政治体制改革对制定《公务员法》具有规范与制约的作用，前者为后者明确方向，提出要求，规定限度。《公务员法》中的若干重大制度设计，不仅离不开政治体制改革的轨道，而且要落实政治体制改革的要求。从干部人事制度改革在政治体制改革中的地位和作用来看，制定《公务员法》可以在政治体制改革的总体布局中率先启动，从而推动政治体制改革的进程。
本章主要探讨两大问题：一是界定干部人事制度改革在政治体制改革中的地位和作用；二是界定政治体制改革对健全公务员制度目的的规范要求。
（第一节干部人事制度改革在政治体制改革中的地位和作用
21世纪的头10年是中国现代化的关键十年，根据中国共产党和中国政府的规划，到2010年中国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制框架。没有政治体制改革的推动，实现这一目标有很大的难度。那么，十六大之后，稳步推进中国政治体制改革的着力点在哪里呢？有人认为是党政分开，有人认为是人民代表大会制度建设，有人认为是农村基层民主建设，有人认为是行政改革，等等。笔者认为，干部人事制度创新是当前与今后一段时期政治体制改革的着力点。主要考虑有三：
一是纵观1978年以来1/4世纪的中国政治体制改革实践进程，干部人事制度改革与政治体制改革具有共生性与渗透性，继续深化干部人事制度改革可以为政治体制改革的其他内容提供支持与保障；二是干部人事制度改革在当前各项政治体制改革中最具有紧迫性；三是干部人事制度改革最具有现实性。
一、干部人事制度改革可以为政治体制改革的其他内容提供支持与保障
干部人事制度改革是政治体制改革的重要组成部分。一方面，政治体制改革是干部人事制度改革的前提，干部人事制度改革离不开政治体制改革的轨道，政治体制改革决定着干部人事制度改革的目标、原则和方向。另一方面，政治体制其他方面的改革，需要通过改革干部人事制度来提供保障与支持。
我国社会主义政治体制是社会主义基本政治制度的实现形式，是以权力配置为中心、职能划分和各种社会政治组织相互关系为主要内容而建构的各种政治形式、规章制度和行为规范的总和。政治体制包含组织系统和运行规则两大基本要素。
党政领导体制是政治体制的核心。我国的政治体制脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的，是一定历史条件下的产物。其特点是，党政不分，强调权力的集中而忽视权力的合理配置，突出国家的阶级管理职能。
政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善与发展。
中国改革开放的总设计师邓小平在1980年8月18日所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，深刻分析了党和国家一些制度中还存在的弊端，“从党和国家的领导制度、干部制度来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。由于当时开始的是以农村改革为重点的经济体制改革，政治体制改革没有作为一项独立任务提上全党的日程。
1986年6月10日，邓小平说“1980年就提出政治体制改革，但没有具体化”；“现在看不搞政治体制改革不能适应形势”。1984年中国改革转入以城市为中心的经济体制改革后，政治体制改革的重要性和紧迫性就凸显出来。1986年邓小平对政治体制改革的重要性提出了三点：一是“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”；二是不改革政治体制，“不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”；三是“改革应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志”。十三大根据邓小平的思想，指出“把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟”，并制定了政治体制改革的蓝图。十四大重申“同经济体制改革和经济发展相适应，必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推动政治体制改革。”十五大强调“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”十六大再次重申“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。”
回顾我国近20余年政治体制改革的历程，可以发现，干部人事制度改革伴随着政治体制改革的始终，总是随着政治体制改革的展开而深化。如果说政治体制改革是一个舞台，那么干部人事制度改革就是这个舞台上第一个出场的主角，是一个始终没有卸妆的主角，是一个份量越来越重的主角。也就是说，不管政治体制改革在不同阶段的侧重点是什么，总是回避不了干部人事制度改革。应该承认，20多年来政治体制改革是有阶段性侧重的，但干部人事制度改革的力度在不断加大，广度在不断拓展，呈现出稳步推进，逐步深化的趋势。
第一阶段（1978年十一届三中全会至1982年十二大前）政治体制改革首先以干部人事制度改革拉开序幕。针对当时干部队伍年龄偏大、文化偏低、不适应新的形势和任务的状况，中央制定了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，1982年出台关于建立老干部退休制度的决定，废除了实际存在的干部领导职务终身制，一大批德才兼备的优秀年富力强的干部走上了各级领导岗位，在实现新老干部合作与交替方面迈出了重要步伐。
第二阶段（1982年至1987年前后）重点是改革干部管理体制。1982年到1987年之间，继续深化干部人事制度改革，主要是改革干部管理体制，调整干部管理权限。本着“管少、管好、管活”的原则，1984年中央书记处决定适当下放干部管理权限，实行下管一级的干部管理体制。在1987年十三大关于政治体制改革总体规划中，干部人事制度改革取得的成果最大。以建立公务员制度为重点，探索建立分类管理体制，初步形成了各具特色的管理制度。
第三阶段（1989年十三届四中全会以后特别是1992年十四大以来）力度最大的是加强立法工作与机构改革两项内容，节奏不断加快的是干部人事制度改革。十四大之后，公务员管理（1993年）、党政领导干部选拔任用（1995年）、国有企业领导干部管理（1995年）、司法人事管理（1995年）等重要的人事管理制度逐步纳入了法制化轨道。十五大之后，党的第三代中央领导集体全面推进党政机关、国有企业和事业单位的干部人事制度改革，在干部人事工作的法规建设、完善考核、公开选拔领导干部和党政机关竞争上岗等方面取得了重大进展，而且改革的节奏在加快。特别是为适应依法治国、建立社会主义法治国家的需要，1997年党的十五大提出了建立高素质专业化干部队伍的要求，2000年中央制定了《深化干部人事制度改革纲要》，作为未来10年干部人事制度改革的行动指南。
2001年以来中央组织部抓干部人事制度改革试点，重在以创新的精神突破一些难点与关键，从而带动干部人事制度改革的总体推进。2003年十六大又将干部人事制度改革作为政治体制改革的一个重点。于是，干部人事制度改革成为政治体制改革的最大亮点。
干部人事制度改革之所以始终伴随着政治体制改革，是因为干部人事制度改革渗透在政治体制改革各项内容之中，从而使政治体制改革其他几方面的改革需要干部人事制度改革提供支持和保障。将干部工作纳入法制化的轨道，有助于实现“党管干部”具体方式的转变，有助于改革与完善党的领导方式与执政方式。调整党政人事管理权限，逐步健全各级政府人事管理权限，有助于改变党的一元化领导体制，解决党政不分、以党代政的问题。解决干部管理的条块矛盾，有助于平稳推进中央与地方之间的分权。加强对各级领导干部的监督，特别是选拔任用工作的监督，有助于从源头上预防和治理腐败。坚定推行与健全公务员制度，严格执行“凡进必考”的录用原则，有助于巩固机构改革成果，推动政府职能转变。
二、干部人事制度改革在当前政治体制改革各项内容中最具有紧迫性
发展生产力，是最大的政治。影响经济发展、人民群众反映最强烈的政治体制环节，在政治体制改革的诸项内容中最具有改革的迫切性，这是近20余年来中国政治体制改革的基本逻辑。
在我国腐败现象一直难以遏制。2003年6月2日的《中国经济时报》将1978年至2002年的中国反腐败划分为三个阶段。第一个阶段为1978年～1988年。这段时间高官腐败涉案金额都不大，惩处也主要是在党纪政纪范围内，8起中有5起，占62.5%。1980年原商业部部长王磊因为在北京丰泽园饭店吃喝不照付费用被举报，受到通报批评。原江西省省长倪献策成为改革开放后第一位受到司法惩处的高官。第二个阶段为1989年～1992年。这段时间，共有9名高官受到严厉查处，金额从0.5万元到3.5万元人民币不等。1993年～2002年为第三阶段。这个阶段查处的高官最多，占所统计案例的73.4%。这个时期的案件有两个突出特点：一是要案与大案联系在一起，例如因“沈太福案”被揭露的李效时，因“无锡新兴公司非法集资案”被揭露的李纪周、石兆彬，因“康赛案”被揭露的徐鹏航、吴文英等，这些案件所涉及的案值与20世纪80年代相比不可同日而语，并且因为直接影响了普通民众的生活而造成了恶劣的社会影响。二是一些地区出现了集体腐败的现象，例如海南（辛业江、韦泽芳、孟庆平）、广西（成克杰、徐柄松、李恩潮）、北京（陈希同、王宝森、铁英。黄纪诚）、沈阳（慕绥新、马向东）。腐败现象为什么这么严重？可以从经济转型、道德滑坡、体制缺陷等多方面来寻找原因，但其中一条不可忽视的原因是，“吏治腐败”成为其他一切腐败的催化剂。有些地方用人上的不正之风和腐败现象禁而不止，甚至有愈演愈烈之势。在一些地方，个人或少数人说了算，封官许愿、拉帮结派、任人唯亲的现象相当严重；跑官要官、买官卖官、造假骗官，甚至害命谋官的现象触目惊心、发人深省。“历史上的腐败现象。危害最烈的是吏治的腐败。由于卖官粥爵及其带来和助长的其他腐败现象，造成‘人亡政息’、王朝覆灭的例子，在中国封建社会是屡见不鲜的。”按照成本收益的基本原则，凡是花钱买来的官，必然就要求回报。高投资当然要求高回报，有的低投资也要求高回报。因此，只要有用人腐败，必然催化加剧其他形式的腐败。当前“吏治腐败”是人民群众最为关注的热点问题。
“吏治腐败”是最影响经济发展、人民群众反映最强烈的政治体制环节。“吏治腐败”必将导致公共权力背离公共利益的轨道，扭曲公共部门存在的合法目的，扭曲公共部门行为。
“吏治腐败”必将导致政府经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务的能力的衰退。一旦公共部门难以为市场经济健康发展提供市场公平竞争的规则，混乱的市场经济秩序，必定提高经济主体的交易费用，恶化经济发展的环境，影响到社会经济可持续的发展。要推动社会主义市场经济的健康发展，就必须遏制“吏治腐败”，要遏制“吏治腐败”，必须继续深化干部人事制度改革。
像成克杰、胡长清、慕绥新、马向东等人从高级干部堕落为腐败分子，当然与他们放松世界观改造有关，但从一个侧面暴露了干部选拔任用制度与监督管理制度存在的突出问题。人民群众对用人腐败问题意见集中，反映强烈。在对干部加强教育和管理、提高政治素质的同时，深化干部人事制度改革，建立和完善带有根本性、全局性、稳定性和长期性的制度，不断铲除用人上的不正之风和腐败现象滋生的土壤，是一项任重而道远的艰巨任务。干部人事制度改革还必须迈出新步伐。
三、干部人事制度改革可以获得多方面的合力支持
首先，干部人事制度改革可以满足中国政治体制改革对“民主、效率、稳定”的三重价值的要求。“民主”、“效率”、“稳定”，分别是中国政治体制改革的价值侧重。针对“文革”的10年灾难，发扬民主成为第一阶段的价值侧重。邓小平明确指出，“继续努力发扬民主，是我们党今后一个长时期的坚定不移的目标”。针对1983年中国改革由农村转入城市后首先遇到政治体制改革的障碍这一现实矛盾，效率成为第二阶段政治体制改革的价值侧重。针对20世纪80年代末国内出现的政治风波与前苏东社会主义国家的垮台这一新的情况，稳定成为第三阶段的价值侧重。其实，“民主”、“效率”、“稳定”是当前对政治体制改革的三重价值要求。越是符合这三重价值的政治体制改革，就越容易得到党、政府与人民的合力支持，就越具有较强的现实操作性。我们说干部人事制度改革可以满足政治体制改革对“民主”、“效率”、“稳定”三种价值要求，主要表现在：
一是在干部人事工作中扩大民主，是提高社会主义民主实现程度的首要选择。扩大人民群众的知情权、参与权、监督权与选择权，是提高人民对党和政府制约力度的重要方面，是以权利制约权力的具体体现。
二是深化干部人事制度改革，可以提高公共部门的经济性、效率性、效能性。通过干部人事制度改革重点解决能下的问题，可以降低社会的管理成本，提高公共管理的经济性。通过干部人事制度改革，创造充满活力的用人机制，开发公务人员的潜能，实际上有利于以较小的投入创造更大的产出，提高公共管理的效率性。通过干部人事制度改革，切实加强公务人员责任感与危机感，有利于提高人民对干部队伍的满意程度，从而提高公共管理的效能性。
三是深化干部人事制度改革有利于促进社会、政治稳定。
过分强调稳定，反而有可能不稳定。过分强调稳定，有可能助长一些领导干部以权谋私的侥幸心理，助长一些高级领导干部的放肆腐败。近年来不断出现党政高级干部腐败的大案要案，实在是发人深思。为什么腐败这么猖獗？“吏治腐败”的推波助澜使然。为什么“吏治腐败”如此严重？是因为，干部人事制度改革虽然是政治体制改革中的一个亮点，但“从总体上讲，干部人事制度改革还明显滞后于整体改革形势的发展，有些制度还没有充分体现出社会主义制度的优越性和时代的要求，还存在一些弊端。”其次，干部人事制度改革的许多成功做法来自基层的创造。政治体制改革的其他内容，如完善人民代表大会制度、加强社会主义法制建设、改革和完善党的领导方式和执政方式、深化和完善决策机制、深化行政体制改革、加强对权力的制约和监督，一般都需要自上而下的推动。干部人事制度改革中的成功做法，如公开选拔、竞争上岗、任前公示制，都是基层创造的，都是各地各部门大胆创新的结果。行政体制改革中也有一些基层创造，如20世纪80年代的湖南华容县改革、广西北海市的改革，但都先后夭折。基层的创造成为干部人事制度改革的源头活水，成为自上而下和自下而上改革相结合的实践基础，成为改革不断推向深入的动力来源。这是干部人事制度改革中一种比较独特的现象。
干部人事制度改革与创新的一般轨迹是：干部人事管理与实践的矛盾在各地的发展是不平衡的，富有探索精神的个别地方率先创新某个管理环节的制度；一旦出现了好的效果，其他地方有可能在效仿中改进，在改进中效仿；如果效果越来越明显，在规范中扩大实践范围，以取得更多的经验；通过试验和实践已经成熟的经验，则具备了制度化的条件。单项制度的突破，可能带来与其他制度的不平衡，从而会引发更多的探索与创新。
“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍……从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”干部人事制度改革在政治体制改革中居于一种特殊地位，在当前和今后一段时期，干部人事制度改革是政治体制改革的着力点。干部人事制度改革渗透在政治体制改革的各项内容之中，其对政治体制改革顺利推进是一种重要的保证和巨大的支持。我们应该遵循政治体制改革的内在规律，抓住制定《公务员法》的良机，首先在能有所作为的领域有所突破，从而推动政治体制改革的进程。
制定《公务员法》不仅要吸纳1993年以来干部人事制度改革已经取得的一些新成果，如竞争上岗、公开选拔、任前公示、部分职位的聘任制等；而且还要在深化干部人事制度改革方面下功夫，体现新的时代要求，如中共十六大提出的实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制度、完善职务与职级相结合的制度、探索完善分类管理制度、改革和完善干部双重管理体制等。
（第二节政治体制改革对健全公务员制度的规范要求
科学化、民主化、制度化既是干部人事制度改革的目标定位，又是健全中国特色公务员制度的目标定位。这是政治体制改革对干部人事制度改革以及公务员立法的一种内在的本质要求。以1993年《国家公务员暂行条例》出台为标志，中国已经确立并实施了公务员制度。制定《公务员法》是在继承中创新，继续健全公务员制度。这要求我们根据政治体制改革的新要求，总结过去公务员制度实践的基本经验教训，甄别人事制度探索中的真伪，在制度设计中力争作到科学化与民主化的统一。
一、以科学化为目标，创新分级、分类管理制度
公共人事管理是政治性与科学性的统一。政府活动、人事管理对象活动、管理者的管理活动有其自身的客观规律。与此相适应，人事管理也存在着客观的规律。干部人事制度（公务员制度）包括管理体制与用人机制两大基本要素。其中，管理权限、管理主体、管理方式构成管理体制。用人标准与用人方法构成用人机制。管理体制具体包括分级管理制度、分类管理制度、条块管理制度。用人机制主要包括更新机制、激励保障机制、监督机制。
公务员制度的科学化，首先要求管理体制的科学化。核心是管理权限与管理方式的科学化。其次要求用人机制的科学化，核心是用人标准与用人方法的科学化。健全公务员制度的科学化目标，要求在人事管理主体之间合理划分人事管理权限；要求对不同类别的公务员实行分类管理；要求有序解决条块人事管理摩擦。
改革开放后，我国政治体制改革的逻辑起点是克服权力高度集中的体制弊端，起始点是改革党和国家领导制度，主要是解决党政不分、以党代政的问题。权力过分集中，扩大民主就失去了可能；不对干部进行科学分类管理，扩大民主就失去了针对性。因此，合理分权既是建立中国特色社会主义民主政治的必然选择，也是干部人事制度改革中扩大民主，预防用人不正之风的重要前提。
（一）纵向分级管理取得明显成效，双重管理体制仍须调整
1984年，中央本着“管少、管好、管活”的精神，下放干部管理权限、扩大地方政府人事管理自主权。中央和各级党委，由过去的下管两级，改为原则上只管下一级的主要领导干部。现在约有40个部门和单位实行双重管理，其中“部门主管、地方协管”和“地方主管、部门协管”的约各占一半。目前条条管的趋势还在发展，都希望把干部管理权限抓在自己手里。条条上收多了，地方叫苦不绝。作为一级地方政府，其功能应该是完整的。上收过多的干部管理权限，会影响其正常履行职责。同时，发展社会主义民主的一个重要体现是地方选民有选择辖区内公仆的权利。权力的过多上收，也不利于发展社会主义民主。《公务员法》的制度设计中，理顺双重管理的关键是将“条”（部门）与“块”（地方）的管理权限进行科学分类。
（二）分类优先于分权，实行公务员分类管理制度势在必行
既要分权，又要分类，分类优先于分权，分类有利于落实分权。这是中国人事管理分权的一条规律。
1987年以来，我国以建立国家公务员制度为突破口，通过建立各类人员的管理制度，已经初步基本形成了干部人事分类管理的基本框架。这个基本框架大体可以分为：“三个系列”：机关系列、事业系列、企业系列；“六个类型”：国家公务员、党群机关工作人员、法官、检察官、事业工作人员、企业工作人员。
《国家公务员暂行条例》确立的国家公务员制度，使各级政府随着行政职权的健全，政府的人事管理权限与组织机构相应健全。
《法官法》与《检察官法》确立的法官制度与检察官制度，使法院、检察院在某些管理环节上获得了一些管理自主权。如司法资格考试，就在入口这个管理环节上明显区别于行政机关公务员。
随着事业单位改革进程的加快，教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版等事业单位对专业技术人员和专业技术管理人员的人事管理权限日趋增多。随着现代企业人事制度的建立、健全以及改革的逐步深化，企业的人事管理明显区别于党政机关。伴随着政企分开以及产权改革进程的加快，企业用人自主权也逐步到位。
党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关和工青妇等社会团体机关参照《国家公务员暂行条例》进行管理。但“参照”的结果往往体现不出这些单位的特色，难以充分体现参照单位工作性质的特殊性。
1993年的《国家公务员暂行条例》的“职位分类”完成了三项工作。一是以制定职位说明书为重点进行职位设置；二是区分了公务员领导职务与非领导职务两个职务序列；三是规定了公务员的级别，以及公务员职务与级别的对应关系。第一次在中国人事管理中举起“职位分类”这面旗帜。不足之处是，按“职位”进行“分类”的特点还不鲜明，没有充分体现从事不同性质工作的公务员在人事管理方面的不同要求，在公务员内部实际上仍然实行单一化的管理方式，不利于公务员的科学管理和专业化发展。此外，区分领导职务与非领导职务，职务与级别有一定的交叉对应，在当初虽有淡化“官本位”的初衷，出于各方面原因，实际效果不明显。公务员主要兴趣还是往领导职务上去挤。因此，必须在充分总结1993年以来职位分类实践经验教训的基础上，适应加入WTO之后的人事管理新形势，试图对“职位分类”有所创新。
国家公务员是否区分政务类与业务类值得认真研究。
1987年中共十三大报告曾指出，国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格按照宪法和组织法进行管理，并接受社会的公开监督。业务类公务员按照《公务员法》进行管理，实行常任制。1993，年《国家公务员暂行条例》虽没有做这种划分，但相关理论与实践方面的探讨始终进行。
要结合研究执政党执政的一般规律，来研究和思考政务类与业务类的划分。政务类与业务类的划分，不是否定党管干部原则，而是对党管干部具体方式的一种探索。党管干部，实际上是执政党在管“干部”。执政党管干部，可以说是一个普遍规律。中国共产党在国家权力结构中居于一种核心与领导地位，当然要管干部。西方国家的执政党同样在管干部，只不过管理的范围与方式有所不同。与西方的政党政治、选举政治、议会政治相适应，西方的执政党由周期性的选举来产生。执政党管干部，主要是指管理政务类官员，特别是直接管理政治任命官员。政治任命官员是沟通西方政治与行政之间关系的重要人事制度安排，是执政党控制政府和公务员队伍的工具。作为执政党党魁的国家元首或行政首脑，牢牢地掌握政治任命官员的提名权，是其“执政党管干部”的具体体现形式。执政党一般不直接管理事务官，而是依法间接管理，依靠政治任命官员进行政治管理。二、以民主化为导向，创新监督机制政治体制改革的现实目标是建设社会主义民主政治，决定了干部人事制度改革以扩大民主为基本趋向。保证人民有权选择管理党和国家事务的公仆，是建设社会主义民主政治的首要选择。
从政治学意义上说，民主表现为公民对政府，被管理者对管理者的一种制约。人类社会发展到今天，并没有改变处于管理地位的少数人对处于被管理地位的多数人进行管理的状态，即使社会主义国家也没有改变这样一种现实，我们要勇于承认这个最基本的客观事实。不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这是古今中外权力运作的一个必然规律。为了使处于管理地位的少数人，服务于公共利益，服务于被管理者，就必须加强对政府管理的制约，不断将政府管理纳入民主的轨道。
那么，人民如何对政府进行制约呢？从总体而言，人民制约政府的方式有两条途径，一是制约管理主体的来源，二是制约管理主体的行为。第一层的制约主要是决定由人民中的什么人充当管理者，这是通过选举与授权来进行的。第二层制约主要是影响与监督政府的决策与执行。
政府行使管理权力与人民制约政府的权力是两种相互作用的力量。政府管理权力既要有权威，又不能侵犯公民权利。
人民制约政府的权力既要能够防止公共权力的滥用，又要保证政府公共权力的依法行使。所以，人民对政府的制约，实际上是以权利制约权力，两者必须处于一种动态的均衡之中。人民制约政府权力的实际状况体现了一个国家民主实现程度的高低。
人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民群众是国家的主人，党和国家的各级各类干部是人民的公仆。主人自然就有权选择管理党和国家事务的公仆。权力的接受者必须向权力的所有者负责，这是权力运作的一个基本规律。中国共产党的领导地位是历史与人民的选择。党领导和支持人民当家作主，就要在干部人事工作中认真贯彻群众路线，进一步扩大民主，进一步扩大人民对管理党和国家事务公仆的选择权。这是干部人事制度改革的基本方向。
（一）民主推荐
提出考察对象，是干部人事管理的第一个重要管理环节。
一旦某个干部被提名并确定为考察对象，其后的考察过程多具有“把关”与“证明”的作用。1995年中央下发的《党政领导干部选拔任用暂行条例》规定：“选拔任用党政领导干部，应当经过民主推荐提出考察对象。”2002年颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》进一步规定，“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象。”从“应当”到“必须”，体现了民主推荐是选拔任用党政领导干部必经程序的刚性要求，是选拔党政领导干部工作不可或缺的重要环节。民主推荐，是党的群众路线在干部选拔任用工作的具体体现，是扩大干部工作中民主的重要内容，是选准用好干部的重要环节，是强化监督约束机制的重要保证。坚持把民主推荐作为选拔任用党政领导干部的必经程序，对于扩大党内民主，拓宽选人视野，准确识别干部，提高选拔质量，从源头上防止和克服用人上的不正之风，具有重要意义。
民主推荐作为一种党政领导干部选拔任用的必经程序，已经确立。下一步创新的关键是在提高民主推荐质量上下功夫。
重点是明确参与推荐范围，完善程序，科学分析民主推荐结果。
力争把那些利用山头操纵投票、热衷跑关系、走门子、拉拉扯扯的人，排除在考察对象之外。
（二）考察预告制与差额考察制
考察预告是指考察干部时，在一定范围内，通过适当方式，对考察工作有关事项进行预告。一般来说，考察预告要在考察对象所在单位、地区或者其他范围内，通过社会媒体或内部文告、召开会议等形式，公布考察组组成情况及联络方式、考察对象的简要情况等。
考察预告制是干部人事制度改革中探索出的一项成功经验。《党政领导干部选拔任用工作条例》，吸收了改革的新成果，将考察预告作为一项必经程序。“根据考察对象的不同情况，通过适当方式在一定范围内发布干部考察预告。”考察预告有利于群众特别是知情人反映意见创造条件，有利于群众的参与和加强监督。
与考察预告制相比，差额考察制仍然处在试点探索阶段。
试点单位一般对拟提拔对象进行差额考察，差额比例一般是1：3。改革实践表明，差额考察制坚持在比较中鉴别，有助于提高干部选拔任用工作的质量。在干部考察中，我们尽管采取了多种措施，由于复杂的社会环境和人际关系的影响，对单个考察对象的把握仍然有较大难度，难以保证考察质量。实行差额考察，通过对考察人选的任职资格、工作能力、工作实绩、群众公认程度等多方面的比较分析，可以更好地评判干部的优劣，最大限度地减少和避免考察失真失实，为选准人用好人打好基础。
（三）票决制
票决制是干部任用决策方式的重大创新。2002年，《党政领导干部选拔任用工作条例》第33条明确规定，“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。”
2000年的十五届六中全会和中纪委五次会议提出了全委会无记名投票表决市（地）、县（市）党政正职人选制度后，各地2824个单位按照要求积极试点。2001年中央有关部门选择了海南省、山西晋中市、陕西铜川市、四川眉山市作为中央有关部门直接抓的全委会无记名投票表决制试点单位。一些地方和部门的实践结果表明，相对于口头表决或举手表决，与会成员因种种顾虑而出现的“违心举手”、“言不由衷”、“一人表态，众人附和”等问题，无记名投票表决制成效显著。它是典型意义上的民主基础上的集中，维护了决策者的民主权利，加强了对党政干部任用工作的监督，保证了决策者真实意图的表达，提高了干部决策的质量。
（四）党政领导干部任职前公示制度与任职试用期制度
党政领导干部的任前公示制，是指党委（党组）集体讨论决定的拟提拔担任地（厅）、司（局）级以下领导职务的干部人选，在党委（党组）讨论决定后，下发任职通知前，通过一定的方式，在一定范围和期限内公布，广泛听取群众的反馈和意见。
公示结果不影响任用的，办理任职手续。这种做法把扩大民主从干部推荐、考察环节延伸到任用决策环节，使民主参与范围更加广泛。
实行党政领导干部任前公示制，是近几年干部人事制度改革的重要成果，是干部选拔任用工作中的一项制度创新，体现了干部工作中扩大民主的方向。公示制源于基层的实践。江苏省宿迁市、河北省邢台市、黑龙江省大庆市等地，从1997年底将拟提拔或调整的干部向社会公布，广泛听取广大干部群众的意见，取得了良好的社会效果。群众称赞是“干部选的准不准，先让群众审一审”。2000年6月，中央《深化干部人事制度改革纲要》提出，地厅级以下领导干部的选拔任用，普遍实行任前公示制。2000年12月，中组部正式下发了《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》。2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：“实行党政领导干部任职前公示制度。”公示制作为干部选拔任用工作的必经程序，已为各地普遍采用。这项制度最关键的是，充分利用群众参与和监督的成果，把群众意见作为决定任用干部的一项重要依据。
（五）用人失察失误责任追究制
十六大报告明确指出，实行失察失误责任追究制。2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》明确提出，“实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度”，用人失察失误造成严重后果的，应当根据具体情况，追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。党政领导干部选拔任用责任追究制度主要包括两方面的内容：一是明确责任，二是实行责任追究。明确责任是追究责任的基础与前提，追究责任是履行责任的必要保证。
值得指出的是，应该在制度设计中寻求民主化与科学化的统一。如，在公务员的职务晋升中，民主推荐是晋升领导职务的第一个程序，至关重要。可是民主推荐是否就一定能科学地推荐出最佳人选吗？从近年来的实践看，人们的回答是不一样的。请先分析下面这个案例：
某单位举行了一次200人参加的民主推荐会议，推荐1名50岁以内的厅级领导干部，规定只能推荐1人，参见民主推荐的人员情况以及民主推荐情况。见表一、表二所示：
通过上述定量分析可以看出，症结在于参加民主推荐会的人员中，他们既是“运动员”，又是“裁判员”，都是利益相关者，很难站在公正公道的立场上投票。公民选政治家、观众选最喜欢的演员，当然可以依靠投票。公司里选最佳业务员，就不能靠投票。于是人们便得出“既要尊重民意，又不能以票取人”这样一些自相矛盾的结论。到底谁来确定公务员的考核等次？
按扩大民主的原则，应该是群众（同事）；按落实首长负责制科学化原则，应该是主管领导。二者之间是有矛盾的。这是民主化与科学化中矛盾的一个缩影。在制度设计时应尽量注意解决。
三、以制度化为基础，创新更新机制
政治体制改革的根本任务是依法治国，建立社会主义法治国家，这就决定了干部人事工作必须纳入制度化的轨道。
依法治国的基本方略要求干部人事工作走人制度化的轨道。
建立社会主义法治国家的根本要求，决定干部人事工作的制度化必须体现“三个代表”重要思想，绝对不能代表任何一个利益集团的特殊利益；决定干部人事工作必须尊重法律的权威，必须尊重法律的优先原则；必须将实体内容与程序内容并重。
改革开放以来，干部人事制度改革的法制化已经取得了很大进展，但是要注意实现党内法规与国家法律之间的协同。如在《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》基础上修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，是党政领导干部选拔任用工作必须遵循的基本规章，是从源头上预防和治理用人上的不正之风的有力武器。《党政领导干部选拔任用工作条例》这一重要党内法规的“法律效力”，应该与《公务员法》的法律效力相协同。
公务员管理的制度化就是要从依法治国的基本方略出发，以邓小平法制思想为指导，及时总结干部人事工作的改革实践，认真借鉴一切科学、合理的有益成果，把干部人事工作中那些成功经验、科学成果，以法律、法规、制度的形式相对固定下来，建立一套有关公务员分类、选拔、使用、培养、考核、监督等方面的制度，并在实践中不断地完善，提高人事工作的规范性，防止随意性。
公务员管理制度化的实体内容侧重干部人事工作的静态方面，其中，权限划分是核心。程序内容侧重干部人事工作的动态方面，即公务员怎样来、怎样管、怎样去，其中，怎样来决定怎样去。当前，着眼于解决公务员中的领导成员能上能下的难题，尽快确立更新机制的规范化。解决公务员管理中这一突出矛盾的根本出路是，实行任期制。
干部人事制度的基本功能是，努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才积聚到党和国家的各项事业中来。而更新机制是关于人“怎么进，怎么出”以及“怎么上，怎么下”一套运行机制。改革开放以来，相对于“出”和“下”，我们探索“进”和“上”着力更多一些，取得成绩更大一些。如在“进”的方面，干部的选拔任用一直是我们的工作重点，《党政领导干部选拔任用工作条例》，既是对干部选拔任用的一种具体要求，又是20多年来对选拔任用探索成果的总结。在“上”的方面，我们探索了公开选拔与竞争上岗两种新的职务晋升方式。“上”与“下”是一对矛盾，现在矛盾的主要方面是“能上”不“能下”。“进”与“出”是一对矛盾，矛盾的主要方面是“能进”不“能出”。
十六大报告指出，“实行党政领导干部职务任期制”。与党政领导干部任前公示制度、任职试用期制度、聘任制、辞职制度、降职制度相比，任期制将是更新机制的重大创新。
一是更新的操作标准易于把握。党政领导职务的任职时间计算办法已经有了专门规定。因此，只要规定党政领导职务的最长任职年限，进退流转的标准非常容易把握。
二是更新人数具有规模性。制度面前人人平等。凡是任期已到的党政领导干部，一律退出领导职务。更新的规模比其他调整方式要大得多。
三是更新方式具有持续性。经常性的任期更新，容易形成“领导干部能上能下”的社会氛围，破除“领导干部不犯错误不能下”的陈旧观念，从而大大减少因个别调整带来的阻力。任期一到，退下领导职务，个人心理压力也相对减小。
四是符合人才资源开发规律。党政机关的领导职位，负有领导职责，拥有决策职权，是机关中最宝贵的资源。这些岗位应是创业的平台，不应是利益平衡的工具。作为重要人才资源的党政领导干部，总存在人才开发的最佳时期，总有人岗匹配的最佳时期。任期制既可以“岗尽其用”，又可以人尽其才。
五是任期制利于建设充满活力的党政领导干部更新机制。
在现行公务员制度下，我们国家没有政务官与业务官之分；在现行政党体制下，没有政务官随执政党共进退之说。西方政务官那种随选举周期而有机更替的更新机制，在我们国家是不存在的。1978年确立的干部退休制度，解决了党政领导干部“活到老，干到老”的难题，但没有解决“不到退休，决不退职”的难题。而任期制作为干部退休制度一个延伸，可以较好地建立起党政领导干部更新机制。
塑造公务员的“公共精神”，是《公务员法》立法的价值定位；提高公务员的专业化水准，是其目标定位。这是政府改革对完善和创新公务员制度提出的基本要求。
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