中国政府管理处于一个从“部门行政”向“公共行政”的转型期。中国政府改革基本任务就是尽一切努力弱化“部门行政”，基本目标就是建立“公共行政”。因此，中国公务员立法的一个指导思想，就是将塑造公务员的“公共精神”贯彻到公务员管理的各项制度设计之中，最大限度地弱化部门利益、建设公共行政。
中国的政府职能转变正处于一个特殊的历史时期。政府作用的范围与方式的变化，要求公务员具备符合时代要求的管理与服务的专业化水平。1980年邓小平提出了干部队伍“四化”标准（即革命化、年轻化、知识化、专业化），这是干部队伍专业化建设的开端。1993年《国家公务员暂行条例》的颁布与实施，大大推进了公务员队伍专业化的进程。但这只是“专业化”的初步阶段，即“整个公务员队伍的专业化”，标志是公务员所需知识和能力的专业化，业务领域的专业化。为适应21世纪之初政府改革的新形势，我们必须进一步提高公务员队伍的“专业化”水准，即推动“不同类别公务员队伍”的专业化，标志是实行分类管理制度。从当前人事管理的突出矛盾来看，提高一线行政执法队伍专业化水平，提高专业技术人员队伍的职业化程度，是《公务员法》制度设计中不可回避的使命。
（第一节从“部门行政”到“公共行政”的转型
与中国经济正从社会主义计划经济向市场经济转型相适应，中国政府正处于从“部门行政”向“公共行政”转型期。弱化部门行政，建设公共行政，是中国政府改革的基本任务。
一、“部门行政”与“公共行政”的区别
“部门行政”体制是相对于“公共行政”体制而言的，是两种不同类型的政府管理制度。
（一）经济基础不同
部门行政是与计划经济体制相适应的，是与政府在资源配置中发挥主导性作用状况相适应的。部门是政府配置资源的杠杆，是联系政府与社会的中介，是落实计划经济的依靠力量。
而“公共行政”是与成熟市场经济体制相适应的，是与市场机制在资源配置中发挥基础性作用相适应的。部门行政是为了满足按计划配置资源的需要而进行的一种政府行政模式，而公共行政则是旨在满足社会公共需要而进行的。“全能政府”是部门行政管理制度基本生态环境，而“有限权力政府”是公共行政的基本生态环境。
在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，部门行政存在的部分经济基础依然存在。由于政企分开没有完全到位，一些部门的职能不是满足社会的公共需要，而是沿袭原来计划经济条件下的职能，服从狭隘的部门需要与行业需要。在一些稀缺资源配置中还是倾斜于有行政隶属关系的企业，这种缺乏公共管理内涵的行业管理，不符合社会的需要，尤其是不利于落实WTO的国民待遇原则。
（二）机构设置依据不同
部门行政主要是分行业按产品种类来设置部门，根据市场经济发育比较成熟的发达国家机构设置的一般规律，公共行政在必要的政府部门设置以外，主要是按大的产业划分来设置综合性的经济管理机构，重点是按市场经济发展的内在要求，加强市场监管部门与社会公共事务管理部门。如国外的运输部普遍采取“大交通”模式，在我国依然是由交通部、公安部、铁道部、建设部、民航管理总局、信息产业部六个部门来管理。
在部门行政这种管理体制之下，政府部门在公共管理中唱“独角戏”，跳“独杆舞”，非政府公共组织（NGO）等其他一些民间组织没有发育和发展的空间。它们既不能协助，也不能有效地监督政府部门。于是，社会中形成了政府部门“独大”的格局。此时的行政监督除依靠专职监督部门之外，依靠职责交叉而引发的部门横向相互监督，是其中一个重要方面。
（三）管理内容与方式不同
部门行政是直接管理国有企业，而且是直接管理国有企业的经营权，因此，部门是微观经济活动的主体。而公共行政是面对所有企业活动的环境进行管理，企业始终是微观经济活动的主体。部门行政主要是采取分钱、分物、批指标、立项目的管理模式，而公共行政主要是以法律规范与政策引导力主进行管理。部门行政管理制度侧重具体行政行为，轻抽象行政行为，而公共行政更重视抽象行政行为，重视规则质量的管理，强调规则的统一。
当前，政府主管部门愿意上项目的行为倾向仍然比较明显，如，卫生部门愿意办医院，体育部门偏好办运动会，文化部门将大量的精力放在组织文艺调演、汇演上，工商、医药等市场监管部门愿意直接办市场等，不一而足。这种裁判员与运动员角色不分的状况，使得政府很难尽到从事公共管理与提供公共服务的本分，不仅很难为所有的经济主体提供非歧视的“国民待遇”，而且还可能扰乱市场经济秩序，使_些投资者望而却步。
（四）行使权力的依据不同
部门行政主要依靠资源配置权、依靠长官“意志”来行政。
在部门行政的视野中，只有“公检法”部门才是执法机关，其他的政府机关不属此列；公共行政主要是依法（“法律规范”）来行政，所有的行政机关均是执法机关。在部门行政的状态下，行使权力的依据按重要性的大小排序为：领导意见——领导指示——政策——行政命令——法律——宪法。在公共行政的状态下，主要依靠宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规作为行使权力的依据。
实践证明，依法行政比依权力行政具有更大的可预见性，更大的透明度，更大的公平性。依法行政比依权力行政可以更好地预防企业的交易费用，更好地预防企业向政府部门的“寻租”行为。
（五）行政运行机制不同
决策与执行高度合一是部门行政制度的特点，而公共行政则是根据组织性质与管理相对优势等实际情况权变匹配。部门行政管理的一个基本做法是，在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在部门职责范围内，决策与执行高度合一，自我封闭。在这种状况下，需要高度统一的计划与高度集中的权力，特别是有效的行政协调才能克服部门间的摩擦。如果部门间摩擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难协调运转。人们经常所说的“部门分割”，不是因为正常的专业分工造成的，而是决策与执行高度合一的结果。
从一定意义上说，决策是利益的划分，执行是利益的实现。
自己立规矩，容易自我确定利益，容易将部门利益塞进自己的职责，拒份内责任于千里之外，从而使“部门职责利益化”；容易将部门利益塞进部门的执法依据，从而使“部门利益法定化”。自己执行就是亲自去实现这种利益，自己监督弱化了为社会公共利益服务的强制性。这实际上是部门利益实现链条的“一条龙”。
二、部门利益是“部门行政”延续的根源
部门行政是在计划经济条件下的一种政府管理体制类型。
在由计划经济向社会主义市场经济体制转变的过程中，部门行政不会伴随着计划经济体制的逐步弱化而衰微，相反，它可能利用经济转型期各种制度漏洞而重新获得各种资源，从而在较长一段时期内顽强存在。事实上，能否弱化部门行政，主要取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础——部门利益。
部门利益是指行政部门的行政行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。
部门利益已经构成了部门行政向公共行政转型的最大障碍。
正是因为部门利益的存在，长期以来的机构调整才“摁下葫芦起来瓢”，处于一种精简与膨胀的循环之中；正是因为部门利益的存在，才使政府职能转变举步维艰，难以使政府职能及时转变到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务的轨道上来，才使得许多部门热衷于在职责交叉与职责延伸中混水④部门行政带来的部门分割，给政府管理与人民生活带来了很大的麻烦。中国加入世界贸易组织首席谈判代表龙永图在2002年8月22日曾讲过一个部门分割给世界贸易谈判带来困难的经典案例。1994年中国在日内瓦进行了长达一个月的密集性谈判，力图在1994年底以前进入关贸总协定，然后成为世界贸易组织的创始成员。当时谈判策略是从薄弱环节谈起，先打外围，然后与美国谈。具体来说，先解决澳大利亚、新西兰的问题，然后再解决欧盟的问题，最后解决美国的问题，澳大利亚、新西兰提出支持中国谈判的条件是，要我们保证他们的羊毛出口配额。当时国务院在协调各部门之后，给中国谈判代表团的授权是每年进口14.9万吨羊毛。
澳大利亚、新西兰坚决要求他们出口到中国的羊毛最低量是18万吨，这与中国的底线有一定的差距。后来经过艰苦的谈判，澳大利亚、新西兰把18万吨的要求降低为17万吨，但是与中国14.9万吨的要求还是有差距的。为了先行解决这两个国家的谈判问题，中国谈判代表向国内发了好几封电报，希望国内重新考虑谈判底线，结果国内没有同意。但是有一种意见，进口羊毛关系到内蒙古、新疆等少数民族的安定团结问题。这可是个大帽子。于是中国代表团死顶澳大利亚、新西兰的要求，这两个国家感觉到中国一点灵活性都没有，很恼火，翻转过来成为美国坚定的同盟者，和中国对抗到底，1994年中国的谈判就是因为羊毛问题一开始就陷于了被动。可是当中国代表团从1994年底回到北京，1995年1月份海关的数字出来以后才得知，1994年进口的羊毛达31万吨，远远超过澳大利亚、新西兰的18万吨的要求。所以大家觉得很奇怪，怎么出来一个14.9万吨的底线呢？而且一吨都不能少？后来经过仔细调查才清楚，原来羊毛的进口配额是分管的，一般贸易是国家计委管，一般贸易的进口可以进入中国市场，加工贸易的羊毛进口是外经贸部管，其他一些特殊羊毛的进口，由其他部门来管。各个部门分兵把口，互不通气，互不协调，不清楚一年到底进口多少羊毛，也不想讲出来自己管的范围到底进口了多少。张学忠主编：
《WTO与公务员队伍建设》，第42～43页，中国人事出版社2003年版。
摸鱼，乱中取利；正是因为部门利益的存在，才使得许多部门明目张胆借依法行政之名行“依法争利”之实，才使得某些行业管理体制长期处于一种部门管理冲突之中；正是因为部门利益的存在，才使一些部门急于借立法之机，巩固原来的职权，争夺社会经济发展后产生的新职权，才使得政出多门之顽症久治不除。部门利益的刚性存在，与政府部门的公共性是根本对立的，它违背了政府为公共服务的宗旨，损害了政府的权威与形象，降低了政府工作的效能。从长远来看，部门利益的制度化容易使政府部门演变为特殊利益集团（特殊利益组织），演变为“分利集团”。“总的说来，社会中的特殊利益组织或集团会降低社会效率和总收入，并使政治生活中的分歧加剧。”为了克服部门利益这种“公害”，应当对我国部门利益形成的原因、实现的方式做出准确诊断。
（一）部门利益形成的社会与制度原因
部门利益形成具有特定的社会根源。我国政府部门利益的形成既有计划经济体制的惯性运作方面的原因，又与转型期伴随商品经济、市场经济发展而来的利益觉醒有关。政府是有独立利益的，政府部门也是有相对独立利益的。这一点不必借助公共选择学派的观点来证明，它是一个基本的事实。计划经济期间伴随着中央与地方集权与分权的数次收放循环，各级政府的相对独立利益也逐步孕育并得到强化。
各级政府部门毕竟是一级政府利益的具体承载者。机构的数次撤并调整，部门的相对利益也逐步淡出政府整体利益的水平面。此时，部门毕竟是落实经济计划的一个工具，一个环节。资源的高度集中在一级政府手中，一级政府可以依靠计划部门的资源配置权，借助统一的行政审批，较为容易地平衡、控制、协调部门利益之间的摩擦，部门利益相对容易大体实现均衡。改革开放后，与计划经济体制改革相适应，市场在资源配置中的作用越来越明显，资源配置权高度集中在一级政府的状况也日渐发生变化。与此同时，商品经济、市场经济的发展促使各种“集团性利益”也产生和发展起来。不同的政府部门只是若干利益群体的一个单元，部门利益只是若干“集团性利益”的一种类型。
经济转型期部门利益的顽强存在的制度原因可以归结为四个方面。一是当前部门职责界定尚未达到管理科学化的要求。中国当前各级政府的机构改革具有过渡性，还要在实践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度；二是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够；三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度，与此相适应，公务员的收入不仅与国家的工资政策相联系，而且还与部门创收有关；四是决策与执行不分的行政运行机制仍然没有根本改变，部门利益实现的链条依然难以中断。当然最根本的原因是现行的政治权力结构，难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。
（二）部门利益实现的独特方式
“在各社会成员的相互作用中，具有决定意义的是人们掌握或支配利益资源的状况。”与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权力和职业方便转化为利益资源，因为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体是通过对国家政府部门施加影响，以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府部门是直接利用掌握某种具体行政权力来获取部门利益。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀，政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。因为，“部门职权利益化”与“部门利益法定化”是中国部门利益的独特实现方式。西方发达国家政府部门虽然也存在着部门利益，这些国家政府部门一般借助立法机构争取较大的预算份额，而我国政府部门是通过将“部门职权利益化”的形式来直接获取部门利益。但正因为这种利益实现方式的巨大差异，才使得西方发达国家较为容易选择遏制部门利益恶性膨胀的环节。
“部门职权利益化”，就是以狭隘部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，许多行政机关的职权带有“自己争取”的色彩。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样，惟恐落在自己身上。把从计划经济体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动不得。这样公共行政权力就面临着部门私有化的危险。部门职责的扩大与缩小，归根结底是由社会需求决定的。由于社会需求的变化，有的部门职责萎缩了，有的部门职责扩大了，因而，各部门在市场经济发展过程中所获得的利益是不平衡的。社会经济的发展就是一个部门利益结构平衡不断被打破的过程，也是部门利益争相实现最大化的攀比过程。
这种相互攀比的机制，使得追求狭隘团体利益的政府部门处于一种“索取性竞争”亢奋之中，明明是在违背公共利益的索取，却理直气壮，心安理得。
“部门利益法定化”是在推行依法行政的新形势下部门利益实现的又一种独特形式。“职权法定”、“行为法定”、“程序法定”，是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化，就等于为部门利益上了合法化的保险。根据美国行政学者詹姆斯。Q·威尔逊在《美国官僚政治》一书中的描述，美国政府部门对约束自己的法律，有一种排拒心理。当前我们的政府部门却是争相搞部门立法，争相跑立法规划。这一方面说明我们政府部门依法行政的意识空前提高，另外也有借法律规范来巩固部门利益的一面。对那些职责交叉、职责延伸日久的部门来说，都想立法，最终谁也难以及时出台。政府法制部门与人大立法部门协调不下来，多是搁置与推迟，不利于健康地推行依法行政。
“条块分割”既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。所谓的条块分割，就是中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。“条”与“块”是一对矛盾，但“条”是矛盾的主要方面。中央部门与相关地方部门是扯不断的线，是理不清的麻，是一个在纵向上的利益共同体链条。可见，一级政府横向层面的部门利益之争，与纵向层面不同层级政府部门利益联合，是互为犄角的。可见，转型期部门利益是借助了早已有之的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此，必须厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而阻断部门利益网络在地方的节点。
三、加快政府职能转变步伐，突破经济体制转轨“瓶颈”
转变政府职能是政府改革的核心。从政府发展的历程来看，并不是所有的政府改革都是转变政府职能，只有当政府的物质技术基础或资源配置方式发生根本变化的时候，政府改革才具有转变政府职能的性质。20世纪80年代以来的西方行政改革的核心是转变政府职能，源于信息社会对传统工业技术的取代。中国政府改革具有转变政府职能的性质，源于资源配置方式的根本改变。经济体制转轨实际上就是经济资源配置的机制由政府转向市场，经济资源配置的主体由政府转向独立的机构和个人，经济资源配置的方式由政府集中统一决策转向市场主体分散决策。在计划经济条件下，政府职能具有“集中控制”的色彩，这是计划经济体制的一种内在要求；社会主义市场经济转型内在要求政府职能增加服务的内涵。
转变管理企业的微观经济活动，对社会的一切事务实行集中控制，是计划经济条件下政府职能的实质。培育和维护一个有竞争的市场环境，对社会公共事务进行公共管理，对所有的经济主体与社会成员提供无差别的公共服务，这是市场经济条件下政府职能的本质特征。当前中国的政府职能转变已经到了一个新的阶段。
（一）政府职能转变落后于政府机构改革，成为经济体制转轨的“瓶颈”
改革开放以来，中央政府进行了五次大的改革，在机构调整与人员精简方面取得不小的成绩。第一次是1982年的改革。这次政府机构改革主要是加强集中统一领导，提高政府工作效率，解决干部年轻化问题。国务院部委、直属机构、办公机构由100个减为61个，工作人员总编制压缩了1/3。
第二次是1988年的改革。第一次提出“转变政府职能”是机构改革的关键。机构从72个减为65个。人员编制减少4900人，实际减少9700人。第三次是1993的改革。第一次提出以适应社会主义市场经济发展作为改革的目标。国家经济贸易委员会就是此时建立的。机构从86个减为59个。
人员精简了20%。这次改革把人员精简与实行公务员制度结合起来。第四次是1998年的改革。这是改革力度最大的一次改革。政府职能转变的许多措施全面展开。重点是调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控部门和执法监管部门。国务院所属机构公务员减了一半，分流了17000人。第五次是2003年的改革。这是在加人世界贸易组织的大背景下展开的。没有另起炉灶，而是继续完善1998年以来的政府机构改革。1998年，仅专业经济部门就砍掉了9个；2003年，只减少了一个政府组成部门，政府组成部门由原来的29个减少到现在的28个。1998年的政府机构改革是“减肥”，2003年的政府机构改革是“健美”。抓住现阶段的突出问题，转变政府职能，服务于市场经济的发展。上述五次机构改革以改革经济管理部门为重点，以政企分开、精简统一效能为原则，以转变政府职能为重点，取得了不同程度的进展。特别是1998年以来的政府改革，撤销了作为政企不分组织基础的9个专业经济部门，在政企分开方面迈出了实质性的步伐。但是从总体上看，政府自身改革仍然落后于经济体制改革转轨的进程，政府职能转变的程度小于机构改革的程度，还有一系列深层次的矛盾有待解决。这集中表现在：
政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成。
投融资体制改革滞后，政府仍然把直接干预微观投资活动作为达到宏观调控的一种手段。有些决策是成功的，有些决策则出现严重失误。
规范监管市场经济秩序的力度不够。执法队伍素质与执法专业水准依然不能满足社会的需求；地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍了全国统一市场的形成。
一些政府部门出现了部门权力——利益刚性化倾向，公共服务职能弱化，乃至体制性腐败加剧。
中央和地方的权责关系尚未理顺。按市场经济规律来划分中央与地方经济职能、责任和权利的框架还不清楚。
依法行政的统一性和透明度不高。人治大于法治的现象在许多地方时有发生，损害了司法独立和司法公正。对于如何才能有效转变政府职能的道理与途径，政府官员几乎是耳熟能详，为什么转变政府职能依然成为体制转轨的“瓶颈”，关键是前面我们论述的“部门利益”在作怪。
（二）加入WTO为中国转变政府经济职能注入了新的推动力
为了更好地分享经济全球化带来的好处，中国主动做出一个重大战略选择就是加入世界贸易组织。与以前相比，中国现代化进入了一个“以开放促改革”的新阶段。
首先，经济全球化把各国政府推向了同一个竞争的舞台。
竞争焦点就是看谁更能创造一个吸引全球资源的市场机制与公共环境。加入WTO前，为了绕过关税和非关税壁垒，外商宁愿接受各种特殊限制，以投资代替贸易。加入WTO后，外商进人中国市场是一种法定的权利，可以在以贸易代替投资或以投资代替贸易之间做出自由选择。中国必须创造和维护有效的市场机制和良好的公共环境，留住本国资源，吸引更多的全球资源。
其次，国家经济利益的概念发生了变化。国家经济利益不再简单的体现为基于本国资本的传统“民族企业”，也体现为境外资本参与其中、存在于“本土”的合资与独资企业。中国政府应为所有的经济主体提供无差别的公共服务。
第三，维护国家经济利益的手段发生了变化。主要由关税壁垒演变为包括技术壁垒在内的非关税壁垒。
第四，“遵守规则，开放市场”成为一个现实具体可量化的要求。世界贸易规则是规范政府的规则，只有5%的规则是规范企业行为的。当然遵守规则不是直接遵守WTO的规则，而是遵守我们中国政府转化后的规则，即按WTO的精神和要求立、改、废之后的法律法规体系。关税水平、市场开放条件、开放的程度、开放的日程，都日趋公开透明。WTO的贸易政策审查机制，使得WTO成员可以相互监督。中国政府职能的转变从而获得一种强大的外在推动力量。
加入WTO后，中国不仅要求加快转变政府经济职能的步伐，而且对人事制度改革也提出了新的要求。如，加入WTO之后考核一个地区领导干部的经济类指标到底是什么？
是对外出口数量、引进外资等指标，还是就业与税收？后者更符合市场经济的要求。如果削价出口以增加出口量，则扰乱了中国的出口市场；如果盲目引进外资，则会导致重复建设。再如，与维护国家经济利益的手段逐步由关税壁垒转向技术壁垒这种新形势相适应，我们就需要培养一支少而精的政府专业技术类公务员队伍。发达国家一般已经成为“专业人员国家”，我国至今缺乏适应专业技术类公务员职业发展的制度安排等。又如，加入世界贸易组织后开放较多的是银行、保险、电信，政府部门对这些监管领域比较陌生，从事监管T作专业人才也相对缺乏，如何开发高层次的市场监管人才，就成为值得考虑的问题。
（三）以2003年抗击“非典”为标志中国进入了一个自觉全面转变政府职能的时期
与经济转型相适应，1982年以来政府职能转变的着力点是转变政府的职能，并没有全面转变政府的职能。这是由政府改革矛盾的复杂性和矛盾发展的阶段性决定的。十一届三中全会实现了中国共产党工作重心的转移，经济建设成为全党的工作重心。从此，转变经济职能就成为政府改革的主线。从政府职能转变的力度来看，经济职能转变的力度最大，社会职能次之，政治职能再次之。
对政府职能可以做出不同的分类。通常人们将政府职能分为政治职能、经济职能、社会职能。政治职能是古老的职能，经济职能是最重要的职能，社会职能是最有发展潜力的职能。
对中国政府来说，政治职能包括维护秩序（维护国内正常社会秩序、维护国家安全）和民主建设的功能。经济职能一般包括宏观调控（保持总供给与总需求的基本平衡）、经济调节、市场监管（维护正常的市场竞争秩序）、国有资产管理（确保国有资产的保值与增值）四部分。社会职能包括政府提供的科、教、文、卫、体以及社会保障职能。2003年又出现了一种新的分类方法，即政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项。此处的经济调节、市场监管属于经济职能的范畴，社会管理属于政治职能与社会职能的交叉集合范畴，公共服务属于政府的社会职能范畴。
2003年“非典”疫情的发生和蔓延给中国政府带来一个重要启示就是，全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务职能。2003年9月15日温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新和电子政务专题研讨班上的讲话中明确指出，“我们政府本来很重要的职能就是社会管理和公共服务，而我们过去把这两项职能轻视了，放在次要的位置。SARS来了之后，领导就有点手忙脚乱了，大家都往CDC（疾病控制中心）跑。”“忽视了公共服务与社会管理，这是血的教训。”
政府管理和规范各类社会组织；协调社会矛盾；保障社会公平；维护社会治安、社会秩序、社会稳定；保证人民生命财产安全；对社会治安、安全生产、自然灾害、公共卫生等方面的突发事件的管理，都属于社会管理职能。
公共服务职能包括政府承担的发展各项社会事业的职责。
包括各种科学教育、文教卫生、体育、计划生育、扩大社会就业、提供社会保障、建设公共基础设施、健全政务、办事和信息等公共服务系统。
在中国政府全面转变政府职能的新形势下，社会管理职能、市场监管、公共服务的职能日趋重要。这种状况对公务员队伍建设提出了新的要求。总的要求是加强公务员能力建设，全面提高公务员队伍素质。“围绕人才强国战略和公务员能力素质的要求，抓紧制定公务员能力标准框架。”1980年邓小平提出了干部队伍“四化”标准（即革命化、年轻化、知识化、专业化），这是干部队伍专业化建设的开端。1993年《国家公务员暂行条例》的颁布与实施，大大推进了公务员队伍专业化的进程。这一阶段的专业化面对的是“整个公务员队伍的专业化”，标志是公务员所需知识和能力的专业化，业务领域的专业化。为适应21世纪之初政府改革的新形势，我们必须继续提高公务员队伍“专业化”水平。笔者认为，此时的专业化重在实现“不同类别公务员队伍”的专业化，标志是实行分类管理制度。从当前人事管理的突出矛盾来看，提高一线行政执法队伍专业化水平，提高专业技术人员队伍的职业化程度，是《公务员法》制度设计中不可回避问题。
（第二节完善公务员制度，推进政府改革
弱化部门利益，建设公共行政，需要针对部门利益形成的根源，进行多方面的制度设计。如，提高部门“三定”决策的科学化、民主化程度，力争做到“职权法定”，杜绝“职权自定”；加强对行政立法行为的监督，遏制“部门职权利益化”趋向的发展；加快公共财政制度建设，隔阻“部门职权利益化”实现的渠道；决策与执行合理分开，中断部门利益实现的链条等。同时，弱化部门行政，建设公共行政，对中国公务员立法提出了要求。中国公务员立法也应该在弱化部门利益方面有所作为。
公务员在国家管理中的角色，决定了公务员必须具有“公共精神”。公务员是执行国家公务的人员，必须忠于宪法和法律，忠于国家，忠于职守，这是其法定的义务。公务员是法律的仆人，非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退、政纪处分，这是其法定的权利。只有依法履行职责，才受法律保护。公务员是属于管理多数人的少数人，必须予以监督。对中国公务员来说，作为政府工作人员，是党的路线、方针、政策和国家法律、法规的具体执行者。公务员能否正确行使权力，执政为民，直接关系到党和政府的形象与威望，公务员能否正确地秉公执法、依法行政，直接关系到法律的尊严和社会的公正；公务员素质的高低、能力的强弱，直接关系到政府的工作效率和为公众服务的水平。
将塑造公务员的“公共精神”，作为制定《公务员法》的价值定位，将塑造公务员的“公共精神”，贯穿于公务员各管理环节的制度设计之中。将提高公务员的专业化水平，作为制定《公务员法》的目标定位，将能力建设和开发公务员的人才资源，贯穿于公务员职业发展的始终。上述两点框定了中国公务员法立法目的：规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能。
一、创新分类制度
党、政、企、事、群五大系统3600万干部队伍中，分离出530万公务员队伍，这是探索科学的干部人事分类管理制度的重要开端。1987年党的十三大提出的将公务员分为政务类与业务类的设想始终没有实现。1993年《国家公务员暂行条例》虽然提出“机关实行职位分类制度”，但依然没有按职位的特点对公务员进行分类，只是根据是否承担领导职务，将公务员分为领导职务与非领导职务。对所有公务员仍然采取大一统的单一管理模式，难以提高公务员队伍的专业化与科学管理水平。如何迈出分类管理的实质性步伐，是提高公务员专业化水平的基本前提。
没有分类，公务员能力建设失去了针对性。比较粗放的通用型能力标准框架，还可以做到，如有的观点认为，公务员在市场经济条件下应具备的宏观决策能力、公共服务能力、行政协调能力、依法行政能力和工作创新能力。也可以通过从需求调查的角度对不同层次的职位（战略层职位、管理层职位、操作层职位）的能力框架做出界定，如有的观点认为，以6种需求（时代需求、社会需求、政府系统的总体需求、组织需求、职位需求、个体需求）为能力依据，以相关调查为基础，将司局级职位的能力标准框架概括为“三类18种能力”。在此基础上，有观点认为司局级公务员能力标准框架概括为7种（政治鉴别能力、行政决策能力、市场经济驾御能力、依法行政能力、组织协调能力、用人激励能力、创新能力）。实际上这还属于某一层次职位通用型能力标准框架，还是难以科学界定不同类别公务员的能力标准框架。
上述能力标准，还是解决不了人事管理中遇到的突出问题。如，根据中央编制部门典型调查与初步估算，全国行政执法人员约为200万。河南全省建设、交通、卫生、环保、土地、技术监督6个系统核定编制为51277人，实有76636人，超编25359人，超编比例约为49%。山西太原市执法队伍中50%以上为工人和招聘人员，有大专学历的不到20%。许多执法人员未经严格考核与培训就上岗，执法时方法简单，态度蛮横，“罚随口出”，乱罚、滥罚及该罚不罚的现象突出，执法扰民的问题严重。出现这种问题的原因是多方面的，但其中一个原因是，没有就公务员做出分类。没有确立行政执法类公务员的能力素质标准，“什么人都能执法”的观念还有相当的市场。决策与执行合理分开，是清理整顿执法队伍一条重要思路。专门从事行政执法的公务员与其他公务员的边界将会日趋清晰起来。针对一线行政执法的公务员职位特征与工作特点，制定符合其类别特征的能力框架就迫在眉睫。
二、完善更新机制
我国公务员制度的更新机制由录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休管理环节构成。工作全面展开，“凡进必考”的观念已深人人心。考录、培训、辞职、交流、轮岗、退休工作全面展开，取得了重要的进展。但是“进口”依然不严，出口依然不畅。严格考录，规范调入，是提高塑造公务员“公共精神”以及提高公务员专业化水平的基础性工作。
“凡进必考”是各国公务员制度确立的标志之一，也是从源头上把住公务员素质能力关的关键环节。录用，是公务员管理的第一个环节，直接关系到公开、平等、竞争、择优的用人机制是否真正确立。录用制度的实施状况如何，直接决定了塑造公务员“公共意识”的土壤质量，直接决定了公务员专业化建设的程度。调查中普遍反映，通过招考进入机关的公务员普遍受欢迎，这些公务员的学历更高，素质能力更有保证。1993年以来仍然有38%的新进公务员没有通过录用考试。公务员队伍的整体素质状况还不适应政府改革的要求，与没有严格考试录用有直接的关系。2001年底，我国541万公务员中，具有大专以上学历的仅占62.1%，比1993年的32%提高了30个百分点。这是执行录用考试制度的进步。但本科以上学历的公务员所占比例还不是很高。如2001年底，广州市13677名公务员中，研究生为467人，占3.41%，大学本科2848人，占20.82%，大学专科6073人，占44.40%；其余为中专以下学历。武汉市现有公务员34984名，其中具有研究生学历的仅有997人，占2.84%；大学本科学历的7835人，占22.39%；大专学历的17168人，占49.07%；其余为中专以下学历。基层公务员的整体素质更是令人担忧。录用考试不严格有三个方面的原因：公务员进口渠道过于庞杂，录用体制不顺，执行不力。
根据1993年《国家公务员暂行条例》和有关规定，进入公务员有考录、调任、转任、安置等多个渠道。由于流人渠道多，难免出现漏洞。以湖南宁乡县为例，2002年该县有公务员和参照执行的公务员人员2373人，其中1997年以来新增公务员1021人，而通过考录进入的仅84人。其他则是通过调任、转任和其他形式进入机关的。
考录体制不健全，考录成本大，对考试录用工作造成影响。
根据1993年《国家公务员暂行条例》规定，“地方各级国家行政机关公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门组织。”
在实际运行中，市以下机关录用公务员首先向市一级政府人事部门报计划，再由市一级政府人事部门向省级政府人事部门上报，待省级政府人事部门批准同意后，才能正式实施和进行。
县级行政部门需要补充公务员少则需要四五个月，多则需要七八个月，甚至一年。
考试录用制度执行不力，也影响了公务员的整体素质。个别系统在某种程度上还变相地实施“谁家的孩子谁家抱”的政策，本系统的机关主要招收本系统的子女；一些地方政府至今还没有完成公务员的过渡工作。考试录用制度执行不力，有时的确不是出于主观故意，而是由于考试录用制度与其他的人员安置政策发生了冲突。如，安徽省滁州市严格执行有关规定，基本上堵住了公务员的进口。“所增加的人员中主要是军转干部，每年都有几十名，占去了一定的职位。而有的部门急需的计算机、中文、经营管理、法律、外语等人才进不来。有的部门调入的人员也多是找门子、凭关系，未能从工作需要出发，严格把关。”严格录用考试是为了把住公务员的人口关，为提高公务员的整体素质奠定良好的基础。但政府所需要的高级专业人才，不一定就全部在政府内部生成。日本公务员的考试是世界上最严格的，但是日本大藏省的公务员并不是预测、处理1998年亚洲金融危机的行家里手。因此，政府职位的公共性还要求灵活运用非公共部门的高级专业人才。应通过相应的立法设计，允许有条件的地区适时开放社会精英进入高级公务员队伍的通道，允许国（境）内外资企业、民营企业中高层次管理人才和出国留学人员等精英人才以公开选拔、聘任等适当方式进入高级公务员队伍，进一步提升公务员队伍的整体素质和能力水平。
三、完善激励保障机制
我国公务员制度的激励机制由考核、职务升降、奖励、工资保险福利管理环节构成。考核结果开始与奖励、晋升、职务升降、辞退挂钩。特别是在职务晋升这个环节，公开选拔、竞争上岗的力度不断加大。论资排辈、平衡照顾等陈旧落后思想观念受到冲击。同时必须看到，考核效果不彰，已成通病。工资制度的激励功能依然不明显。仅靠职务晋升难以调动中低层公务员的积极性。
健全公务员工资制度，规范公务员实现利益的方式，是弱化部门行政的重要一环。其中的关键就是建立健全公务员工资保险福利制度。部门利益的刚性是建设公共行政的实质障碍所在。而部门利益是与现行国家工资制度及其实施状况联系在一起的。数据表明，在相当大的程度上公务员的收入差异不是因为职务的高低、贡献的大小，而是因为所在地区、所在部门的不同。1992年的公务员（过渡前的干部）年均收入2755元，2002年底，这个数字上升到年均13878元。这说明公务员的工资水平确实有较大幅度的提高。但是1993年国家公务员规定的基本工资（基本工资、职务工资、工龄工资、级别工资）在公务员全部收入中的比重比较低，在经济发达的东部省份尤其如此。据有关部门统计2002年，公务员基本工资在全部收入中的比重，上海为18.18%，浙江为21.46%，江苏为32.97%。即使在同一地区、部门之间公务员的收入差距也是巨大的。某一层级政府，2002年工资外收入最多的一个部门为人均23448元，最低的为4000元。收入的部门差距强化了公务员对部门利益的认同。有了部门利益，公务员就会投入到“与民争利”的潮流中去，“公共精神”就无从谈起了。
部门利益的认同严重阻碍了公共财政制度建设的步伐。
社会主义市场经济的发展要求政府建立公共财政制度。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。公共财政以国家税收为主要收入来源，以国家预算为主要支出形式，其目的是为社会提供公共服务。如果行政部门的经费来源与开支完全由国家预算控制，行政部门都吃“皇粮”，没有多少“杂粮”，“部门职责利益化”的实现就不会有很大的空间。部门之间收入的差距也就没有了可能。道理大家都清楚，但谁也不肯轻易放弃已经到手的利益，谁也不愿放弃继续追求更大部门利益的机会。于是政府真实的行政成本居高不下。因此，《公务员法》中的公务员工资制度设计要与国家公共财政制度建设的步伐相适应，体现弱化部门利益的意图。
塑造公务员的“公共精神”，还应该为所有的公务员提供公平的职业发展机会。我们面对这样一些结构性矛盾：公务员队伍中有92%的公务员其职务层次在科级以下，县处级只有5.5%，司局级只有0.4%；我国是单一制的国家，没有中央公务员与地方公务员之分；公务员的职务层次受所处机构规格与政府层级的限制；公务员的各种待遇与职务层次成正比；政府职能逐步下放给地方是大势所趋，地方政府的公务员承担着越来越重要的职责。中国公务员的制度设计不能只为8%的公务员服务，否则对92%的公务员就不公平。这480万公务员职务层次上不去，他们的职业发展机会在哪里呢？《公务员法》必须对此有所考虑，有所设计。
四、完善监督机制
我国公务员制度的监督机制由权利、义务、处分、回避、申诉控告、法律责任管理构成。1993～1999年，29800人进行了任职回避。1995～1999年，各级人事部门共受理公务员申诉案件287件。只有200lc的申诉控告处理决定被撤销，或被建议撤销。用人腐败成为其他形式腐败的催化剂。既要加强对公务员的管理，又要进一步保护公务员的合法权益。加大对公务员队伍中领导干部的监督，是完善监督机制的重点。
在目前我国的公务员队伍中出现腐败，客观地讲，主要集中在这样两类人群中：一是掌握着人财物大权的，二是掌握着较大自由裁量权的。
为了避免掌握人财物大权的公务员进行权钱交易，《公务员法》可吸收干部人事制度改革成果，在职务升迁时，严格程序，明确责任，要采用民主推荐、组织考察、社会公示和试用期制度等一系列制度，来保证用人机制的公开、公平、公正。
同时，由于有大量的公务员是在一线基层执法的，他们的自由裁量权大。目前有一个初步的设想，就是在部分机关经过批准，可以设立行政执法职务，其目的是两个：一是便于公民行使监督评议的权利，约束其合理使用执法权，二是从职务没置方面充分考虑一线执法公务员的特点。
如果说“权钱交易”是比较多见的一种“腐败”，那么“权力期权”可能就要“高明”得多。举例说，比如握了大权的领导在位时给予某些单位或个人一些优惠，然后等到离开岗位后，去这个单位挂职副总经理、副董事长等等，以获取经济利益，这就是一种最典型的“权力期权”。
针对这类情况，《公务员法》中应该落实“离职审计”的规定。公务员辞职或者被辞退，离开前应办理公务交接手续，必要时接受财务审计。
同时必须严格“兼职”的规定。公务员不得在企业以及其他营利性组织中兼任职务。公务员因工作需要在机关外兼职的，应当经任免机关批准。不得领取兼职报酬。
领导成员实行任期制，部分职位实行聘任制，势在必行。
同时，经过多次反复讨论。部分职位实行聘任制已经基本达成共识。机关将按照有关规定，来聘任部分职位的公务员，按平等、自愿、聘任一致的原则，签订聘任合同。聘任期满不再续聘或者解聘的，所任职务终止，不再保留公务员身份。
部门利益与部门领导有很大的关系。部门利益的刚性存在，的确给部门领导强加了一种“创收”的压力。部门领导以各种手段支持、默许部门利益的追求，有时也确实是一种不得已的选择。但这种行为不符合公共利益的内在要求。在完善工资制度时，应明确：除国家和国家法律政策规定外，任何机关不得更改公务员的工资保险福利，不得增加或者扣减、拖欠公务员的工资，也不得擅自提高或者降低公务员的福利保险待遇。
以《国家公务员暂行条例》为基础，着力解决公务员管理实践中的突出问题，建立中国特色的公务员制度。将1993年以来干部人事制度改革中的成功经验与做法法律化，将符合时代特点而原先公务员制度又缺乏的予以补充创新。为未来发展留有余地，为地方和部门的探索和创新预留空间。这是《公务员法》的立法思想。
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