公务员制度最早诞生于英、美等西方国家，经过百余年的发展，已经形成了公务员制度比较稳定的特征。20世纪80年代末、90年代初以来的西方公务员制度改革，有些方面发生了绝然不同的重大方向性调整。终身制的用人制度逐步动摇，公私部门的人事管理边界逐步模糊，职位分类与品位分类逐步走向融合，绩效工资开始侵蚀职级工资制度。个别国家如新西兰甚至放弃了公务员制度，1988年的《政府部门法》代替了公务员法；美国佐治亚洲1996年也废止了文官制度。如何看待这些变化直接影响到我国公务员立法中的若干制度设计。在公务员立法的过程中，必须处理好立足中国国情与把握当代国际化公务员制度改革的大趋势之间的关系。否则，在制度设计时会陷于无所适从的尴尬境地。笔者认为，寻求专业化与灵活性的统一是20世纪80年代特别是90年代以来西方公务员制度改革的发展态势；从“职业型”走向“职位型”是当代西方公务（《国家公务员暂行条例》于1993年8月14日中华人民共和国国务院令发布，自同年10月1日起实施。）员制度改革的归宿。我国公务员立法的主要使命不是从“职业型”公务员制度迈向“职位型”公务员制度，而是在“职业型”的框架内，立足解决中国人事管理的突出问题，针对当代西方公务员制度的“共时特征”采取“补课”的态度；针对当代西方公务员制度中的“历时特征”，适当设置一些弹性化的制度安排，为下一步的发展留出充分的空间。
第一节当代西方行政改革
20世纪90年代之后的西方公务员制度改革，是20世纪80年代以来西方行政改革的一个有机组成部分。这次始于英国、新西兰的西方行政改革运动，一直持续了1/4个世纪，至今依然方兴未艾。根据哈佛大学肯尼迪政府学院的依莲·修拉·卡马克的统计，世界上超过340万人口的国家和地区的123个国家中，有99个国家开展了行政改革运动，其中几乎所有的发达国家都包括在内。
20世纪80年代西方国家改革的重点是国有企业的私有化，90年代后将改革的重点转为政府核心职能的调整。第一阶段的改革主线是调整政府与市场、社会的关系，优化政府职能结构；第二阶段改革的主线是优化公共服务机制，深化内部管理体制改革，包括公共服务供给方式改革、文官制度改革、预算和财政管理体制改革、利用信息技术推行电子政务等。以经合组织国家为例，这次行政改革力度最大、公务员制度改革力度最大的第一组国家有：新西兰、澳大利亚、英国、瑞士、瑞典；处于中间状态第二组国家有：丹麦、挪威、芬兰、加拿大、美国、韩国等；步子稍慢的第三组国家有：日本、法国、德国、波兰等。
当代西方公务员制度改革的力度与行政改革成正比。
一、当代西方行政改革的动因
西方行政改革的直接动因，就是推动公务员制度改革的间接原因。财政压力是西方行政改革的最初原动力，经济信息化是西方行政改革的内在推动力，经济全球化是西方行政改革的外在压力。这三大经济推动力交互作用推动了当代西方行政改革。其中全球化的步伐进一步加快在其中发挥了动力整合的作用。所谓经济全球化的步伐进一步加快，主要是指资金、商品信息、人员以更大的规模和更快的速度在全球范围内流动与配置。国际资本的流动是经济全球化的基本形式。国际资本与任何形式的资本一样，都是为了追求最大限度的利润。国际资本总是追求到那些提供的服务最好、交易成本最低的地方去投资。世界银行对3600家国际企业进行了调查，请他们对世界各国的可靠性和可信度作出评估，以此为基础建立包含决策可预见性、政治稳定性、免除腐败等方面标准指数。各国为了吸引国际商业与国际投资，必须通过政府改革来创造更好的投资和商业环境。“世界需要征服那些拒绝做出重大改变的国家”。推动西欧国家政府改革的最大推动力，是成立欧盟的马里斯特赫特条约设定的财政指标，该条约要求各国政府将外债减至国内生产总值的固定比例上。信息技术革命拉大了公共部门与私人部门之间的绩效差距，政府不得不引进私人部门的管理原则、管理技术、管理方法，如绩效测评、标杆管理、战略管理等。
二、当代西方行政改革的主线及指导理论
改革的两条主线：市场化与绩效化。
改革三大领域：政府做什么？政府如何做？政府组织内部管理体制改革。政府做什么以及如何做，体现的是市场化的主线，其背后的理论是公共选择理论。政府组织内部管理体制改革体现的是绩效化的主线，新公共管理理论是其指导理论。
政府做什么？按核心职能与非核心职能分开的思路，理顺政府与社会、政府与市场之间的关系。有学者称之为政府卸载与政府职能结构优化。
政府如何做？指那些属于政府份内的事情如何做。市场化、社会化是方向。尽可能借助社会力量。核心理念是公共服务的安排者与生产者分开。
政府内部管理体制的适应性调整。发达国家政府内部管理改革可以分为理念、体制、机制和操作技术四个方面，涉及组织结构、人事制度、预算财务管理、工作程序设计多个方面。与中国行政改革侧重机构调整不同，当代西方国家政府侧重管理层次。其总的改革导向是绩效化。
下面简要介绍公共选择理论与新公共管理理论。
（一）规则变革是公共选择理论关于行政改革的核心观点
公共选择，是指通过非市场的方式来解决社会公共问题。
公共物品的有效供给，是最典型的社会公共问题。公共物品的供求规律不同于私人物品的供给规律（如公共物品不像私人物品那样容易直接从市场上募集成本），因此，就有了相对于市场个人选择的非市场集体决策，即公共选择。公共选择的过程实质是一个政治决策过程，就是通过公共政策的形成及其执行来供给公共物品，满足人们的公共需要。公共选择理论就是利用经济学的分析工具专门研究非市场决策的一门经济学科。公共选择理论的主题是政治学的主题，包括：国家问题、投票规则、官僚体制等。
经济理性人假设是公共选择理论的逻辑前提，而规则变革是公共选择理论的研究起点。所谓经济理性人，就是指个人一般按照成本一收益的理性计算追求自身效用最大化的满足。
经济理性人是市场经济发展的前提，也是市场经济塑造的结果。尽管每个具体经济理性人的表现程度不一样，但经济理性人在充当三种决策（个人决策、代理决策和集体决策）角色时，其选择行为是大相径庭的。经济理性人可以在既定预算约束下最大化满足自己的利益，也可以通过“损人”之手段达到“利己”的目的，更可能的是借他人的资源，通过合法形式来达到自己的目的。经济理性人通过交易才能最大限度满足自身效用。广义上的交易，是指为了满足自己利益而与他人的交往。狭义上的交易就是指市场上的等价交换。经济理性人在交易中必须有一定的规则约束才能顺利进行。规则旨在减少人们的不确定性，降低交易费用。
1.规则的含义
规则就是人们在交往中约束人们行为的规范。规则与新制度经济学中“制度”含义基本相同。诺斯将制度界定为：“制度是为约束谋求财富或本人效应最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理行为规则。”与“社会制度”这样一个分析不同社会形态的宏观分析工具相比，规则只是评价不同经济绩效或行政绩效的微观分析工具。如，17世纪初期英国创立专利法这样一种保护个人专利的规则，缩小了创造发明的个人收益与社会收益之间的差距，极大促进了经济的发展。与“体制”相比，规则只是体制的内涵要素。体制是一系列相关规则组成的有机结构。体制改革可首先体现为规则改革，规则变革的涓涓细流也许汇成体制改革的滔滔江河。与各种角色构成的“组织”相比，规则只是一组行为规范，是组织内部各种要素的粘合剂，是组织运转的指示器。
公共选择理论把政治过程也看成是一个复杂的交易过程。
布坎南认为“政治是一个解决或调停不同的个人利益之间冲突的过程”。诺斯认为，政府是通过提供公共物品（一系列产权规则、交易规则以及严格执行规则）来换取社会税收的过程。公共选择理论并不否认政治过程中的强制因素，只是认为强制因素在复杂的政治交易中更容易出现。因此，抽去了政治交易中的权力因素、不平等因素，强调人们交易的自愿性。
强调规则变革，是公共选择理论以交易经济学的观点来观察政治的落脚点。规则好，可以使坏人少做坏事，甚至会使坏人做好事。规则不好，无法使好人充分做好事，甚至会使好人做坏事。要想改变结果，就要改变过程，要改变过程就要变革约束交易过程的规则。物质技术水平的高低决定生产成本的高低，规则的选择决定交易成本的大小。如何改善市场呢？通过“促进交换过程，通过重组贸易、协约和协定规则，就可以改善市场”。如，WTO成员之间的不懈谈判，就是试图优化规则，促进贸易，推动经济全球化。同理，“要改善政治，必然要改善或改革规则”，因为，政治竞争是在既定的规则结构内进行的。要想提高政府效能，不能全部指望公共管理者对公共利益的奉献，重要的是改革政府系统得以运转的规则。但是从何着手呢？公共选择理论提出了规则变革的优先原则。
2.与政治规则相比，优先选择经济规则
从性质的角度看，规则可以分为政治规则与经济规则。政治规则构成政治（政府）制度，经济规则构成市场制度。公共选择理论提出了一个非常重要的观点就是，优先选择经济规则来解决公共问题。“选择‘官僚主义’解决的做法永远只应该是第二等的最好做法，只有在其他一切办法都证明确实不能发挥作用的情况下，才有必要采取这种解决办法。”于是，“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”，成为公共选择理论的一个基本理念。与传统行政学相比，公共选择理论不是强调通过改革政府本身来解决公共问题，而是主张“政府不是解决问题的办法，而是问题本身”，必须重新调整政府与市场之间的关系，重新发现和利用市场机制。为什么经济理性人在经济市场的利己行为能生成自然秩序，而在政治市场上却造成灾难性的后果呢？政治市场与经济市场存在本质区别。政府制度与市场制度具有本质的区别。
社会上存在经济市场与政治市场两种市场。在经济市场中，人们进行商品与服务的交易，交易的媒介是货币，在价格机制、竞争机制与供求机制的作用下，资源可以得到最优配置；在政治市场上，政治家和选民之间进行权力和福利的交易，交易的媒介是选票。经济市场上的消费者追求效用最大化，生产者追求利润最大化。政治市场上选民追求福利最大化，政治家追求权力最大化。政治家并不比老百姓高尚，为了追求权力最大化，可以牺牲管理的科学化，可以牺牲社会公共利益。如，布坎南认为，美国的民主是“赤字民主”，这是选民与政治家在政治市场上互动的必然结果。研究表明，财政压力是当代西方国家行政改革的最初原动力。
政府制度与市场制度具有本质的区别。
政府部门供给公共服务的成本与收益的脱离程度高。在市场制度的作用下，成本越低，收益越高；而在政府制度的作用下，提高效率、降低成本、节省预算，只能导致下一年度预算的削减。因此，降低成本，提高效率，不是政府部门刻意追求的理性选择；追求预算最大化是实现个人利益与部门利益最大化的理性选择。当然法治比较健全的当代国家，政府部门是“要钱不要权”，而处于转型期的我国，“政府部门既要权，又要钱”。事实上，西方发达国家也正是弱化预算与效率之间的脱离程度为导向，改革预算制度，如实行绩效预算制度、跨年度预算制度等。而对现阶段的中国来说，健全公共财政，切断权力与利益之间的脐带，推行部门预算，则是当务之急。
政府决策者权力与责任的脱离程度高。私人组织由所有者决策，决策一旦失败，后果和损失由自己来承担。政府中由政治家和官僚来决策，决策一旦失败，后果由社会和老百姓来承担。因此，决策的后果风险大。
生产者与消费者的脱离程度高。市场上的消费者可以通过自由选择、“用脚投票”来直接监督厂家；鉴于因政府供给公共服务的垄断性，由于缺乏测量政府机构产出的质和量的明确指标，以及消费者处于纯粹受惠者地位无法理直气壮争取权益等原因，消费者难以直接有效地监督政府部门。推行公共服务的市场化，打破垄断；抓住关键指标，推进政府部门的绩效管理；与消费者签订“公民宪章”，通过电子政务进行公民满意度调查，增加消费者选择权，加大公民对政府部门的监督力度，是政府改革的理性选择。这也是中国与当代西方国家在当前阶段都有条件采取的改革举措。
可见，政府以税收为来源，以垄断的方式和官僚制的程序规则来供给公共服务，它既没有追求利润的终极目标，又没有竞争造成的压力；既缺乏评价绩效高低的有效评价指标，更缺乏降低成本提高效率的内在动力，以各种借口膨胀机构、编制和预算往往成为政府的选择，因此，与政治规则相比，优先选择市场规则。最大限度地限定政府职能，只承担那些由市场、非政府组织难以承担的核心职能。即使那些必须由政府来提供的公共服务，也要尽量引入市场机制。于是，市场化是20世纪80年代以来所有国家政府改革的主流，但公共服务市场化是当代西方发达国家公共行政改革的核心主题。对中国当前阶段来说，市场化首先要体现为政企分开。在公共服务市场化的领域，往往是公共资金高度密集的地带，从而也是腐败大案、要案的高发地带。我们应将公共服务的市场化纳人中国行政改革的总体规划，大胆探索“经营城市”的诸多途径，但压倒一切的是，强化监督，遏制公共服务市场化过程中的腐败现象。
3.与较低层次规则相比，优先选择元规则的变革
从规则的层次来看，元规则的改革优先于较低层次的规则变革。在公共选择理论的视野中，规则可以分为元规则（宪法确立的规则）、法律规则、各种具体规章、条例。细则等三种。
而且，与较低层次规则调整相比，优先选择元规则的变革。
布坎南等公共选择理论学者坚持认为，只有在全体一致的基础上达成的契约才是最有效的，按多数规则达成的契约，至少使一部分人的利益得以丧失。宪政层次的元规则，体现的是全体公民最基本的一些共同价值，可以说是所有人价值取向的最大公约数，是一种以个人利益为基础的公共利益的规范。公共利益是具有公共性的“共同利益”，而共同利益是具有公共性的“个人利益”。图洛克与布坎南在1962年出版的《一致同意的计算——宪政的逻辑基础》一书中就提出，优先通过修正宪法，禁止和限制政府财政赤字。即不管预算法案的制定过程是多么合乎法律，多么合乎人心，只要是出现赤字的预算法案都属于违宪。宪法修正的最终目的是为政治代理人与选民提供一个协调好短期利益和长远利益、个人利益和集体利益的规则环境，引导人们做出理性的选择。
优先进行元规则的变革，涉及到伤筋动骨的政治体制改革，在最近1/4世纪的行政改革过程中，当代西方国家并没有把重点放在宪政层次的改革方面，更多的是把行政体制改革作为政治体制改革的替代物，布坎南曾抱怨美国里根政府改革只关注“既定的日程”，而没有试图进行“结构性改革”，以修正“政治和政府的基本结构”。当代西方国家也开始注意到，只进行管理与技术层面的改革，解决不了当代西方国家政府内部深层次的弊端，应该在元规则层次上做点文章。千条万条小道理，要服从一个大道理。这个大道理就是元规则。如2003年美国加州州长易人，主要原因是该州福利规模太大，带来了巨大的财政赤字。福利支出的财政规模是由议会依法决定的，在法律层面是无可挑剔的，但最终结果不符合加州全体公民的利益。最后，该州启动了“全民公决”这一宪法程序罢免了戴维斯的州长职务。日本庆英大学教授小林良彰在研究中发现，日本自民党在参院选举中的得票率与经济发展的状况不总是呈正比关系。二战后日本依靠积极财政政策来拉动经济的增长取得明显成效的同时，出现了国债过于庞大的负面后果。1997年日本国债总额达到647万亿日元（年度财政收入只有47万亿日元）。因此，削减高额国债是政府的理性选择。然而，桥本内阁减少公共事业费的结果是，自民党在1998年的国会选举中惨败（只获得125席中的46席）。小林良彰认为，日本的选举制度是问题的根源。6%的选民就可以决定国会中的半数，94%的选民不能决定国家政策，少数人控制了多数人的意志。因此必须进行政治改革。
公共选择理论提醒我们，较低层次的变革可能就是事倍功半，而元规则的变革可以事半功倍，可以将复杂问题简单化。
因此，要选准规则变革的“穴位”。在现实生活中，元规则并不一定表现为宪法，次一级规则并不一定表现为法律、法规。当代西方国家虽然没有积极进行宪政改革，但在公共政策领域（如教育、住房等公共服务领域），积极寻求规则变革的“穴位”，以元规则改革为导向进行政府管理创新。
（二）政府引入私人部门管理模式是公共管理理论关于行政改革的核心观点
1.公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别
传统行政管理范式强调甚至夸大公共部门与私人部门之间的区别，但并没有为公共部门管理设计出独特的行之有效的制度、方法和程序，其结果是这种区别成了公共部门推卸失败责任的借口。新管理主义则淡化这种区别，认为即使确实存在不同，这些不同也仅仅表现在无关紧要的方面。
2.私人部门管理的优越性
管理主义者都坚定地认为，私人部门的管理水平比公共部门要先进、优越得多，这种优越性体现在管理上的创新能力、经济、效率、质量、服务水平等各个方面。公共悖论——“由此产生了一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机构中，人们却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个人利益是否符合公共利益。”
3.借用私人部门的管理模式来重塑政府
既然公共部门和私人部门在管理上没有本质区别，既然私人部门的管理要比公共部门优越得多，那么必然的逻辑结论是：借用私人部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术，包括录用私人部门的管理人员来“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途径——“企业化政府”模式。
三、当代西方行政改革的主要内容
（一）政府职能的结构优化
1.非国有化
主要是指公有企业和公用事业的产权转移或私有化。非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。它是西方盛行的全面民营化的主要内容之一。当然这种形式的私有化并非新创造，但当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。
2.自由化
主要是指放松对市场的管制，也称放松规制（缓合规制）。“市场和竞争就是最好的管制。”主要表现在具有自然垄断特性的行业和公用事业（如自来水、天然气、电力、电信、邮政等）的民营化。
3.压缩式管理
主要是指压缩政府的社会职能。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：公共项目系统排序，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开支。
可以看出，政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管，才能集中财力和精力把该管的事管好。
（二）公共服务的市场化
1.政府业务合同出租
合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私人企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府业务合同出租并非始自20世纪70年代。但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的蓝领工作到白领工作。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务包括环境保护、公用设施维护、消防和救护服务、讨还债务、选民登记、公共管理人员录用、犯人的“监管”、决策咨询与政策设计、公共项目的论证与规划、政策效力评价、项目影响评价、公共组织绩效评估等领域和方面。
在欧盟国家中，英国政府业务的合同出租比较突出。英国保守党政府颁布《地方政府、计划和土地法》，第一次以立法的形式对地方政府的公共项目提出了强制性的竞标方案，1988年《地方政府法》进一步扩大了实施强制性竞标的范围。进入20世纪90年代以后，英国对公共服务市场化的改革实践进行扬弃，不仅强调公共服务供给的经济性和效率性，而且强调公共服务的质量。1992年的梅杰政府的“公民宪章”运动，为政府公共服务确立了标准；1999年的布莱尔政府出台的《政府现代化白皮书》提出了政府追求的三个目标：确保政策制定的高度协调和具有战略性，确保公共服务更符合人民的需要，确保公共服务提供的高效率与高质量。布莱尔政府的行政改革实践就是围绕这三个目标而展开的。自2000年4月1日起，英国中央政府要求地方政府实施最优价值，贯彻“挑战、比较、协商和竞争”四个原则。2003年英国中央政府开始实施“全面绩效评估”。欧盟2004年9月在荷兰召开了公共服务质量大会，预示着欧洲已经开始从过分强调公共服务的效率，转向强调公共服务的质量。
2.强调消费者的选择
1988年的英国教育改革法案给予家长为孩子选择学校的权利。学校必须提供信息以帮助家长做出理智选择。英国的教育凭单制，瑞士的培训支票制，美国的住房凭单制度，都是实行消费者选择的具体形式。
（三）政府内部管理体制改革
政府内部管理改革可分为理念、体制、管理机制和操作技术四个层面，涉及到组织结构、人事制度、预算财务管理、公共政策、管理机制和工作程序等诸多方面。但与我国相比，其改革的侧重点有明显的不同。我国行政改革的侧重点是机构改革，机构改革又采取大规模机构撤并的形式。发达国家的行政体制经历了长期的发展，部门结构的总体稳定性是一个显著特征。除个别国家（如日本）和特例（如美国9·11以后设立的国土安全部）外，政府内部管理改革并不涉及大规模的机构重组。发达国家改革的侧重点在管理层次上，主要是新的管理理念、新原则、新技术、新方法在政府管理中的应用。
具体措施很多：一是利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持系统和管理信息系统，如英国的部长管理信息系统。二是分权与权力下放，从等级制到分权与合作。三是组织机构扁平化，减少中间管理层次。四是人事制度改革，强调市场激励和雇员发展。
1.下一步行动方案设立
独立的执行机构。1988年，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离，主要形式是在部门内部设立独立的执行机构，履行政策执行和服务提供职能。推行这一改革主要目的有：减轻部长的工作负荷，使之集中精力于重大的政策问题；提高高级文官的提供服务的经验和管理技能；打破公务员统一的录用体制、统一的工资级别、统一的考核标准，实行多样化管理使之有利于履行多样化的职责；赋予管理者以充分的自主权，使之能充分发挥积极性和创造性，实现组织目标；增加财务管理和人事管理方面的灵活性；提高透明度，改进责任机制和加强公众对公共服务部门的监督，等等。
执行机构在中央各部制定的政策和资源框架文件下履行职责。框架文件以长期规划和年度报告为基础，其内容包括：
“政策本身；执行政策所需的资源；应该达到的目标和工作结果；管理者履行职责被赋予的自主权限；敏感政治问题出现时处理的方式和程序。”主管部长承担制定框架文件并根据年度审查结果修改框架文件的责任，执行机构负责人对在既定框架下达到最佳结果承担个人责任。与此相适应，在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，执行机构负责人拥有充分的自主权。
这一改革被称为英国政府全面转换管理和责任机制的重大努力，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。执行机构实践中所体现的新原则可概括如下：工作目标从规则为本到结果为本的转变；上下级部门从隶属关系到契约关系的转变；控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变；分权制度化。
2.公民宪章运动
所谓公民宪章，就是用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、程序、违诺责任等公之于众，接受公众的监督，以提高服务水平和质量。英国政府把公民宪章作为“整个90年代政府政策的核心”。要求宪章的设计必须体现六个指导原则：明确的服务标准；透明度；顾客选择；礼貌服务；完善的监督机制；资金的价值。
长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位，公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会。公民宪章运动体现了以公民为中心，以公民满意为目标，依靠公民评价和公民监督提高公共服务质量的理念，在英国取得了明显的效果。据统计，1996年全世界共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的制度，我国的社会服务承诺制度也借鉴了英国的经验。
3.公共部门绩效管理
1993年以来美国政府绩效管理有以下要素：
（1）明确组织使命和战略。“使命”不是根据什么法律行使什么权力管理哪一个领域，而是履行职责所要达成的最高目标。战略则是实现最高目标的主要途径。
（2）绩效目标和绩效计划，要求目标客观具体、量化、可衡量。
（3）绩效报告。
（第二节西方公务员制度改革的发展态势与归宿
一、寻求专业化与灵活性的统一：改革的发展态势
西方公务员制度在长期发展演变中积累的矛盾导致了一些“制度疲劳”，这是公务员制度改革的直接动因。管理权限过于集中于中央人事管理机构，造成“管人与管事脱节”；职位分类制度过于复杂，带来了僵化繁琐；终身雇佣制度保证了公务员“非经法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退”，但降低了政府人力资源开发的灵活性；对公务员规制过度，“为了监督5%的坏人，结果遏制了95%的好人的创造性”；等等。
当代西方公务员制度改革的基本发展态势体现在以下五个方面：
（一）更多的下放权力，增强用人单位的自主性
改革前，西方国家公务员管理体制呈现一种集权特征。人事权由中央统一管理。各部门特别是基层部门在人事管理权限上缺乏灵活性和自主权，这种集权化的管理模式使管事与管人相脱节，既抑制了各部门特别是基层部门的积极性，又影响了工作效率。伴随公共服务的市场化，一线公务员要求比以前有更大的监控能力，更强的谈判与合同管理能力。在“让管理者来管理”的思想指导下，西方国家不同程度地精简了中央人事部门的职能，逐步将人事管理权限下放给部门和地方。其中，“放权不放责”是带有共同性的做法。
第一组别国家的做法是把人事管理权限全面下放。根据1988年《新西兰政府部门法》第32条规定，政府部门内的行政主管机关可以对部门雇员人事方面的事宜（无论是任命、晋升、降职、调动、纪律处罚、停职）独立做出决定。瑞典由政府各部与执行局自行管理本机关除司局长以外的政府雇员。
1996年4月英国工资制度改革完成后，英国内阁办公厅和财政部除对3000多名高级官员统一管理外，其余文官由各内阁部和执行机构自行管理。政府通过与各部签订公共服务协议进行宏观管理。在录用方面，文官委员会只负责协调和监督，录用工作由各部自行负责。在工资分配方面，政府实行预算控制，各部门自己制定与实施具体的分配办法。许多部门取消了公务员的级别，工资的多少直接与工作业绩挂钩。2000年《瑞士联邦政府人事法》颁布后，除财政部门人事管理司统一管理120名局长级公务员之外，其他公务员的管理权则由各部负责管理，各部门也正在逐级将管理权下放给基层。级别工资表也只起参考作用。一线部门领导可以根据人才市场的需求情况，灵活确定公务员工资，特别急需的高级人才，除得到最高级别的工资待遇外，还可以得到相当于工资总额20%的市场补助金。
在第二组别的国家中：丹麦、芬兰自20世纪90年代以来开始实行中央控制型的分权公共人事制度。两国都强调对分权后的部门实行绩效管理。丹麦于1992年发布了关于公共部门领导人绩效评估指南和高级职员政策，统一了绩效评估政策。
1997年芬兰在国家人事部成立绩效管理小组。另外，1994年丹麦将财政部的行政人事司和预算司合并，以便于更好地通过预算控制来统一管理人员编制。加拿大根据1992年的《公务员雇佣法》，中央人事管理部门即公务员委员会可将其专有的任用权下放给各部与政府机构。1996年到1997年间，76%的职位是由各部自行任用的，共同负责20%职位的任命，只有4%的职位由公务员委员会任用。但是公务员委员会仍然全面控制管理类人员（1999年为3421人）的选拔任用，仍然保留对各部门人事任用的监督权力。美国在克林顿政府的重塑政府运动中，压缩了48%的联邦人事管理公务员，下放了权力，但保留了监督、协调、服务职能。
第三组别国家也不同程度地下放了人事管理权限。法国虽不属于分权的人事管理体制，也采取了权力下放的一些举措。1982年法国政府把地方公务员的管理权力全部下放给地方，将中央与地方公务员的分类管理落到了实处。1998年1月1日，原由中央政府各部负责的600项程序下放给下属机构。但录用与考核制度还是由中央统一规定。德国1997年通过《公务员改革法》之后，仍然实行由联邦政府控制的分权人事管理体制。联邦人事委员会主要负责实施《德国公务员法》，各部门负责日常人事管理。
（二）分类管理制度走向简化、融合
没有合理的分类，就没有科学的人事管理。职位分类与品位分类是两类基本的公务员分类方式。各有侧重，互有长短。
前者以美国、加拿大为典型；后者以英国为典型。品位分类由来已久。职位分类只有到了1923年才由美国首创。品位分类是以“人”为中心的职位分类，侧重人的资历条件，而不是职位；职位分类是以“事”为中心的分类，侧重的是职位的职务、职责、职权，而不是担任职位的人。职位分类按职位要求择人，利于公务员专业化发展；缺陷是过于繁琐，灵活性不足，不利于人才流动。品位管理相对简单，利于吸收受教育程度较高的优秀人才，便于流动；缺陷是不利于公务员的专业化发展。
新西兰、瑞典、澳大利亚在改革后逐步取消了职位分类。
美国、加拿大试图简化过于繁琐的职位分类制度，同时增加一些品位分类的因素。1999年加拿大采取新的通用分类标准，将原来的72个类别减到6个（业务类、行政支持类、技术类、行政和外交类、科学和专业类），加强了个性化的职位管理。美国于1978年创立的“高级公务员序列”制度安排，具有“级随人走”的品位分类色彩，在改革中被澳大利亚、新西兰等国所效仿。以英国为代表的品位分类在改革的过程中增加了更多的专业化发展职位分类内涵。伴随着决策与执行的相对分开的改革实践，英国、瑞典等国出现了一种新的分类轮廓：将决策部门的公务员大体划为决策类，将执行部门的公务员大体划为执行类，采取有所区别的管理，这就突破了原来职位分类与品位分类的界限。2002年英国的执行机构为127个，占全部公务员的78%。瑞典250个执行局中有23万雇员专门负责执行职责，负责决策职责的政府部门只有4400名雇员。简化分类，并没有取消分类；职位分类与品位分类是在“合流”，而不是“分流”，这是西方公务员分类制度改革的两大鲜明特点。
（三）更新制度日趋具有弹性
改革前，绝大多数西方国家的公务员实行委任制，职务常任。公务员的专业化是由职业化保证的。改革后，不少国家打破了职务常任、终身雇佣的传统僵化做法，通过扩大聘任制的实施范围，在疏通出口上取得了突破性的进展，试图在淡化职业化的过程中，实现公务员的专业化。
对第一组别的国家来说，新西兰、澳大利亚、瑞典、瑞士引入私人部门的做法，所有的政府雇员都实行聘任制。其中，瑞典所有的公务员都签订六年一期的合同。自2000年开始瑞士与公务员签订不定期的合同，对于业绩差的公务员可随时解雇。
对第二、三组别的国家来说，除法国外，聘任制公务员的范围也呈扩大之势。丹麦聘任制公务员的比例为80%。德国为70%。加拿大、美国的合同制雇员日趋增多。日本、韩国等一些国家拿出一些重要岗位（如金融、法律、信息技术）公开向社会招聘，使选人、用人的范围比以前更加扩大，形成了常任制公务员与聘任制公务员并存的格局，试图走出公务员队伍稳定性与灵活性相统一的新路子。
西方国家广泛采用聘任制公务员主要有三种考虑：一是与部分政府工作的阶段性与周期性相适应，增加政府部门对人力资源的弹性管理。二是增加公务员的危机感和责任感，激活公务员队伍。三是通过市场化的价格而不是普通公务员的福利待遇来吸引专业性较强的专门人才，如国际金融管理、信息技术管理、外经外贸管理等。
将公私部门之间的交流作为人力资源开发的手段。西方政府管理从侧重管制走向强调服务，从单方向的线性管理发展到广泛的网络状合作。在这种科技发展与管理创新的新形势下，多数国家树立“以人为本”的理念，把人力资源管理与开发放在突出的位置，通过推行培训、交流新制度，培养人、吸引人、激励人，开发公务员的潜能，提高公务员的专业化水准。当前，西方国家普遍扩大公务员职业流动机会。不仅鼓励部际之间的流动，鼓励公共部门之间的流动，而且鼓励公共部门与私人部门之间的流动。就连比较保守的法国、日本也不例外。法国公务员可以为了国家的利益到其他公共机构去工作3年，但领取原来职位的薪水，1994年有5，565个这样的案例。可以到公共公司、私人机构或提供公共服务的协会工作，由这些机构为其支配工资，但公务员继续享受原属群体的晋升机会与领取养老金的权利。1994年出现了43，483个这样的案例。日本1999年12月22日颁布的《政府与私营企业人事交流法》，2000年3月21日生效，实行官民双向人事交流体系。
（四）激励保障制度日趋富有竞争性
公务员的激励保障制度一般由考核、职务升降、奖励、工资保险福利等环节构成。其中，职务晋升通常被视为公务员最重要的激励手段，工资保险福利是公务员最基本的保障。改革前，职务依据资历自动晋升，工资自动同步增长。改革后，自动晋升的形式被公开招聘和内部竞争所代替，“旱涝保收”的工资增长政策也逐步被灵活的绩效工资政策代替。
职务晋升由原来的激励手段，变成为空缺职位寻找最合适的人选。针对以前通常采取内部晋升带来的弊端，许多国家拿出一定比例的司局长职位向社会公开招聘。改革前，英国对3000名高级文官，主要采取内部晋升的方式进行补充，随着改革的推进，日趋倾向从系统外部招聘。对外招聘的高级文官，由过去的100多名增加到现在的200多名。面向社会公开选拔高级公务员职位，这对西方公务员制度的激励机制是一个突破。瑞典、新西兰、澳大利亚，一旦出现高级职位空缺，不再在内部由公务员逐级晋升，而是向社会公开招聘，无论是否具有公务员身份的人都可以应聘。且三国的高级公务员均实行任期制，期满可以续聘，也可以不再续聘高级公务员职位。
当前，越来越多的西方发达国家不再采取法定年功晋升的做法，而是通过合同和协商确定，同时加大绩效工资的比重，逐步改变了工资同步、同比增长的做法。所有第一组别的国家（新西兰、澳大利亚、英国、瑞士、瑞典），第二组别中的大部分国家（如丹麦、芬兰、加拿大、美国），第三组别中的德国，都不同程度地将工资与绩效挂钩。如2002年1月1日开始实施的《瑞士联邦人事法》规定，年度考核结果为A的公务员，可以增长3%的工资；为A+的，可以增长3.1%～4%；为A++的，可以增长工资4.1%～6%；为B的，只能增长2%；为C的，则不得增长工资。
（五）更多地以结果管理来代替
规则控制与公务员主要是“体力劳动者”的情形相适应，传统的公务员制度对公务员可以采取“泰罗制”的管理办法。随着公务员越来越成为“知识生产者”，现在西方公务员制度，正在探索更多地以激励来代替控制、以结果管理来代替规则控制。
西方公务员制度是作为政党分赃制的对立物而出现的，因此，其首要的价值选择是公平、公正，而不是效率、效能。西方国家十分重视通过规范化的操作程序对权力进行约束，因而人事管理统一性、标准化的程序方面的法律规章很多。这种做法对于防止用人腐败确实具有重要作用。但由于程序越讲越严，规章越来越多，严重地束缚了人们积极性的发挥。放松规制，建立弹性化的管理制度，成为改革的重要内容。以美国为代表的一些国家都废除了过多过严的人事行政管理法律规章，赋予基层组织和每个公务员更多的自主权，以调动他们的主观能动性。
二、从“职业型”走向“职位型”：改革的归宿
以工业社会为物质基础，以韦伯官僚制理论为思想基础建立起来的公务员制度，属于“职业型”（careersystem）公务员制度，“公务员是由特定的职业所雇佣”是其最基本的原则。其典型特征是：具有等级分明的职务层级体系；明确的职责分工；以技能为标准的公开、平等、竞争性选拔录用；终身雇佣；职务晋升以年资和工作实绩为主要依据；依法执行公务；有法定的权利义务并受法律保障。当代西方一系列改革举措实际是针对“职业型”公务员制度而展开的。那么，其最终要走向何方呢？初步的回答是，走向“职位型”（positionsystem）公务员制度。“职位型”公务员制度立足信息社会日趋成熟的时代，伴随西方行政改革进程，以人力资源开发理论为指导，着力于“开发知识生产者”而不是“体力生产者”生产率，奉行“公务员由特定职位而不是由特定职业来雇佣”的最基本原则。
可选取公务员制度的10个方面的19个要素，来区分评价一个国家的公务员制度在多大的程度上从“职业型”走向“职位型”。
一是选择公务员制度10个方面：录用条件、录用程序、职业发展、培训、行政透明、权利与责任、薪水制度、养老金制度、监督、劳动立法。这些基本方面是公务员管理过程中管理环节或程序性规定。
二是设定纯粹的“职业型”与“职位型”公务员制度所应具备10个方面全部19个要素特征。作为测评一个国家“职业型”公务员制度变化程度的具体指标。
三是以体现两类公务员制度典型要素特征的多寡，来确定具体国家公务员制度类型的归属。如果一个国家公务员制度体现的“职位型”制度要素特征，超过了半数，则可以说这个国家已经走向了“职位型”公务员制度类型。
以欧盟十五国为例，对比“职位型”制度典型要素特征，瑞典具备19个，荷兰具备18个，英国具备16个，芬兰、丹麦、意大利具备15个，因而这6个国家经过改革已经跨入“职位型”公务员制度。对比“职业型”制度典型要素特征，比利时具备18个，德国、法国、希腊、奥地利具备17个，卢森堡、西班牙具备16个，葡萄牙、爱尔兰具备14个，所以，这8个国家依然属于“职业型”公务员制度。当然，这8个属于“职业型”公务员制度的国家也开始出现“职位型”的要素特征，这是西方公务员制度改革的结果。
以上述指标测评经合组织国家，第一组别中的所有5个国家，第二组别中除韩国以外的其余5个国家，已经进入“职位型”公务员制度的行列。第三组别中的多数国家仍然属于“职业型”公务员制度。
我国公务员制度与西方公务员制度处于现代化的不同发展阶段。对中国公务员制度来说，我们具有“职业型”制度的13个要素特征（第1、2、3、4、5、6、8、9、10、11、13、14、15条）。录用之初只能进入最低职位，录用有特定学历背景要求，有最高的年龄限制，需要经历一定的培训与试用期，有限的流动，属于强制性培训，公布空缺职位，终身雇佣，自动增资，没有实行绩效工资。至今没有制定工资法，没有建立公务员养老金制度，没有制定专门监督公务员的法律。即使我们符合一些“职业型”制度的特征，但在实践中执行得并不理想；有的甚至可以说是形式上具备，实质上并不完全具备。
（第三节在国际化公务员制度改革大趋势中把握中国公务员法的重要制度设计
中国公务员制度与西方公务员制度确实处于两个不同的发展阶段，我国公务员法立法的使命不是从“职业型”迈向“职位型”，而是在“职业型”制度的框架内，立足解决中国人事管理的突出问题，对当代公务员制度的“共时特征”采取“补课”的态度，将西方公务员管理中带有普遍性的一般原则与做法法律化。同时，针对当代西方公务员制度中“历时特征”，适当设置一些弹性化的制度安排，为下一步的发展留出充分的空间。
一、以结果换取权限下放：稳步改革人事管理体制
西方多数国家普遍下放公务员管理权限，以增加地方与部门人才资源开发的积极性、主动性与灵活性。我国也存在下放公务员管理权限的压力与动力。如，《国家公务员暂行条例》规定，地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门负责组织。当前，省以下许多地方政府认为录用权限过于集中，纷纷要求应该将录用考试组织权限下放到设区的市级政府人事部门。我国现行的公务员管理体制既存在管理权限过于集中的弊端，又面临公务员管理机关权威不够的难题。通过公开竞争性考试来录用公务员毕竟是公务员制度确立的一个标志。在我国，“凡进必考”更是从源头上把住公务员素质关的重要环节。但1993年以来我国政府新进主任科员以下的公务员中的38%没有经过录用考试。而且，政府层级越低，通过录用考试进入行政机关的比例越低。甚至一些县、乡镇自1993年以来基本上没有通过录用考试这种形式来招收公务员。组织权限的下放不一定就带来录用考试质量的提高，不一定就必然保证用人部门能得到合适的人才，不一定提高人才资源开发的有效性。因此，下级必须以满意的结果，来换取上级政府的权力下放，这是调整政府纵向间公务员管理权限比较稳妥的思路。即使法治健全的西方国家，在下放人事管理权限的同时，也不忘通过预算控制、编制控制、绩效合同管理来加强宏观调控。
二、兼顾品位分类的合理因素，增加职位分类的内涵：创新公务员分类制度
长期以来我国的干部制度实行的是以品位分类为特征的制度。1993年以来公务员制度实施的职位分类，如领导职务与非领导职务的区分，仍然有品位分类的色彩，品位观念在人们头脑中至今依然根深蒂固。因此，现实的选择是兼顾品位分类的合理因素，以增加职位分类的内涵为导向，在公务员分类管理方面有所突破，有所创新。目前，不可能也没有必要一揽子构建包括职类、职组、职系、职级、职等在内的职位分类复杂系统。我国现行公务员制度的一个突出问题是，公务员内部没有按照职位性质和特点进行分类，所有的公务员都适应一套职务系列，实行一种管理方法。因此，划分职位类别是我国公务员分类管理的突破口。在此基础上，根据职位性质和特点分别设立公务员职务系列，明确职务层次，增加级别设置，重新规范职务层次与级别的对应关系，从而确立我国公务员分类管理的基本框架。参照西方职位分类的经验，适应加入WTO之后政府管理面临的新形势，设立行政执法类职位、专业技术类职位，有重大的现实意义。有观点认为，我国的品位分类传统比较悠久，缺乏职位分类的历史积累与文化传统，所以还是以品位分类为导向来设计中国的分类管理制度。这种思路有悖于分类管理制度“走向合流、而不是分流”的国际大趋势。
三、完善常任制与聘任制相结合的制度：慎重探索公务员任用制度
20世纪80年代以来，西方公务员制度借鉴现代企业对从业人员进行合同管理的经验，越来越多地采用聘任制公务员，出现了一种淡化职业化，强调专业化的发展趋向。现阶段我国也需要增加对公务员的弹性管理、增强公务员队伍活力、吸引专门人才。但在扩大聘任制公务员范围这个问题上，我们应格外慎重。提高公务员的专业化水准，对我国的公务员制度来说是压倒一切的任务。如果说西方国家现在这个阶段可以淡化职业化，强调专业化，而实施公务员制度毕竟只有10年时间的我国，没有公务员的职业化，就没有专业化。职业化是专业化的前提。应强调常任制是我国公务员最基本的任用制度，聘任制只处于辅助性、从属性的地位。因此，在公务员立法中只为聘任制开启一道门缝，为下一步的发展留有余地就足够了，不宜将聘任制抬高到与常任制平分秋色的地位。特别应明确，高度专业化的职位与高度社会通用的职位是聘任制重点。
四、完善公务员职务与级别相结合的制度：刨新激励保障制度
一般来说，职务解决领导指挥关系。级别解决经济待遇。
依靠晋升职务来解决经济待遇，不仅混淆了职务与级别的管理功能，而且进一步强化了“官本位”。政府层级、机构规格决定了广大公务员的职务晋升空间是有限的。县长才是处级职务层次，县级政府工作部门的局长是科级职务层次，其余公务员只能是科级职务层次以下。事实上，我国92%的公务员属于科级以下公务员，这些公务员职务上不去，级别也上不去，合法、合理的经济利益自然就难以保证。
创新的基本思路是，增加级别设置，拓展级别的人事管理功能，将级别晋升作为公务员职业发展阶梯，将级别作为确立公务员工资的重要依据，逐步走出一条职务晋升与级别晋升的“双梯制”。但是必须明确级别晋升不是自动晋升，也必须根据年度考核结果、能力高低、工作实绩来确定。我国目前虽然不具备实行绩效工资的条件，但这种将竞争机制引入工资制度与西方实行绩效工资的精神实质是一致的。
本章附录：英、美公务员制度产生、发展大事记
英国1688年，英国经过“光荣革命”确立了君主立宪制，1714年确立了内阁责任制，英国实行的是国王恩赐官职制度。
1694年，英国政府公布法律，限制印花税局的服务人员不得为国会议员。1699年，又将该项法律限制扩展到其他机关的人员。
1701年通过《吏治澄清法》（TheActof Settlement）明确规定：“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为议会下院议员。”后因此范围覆盖了政府内阁大臣，1705年废止。
1707年，《王位继承法》规定，特定官员（指国王任命的除大臣以外的官吏）以及1705年12月25日以后设立的官职任职者，不得担任下院议员。
1712年，法律规定：禁止一切邮政官员从事一切选举活动。政府官员开始远离政治，走向中立。
1714年确立内阁责任制，到19世纪中叶全面确立公务员制度，人事制度大体上属于政党分肥制。
1805年，英国财政部首先设立了一位常务次官，其地位相当于副大臣。到1830年，几个主要的部也相继设立了常务次官。
1832年，选举法改革扩大了新兴资产阶级的参政权。
1837年，马考莱提出议案，要求进入东印度公司的人员一律通过考试；但提案未被通过。
1853年，借东印度公司续接特许状之机，国会重派马考莱等三人委员会专门研究该公司的人事任用制，最终使考试任用制获得议会通过。在开辟考试任用这一点上，人们将东印度公司视为公务员制度的摇篮。同年，英国政府开始对各部实行官职补缺制度，规定每有职位空缺，需要有4人以上参加考试，通过竞争择优录用。这是英国建立考试录用制的第一次尝试。
1854年2月，《诺斯科特一杜维廉报告》提交国会，指出了恩赐官职、任人唯亲、买卖官爵、营私舞弊，是导致政治腐败和行政效率低下的根本原因。报告要求确立公开竞争考试制度，择优录用文官；对文官严加考核，根据业绩提升，并建立一个统一的文官制度。该报告奠定了英国近代文官制度的基础。但被多数保守势力否决。
1855年5月21日，帕麦斯顿内阁颁布了文官制度的第一个枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》，主要内容有：第一，设立中央文官事务委员会，负责考试事务。第二，文官事务委员会审查考试者的年龄、身体、品德、能力。第三，文官任命以文官事务委员会发给的证明书为据。该改革没有采用公开竞争的考试办法。
1859年，议会通过《退休金法》，规定凡未持有文官事务委员会发给的证明书者，除由国王直接任命者外，不得领取退休金。从而保证第一个枢密院令的有效实施。
1870年7月4日颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，内容包括：第一，实行公务员的考试任用制；第二，公务员划分为高低两级；第三，扩大财政部的人事行政管理权，在保留原来公务员的薪俸、奖赏等权力外，还拥有下列各项权力：（1）批准文官事务委员会及各部制定的有关报考公务员条件的规划，（2）批准有关考试费的决定，（3）批准有关考试日期和举行考试的官职资格的决定等；第四，对已持有文官事务委员会颁发的任用证明书及由各部大臣推荐的任命者，不适用考试；第五，列举适用考试制的对象和范围，等等。至此，英国公务员制度在因循《诺斯科特一杜维廉报告》的基本精神的基础上初步确立起来。
1883年，颁布《年金法》。1884年，颁布《新南威尔士文官法》。1889年，颁布新的《年老退休法》。1895年，蒲莱费尔委员会经过调查研究，对公务员制度提出了充实改进意见，内容包括：（1）把原公务员高级中的低级部分，进一步分为“成年级”和“学童级”，以19岁为界，学童级达到19岁后，经考试成绩合格的，可升入成年级；（2）成年级人员如欲升高级时，由大臣征得财政部的同意，提名推荐，再由文官事务委员会发给新证书；（3）在低级公务员外，另设抄写级，实行计时或计件工资制等。
1920年2月17曰，以下院议长惠特利为首的复兴委员会提出了关于改革公务员分类的报告。报告将公务员具体分为：
行政类、执行类、书记类、辅助书记类、打字员及速记打字员类等。该报告是对1914年麦克唐纳委员会、1918年格莱斯顿委员会关于公务员分类设想的具体化，对后来的公务员分类产生了重大影响。
1927年，颁布《职业争议法》。1949年，颁布新的《年金法》。1968年，《富尔顿报告》出台，报告指出，政府部门的官僚主义十分严重，机构重叠，互相扯皮；只受过通才教育的行政官员，博而不专；繁杂的分类等级，影响了人尽其才；等等。报告建议，精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放型的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限；鼓励文官之间、文官同其他行业间的交流；重视专家和专业技术人员的作用，改革现行的考任制，成立文官学院。
1968年，成立文官事务部，文官委员会置于其下。
1970年，创办了文官学院。
1971年，英国的文官制度改革文件决定，以公务员的工作性质为基础，将其职务划分为10大类，每个职类又分为2至10个职级。公务员的职级是根据其所任职务及资历和学历确定的。
1981年，撤销文官事务部，成立管理与人事局，文官委员会相应转归其管理。
1984年至1985年改革文官年度绩效评估制度，规定文官能够自行设定其个人目标，使其在下一年考绩时能与负责考核的长官相互沟通讨论。
1985年，实施“绩效奖金实验计划”，实施对象面向第3级至第7级（即司长至科长）的文官，1987年扩展到第2级的副科长。评估报告表明未见成效。
1986年，英国政府出版“政府私人企业化”的评估报告，认为有关政府部门的活动须采用投标与对外招标方式来解决。
1987年，裁撤管理及人事局，另外成立文官大臣事务局，掌管人事管理方面的选拔、高级文官、人事措施、行政效率工作、文官培训等事宜。
1988年，开始实施“改善政府管理：下一步行动方案”。截止1997年底，按决策与执行分开的原则，建立了124个执行机构，雇佣了原公务员总数的76%。这是英国中央政府全面转换管理与责任机制的重大努力，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。1991年，梅杰政府发动了声势浩大的“公民宪章运动”。所谓“公民宪章”，指的是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任公之于众，接受公众的监督。
1999年3月，布莱尔政府公布《政府现代化白皮书》，对以前的改革进行综合，探索改善政府决策之道；联合提供有效、快捷的公共服务；利用信息技术使政府提供更加有效、更加迅速、更易获得、更加可靠的公共服务；授权公共雇员，提高现代政府所需要的管理与行政技能。
2000年4月开始实施“最优价值”计划。在“顾客参与和选择的基础上，采用成本效益模式为顾客提供高质量的服务，是最优价值的核心原则”，但“最优价值”计划比绩效评估范围更大，包括了评估过程和整个绩效改进过程中的利益相关者。
“最优价值”计划重在绩效管理。绩效评估与绩效管理虽然只有两字之差，却蕴涵着深刻的管理理念变革。绩效管理不是为了批评与指责，而是有效解决公共服务的质量问题；不仅仅是外部的评估，而且是内部的深度参与；不仅仅是关注绩效之高低，而且关注成功与进步。
“最优价值”计划，它要求地方政府最大限度地用好税收，同时用责任替代过去的强制性要求，由地方政府决定提供公共服务的内容。要求地方政府对其所提供的公共服务进行评估，并提出今后5年的改进计划，从而达到“用正确的方式做正确的事情”的目标。为了让地方政府更好地提供公共服务，英国发布了“最优价值”绩效指标体系。该指标体系主要分为公共服务的战略目标设定、成本收益分析、结果、质量、便利性等5个方面。“最优价值”绩效指标体系，是英国审计委员会评估框架的重要组成部分，是实施地方政府标杆管理的重要基础。
地方政府应该保证“最优价值”指标考核数据的真实性，英国审计委员会将各地方政府的绩效数据汇总后，在每年的7月末由国家公布“最优价值”绩效数据。
2002年英国审计委员会在“最优价值”指标体系的基础上，开发出综合绩效评估（CPA）指标体系。综合绩效评估是在“最优价值”计划的基础上提出的，是对“最优价值”计划的一种扬弃，它同样承认地方层级对公共服务提供的决定权。中央要求地方政府制定出年度绩效计划和绩效目标，并接受审计委员会对地方政府的审计。综合绩效评估体现了英国公共部门改革的四个主要原则：全国统一服务标准，由国家审计委员会对地方政府的公共服务进行评估；放权，即以绩效交换自主权，地方政府拥有公共服务内容的决定权；灵活性，绩效高的地方政府，将在税收上得到较多的自主权和灵活性作为奖励，相反，绩效低的地方政府则得不到类似奖励；为顾客提供更多的选择，综合绩效评估为顾客提供了多层次的选择。
美国
1828年，美国政党制度产生（1828年的总统竞选中，拥护安德鲁·杰克逊的取名为民主党，拥护约翰·昆西·亚当斯的称为国民共和党，后改为辉格党）。1829年12月，安德鲁·杰克逊总统在他的国情咨文中提出官吏应实行“轮换制”和任期制，并将4年任期制扩大到更广泛的官职中。
1841年，美国总统哈里森因接待过多求职者的拜访，劳累致死。
1856年，国会授权总统制定考选领事官的规则，首开总统规定一切考选规则之先河。
1883年《彭德尔顿法》颁布以前，美国实行政党分肥制。
1856年，国会授权总统制定考试任用副领事、副商务代表、代理领事、领事馆员等官员的规则。这是最早关于考试任用的规定。
1868年，国会议员詹克斯就任国会“经费缩减委员会”委员，开始了改革人事制度的实践。詹克斯在与英国改革先驱杜威廉、诺斯科特交流后，于1868年5月25日，提出了卓越的有关公务员制度的报告，内容包括：（1）以副总统为首设立新的人事机关；（2）设立公务员的见习期，并保证定期晋升；（3）不仅对下级公务员，而且对总统任命的公务员也要实行考试任用制；（4）官职向所有公民开放。
1871年，国会通过法律，规定公务员的任用需有资格鉴定，但适用范围仅限于船体、船机检察员以及海军工厂劳动者等技术人员。同年，美国成立了历史上第一个独立的文官机构——三人文官委员会，统一负责改革事宜。
1877年，海斯总统任命伊顿为主任委员，恢复了人事委员会（由格兰特总统任命克尔蒂斯为主任，因议会不拨经费于1873年中止工作），从事人事制度的改革。
1879年，民间也组成了以克尔蒂斯为首的公务员制度改革同盟，倡导以功绩制为核心的人事制度改革。这一系列前奏，为后来出台公务员法作了必要的准备。
1881年，总统加菲尔德被一个名叫查杰斯·吉托德求职不遂的拥护者枪杀。同前总统哈里森一样成为政党分肥制的牺牲品。
1883年1月16日，由伊顿起草的《公务员法》经参议院公务员制度改革委员会主任委员彭德尔顿提交议会，并在议会上通过，这就是《彭德尔顿法》。主要内容有：（1）总统经参议院同意，任命三人组成全国人事委员会，其中与总统属同一党派的不得超过两人。三名委员不得兼任任何其他官职。（2）规定了人事委员会的职责，主要是根据总统要求，协助总统制订出执行本法令的细则和管理事项。（3）制定有关考试的具体规定并统一管理公务员考试事务。（4）对于本法令及实施细则的执行情况及委员会议员、主考人员的活动情况进行调查并提出报告。（5）委员会每年就其活动、建议向总统提出报告，并转交国会。（6）分类及考试范围不包括政府业务部门的普通工人，应提交参议院确认的人员。（7）第12、13、14条均强调公务员必须保持政治中立，不得参与政治活动。《彭德尔，顿法》由于全面规定了公务员的基本制度，此后的若干修改都是以它为基础沿用至今。因此，它既是美国公务员制度的基本法，也是美国公务员制度产生的标志。
1896年，美国联邦政府文官事务委员会明确提出了以工作人员的职务和责任作为制定工作标准的职位分类原则，并于1903年建议政府机构正式推行职位分类制。
1920年，颁布《文官退休法》，并建立“薪水分类调整委员会”。
1923年，颁布《职位分类法》，并成立人事分类委员会。该法主要内容：（1）在职责和资格要求的基础上进行职位分类，根据分级分类标准，将有关职位分为专门及科学职务类、次专门职务类、事务行政及财政职务类、保管职务类、低级事务及技工职务类5大类44个等级。（2）不分性别，实行同工同酬。
（3）工资差别与工作的难度、责任大小和资历的深浅成正比。
（4）将职位分类的管理最后批准权交给人事分类委员会。
1939年通过了《哈奇法》，将1907年规则的中立范围进一步扩大到政务类以外的一切公务员，明确规定公务员不得参与政治活动。后因战争爆发未能实施。
1944年，颁布《退伍军人优待法》。1945年，颁布《联邦雇员工资条例》。1949年，胡佛委员会提出了以确立公务员终身制为中心内容的人事制度改革报告。
1949年，颁布新的《职位分类法》。一是，将7大类合并划分为两个职门，即行政职门和专业技术职门，行政职门分为18个职等。按责任大小、难易程度、资格要求的不同，规定了18等职的等职标准和统一的工资表，规定了不同工种职位间的工资对应关系。二是专业技术职门划分为10个职等。也规定了相应的工资标准。二是，将两大类职位在职系上作了更细的划分。两大类职位共分为27个职组、569个职系，后逐步减为22个职组、439个职系。
1950年，颁布《考试法》。1958年，颁布《培训法》。1969年，成立了“总统人员交流委员会”，协同管理联邦政府与私人机构之间的人员交流。
1970年，联邦政府制定了《政府间人员法》，专门规定联邦政府与州政府以及地方政府间的人员交流问题。
1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了《文官改革法》，对联邦公务员制度进行了重大改革。这次改革的核心是推进按工作表现付酬的绩效工资制，以提高政府工作的质量和效率，改变一流人才大量流向私人企业的状况。该法主要内容包括以下几个方面：
第一，确立了9项功绩制原则：（1）应从合格的来源、合格的个人中招聘人员，以求建立一支由社会各个部分组成的文职队伍；并且应保证人人机会均等的公正公开考试，只根据能力、知识和技能来决定录用和提升。（2）所有雇员和求职者，不论党籍、种族、肤色、宗教、国别、性别、婚姻状况、年龄或身体状况，在人事管理的各方面，均应受到公正合理的对待，而且应适当注意为他们保密和保护他们的宪法权利。（3）同工同酬，应适当考虑到私营部门支付的全国和地方的工资，并对优异工作者给予适当鼓励和承认。（4）所有雇员均应保持高标准的正直、高标准的行为和对公众利益的关怀。（5）联邦公务员队伍应有效的予以使用。（6）雇员工作成绩良好的应继续任职，工作成绩不好的应加以改进，若雇员工作成绩不够标准或不去改进其工作成绩以满足规定标准的，应予解雇。（7）如果教育和培训会改进一个组织和个人的工作，应该为雇员提供有效率的教育和培训。（8）应保护雇员免受专横行为或个人好恶之害，或被迫为政党的政治目的而从事活动；或禁止雇员运用其权力和影响去干预或影响选举结果，或竞选提名结果。（9）雇员应受到保护，不得因进行合法揭露而遭到打击报复，如果雇员有理由相信其揭发表明机关首长：A.违反了一项法律、条例或规章；B.存在着管理不善，资金严重浪费，权力滥用，或对公共卫生和安全有巨大和特别的危险。
第二，人事管理机构改革：1979年1月，美国撤销了原文官委员会，其职能分别由新成立的人事管理总署、功绩制保护委员会承担。此外，还成立了联邦劳动关系局，扩大了平等就业机会委员会、国会属下的会计总局、总统办事机构中的行政管理和预算局等与人事有关的机构的权力。
第三，建立了“高级文官序列”。目的在于使联邦政府能够任命富有行政管理经验的高级职业文官担任政府的高级领导工作。改革法要求各机构把高级行政职位的空缺报告人事管理局，由后者通报全国。凡符合资格要求的人都可申请作为候选人，这有利于人员在机构之间流动，有利于政府直接从民间选拔人才。
第四，推行绩效工资制。长期以来，大多数文职人员增加工资取决于服务年限，而不是服务质量。这种情况被认为不利于鼓励政府雇员的工作积极性。改革法规定，对部分中高级雇员实行绩效工资制，即实行按工作表现付酬制，以鼓励和酬劳工作表现优异者。这些人包括“高级文官序列”的0.7万人以及一般行政类13-15等的11万人。新的绩效工资制从1981年开始实行。
第五，改革考核制度。改变联邦考试雇员的办法。今后将以雇员工作的关键内容为客观标准，而不是以1981年10月1日以前用的笼统的考核表格为标准。同时，改革法还要求，各单位在做出培训、奖励、提升、降级、留用、重新委派工作、开除等人事决定时，必须以考核为依据。只有在给予雇员以合理的时间和机会改进工作表现以后，方可免职或降级。
第六，《文官改革法》赋予公务员组织工会的权利，以捍卫其权益。
1989年10月1日，由1978年通过的《政府道德法案》授权设立的政府道德办公室，由联邦政府人事管理总署的一个内设机构升格为一个独立机构。这表明美国政府越来越重视政府官员的道德问题。
1993年起，美国副总统戈尔在《国家绩效评估》中所规定的框架下进行具体的行政改革，其目标是：政府进行企业化运作。为配合“国家绩效评估”的实施，1993年美国政府出台《政府绩效与结果法》。1994年，又出台《联邦政府雇员重新调整方案》和《政府管理改革法》。1995年，克林顿政府签署第12871号总统令，建立国家合作委员会，开辟了政府与公务员合作的新时代。合同管理开始部分替代政治、行政管理。
1995年美国国会否决了克林顿政府旨在简化公务员体制的“公务员改革法案”。
1998年，美国联邦政府实际裁员31.5万，削减财政支出1370亿美元，美国联邦政府连续30余年以来第一次实现了盈余。
2002年，布什政府颁布《总统管理日程》，继续推进美国政府的改革，改革的原则为：以公民为中心，而不是以官僚为中心；以结果为中心；以市场为基础，通过竞争而非僵硬地变革。
改革策略体现在四个方面：一是人力资本管理战略；二是竞争性采购；三是提高财政绩效，加强审计；四是发展电子政府。其中，人力资源管理战略的基本理念是：为雇佣优秀人才从事公共服务，应该通过改革公务员制度，建立有意义的绩效评估体系，奖励有卓越表现的人员，建立与结果之间的紧密联系。
依法治国，建立社会主义法治国家，是政治体制改革的重要任务。而制定《公务员法》就是落实依法治国必先“依法治吏”，提高人事管理制度化水平的关键所在。
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