定医疗机构、采供血机构有关诊疗、护理、康复等医疗服务管理的规章制度和服务规范并组织、指导实施；参与研究拟定药品和医疗器械临床应用管理的法规、规章、政策并组织、指导实施；拟定对医疗机构、采供血机构服务质量、安全绩效的监督、评价、管理规范并组织、指导实施；协调组织城市医疗支援农村工作；协助重大人员伤亡事件的紧急医疗救援工作。其下设综合处、医疗机构管理处、医疗服务管理处、血液管理处、护理处。

    ⑤国际合作司。归口管理卫生外事工作。负责组织指导医疗卫生方面的政府、民间多边、双边合作交流，负责组织实施卫生援外工作；组织参与国际组织倡导的有关卫生方面的重大活动；组织协调我国与世界卫生组织及其他国际组织在医学卫生领域的交流与合作；负责协调并对外提供我国重大疾病疫情信息；归口管理外事行政业务及部机关外事活动；负责组织协调审批与台港澳在医疗卫生领域的合作与交流；协助人事部门推荐我部派出长期国外工作人员；指导、监督卫生国际合作项目实施。

    ⑥国家突发公共卫生事件专家咨询委员会。2006年1月23日，中国政府组建了国家突发公共卫生事件专家咨询委员会。该委员会由105人组成，下设6个专业组：传染病防控组、中毒处置组、医疗救治组、核和放射处置组、预测预警组、综合组，其日常管理工作由卫生部卫生应急办公室负责。该委员会的主要职责是：对确定突发公共卫生事件相应的级别以及采取的重要措施提出建议；对突发公共卫生事件应急准备提出咨询建议；参与制订、修订突发公共卫生事件应急预案和技术方案；对突发公共卫生事件应急处理进行技术指导；对突发公共卫生事件应急反应的终止、后期评估提出咨询意见；承担突发公共卫生事件应急指挥机构和日常管理机构交办的其他工作。国家突发公共卫生事件专家咨询委员会的成立是国家突发公共卫生事件应急机制建设的重要内容。

    突发公共卫生事件的管理需要多部门的合作，除了卫生部以外，工商部门、检疫部门、财政部门、公安部门等都需要予以大力的配合。

    （2）动物疫情等管理部门。在我国动物疫情类公共卫生事件由国务院领导、农业部具体负责。农业部是主管农业与农村经济发展的国务院组成部门。下设办公厅、产业政策与法规司、市场与经济信息司、财务司、科技教育司、农业机械化管理司、兽医局、乡镇企业局、机关党委、中华人民共和国常驻联合国粮农机构代表处、人事司、农村经济体制与经营管理司、发展计划司（全国农业资源区划办公室）、国际合作司、种植业管理司、畜牧业司（全国饲料工作办公室）、农垦局、渔业局（中华人民共和国渔政渔港监督管理局）等机构。

    其中负责动物疫情管理的主要部门是兽医局。２００４年２月，经中央机构编制委员会批准，农业部增设兽医局，设立国家首席兽医师１名。兽医局负责拟定重大动物疫病防治政策，依法监督管理动物疫病防治工作；研究拟定重大动物疫病国家扑灭计划，组织实施、定期评估并监督执行。其具体职责包括动物疫情管理工作，组织动物疫情监测、报告、调查、分析、评估与发布工作；动物卫生有关工作，组织动物及动物产品检验检疫、兽药残留监控、动物及动物产品卫生质量安全监督管理工作；研究拟定动物医疗、动物实验的技术标准并组织实施；负责兽药、兽医医疗器械监督管理和进出口管理工作；组织制定、修订药物饲料添加剂品种名录和禁止使用的药品及其他化合物目录；负责兽医科学和技术发展、兽医微生物参考实验室的管理工作；负责兽医微生物菌毒种管理工作；组织拟定动物卫生标准，负责制定、发布兽药国家标准、兽药残留限量标准和残留检测标准，并组织实施；承办兽医、兽药和动物检疫多边、双边合作协议、协定的谈判和签署工作；承办我国与世界动物卫生组织等国际组织的交流与合作工作；承办《禁止生物武器公约》履约的相关工作；分析评估国（境）外有关动物卫生信息，负责发布动物疫区名单；拟定禁止入境的动物及动物产品名录，承办发布禁令和解禁令工作等。

    2.我国突发公共卫生事件应对体制的不足

    如果把应对SARS危机当做一场战争，我国首先缺乏一个有力的指挥协调系统，各自为战、处于无序状态。从危机管理来看，首先，危机管理常设中枢机构是诸多现代发达国家危机管理系统的重要组成部分，以统领全国突发公共事件的处理。此外，鉴于危机的常态性，要想永远避免危机的冲击是不可能的，因而各问题领域应设立相应的危机管理组织，并与危机管理常设中枢机构构成危机应对组织网络。我国不仅在公共卫生领域缺乏常设危机管理组织，在其他危机频发的问题领域也缺乏应有的危机管理组织，这是我国危机应对主要依赖各级政府现有行政设置所致。正是由于危机管理常设中枢机构的缺乏，各地各自为政，很大一部分原因导致了包括SARS在内的各种突发事件的蔓延。

    3.我国突发公共卫生事件应对体制的完善

    完善我国突发公共卫生事件应对体制的原则是：中央统一指挥，地方分级负责，依法规范管理，保证快速反应，完善监测体系，提高预警能力，改善基础条件，保障持续运行；要求各地区也要从实际出发，抓紧建立本地区突发公共卫生事件的应急处理机制，充分利用现有基础设施，加强疾病预防控制机构的建设，保障国家应对突发公共卫生事件应急反应机制的正常有效运转。

    完善我国突发公共卫生事件应对体制，一是政府设立公共卫生应急指挥部，由行政首脑担任指挥长，有关政府部门抽出领导作为指挥部成员参加。指挥部依预案启动，依分工开展工作。二是建立应对公共卫生危机常设机构。目前没有这样的机构，这个机构应设在各级卫生行政部门。平时负责抓好公共卫生体系的建设与管理，定时组织演练，保证这个系统随时处于应急状态。发生突发公共卫生事件时，可以以两种身份出现，一则作为政府常设的公共卫生指挥部的办事机构和决策咨询机构，代表政府行使指挥职权。二则依法律以卫生行政部门的身份出现，行使执法职权，根据形势发展，前者的职能可能要渐渐减少，而后者的功能要逐步加强。三是建立预案管理机制。担负公共卫生事务的所有部门和单位，都要有自己的预案，形成一个完整的预案库。公共卫生突发事件的演练和危机应对，基本按预案进行。四是完善督查机制。可以考虑制定一个公共卫生突发事件督查条例，规范督查程序，明确相应的权利和义务。

    （三）我国公共卫生事件应对的机制

    1.强化应急决策和协调机制

    2004年3月，卫生部成立了卫生应急办公室，负责全国突发公共卫生事件的预警、应急准备和组织协调处置等工作。各级人民政府卫生行政部门，结合本地区实际和工作需要，设立或指定突发公共卫生事件处置的日常管理机构，负责突发公共卫生事件应急的协调、管理工作。为实现突发公共卫生事件处理的“指挥网络化、应急信息化、执行程序化、决策智能化”，卫生部和各省、自治区、直辖市应开展突发公共卫生事件应急指挥决策系统的建设，并保证系统建设的上下衔接、协调一致。由此，在全国形成应对突发公共卫生事件应急协调指挥体系，保证突发公共卫生事件的应急处置指挥有力、协调良好、控制有效。

    2.完善监测信息网络，建立预警机制

    突发公共卫生事件监测信息网络主要包括国家疾病监测报告系统、国家突发公共卫生事件监测报告系统、医疗救治信息系统、卫生执法监督信息系统和应急指挥信息系统。完善突发公共卫生事件监测信息网络，按照统一规划、分步实施、突出重点、信息共享、强化职责、依法管理的原则进行。在强化检测的基础上，建立及时准确的预警制度。

    3.建立应急物资的储备、征用机制

    卫生应急物资储备是一项复杂、动态的系统工程，涉及发改委、财政部、卫生部等多个部门，部门协调配合十分重要。卫生应急物资储备以地方储备为主，国家储备作为必要的补充。各级卫生行政部门要结合本地区实际情况和应急工作需要，充分考虑利用现有人力、财力和技术，根据突发公共卫生事件特点，分类提出应急物资储备目录，由财政部门保证储备资金，发展改革部门具体组织落实储备到位。发生突发公共卫生事件时，发展改革部门应根据本级政府的指令和卫生部门的建议，按照有关规定调用应急储备物资，并及时补充。

    4.开展应急培训，组织应急演练

    卫生应急工作要坚持“预防为主，平战结合”的原则，加强卫生应急人员的技术培训，加强各级管理和专业人员的培训和知识更新。组建卫生应急队伍，选择具有临床经验的医务人员和现场处置经验的疾病预防控制专业人员，平时进行应急知识、技能培训，配备必要的医疗救治和现场处置装备，在遇有突发事件时，能够迅速组织，及时赶赴现场，有效开展医疗救治和流行病学调查处理。

    卫生部组织全国性和区域性的突发公共卫生事件应急处理演练，以检验、改善和强化国家或区域应急准备，提高应急能力；同时，对演练结果进行总结和评估，进一步完善应急预案。地方各级人民政府卫生行政部门根据实际情况和工作需要，结合应急预案，按照“统一规划、分类实施、分级负责、突出重点、适应需求”的原则，采取定期和不定期相结合的形式，组织开展突发公共卫生事件的应急演练。

    5.广泛动员社会力量，加强应急公众沟通机制

    卫生应急工作中的社会动员对有效处置突发公共卫生事件十分重要。城市社区、农村基层和社会各界力量全面参与重大传染病疫情和救灾防病等其他突发公共事件的应急，是全面落实各项防治措施，有效控制突发事件的重要条件。

    各级卫生部门和新闻宣传部门要密切配合，采取多种形式和渠道，广泛开展突发公共卫生事件应急知识的宣传和健康教育，加强突发事件应急处理的宣传报道和危机干预，正确引导舆论，确保社会稳定。

    6. 部门协调配合，加强国际合作机制

    突发公共卫生事件应急工作是一项复杂的社会系统工程。必须明确政府有关部门在卫生应急工作中的职责，建立和完善应对突发公共卫生事件的部门信息沟通和工作协调机制，协调有序地处置突发公共卫生事件。

    随着经济全球化的进程加快，各种突发公共卫生事件逐渐呈现出跨国界的趋势。为有效应对国际关注的突发事件，维护国家形象和声誉，在突发公共卫生事件应急方面要广泛开展和加强国际交流与合作，参与全球应对突发公共卫生事件行动，积极利用国际经验与经济技术力量来应对和处理国内突发公共卫生事件。

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