一、突发社会安全事件概述

    （一）突发社会安全事件的概念

    通常，人们在遇到危险或感到有威胁时，就会想到“安全”，所以，安全概念的最基本特征应当是与“危险”、“危机”相关联。所谓安全，大致表达了客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧的意思。以此为基础，可以将社会安全的含义界定为整体性社会价值在客观上不受威胁且在社会群体成员的主观上不存在受威胁的恐惧。社会安全事件则是指危及社会安全、社会发展的重大事件。根据《国家突发公共事件总体应急预案》中的规定，社会安全突发事件主要包括：恐怖袭击案件、经济安全事件和涉外突发事件等。在通常情况下，群体性事件也纳入社会安全突发事件的范围。

    （二）突发社会安全事件的特征

    1．事件本质的社会性

    突发社会安全事件是特定社会矛盾发展到一定阶段的产物，事件发生后又对社会产生特殊影响。它的这种社会属性，显示出其自身具有的本质特征。首先，它总是一定社会矛盾的产物；其次，突发社会安全事件指发生于特定的社会环境内；再次，突发社会安全事件是多种社会矛盾交织冲突的产物，这种多因性体现了事件形成的复杂性。

    2．事件形成的突发性

    社会安全突发事件与其他突发事件一样，突发性是其明显特征。就突发公共安全事件来说，首先，人为事件的组织发动者，在事件爆发前总是避人耳目、秘密行动，并试图选择影响最大的时机与场合，并采取突袭的方式，以求造成声势达到目的。其次，某些特定的事件，在通常情况下，不是有组织、有领导的群体行为，而是一种自发的、一哄而上的群体行为。虽然事件的发生有一个从量变到质变的过程，但这一过程往往是隐性加剧，当矛盾激化时即形成连锁式反应突然爆发。再次，某些其他类突发事件引发的社会安全事件就更具突发性，比如重大灾害、频发性严重生产事故、公共卫生事件等，当其本位应急系统失灵时，人们往往发生心理慌乱和行为失控，意想不到的社会安全事件也就容易发生。

    3．运动方式的互动性

    社会安全事件与其他类型的突发事件不同的是，它往往更具有动态性，运动方式更为剧烈。社会安全事件的发生，是各种社会消极因素以互动的方式作用于群体的结果。互动表现为人与人之间的意见交换，由此产生相互作用并逐步散播和扩散。人的某种社会意识或社会行为的形成，是人们在社会交往过程中以感染、暗示和模仿等方式相互作用的结果。消极互动往往是社会安全事件的催化剂。

    4．危害后果的严重性

    突发公共事件的发生都会产生较为严重的后果，对社会秩序和国家秩序产生破坏，损及公共价值。但是，社会安全事件的危害后果具有更大的社会影响，即在可能造成公众生命、财产损害的同时，还会危及社会制度甚至国家政权，或至少对其产生深远的消极影响。并且社会安全事件一旦发生，极易对公众的心理产生影响，导致事态不断扩大或冲突加剧。

    （三）突发社会安全事件的管理

    1.有效预防

    对突发社会安全事件的有效预防重在加大政策调整力度，促进社会化保障体系和法律制度的建立完善，减轻群众负担和保障权益，做好就业、劳动及福利保障、救济扶困等；并建立社会预警机制，提高快速反应能力；同时，畅通公共参与渠道，拓宽公众参与途径，完善科学民主决策机制；不断提高各级干部危机意识，科学决策和及时控制、有效化解处理社会矛盾的能力。

    2.及时应对

    社会安全事件一旦爆发，就应积极处置，并把握“以人为本、及早化解、依法处理、慎用警力、当地领导负责”五大原则。在处置过程中，具体采取七种基本方法：一是迅速控制事态，争取由大变小，由热变冷，由强变弱，防止其蔓延扩大；二是提出整体方案和对策，了解事态起因，参与人群情况，有针对性地做出应对策略；三是统一行动，要精心组织部署，明确责任分工，各方联合行动，才能全面解决问题；四是政府及有关领导直接对话，进行解释，消除误解和对立情绪；五是主导舆论导向，利用主流媒体做好正面宣传引导，减少和消除不实谣言和传闻的负面影响；六是组织纪律约束，利用归属组织做教育工作，进行纪律约束，最大限度减少参与事件的人数规模和越轨言行；七是采取法律措施，利用执法机关依法处置，保护公民合法权益，打击违法犯罪行为。

    3.修复重建

    事后要对突发社会安全事件进行评估，总结经验教训，改进管理和工作方法，采取有效措施做好突发社会安全事件的恢复重建，在机制、管理、设施等方面进行改进和修复，并继续利用各种渠道对突发社会安全事件参与人员进行教育疏导和善后工作，从根本上防止事件再次发生。

    二、突发群体性事件的应对

    突发群体性事件是指由某些社会矛盾引发、特定群体或多数人临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。例如，近几年发生的安徽池州事件、重庆万州事件、浙江瑞安事件、四川广安事件、大竹事件等都是影响巨大的群体性事件。2008年，贵州瓮安县发生一起围攻政府部门的打砸烧的“6·28”事件，群众不满瓮安县公安局对该县一名女学生死因的鉴定结果，聚集到县政府和县公安局。期间，少数不法分子趁机打砸办公室，并点火焚烧多间办公室和一些车辆。事件造成百余名民警受伤，县委、县政府和县公安局被焚烧打砸，公共财产损失严重。该事件参与人数多、持续时间长、冲突剧烈程度大、破坏严重，造成的影响十分恶劣。当前，社会性突发事件主要以经济利益冲突、社会治安冲突引发的群体性事件表现出来，它成为当前社会风险的一种主要暴发形式。能否平稳、有效地解决群体性突发事件，成为缓解人民内部矛盾、维护社会稳定的重要内容，已成为当前工作中各级党政部门需要着力解决的重点、难点问题。

    （一）突发群体性事件的预防

    突发群体性事件的预防控制，主要从社会运行的角度研究如何使突发群体性事件不发生或者少发生。突发群体性事件的预防就是研究如何从社会诸多矛盾中发现群体性事件的苗头，对发现的事件苗头实施控制，从而避免突发群体性事件的发生，减少对社会秩序和政府形象产生不利的影响。

    1.广泛收集矛盾信息

    矛盾信息的收集，是预防突发群体性事件的基础。从发生的突发群体性事件情况看，有些突发群体性事件之所以能形成一定规模，并造成一定的社会影响，就因为党委、政府以及主管部门信息不灵，对参与人员的情绪、行为没有实施控制所致，要把突发群体性事件控制在萌芽之中，防止事态的形成和扩展，首要的环节就是做好矛盾信息的收集工作。要使矛盾信息的收集工作取得预期的效果，应重点抓好以下几个环节：

    （1）建立灵敏有效的矛盾信息收集网络。目前，突发群体性事件已成为影响社会稳定的重要因素，各级党政领导和企事业单位的领导以及各种形式的群众自治性组织负责人，对此应当高度重视，切实把“倾听群众呼声，反映群众意见”列入自己工作的重要内容，并且采取有效措施将这一工作落到实处。

    （2）明确矛盾信息收集的范围内容及重点。我们这里所讲的矛盾信息，并不是一般意义上的社会问题的反映，而是指可能引发突发群体性事件的各种信息。明确了矛盾信息收集的范围及重点，可以避免信息收集中的盲目性，提高信息收集的有效性。

    ①人民群众对党和国家改革政策的态度。改革意味着对过去的某种否定或者改变，其实质是利益格局的调整。每一项国家改革政策的出台，必然导致利益格局的重新划分，即一部分人因此受益，另一部分人的既得利益受损，因此，不可避免地在一部分人中存在着不满甚至对立情绪。各级部门在做好改革政策宣传工作的同时，应当注意收集对改革政策怀有不满情绪人群的信息。

    ②人民群众对党委政府做出的牵扯到房屋拆迁、土地征用、重点工程建设、筹资收费等具体决策的态度。各级党委政府在对本辖区的公共事务做出决策之前，一定要充分考虑到当地居民的经济承受能力和心理承受能力，不能好大喜功，急功近利，损害群众的合法权益。做出决策之后，要全面细致地了解群众的反映，收集群众的意见和要求，对群众不满意的地方，及时做出合理的解释或者进行适当的调整。

    ③人民群众对领导干部问题的反映。领导干部滥用权力或者不适当履行职责是当前突发群体性事件发生的重要原因之一。突发群体性事件虽然以要求解决某一问题的方式表现出来，其实质是发泄对某些领导的不满或者不信任。因此，对人民群众对领导干部问题的反映，各级党委政府以及职能部门，应该认真听取，决不能听之任之，甚至搞官官相护。

    ④其他容易引发群体性事件的信息。如不同利益主体之间关于土地等自然资源的纠纷，企业单位与所在地居民之间的纠纷，民族之间的纠纷，农村宗族之间的纠纷等。要及时了解纠纷的原因，参与的人数以及矛盾的对抗程度等。

    （3）采用科学方法积极主动地收集信息。采用科学的方法收集信息，往往可以取得事半功倍的效果。各级党委政府及其职能部门，不能消极地等待群众反映矛盾信息，而应当采取各种有效的方式，深入群众，积极地收集矛盾信息。

    ①各级领导干部，要深入群众，体察民情，了解民意。没有调查就没有发言权，不深入群众，不以一般群众的身份与群众交流，了解他们的生活、工作情况及其意见要求，就很难了解到群众所关心的热点问题以及他们对党和国家政策的不满之处，就很难收集到有效的信息。

    ②组织力量进行专题调查，有重点地收集信息。当容易引发突发群体性事件的改革政策出台，各级党委、政府应该组织力量，对容易发生群体性事件的重点地区、重点企业或重点人员进行专题调查。调查时，一定要做到认真、客观、全面，不能敷衍了事，不能以主观猜测代替客观材料的收集，不能以偏概全。

    ③充分发挥各种基层组织的优势和职能作用。各种基层组织要充分利用自己与群众直接接触多的工作特点，广泛地收集群众的意见和要求，全面地了解辖区内存在的各种社会矛盾或影响社会稳定的因素。

    2.研究事件基本情况

    从社会矛盾的形成到突发群体性事件的发生，有一个酝酿的过程，主要有群体不满情绪的产生、群体认同感的形成、群体组织的形成和群体行为的发生等环节。对群体行为发生之前的各个环节的基本信息进行研究，是缓解突发群体性事件参与者对立情绪的必要准备。而缓解意图参与突发群体性事件的对立情绪，是对突发群体性事件实施牵制控制的关键环节。如果做好这一环节的工作，有可能把突发群体性事件平息在萌芽状态；如果做不好这一工作，则有可能导致矛盾的进一步激化，事态的恶性发展，事件的难以控制。

    （1）认真研究收集到的相关信息

    ①了解可能引发突发群体性事件的原因以及该事件的潜在参与者。引起突发群体性事件的行为事实有多种多样，主要有国家决策（以党和政府的政策方式表现出来）、地方各级党委政府的决策、具体行政行为、侵权行为等。研究引发事件的原因及其潜在参与者，目的在于找出问题产生的症结，便于下一步“对症下药”。

    ②了解突发群体性事件的潜在参与者的要求及其合理程度。事件潜在参与者的要求不外乎三种情况，即获得新的权利、停止对其合法权利的侵害和赔偿由侵权行为造成的损失。这些要求，有的符合相关法律和国家政策规定，合情合理，有的则违背法律和国家相关规定，对合理的要求如何及时予以满足，对不合理的要求如何加以解释，在与事件的潜在参与者接触之前必须全面把握。

    ③了解事件可能涉及的范围和形成的规模以及事件一旦发生，对社会将产生的影响；能否引发其他相关社会问题，对于引发的社会问题，应当如何应对。

    （2）积极缓解事件潜在参与者的情绪

    ①及时地解答群众提出的要求和问题，从根本上消除群众的对立情绪。对由国家政策引起群众不满情绪的，党委和政府的主要负责人应当亲自向群众详细解释，不能派一般工作人员应付，以体现党委和政府对群众意见的重视，增强群众对党委和政府的信任度。对其他原因引发的群众不满的问题，也要有相关部门的负责人亲自出面。在解释过程中不能泛泛而谈，空话连篇，要向群众做出一种解决实际问题的姿态。对于合情合理的要求，应当做出解决的承诺，对于短期内无法解决的，要给出合理的解释。对不同的利益群体发生利益纠纷有可能导致的群体间的争斗行为，由国家机关主管部门和司法机关及时进行调解，讲明纠纷双方的权利和义务及纠纷发生所要承担的后果。要求双方克制自己的情绪，应该以法律允许的方式解决纠纷。

    ②搞好宣传教育工作，让群众明确自己的权利义务以及解决纠纷的正确途径和方法。当发现事件的苗头以后，除领导人与群众当面对话外，还要组织好宣传教育工作。一要向群众宣传有关的法律知识和国家政策，让群众明白自身的权利和义务，纠正群众的片面认识，消除对立情绪和参与闹事的意识。二要向群众宣传有关解决纠纷的法律知识，使群众明确解决纠纷的正确途径与方法。让群众明白，只有法律才是保护自己权益的最佳手段，采用非理性、非法的手段不会从根本上解决问题。通过政府部门解决问题，也一定要依照法定程序。事实违法的行为，也要承担相应的法律责任。这种宣传教育工作所采取的方式应该视情况而定，一般可采用印发宣传材料、办宣传栏、利用广播、电视、互联网等方式。

    ③借助社会力量的配合和支持。为了加大矛盾化解的力度，增强宣传教育的效果，及时消除群众的对立情绪，必要时可以依靠社会力量协助党委政府开展说服教育工作。可依靠的社会力量主要是指在本地本单位具有较高威望，深受大家爱戴和敬佩的人员。由这些人来开展说服教育工作，比较容易为当地群众所接受，有可能取得比较好的效果。选择这些社会人员进行说服教育工作，要求其在进行说服教育工作过程中一定要与党委、政府的立场保持高度的一致，并及时报告工作的进展情况。

    3.灵活运用控制措施

    对已经发现苗头的群体性事件，除了公开采取措施积极化解矛盾，消除有关人员的对立情绪外，同时还应加强控制，全面掌握事件苗头的发展变化情况，并且做好突发群体性事件的应对准备。

    （1）加强对重点人员的控制。重点人员是指意图组织、煽动或鼓动群众参与突发群体性事件的人，或者在事件发生过程中有可能实施过激行为的人。这些人员是突发群体性事件的关键人物，突发群体性事件主要是这些人发起的，其平息也离不开这些人行为的转化或对其行为进行的控制。因此，全面掌握重点人员的动态，成为突发群体性事件前置控制的关键。在对重点人员实施控制的过程中，要重点了解其参与事件的真实目的，受其鼓动参与事件的人员构成及其具体组织或鼓动的方式，其参与事件的过程中计划实施的具体行为以及其组织或鼓动群众实施事件所指向的对象。弄清上述事实后，应视具体情况对重点人员采取适当的工作措施。所谓适当的工作措施，是指容易被重点人员和参与群众所接受的措施，不能导致矛盾激化和群众对立情绪增强。应当特别注意，在这一阶段不宜采取强制措施，采取强制措施可能会激化矛盾，成为引发突发群体性事件的导火索。比如，可以组织专门力量对重点人员开展教育转化工作，还可以对重点人员实施孤立或者调离等。

    （2）严密对潜在敌对分子动态的控制。为了防止群众的不满情绪被坏人或别有用心的人所利用，应该全面了解和掌握潜在敌对分子的动态，并且实施严密控制。一要了解和掌握本单位内部或者本地区的潜在敌对分子的动态，包括本单位内或本地区有哪些人平时对党和政府怀有敌对情绪，实施过何种敌对行为；有哪些人受过法律的打击处理，现在行为表现如何等。二要在全面了解和掌握上述情况的基础上，确定出重点工作对象，并实施严密的控制。从而避免人民内部矛盾引发的事件成为国内外敌对分子攻击党和政府的武器，确保事件的发展在可以控制的范围内、控制在人民内部矛盾的范围内。

    （3）做好突发群体性事件的应急准备。对已经发现的突发群体性事件苗头，除了积极开展工作，努力化解矛盾，力争将其消灭在萌芽状态之外，还应做好事件发生的应对准备，以防止一旦事件发生因毫无准备而导致处置上的被动。这要求我们一要做好组织准备，明确各参与处置主体的职责和任务。突发群体性事件的苗头一旦演化成公开的对抗行为，由哪些单位和人员参加处置、各参与单位和人员应当履行哪些职责、完成哪些工作任务，预先必须周全考虑并且做出明确规定。二要预测习惯行为方式，科学拟定处置策略。对于发现的群体性事件的苗头，应当根据矛盾产生的原因，矛盾对抗程度和可能参与人员的总体状况，预测群体性事件可能以什么样的群体性行为表现出来。三要采取保护措施，维护正常的社会秩序和确保重要目标的安全。在群体性事件发生以前，应当充分考虑到一旦该事件发生，可能对本地区或本单位的正常秩序产生哪些影响，可能危及哪些重要目标的安全，在此基础上确定采取哪些保护措施。

    （4）要制定处置预案。群体性事件一旦发生，往往要求处置机关在短时间内做出正确决断。如果事先有处置预案，就可程序化系统指挥处置。鉴于公安机关的专业性质，可由公安机关牵头制定，报党委、政府批准。公安机关要根据掌握的潜在突发群体性事件的类型、特点、成因、后果以及趋势，制定初步的处置预案。预案中要明确总的指导思想、处置原则、力量部署、方法措施和纪律要求。一旦发生突发群体性事件，要按照预案，结合具体情况，考虑事态发展的各种可能性，制定具体的工作方案，开展处置工作。要根据突发群体性事件不断变化的特点，加强处置策略、战术研究，对预案不断地进行调整完善，并组织演练，在演练过程中发现问题，反复修改，使之达到实际工作要求。对参与处置群体性事件的各个部门以及相关领导提出建议，预案的指挥员要熟悉预案，清楚自己的职责、任务和工作方法。由于突发群体性事件事态变化无常，在处置过程中，常常会出现在制定预案时未能预计到的新情况、新问题，在这种情况下，现场指挥部应按照预案的指导思想和总体要求，根据实际情况采取应急措施。

    4.充分发挥舆论的作用

    处置突发群体性事件的过程中，要注重增强媒体效应意识，充分发挥媒体的作用，争取舆论的支持。一要以开放的心态，对待社会舆论和媒体。越是信息封闭封锁的地方，越盛产谣言，越容易有不明真相者被蛊惑、被煽动。允许对突发群体性事件的事实进行客观报道和适当评论，这不但满足了大多数社会成员的知情权，也有利于事件得到公正、公平和透明的处理，将事件的诱发原因公之于众，可以使民众将视线从事件本身转移到事件产生的深层次原因，有利于从根源上解决突发群体性事件。而且，新闻单位的及时介入和记者的跟踪采访，可以帮助有关部门在事后处理时再现当时的现场情况，又因其第三方的立场，容易取信于社会公众。二要对媒体的报道进行积极的引导。首先，要有效、合理地引导媒体活动的范围。媒体无限制地对危机进行采访，往往会影响政府的管理效率，甚至引起政府对危机处理的失误；媒体在危机状态下信息传播所带来的巨大的社会扩散效应，如果引导不力，则有可能让原本比较容易解决的问题复杂化，处理难度加大。其次，要健全政府对媒体的监督机制。政府对媒体的监督机制不健全，使得事件报道中部分媒体出于对商业利益的追逐，热衷于炒作事件，影响了政府对事件的处理。我国政府对媒体的监督主要是通过道德约束和一些行业规定、规则、公约等来进行的，而缺乏一些法律性的强制约束。因而在事件中就出现了部分媒体利用监督机制的漏洞，为扩大社会辐射面和影响力，人为制造热点，炒作新闻，不惜版面地过度刊载会带来强烈社会影响的事件。因此，必须健全政府对媒体的监督机制。

    （二）突发群体性事件的处理

    1.迅速控制

    突发群体性事件一旦发生，首先要做的就是迅速控制事态发展，防止其蔓延扩大。经验表明，参与或卷入突发事件的群众，大都事出有因，处于强烈的焦躁、冲动与非理性状态之中，容易一触即发。加之许多与事件直接、间接相关的群众也处于旁观和跃跃欲试之中，容易受到现场气氛感染，引发联动行为。如果处置行为迟缓或不当，就有可能激化矛盾，使事态扩大和升级，甚至形成难以控制的局面，因此，事发关头，必须千方百计地控制住事态，争取由大变小，由热变冷，由强变弱，不再升级扩大。

    2.提出对策

    控制事态、防止升级只是处理突发群体性事件的开端，引发事件的原因和问题并未得到解决。切不可因群众一时散去而高枕无忧。群体性事件一般表现为一种群体性行为，参与者层次、思想和要求各不相同，局势变化多样，只有拿出切实可行的整体方案和对策，才能使事件尽快平息下来。如果提出解决的对策缺乏长远整体考虑，缺乏诚意，推脱责任或随意承诺，都可能使事件处理陷入更加复杂的局面当中。

    3.统一行动

    组织实施方案、统一各方行动，是处理突发群体性事件的关键阶段。平息较大规模的突发群体性事件，需要精心组织部署，明确责任分工，各方联合行动，才能形成合力和战斗力，也才可能全面解决问题。各级党政领导要统一思想、统一认识、统一指挥，形成坚强有力的领导核心，绝不允许紧要关头互相指责、推卸责任、各自为政。同时，各级党政群部门、公安司法机关、新闻媒体、基层干部等还要层层落实责任、各司其职、各负其责，分别做好各自的工作。

    4.直接对话

    政府领导与群众进行直接对话，是妥善处理人民内部矛盾、平息突发群体性事件的最为有效的方法。突发群体性事件在性质上一般属于人民内部矛盾，是具体利益、具体问题上的矛盾，不存在根本利害上的冲突。如果有关领导能够及时出面，认真倾听群众的意见和反映，解答群众的问题和疑虑，阐明政府的态度和诚意，就可以起到增进相互理解与信任，消除误解和对立情绪的效应。

    5.主导舆论

    突发群体性事件发生后，各种传闻、猜测、消息都会广为传播，容易使参与群众思想和情绪产生波动和混乱。极少数别有用心的人则借机大肆渲染，散布谣言，歪曲事实真相，以图扩大事态影响。因此，处理群体性突发事件，一定要充分重视舆论导向的作用，利用各种主流宣传媒体，对事件进行积极正面的宣传报道，及时公布信息，控制舆论导向，减少和消除不实谣言和传闻的负面影响。

    6. 纪律约束

    现代社会是高度组织化的社会，每个人都可以某种形式归属于一个或数个组织，如党团组织、群众团体、企事业单位、社区等。各种组织都会对其成员形成间接或直接的影响，有的组织对其成员往往还有一定的组织纪律约束。处理突发群体性事件，应当注意利用各种组织的联系和影响，约束或劝阻组织成员，不参与影响社会稳定的突发事件，放弃过激行为，最大限度地减少参与事件的人数规模和越轨言行。

    7. 法律措施

    突发群体性事件往往是合理要求伴随着违法行为，所以必须要依照法律规定和法制原则处理。由于相当一部分参与者缺乏法制观念，特别是在“法不责众”的心理驱动下，参与非法行为者带有盲从性、随意性，有时会出现严重的违法越轨行为，对国家和社会造成严重损害。对此，应当依法采取果断措施，防止事态和损失的进一步扩大。在执法过程中，执法机关和执法人员应当严格依法办事，处理好依法打击违法犯罪与保护公民合法权益的关系，做到既要依法处理和惩罚一切违法犯罪行为，维护法制权威，又要准确运用法律，依法保护公民的合法权益。

    （三）突发群体性事件的善后工作

    1.突发群体性事件的评估

    事件发生之后，首先要组建一个相对独立、精干、负责、高效的事件调查小组。这个小组主要负责对事件原因进行调查。调查清楚事件发生的真正原因，不仅可以为工作改进提供依据，而且可以分清事件责任，查处相关责任人。其次要对事件造成的损失进行恰当评估，这既是改进公共政策的基础和前提，也是分清有关人员责任大小的依据，同时也是救灾和赔偿所必需的工作。再次要总结经验和教训，在评估结果基础上对自身管理环节提出修改意见，这方面决不能搞敷衍塞责、草率行事。最后要追究事件相关责任人的责任，尤其是对那些因管理不善、工作失职而引发和激化突发群体性事件的相关责任人，应当给予必要的处分，分别追究领导责任和直接责任，以强化政府管理人员和基层干部的群众意识和责任意识。

    2.突发群体性事件的恢复重建

    首先，要对法律和社会秩序恢复和重建。突发群体性事件的产生有时与法律不健全、失效以及社会秩序混乱有关。为了更好地保护人民生命财产安全，维护法律尊严和社会秩序，必须要从事件中查找漏洞和教训，修补机制、法律和政策。其次，要弥补物质方面的损失。近年来，发生在全国各地的突发群体性事件破坏程度越来越大，一些过激行为、违纪行为往往带来物质损害，要对被破坏的设施进行修复，对耗费的物质进行补充，以保证社会秩序的稳定和管理工作正常化。再次，要重建公共管理组织。突发群体性事件一方面可能造成既有组织机构失灵或失效，另一方面可能提出组织变革要求。在突发群体性事件平息之后，需要加强公共组织建设，提高管理能力，包括更新管理人员的观念、合理调整组织职能、创新组织制度、提高政策水平等。

    3.突发群体性事件的心理干预

    突发群体性事件后的心理干预，主要是指调动各种可利用的内外资源，采取各种可能的或可行的措施，限制乃至消除人员的紧张、恐惧等心理失衡状态。首先，要在人民群众中加强政治思想教育，发起和组织突发群体性事件之后的心理干预和救助，引导群众认清心理失衡产生的根源与危害，安抚公众的心理情绪，理性确定救治目标，避免造成更大的心理伤害等。其次，要充分发挥新闻媒体在突发群体性事件管理中的心理引导作用。媒体不仅要向公众提供有关突发群体性事件的信息，提供援助和服务，更重要的是最大限度地给公众提供一个参与心理干预和救助的机会，积极动员非政府组织资源，加快公众服务体系的建立。再次，发挥非政府组织在心理救助和干预中的积极作用。由有共同的情感、价值、信仰、愿望的人紧密形成的非政府组织具有政府所不具备的一些优势。最后，民众自身也应积极进行心理调适，储备和学习一些心理干预的知识，自觉树立起维护社会稳定大局、遵纪守法的意识，在全社会逐步形成一个互助心理干预的氛围，最终构建一个全面、完善的社会心理干预机制。

    三、突发经济安全事件的应对

    经济安全事件主要是指物价、证券、保险、银行等领域发生的影响社会经济秩序的突发经济安全事件，包括大规模非法集资、非法设立金融机构、非法开办金融业务以及金融机构违法违规经营等引发的金融突发事件，突发性挤兑金融事件以及其他可能影响金融机构正常经营和提供正常金融服务的事件，可能严重影响保险行业正常运行、保险公司偿还能力和社会稳定的突发公共事件，上市公司因经营不善或退市导致资本市场风险等事件、抬价销售国家定价商品以及价格欺诈、价格垄断等扰乱人民生活和市场秩序等事件。目前我们面临的经济安全问题主要是金融安全问题、粮食安全问题、石油安全问题、产业安全问题，这些都需要增强忧患意识、居安思危、未雨绸缪。经济安全事关国计民生，一旦出现问题，后果十分严重。例如1997年亚洲金融风暴席卷泰国，泰铢贬值，并通过骨牌效应波及了东南亚邻近的马来西亚、印度尼西亚、菲律宾等国家，这些国家的货币兑美元的比值也大幅度地下跌，股市、汇市全面崩溃，导致震惊世界的东南亚金融危机。不仅使东南亚各国和地区的经济遭到严重冲击，其影响甚至远远超出了亚洲的范围，给世界经济发展造成巨大损失。再如，2008年以来美国发生次贷危机，此后影响美国、欧洲和日本等国金融市场，最后导致全球性金融危机，至今影响还在蔓延，没有消除。

    （一）金融安全事件的应对

    金融安全直接影响经济安全。当今金融市场的发展，资本流动的加速，为许多国家发展提供了急需的资金支持，但也给金融投机活动提供了可乘之机。我们要高度重视金融领域的安全，积极采取一系列的防范措施。

    1.增加金融安全管理的透明度

    我国目前的金融监管基本上是一种行业内部监管，大部分的监管文件、监管报告、报表资料仍然属于内部资料，是高度保密的。同时，缺乏社会监督中介机构，如会计师事务所对金融机构报表、资料的真实性审查，报表资料缺乏真实性保证，容易产生错误的导向。如何提高金融机构运行透明度以及对监管行为实行公开披露，是我国金融监管面临的一项全新的任务。

    2.完善金融安全管理的法律手段

    近年我国已经出现不少危机金融机构，特别是中小信托公司与城乡信用社。从当前的情况来看，在及时处置方面，由于缺乏健全的处置机制，如没有存款保险制度和相关法律，很多时候受资金、政策及其他方面的制约而无法采取有效措施，使本已相当严重的问题久拖难决。《金融机构撤销条例》是完善金融市场退出的法律制度的一个好的开端，随着金融市场开放和国际化，对金融监管和风险化解提出了更新、更高的要求。

    3.实行多元化资金管理组合

    通过多样化的投资组合来分散风险，也是一个常用的风险管理策略。有效的资产组合就是要寻找彼此之间相关关系较弱的资产加以组合，在不影响收益的前提下尽可能地降低风险。当资产组合中资产的数目趋于无穷大时，组合的非系统性风险将趋于零。分散策略不仅可用于管理证券价格风险，也可用于管理汇率风险。一个国家在国际储备管理中，经常通过储备资产多元化来分散汇率风险。银行在信贷管理中，也可以利用分散化的原理减少信用风险。银行的贷款对象不应过度集中于单一客户，而应分散于各行业、各地区、各国家。为此，银行一般都设立了对单一客户贷款的最高限额和限制性比率。若某客户贷款需求量十分巨大，多家银行将组成银团为其提供贷款，以分散信贷风险。

    4.建立金融机构不良资产的处理机制

    一是要充分发挥金融资产管理公司的作用。金融资产管理公司应对金融机构一定时点的资产与负债，特别是不良资产清理后，划分为好账户与坏账户，将母体机构的全部或部分不良资产划到或折扣转移到管理公司账户的资产冻结并等待重组，一部分经营资本及一些特殊的负债划至管理公司账户的负债方，准备抵扣不良资产，正常的资产与负债留置母体机构的新账户，使母体金融机构轻装上阵，正常运转。二是要建立金融机构不良资产重组新业务的激励和约束机制。从国家来讲，一方面，政府要给予金融机构一些鼓励性的优惠政策，对降低不良资产比例、削减不良资产额成效显著的银行、部门和特殊人员给予奖励，要区别对待健全的金融机构的不良资产和破产的金融机构的不良资产，激发处理不良资产的动力。另一方面，要对不良资产问题严重的金融机构施加压力，要求其降低不良资产，增加呆、坏账资本金的提取，压缩财务开支，追究有关贷款责任人的责任，促其加大不良资产回收力度。从金融机构来讲，一方面，金融机构可通过不良资产项目招标，签订超过处理不良资产基数后给予重奖的目标责任制，制定特殊奖励政策，激励业内部门、分支机构处理金融不良资产的积极性。另一方面，金融机构要给相关的内部部门、有关分支机构下达一定的限制性指标，通过对原信贷责任人施加回收不良贷款压力、对新资产下达贷款风险控制指标等方式，力求在不良资产处理上抓出成效。

    （二）财政安全事件的应对

    1.制定合理的债务政策

    政府明晰并公开所面临的风险种类、负债的数量及其可能招致的成本以及这些不同的债务实际发生的概率。这种方法与当前对财政事务透明度的要求相一致，但是必须区分显性风险和隐性风险，尤其要明晰政府的隐性债务和或然债务。对目前的财政收支进行梳理，剔除财政支出中不合理的开支和不属于政府职能范围内的开支。政府真正按照市场经济的要求，有所为有所不为，优化支出结构。同时，依法加强对财政投资使用方效益的监督，强化财政支出的预算约束，及时对财政投资的使用情况进行评估，提高财政资金的使用效益，集中财力准确履行政府职能，保证财政职能到位，避免由于政府包揽过多和资金使用低效益造成的财力分散，使财政职能缺乏必要的财力保障而“虚脱”。制定合理的债务政策，统一管理政府内外债务。要适量发行中长期国债，减缓偿还期限过短给财政造成的压力，在中央财政赤字逐步减少后，适时将债务利息转入经常性预算，以真实反映债务规模；建立国家债务管理特别预算，主要是综合反映内外债的借、用、还等情况，以便实行国家统一的债务监督，提高效益。通过以上措施，一方面规范财政收入，加强中央政府的宏观调控能力；另一方面调整财政支出结构，加强财政资金使用的管理，提高资金的使用效益，最终达到缓解财政风险的目的。

    2.实现财务阳光预算和透明化

    目前应采取的具体措施主要有：在预算管理方式上，参照企业的做法，对支出预算实行成本核算制，较为准确地确认政府支出折旧制，以此均衡固定资产更新改造发生的支出；确立“盈利”规则，通过盈利指标来督促各部采取措施，节约经费支出。在预算编制方法上，采用科学的零基预算法，以达预期的量化目标和提高效率；建立滚动式的多年支出预算框架，克服预算编制过程中的短期行为和随意性。在预算内容上，用量化的服务指标来充实。在支出预算管理方面，可完善和推行零基预算制度、政府采购制度、支出效益考核制度等规范的支出管理制度，提高财政支出效益；把有关风险的决策结合到预算过程中去，从而促使政府对直接支出和原有支出进行比较，而不至于做出可能会产生偏向的决定。但是，并非所有的风险都能够通过预算进行管理。直接的显性风险越多，就越适合政府通过预算方法估计其成本并为此目的预留资源。

    3.通过市场机制转移风险

    要让市场而不是政府来评估和配置风险，让市场发挥作用的主要优点是可以减少盲目性，分散风险，降低政府损失。要建立风险分散机制。分散风险是指增加同类风险单位的数目来提高未来损失的可预测性，以达到降低风险的目的。目前国有经济战线过长，超出了国家财政的承受能力，直接形成了巨大的财政压力。根据风险分散理论和原则，财政应减少对一般竞争企业生产经营的直接投资，并通过有偿转让国有资产等方式，逐步退出一般竞争领域，分散与避免国有企业投资风险和经营风险。对确实需要重点支持的支柱产业、高新技术产业中的骨干企业，也必须改变投资方式，采取财政贴息、参股、担保等形式。鼓励和吸引企业和社会投资，发挥财政资金的调控和引导作用，使企业投资经营风险主要通过市场机制的办法来化解。

    4.建立财政安全损失控制机制

    既然有些风险在很大程度上是不可避免的，那么风险控制最积极和最有效的办法，就是采取必要的措施，最大限度地降低风险事故发生的概率和减少风险带来的损失幅度，这就是损失控制。损失控制可分为损失预防和损失抑制，前者重点在于降低风险发生的概率，后者则着重减少风险的损失。损失预防是损失控制措施的第一步，在实际的风险防范体系构造中，针对本系统的特点和发展现状，制定切实可行的风险预防方案，是这一过程中的要点。损失抑制是指在损失发生时或损失发生后，为缩小损幅而采取的各项技术措施。对于财政安全而言，风险发生的不是单因素而是多因果关系造成的，而监管不力或管理制度缺陷是导致财政安全的内在根本原因，这就要求通过程序法来加以治理，即以制度化的程序作业方式进行损失控制，加强财政制度建设，制定风险应急计划，使财政安全治理目标得以长期稳定的实现。

    （三）经济战略资源安全的应对

    资源问题的重要意义在于它是国际外交舞台上的重要筹码，是决定一个国家在军事冲突和战争中是否处于有利地位的重要因素。因此，必须充分重视经济战略资源的安全供给，及时化解危机。

    1.建立全球视野下的战略物资保障体系

    我国要实行全球资源战略，建立全球资源供应体系。这个体系应由国内资源勘查开发供应体系、国外资源供应体系和资源战略储备体系三部分组成。国内资源供应体系应是以煤炭为主，煤炭、石油、天然气、水电、核电和其他新能源多元发展的供应体系。国外资源供应体系应是市场采购与直接开发相结合的全方位多渠道供应体系。资源战略储备体系应实行“实物储备与产地储备相结合”、“国家为主、分级储备、官民结合”、“东中西合理布局、沿海与内地相结合”的储备体系。

    实施全球资源战略重点要充分利用国内和国外两个市场，两种资源相互补充，坚决实施“走出去”发展战略，转变资源开发以国内为主、国外为辅的思想观念，采取重大实际步骤，逐步加大利用国外资源的力度。利用国外资源主要有几种途径：一是从国际市场购买现货；二是投资买断矿山，包括参股购买生产能力、采矿权等；三是投资到国外进行勘查开发，包括投资获得探矿权和采矿权等。几种方式结合进行，逐步建立国外资源开发基地，保证我国资源的稳定供应，形成完善的战略物资保障体系。

    2.建立适应市场经济的经济战略资源储备运行机制

    一方面要深化资源市场改革，尽快实施与完善煤电价格联动机制，深化电力体制改革，加快市场化进程。积极推进石油流通体制改革，完善石油价格定价机制，逐步将国内成品油价格向世界主要消费国家看齐；同时，进行国内成品油价格构成改革，提高政府税收的比重，从而在提高国内石油消费效率的同时，开辟新的财源，为建立石油储备等重大政策的实施提供急需的资金支持。而且，要加快国内石油期货市场及现货市场建设，充分利用我国的市场优势，积极参与国际石油市场的“游戏规则”的制定，逐步获得在国际油价方面的发言权，降低和化解石油等能源业已存在的危机，从根本上改变我国在国际石油市场的弱势地位。另一方面要推进粮食体制改革，全面放开粮食购销市场，实现粮食购销多渠道经营；建立对种粮农民直接补贴的机制，切实保护和调动农民种粮的积极性，提高粮食综合生产能力；继续推进国有粮食企业的战略性重组和产权制度改革，妥善解决企业“三老”历史包袱，切实转换企业经营机制，发挥国有粮食购销企业的主渠道作用；加强粮食市场管理，规范粮食流通秩序；增强和改善粮食宏观调控，建立健全适应社会主义市场经济发展要求的粮食流通体制，化解粮食危机，切实保障粮食安全。

    3.以替代战略化解经济战略资源危机

    不断调整和改善能源结构，实现能源需求多元化，防止对石油需求的过度依赖，大力开发新能源，提高水能、风能、太阳能、地热及生物能源的利用比率以及其应急应用的技术。新能源包括核能、氢能及各种自然、生物能源。随着石油、煤炭、天然气等主要能源的消耗增加，新能源的发明和使用将是人类长期的努力目标。我国在核能利用上已跨入世界先进行列，氢能的研发方面也属于先进水平。我国有着丰富的可再生资源，但对水能、风能、太阳能等自然界一次能源的利用比例目前还很低，必须储备开发这些能源的技术和设备，在危机时立即发挥作用。

    4.以节约战略化解经济战略资源危机

    危机的表现在于供求的巨大矛盾，因此，一方面要加强供给，另一方面必须降低需求的消耗。应通过各种节能型技术改造活动，努力向资源节约型社会转变。贯彻节约资源的基本国策，必须走资源节约型发展道路，努力降低能耗。资源节约型社会内涵应该包括两方面内容，一是在全社会树立节能理念；二是在所有的行业中大力推广节能设施。节能重点领域是在生产部门，在若干主要耗能领域要对主要设备的技术指标采取一些强制的标准，使单位产出的能耗逐年下降。对于各种节能方面的活动，国家应予以优惠补助，而对于不达标的企业应予以惩罚。对于消费者而言，国家要鼓励消费者使用耐用家电等。发展循环经济，大力节约能源，提高能源利用效率，是我国实现可持续发展的重要途径，也是各国能源发展的重要政策之一。

    5.建立弹性、灵敏的反映市场需求的资源投资管理体制

    要形成一个经济战略资源良好的运行及危机化解循环机制，就必须建立富有弹性和灵敏度的资源投资管理体制。从资源投资的直接主体入手，主要是国家储备企业。国家储备企业应采取“总经理负责+监事会”管理模式。这一模式是一些国家授权投资机构的通行做法，少数特大型国有独资企业经批准不设董事会。在这种体制下，为了保障企业经营决策的民主化、科学化，建立有效制衡机制，应当完善总经理和经理层的职权行使机制。具体而言，经理层至少应在两个方面模拟董事会运作。一是设立各种专门委员会，协助经理层开展相关活动；二是健全决策责任制，确立重大问题由经理层集体决策并可追溯个人责任的议事规则。而在贯彻执行集体决策的日常经营管理中，体现总经理负责制。

    四、突发恐怖袭击事件的应对

    恐怖袭击事件是指国内外恐怖组织和恐怖分子实施恐怖袭击给国家利益、国家安全、社会秩序和公众生命财产造成严重威胁或重大危害的事件。20世纪90年代以来，恐怖主义问题愈来愈成为影响世界与地区和平、安全和稳定的重要因素。当前，恐怖主义已经演变成国际社会的公害，反恐斗争任重而道远。俄罗斯人质事件、印度尼西亚巴厘岛爆炸事件、美国“9·11”事件等都是典型的例子。中国同样面临着恐怖主义的现实威胁和长期的潜在威胁。从近10年的情况看，中国面临的恐怖主义威胁主要来自境内外的“东突”恐怖势力和国际恐怖组织、恐怖分子等进行的各种恐怖活动。长期以来，境内外“东突”恐怖组织，特别是“东突伊斯兰运动”恐怖组织，为了达到分裂中国的目的，在我国新疆制造了一系列爆炸、暗杀、绑架等暴力恐怖活动，以极端残忍手段滥杀无辜，造成大量各民族无辜平民的死伤和财产损失。据不完全统计，仅1990年至2001年，境内外“东突”恐怖势力在我国新疆境内制造了至少200余起恐怖暴力事件，造成各民族群众、基层干部、宗教人士等162人丧生，440多人受伤。2009年7月5日，以热比娅为首的境外“世界维吾尔代表大会”制造的乌鲁木齐打砸抢烧严重暴力犯罪事件，造成上千人伤亡。这一暴力行为受到来自全世界的强烈谴责。

    （一）我国政府面临的突发恐怖袭击事件的类型

    长期以来，由于社会制度和国情不同，中国诱发恐怖活动的因素相对较少，国际恐怖主义对中国的影响、冲击也较小。进入21世纪，恐怖主义有了新的发展，主要表现在恐怖主义的目标国际化、行动国际化和组织系统的国际化，中国在应对恐怖主义危机问题上也不可掉以轻心。中国政府面临的恐怖主义危机主要有：

    1.三股黑恶势力

    中亚目前正处在国际恐怖活动的风口浪尖，民族宗教矛盾错综复杂，汇聚了三股势力：暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力。这三股势力在中亚地区迅速膨胀，使这一地区成为了国际恐怖主义的中心和“大本营”。新疆的民族分裂势力与境外民族分裂势力、宗教极端势力联合，使我国西北边境地区面临着前所未有的恐怖主义和分裂主义的渗透和冲击。

    2.“疆独”和“藏独”

    中国西北地区的民族分裂活动、恐怖活动呈活跃、上升势头，除了受境外“三股势力”的影响和策动外，还缘于这一地区所固有的复杂民族问题。从近年来的情况看，新疆地区的分裂主义分子，以“东突”恐怖势力为代表，他们早就和“基地组织”有直接联系，接受“基地组织”的资金、装备和人员培训方面的支持，并与中亚地区同受“基地组织”领导的“乌伊运”等恐怖组织狼狈为奸，在新疆及其周边国家和地区策划、实施了多起恐怖爆炸、暗杀、煽动暴乱。而西藏地区的恐怖活动，则是由流亡海外、坚持分裂立场的达赖集团背后支持和操纵。上世纪80年代初期，西藏的反动势力策划并实施了拉萨地区的反动骚乱，但在藏汉军民的通力协作下，参与骚乱的少数寺庙僧侣和西藏分裂分子很快被绳之以法。此后，西藏地区出现了较长时期稳定、发展的局面。但是近年来，西藏的民族分裂势力有所抬头，2008年3月14日发生的拉萨打砸抢烧严重暴力事件，就是这方面的例证。我们绝不能放松警惕，围绕着维护还是破坏祖国的统一和西藏地区是和平还是动乱，我国政府和广大西藏人民还将和分裂主义势力做长期、艰苦的斗争。

    3.宗教极端主义分子与邪教组织

    一些宗教极端主义分子，尤其是一些披着宗教外衣的邪教组织为达到反社会、反人类、反科学的险恶目的，将会实施一些特殊形式的恐怖活动。如邪教“法轮功”组织，就利用对其成员的心理控制和所谓“圆满升天”的许诺，策划和实施了多起惨绝人寰的自焚、自残和骨肉相残的悲剧，构成一种特殊的恐怖气氛；他们还利用现代科技手段，以极其隐蔽的方式和手段，对我国进行骚扰和攻击。“法轮功”分子先是破坏、干扰国内有线电视信号的传输，插播“法轮功”的反动音像宣传图像，更恶劣的是他们公然违反有关国际公约，干扰鑫诺卫星的传输信号，开了用高科技手段实施特殊恐怖活动的先河。

    4.黑社会性质的犯罪团伙与非法宗教组织

    目前中国正处于改革开放的关键时期，利益的再分配、贫富不均、失业问题以及腐败现象等极易引发人们的不满情绪，也易被一些别有用心的人所利用，成为滋生恐怖主义的温床。事实上，目前在中国境内出现了不少恐怖主义的“苗头”，发生了不少带有恐怖色彩的事件。近年来，带有黑社会性质的犯罪团伙以及非法宗教组织有所发展，形成了恐怖活动的社会基础。据《中国国际形势问题报告》称，当今中国的恐怖活动主要有以下几种：一是带有意识形态色彩的民族分裂分子和宗教极端势力进行的恐怖活动；二是以极端暴力手段进行社会攻击性恐怖活动；三是以个人利益为主要目的的恶性恐怖犯罪活动；四是帮派及黑社会势力所进行的恐怖活动。

    （二）我国政府对突发恐怖袭击事件的应对

    1.构建政府应对恐怖袭击事件的体系

    （1）指挥决策部门。指挥决策部门在恐怖袭击事件应对中居于核心地位，实质上体现了国家最高的战略决策效能和危机应变能力，它可以为常设机构，也可以是临时性机构。指挥决策机构承担的职责为：保证国家安全、制定恐怖袭击事件防范、恐怖袭击事件发生后控制的目标、原则和选择恐怖袭击事件的对抗行动、对抗方案等重大职能。主要包括：①国家安全委员会。国家安全委员会由国家主席直接领导，成员包括外交、国防、安全、公安、中央银行、财政、发改、商务、港澳台事务等核心部门领导。国家安全委员会全权负责制定短期、中期和长期安全战略、纲要和实施方案，全权处理涉及国家安全的重大突发性事件，协调各部门的行动计划。②国家安全咨询会议。该会议实行召集人负责制，由国家主席任命，并对国家主席负责。该会议根据不同专题和危机事件召集或邀请有关专家、专业部门、专业人员以灵活方式进行研讨；对现行国家安全政策和危机处理进行评估和总结；可以邀请有关安全研究机构或咨询部门做专题报告；在涉及国家安全方面应当广揽人才和重用专家，广开言路，鼓励内部政策辩论与争鸣。

    （2）综合协调部门。在政府的日常管理中，承担恐怖袭击事件管理职能的部门有军队、公安部、国家安全部、民政部和其他相关部门，如何把各个层级关系、功能结构不同的部门、机构有序整合，保证在恐怖袭击事件发生后能够高效地协调各职能部门的联系和协作，以尽快控制恐怖事件局势，恢复社会秩序。这就应该有一个常设的、权威的、具有独立地位的、凌驾于各职能部门和机构之上的综合协调部门。在政府中枢无法行使权力的时候，该机构自行启动，以应对恐怖袭击事件，同时该协调机构还负责日常的危机预警工作。该综合协调部门应该实行超事业部制，直接隶属于国家最高的行政首脑，向其汇报工作，提出政策建议，并对其负责。

    （3）咨询部门。建立一个固定的、强有力的、权威性的、协调各方力量的反恐决策咨询机构，以担负调查、掌握、研究恐怖主义活动情况的职责。特别应当重视反恐情报的收集、分析、交换及通报工作，力求把恐怖分子的恐怖活动消灭在萌芽状态。第一，应进一步扩大反恐情报协作范围，提高反恐情报的利用率，充分利用各种国际力量进行国际间反恐情报交流与合作。第二，建立情报热线联系。除了国际之间的通话外，要专门开通与群众沟通的热线电话及网站，以便及时了解和掌握恐怖分子的动向。第三，建立恐怖信息数据库，加强反恐情报技术部门力量，为分析各类恐怖组织及其成员情况以及制定反恐行动对策提供评估资料。第四，建立反恐情报日常交换机制。在各反恐职能机构之间要建立情报交换通道，建立必要的情报交换职能部门，使反恐情报日常交换机制落到实处，长效畅通。

    （4）辅助部门。恐怖主义事件应对的辅助部门主要是指政府系统内那些“自身拥有特殊的专业技能、业务范围，特定的资源、设备和能力，主管着特殊的事务，担负着紧急事务应对中的某些特殊任务”的职能部门，它们相当于后勤系统，并不直接具有恐怖主义事件管理的职能，而是配合职能部门做好恐怖主义事件应对工作，提供恐怖主义事件应对过程所需的各种服务。主要包括：交通、通讯、公共工程、信息、商业、物资支持、卫生和医疗服务、搜索和救援、财政、商务、红十字会、银行、保险公司、审计部门等。这些辅助部门主要是在国家或区域紧急状态下，根据恐怖主义事件发展的需要，在政府综合协调部门的统一调度下，迅速组织和调集人力、物力和财力，支援恐怖主义事件的应对工作。

    2.制定应对恐怖主义事件的法律

    （1）明确恐怖主义的性质。对恐怖主义性质的认定主要是确认恐怖主义犯罪是否为政治性犯罪，这会影响到法律对恐怖活动的态度，因为国际法已经认可“政治犯不引渡”和“政治庇护”的原则。我国刑法应明确规定恐怖主义犯罪的性质，确定“或起诉或引渡”的原则，即若不将恐怖主义犯罪嫌疑人引渡给他国，就应在本国提起刑事诉讼，防止恐怖分子逃脱惩罚。

    （2）制定专门的反恐怖法。中国现在有《国家安全法》，但面对日益严重的恐怖主义犯罪和国际恐怖主义活动，中国在现有的刑法基础上制定一部专门的反恐法大有必要。这部反恐法应该是一部综合性法律，内容涉及多个方面，对恐怖主义犯罪的概念、反恐的指导原则以及恐怖主义犯罪的各种罪名和具体内容都要有明确规定，能够规范反恐行动，调动各方力量，明确反恐职责，有力地打击恐怖主义犯罪。

    （3）建立反恐执法体系。目前，为满足反恐的需要，许多国家通过立法，赋予执法机关更多、更大的权限。如美国在“9·11”事件后通过“爱国者法”，给执法、司法部门更多的权限，其中包括扩大窃听范围和监督权限。反恐斗争具有复杂性、严峻性和长期性的特点，中国可以借鉴国外经验，完善反恐执法体系。一方面要完善司法制度，强化司法队伍建设；另一方面由于恐怖主义越来越表现为高科技化、国际化并且与金融挂钩，所以要加强各部门间的合作，让科技、金融、信息等部门介入参与。通过各组织机构的密切配合，共同构建反恐执法体系，有效打击恐怖主义犯罪。

    3.加强恐怖主义事件应对中的媒体管控

    恐怖主义不能单单从暴力的角度，而必须首先从宣传的角度去理解。恐怖主义者的战略通常被认为是达到在公众中造成恐慌，以便能逼迫政府同意他们的要求，因此恐怖主义者很多都将重点放在暴力行为的影响力上。当代恐怖组织意识到了他们的行为符合“新闻价值”原则，并且非常懂得利用媒体的报道进行议程设置，引起社会的注意，甚至还吸收新闻传播学专家参与其中，帮助制定宣传与公关策略。基于对恐怖主义的这些认识，在反恐行动中对媒体进行新闻管控是十分必要的。具体措施如：颁布相关法律、条例，建立并完善反恐新闻管控法制体系；采取行政手段，对反恐新闻传播进行严厉控制；建立信息公开制度，及时通报情况；充分发挥主流媒体作用，有效进行议程设置；采取切实手段应对国外媒体不实报道；打击恐怖分子控制的媒体以及加强对互联网等新型传播媒体的管控。

    4.完善恐怖主义事件的应对网络

    （1）政府部门。恐怖主义事件是对公共安全构成的最直接的威胁，而政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，必然要承担危机管理的职责；而且政府拥有大量的社会资源，这就使得它在整个危机管理过程中起着主力军的核心作用。在高度逆境中制定正确的危机决策，并能迅速调集资源，组织实施，控制局面，这无疑是对政府现有管理体制和各项管理水平的全面考验，从这个意义上讲，政府要具备危机管理的能力和效力，必须从以下两个方面着手：一方面，常规决策中的制度构建必须从危机事件以及非常规决策过程中吸取有益经验与教训，在日常的公共决策中，要采取科学民主的决策方式，以修正常规性决策，标本兼治，在源头上降低恐怖主义事件的发生可能；另一方面，必须确立政府的恐怖主义事件的管理战略，在应急的非常决策中制定行之有效的、有的放矢的恐怖主义事件管理预案并及时总结，培养政府工作人员的管理意识，明确管理的目标和方向，以便政府在遭遇突发性恐怖主义事件时能够头脑清醒，具备应急防范能力和心理承受能力，快速应对，有效控制危机局势。

    （2）非政府组织。作为社会的自发组织体系，非政府组织具有众多促进社会发展的功能。比如：推动政策制定的公正性，协助弱势团体及普通大众，落实及促进社会公共利益，监督政府公共政策的实施；整合民间社会资源，倡导社会改革运动，推动公益活动事业；推动公民参与，唤醒公民意识及塑造公民文化；促进社会整合，满足人类的高级需求等。基于此，现代化非政府组织在争取来自政府的各种支持，积极吸引政府参加项目的同时，往往也参加政府的有关项目活动，参与社会决策，为政府提供政策性公共服务，监督和评估政府行为。特别是现代非政府组织，一般都有一系列的组织保障，实现其既定的角色和功能，而且，由于非政府组织具有较强的使命感，它们往往通过具体的行动策略和行为方式参与社会事务和公共政策过程，展现其社会影响力。其策略和方式主要有：组织公益行动、呼吁公众参与、倡导社会议题、发动宣传教育等；参与公共政策的过程主要有：政策倡导、游说、舆论、自立救济（互助）、精选、策略联盟等。非政府组织往往积极寻求政府政策环境、资源等发展条件，在健全自律和监督机制的基础上，建立与政府的沟通、互动与协作机制，推动公共政策的变革。同时，政府在职能转变的过程中，也可以转移部分职能让非政府组织承担。民间的应急组织不仅为公民的社会参与提供了更多机会，而且有助于大大提高公民的危机意识和公民自我管理公共事务的能力。因此，在完善恐怖主义事件的应对网络中，应注意充分发挥非政府组织的作用。

    （3）社会公众。危机事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在通常情况下，社会公众是恐怖主义事件直接威胁的对象。此时，公众的生命和财产安全便成为政府危机管理最为重要的内容，而公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。

    一是要加强危机意识教育。危机的突发性、严重性以及不可预料性很容易引起民众的心理恐慌和手足无措，因此加强国民的危机意识，必须使他们在危机出现时有良好的心理承受能力。与此同时，政府的危机管理体系的功能发挥，也必须有广大民众的积极配合，因此建立政府危机管理体系也应加强民众的危机意识教育。危机意识教育不是简单地列举可能存在的危机，更重要的在于民众应对危机的基本常识和做法。危机意识教育要以居安思危，未雨绸缪为核心，可以通过分析国外的危机，学习外国民众应对危机的做法，进行广泛宣传和教育，以提高民众的危机意识，防范危机。二是要加强危机训练。作为政府危机管理的重要内容，在统一社会价值观念、增强社会管理能力、提高社会抗逆水平、健全社会道德约束的同时，政府要更加积极有效地通过社会宣传、社会演习等各种方法和手段，最大可能地吸纳社会公众参与危机管理活动，增进社会整体的危机应对能力。

    5.做好恐怖主义事件后的恢复重建

    （1）生产、生活基础设施的重建。危机事件对社会生存和稳定的破坏力大大超过了正常的水平，造成社会整体或某一局部的失衡和混乱，一定范围内的人群失去了和谐安定的社会环境，生活在高度的不稳定之中。特别是恐怖主义危机事件，在造成重大人员伤亡的同时，往往更容易造成社会重要基础设施的破坏，使得正常的生产、生活无法进行。因此，政府尽快帮助受害群众进行生产自救，以便尽快恢复社会正常的企业生产和商业经营秩序，这些活动内容包括：给予企业必要的经济援助，弥补其在危机中的损失，启动生产；组织、调节供销渠道，及时提供民众生活的日常和急需物品，保障公众的正常生活；强化相关的社会福利政策的实施力度等。实施这些措施的主要目的是为了发展经济，稳定政局，恢复和建立各种秩序。

    （2）民众灾难心理创伤的抚慰。危机事件的突发性、巨大的破坏性，往往带来人员的非正常伤亡和财产的巨大损失，特别是恐怖主义事件对社会民众的心理有很大的负面影响。危机后，民众的心理往往呈现低落、惊惧、焦虑状态。我们应该借鉴国外的一些做法，比如许多国家特别重视对突发性危机中受害者的心理治疗，设立专门的心理咨询机构，对受害者进行心理辅导，安抚受害者情绪及进行心理治疗，抚平受害民众的心理创伤。与此同时，政府也可以采取各种策略和措施，通过社会保险和社会保障资金的援助，尽快恢复民众的信心。

    （3）政府管理制度的调整和改革。突发性的危机事件是政府管理制度调整和改革的主要动力之一。对于承担公共管理职责的现代政府而言，危机后的制度调整和改革主要有三个方面：一是适时地进行管理理念的更新，在社会转型时期，风险和不确定因素随时增大，应该强化政府公务人员的危机意识，在管理工作中把常态管理与危机管理结合起来；二是通过立法，建立新的危机管理机构，明确政府危机管理的权限、职责和应急方案；三是完善危机应急备用系统、风险基金制度和社会保险制度，保证社会在危机状态下的正常运行。

    6. 强化恐怖主义事件应对的国际合作

    当前，恐怖主义已成为各国面临的重大威胁，它既表现为全球性，也表现为地区性，单靠一国的力量难以对付日益猖獗的国际恐怖活动，需加强国际合作。一方面各国应在政治、经济、外交、情报和司法等领域加强双边和多边合作，建立一些专门领域中的协作机制；另一方面可借助国际组织和双边或多边对话关系，协调各国反恐立场，推动各国特种部门间形成协作关系，构建广泛的反恐预警与防范。

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