（第一节《公务员法》的立法框架（一）
除总则与附则以外，《公务员法》应重新规范4大方面的制度。
一、总则
《公务员法》的总则，主要明确《公务员法》的立法目的与立法依据、《公务员法》的适用范围、公务员制度与公务员管理坚持的原则。重点突出建立中国特色的公务员制度的立法思想。
（一）立法目的
为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定《公务员法》。这是《公务员法》的立法目的与立法依据。与《国家公务员暂行条例》相比，突出了、保证公务员合法权益，加强公务员监督的立法目的。《公务员法》不仅是一部管理公务员的法律，而且是一部规范公务员权利义务的法律。公务员是执行国家公务的人员，是法律的仆人，是处于管理地位的少数人。公务员个体与机关相比，公务员处于弱势地位，公务员个体与普通的公民个体相比，公务员又处于强势地位，因此，除强调在科学管理的基础上规范管理之外，既要保护公务员的合法权益，又要加强对公务员的监督。
公务员既然是执行国家公务的人员，取得公务员身份必须具备一定的基本条件，包括具备中华人民共和国国籍，享有公民的基本政治权利；遵守宪法和法律。具有良好的品行，年满18周岁，具有正常履行职责的身体条件，具有符合职位要求的学历，具备法定的其他条件。公务员既然是法律的仆人，公务员依法履行职责，受法律保护。即公务员只有依法履行法律职责，才受法律保护。
（二）公务员的范围
从2000年以来的《公务员法》的立法实践来看，界定的范围比《国家公务员暂行条例》所规定的范围有所扩大。1993年8月14日《国家公务员暂行条例》中界定的公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。根据1993年11月15日《国家公务员制度实施方案》的规定，实施公务员制度的范围包括两部分，一是各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；二是其他行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。这两类工作人员包括在国家行政机关中从事党群工作的工作人员。
《公务员法》立法过程中一度将公务员范围界定为下列机关中除工勤人员以外的工作人员：
中国共产党中央和地方以及乡、镇、街道组织的机关；各级人民代表大会及其常委会机关；各级行政机关；中国人民政治协商会议各级委员会机关；各级审判机关；各级检察机关。
（三）公务员制度与公务员管理坚持的原则
公务员制度坚持的原则是公务员制度的灵魂与精髓，是确立公务员管理体制的基本依据。在确立公务员制度原则时，《公务员法》应强调坚持党管干部的原则，坚持与现行干部管理体制相衔接等立法思想。公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻中国共产党在社会主义的基本路线，贯彻中国共产党的千部路线和方针。
公务员管理坚持的原则，是公务员在“进”、“管”、“出”全过程管理中的工作主线。包括公开、平等、竞争、择优原则，科学、民主、法治、效能原则，任人唯贤、德才兼备原则，监督约束与激励保障的原则。
（四）领导成员的管理
在《国家公务员暂行条例》的总则中，第5条明确规定“国家行政机关中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”该规定实际上明确了按1993年《国家公务员暂行条例》所确定的范围，公务员实际上包括政府组成人员与非政府组成人员两部分，政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。
公务员范围扩大后，按照我国现行的干部管理体制和管理制度，公务员队伍可以分为“领导成员”与“工作人员”两部分。
领导人员是指中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国人民政治协商会议各级委员会及其工作部门或者工作机构的领导人员、中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员；工作人员是指机关内设机构负责人以下的工作人员。“领导成员”由各级党委及其组织部门来管理，“工作人员”由各机关党的组织或者领导集体以及本机关内设人事机构管理。对两类公务员的管理，有的方面是共同的，如奖励、纪律、工资保险福利等，但在选拔任用、考核、交流和监督方面则有所不同。这样，对两类人员相同的管理环节，明确都要适应《公务员法》来管理。
对两类人员不同的管理环节，或在《公务员法》中明确不同的管理办法，如领导成员实行任期制，一般公务员不实行任期制；或在与《公务员法》不相抵触的前提下，公务员中的领导成员的产生、任免、考核、监督等，按有关法律和章程办理。
（五）主要争议
总则部分的争议问题主要集中在公务员范围的划分上。
第一种观点是“小范围”的观点。认为公务员范围应仅仅局限在各级行政机关的工作人员，其他机关的工作人员仍然实行依照或参照管理。
第二种观点是“大范围”的观点。除6类机关工作人员外，还应该将工会、共青团、妇联等人民团体以及文联、作协、科协等群众团体机关的工作人员、行使行政职能的事业单位一并列入公务员的范围。
第三种观点认为，《公务员法》中的公务员范围应该是一个“中范围”，即国家机关中的工作人员。而政党机关中的工作人员不应列入公务员范围，这些工作人员参照公务员管理为宜。
公务员范围问题是《公务员法》中的重大问题。它直接涉及到如何理解中国特色公务员制度的科学内涵，如何理解中国政治体制改革的总体走向这样一些敏感而重大问题。笔者试图“在公务员范围研究”一章进行力所能及的学术探讨。
二、分类制度
分类管理，是对公务员实施科学管理的基础与前提。与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在公务员分类管理的制度设计方面应迈出比较大的步伐。《公务员法》应对职位类别划分、公务员职务设置（职务系列与职务层次、职务管理）、职级（级别）设置、职务与职级（级别）的对应关系共4个方面作出原则性规范。同时，在录用、职务晋升等一些管理环节也应尽量体现分类管理的精神。
（一）立法思想
《公务员法》应突出职位分类的立法思想，强调在职位。分类的基础上实行职务、职级管理。具体言之，以职位分类为导向，兼顾品位分类的合理因素；从优化管理的需要出发，简便易行，为进一步完善留出空间；提供多样化的职业发展阶梯，拓宽公务员职业发展空间，是确定公务员分类机制的立法思想。
（二）制度要件
1.关于类别划分
职位分类是科学管理的基础，符合科学管理的大方向，因此，与《国家公务员暂行条例》相衔接，明确“机关实行职位分类制度”。国家根据职位的性质、特点和管理需要划分职位类别，设置公务员职务，实行分类管理。从法律制度设计来看，实际上将专业技术类、行政执法类、法官、检察官、警察类公务员从从事综合管理工作的公务员中区分出来，从而为结束单一化的公务员管理模式、更好地对不同类别公务员进行分类管理奠定基础。
2.关于职务设置
根据公务员承担职责的性质，将公务员的职务分为“领导职务系列”与“非领导职务系列”两种类型。只有领导职务系列的公务员才负有行政领导职责，领导职务系列的公务员只承担岗位职责。领导职务系列在所有类别职位中均可设置。非领导职务系列分别在不同类别职位中设置。如，专业技术职务可以在专业技术类职位中设置，行政执法类职务可以在行政执法类职位中设置，法官、检察官、警察职务只能在法官、检察官、警察类职位中设置。
与《国家公务员暂行条例》只规定领导职务与非领导职务相比，新的职务设置，应使公务员职业发展阶梯更加多样化。
同时，根据责任大小、业务能力高低、工作实绩，可以对每一个职务系列进行职务层次划分。领导职务层次依然分为10个职务层次，一般公务员的非领导职务分为8个职务层次。初步设想，专业技术类职务层次可以分为8个职务层次，行政执法类职务可以分为7个职务层次，法官、检察官、警察职务层次可以在深入研究后做出合理的划分。这样的多样化的职务设置，使不同类别公务员的职业发展生涯更加相对独立完整，从而更有利于激励公务员立足本职工作，成为本职工作的专门家。
公务员职务必须严格按照机构规格和规定的编制、职数、结构比例确定。为了便于稳妥实施专业技术职务与行政执法类职务，必须严格对这两类职务的管理。国家根据工作需要，可以在非领导职务中设置专业技术职务、行政执法职务。专业技术职务与行政执法职务的适用范围、职务层次与职务名称由中央一级公务员综合管理部门规定。专业技术职务与行政执法职务的设置方案应当经设区的市级以上公务员综合管理部门批准。
3.关于职级（级别）设置
与《国家公务员暂行条例》只设置15个公务员级别相比，《公务员法》立法过程中倾向增加级别设置的数目。具体职级（级别）数目在下一位阶层次的法规中具体确定。
公务员的职级根据所任职务及其德才表现、工作实绩和工作年限确定。《国家公务员暂行条例》中的级别是确定工资的依据。根据《公务员法》的制度设计，级别不仅是不同类别公务员利益平衡比较的统一坐标系，而且还是公务员职业发展的重要台阶。职务与职级（级别）是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要依据。
4.关于职务与职级的对应关系
按照职务与职级相结合的原则，确定职级（级别）的对应关系。以“倾斜基层”为导向，加大了职务层次与级别的交叉对应幅度，而且职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大。
（三）前后对比
《公务员法》应继承1993年《国家公务员暂行条例》中“机关中实行职位制度”的思想。但《公务员法》立法中关于职位分类的制度安排，应突破《国家公务员暂行条例》中的制度设计，有所创新。
1.以“职位的分类”划分代替简单的“职务的分类”
《国家公务员暂行条例》中只将公务员的职务分为领导职务与非领导职务。《公务员法》中应明确划分职位类别，包括专业技术类、行政执法类、法官、检察官、警察（可以理解为特别类），都已经从一般公务员中区分出来。
2.在职位分类基础上进行职务分类
领导职务是所有类别公务员的共有职务系列，非领导职务则根据人事管理与人才成长的内在需要进行多样化的分类。
3.在职务之外
职级应成为公务员职业发展的另外一条职业发展阶梯1993年《国家公务员暂行条例》第10条规定，！“国家公务员的级别分为十五级。”从字面规定来看，“级别”当然是指公务员的级别。但从1993年以来的实际操作来看，“级别”仅仅是公务员的工资级别。且级别工资在当前公务员的全部经济收入中所占比例很小，公务员感觉不到级别的作用。在《公务员法》的制度设计中，应确立职务晋升与职级晋升的“双梯制”，从而为公务员特别是广大基层公务员开拓更大一些的职业发展空间。
（四）主要争议
在《公务员法》的立法过程中，人们普遍认为，为了提高公务员管理的科学化与针对性，对公务员必须实行分类管理。在这一点上取得了高度的认同。但在如何设计公务员的分类管理制度上，人们的看法又不一致，甚至存在重大分歧，往往使分类管理的具体制度设计处于十字路口。
1.究竟是以职位分类为导向，还是以品位分类为导向
一种观点认为，中国公务员的分类管理制度还是应以品位分类为导向。其理由是：职位分类适用的范围是有限的（美国仅有45%的职位采用职位分类）；职位分类的生存需要一定的社会环境和条件；实行品位分类更适合我国的管理习惯，也更能发挥团队的作用。一旦选择以品位分类为导向，就要取消现存的非领导职务设置，建立职务与级别相分开，以级别管理为主的品位分类制度。新的级别设置应该成为公务员的品位等级，级别应是衡量在行政体系中公务员身份和地位的重要标志，级别应是确定公务员待遇的基本依据。
另外一种观点认为，还是以职位分类为导向，尽量吸纳品位分类的合理因素。其理由是：我国既缺乏职位分类的传统，又缺乏品位分类的管理习惯，我国人事管理具有深厚的品级分类与“官本位”传统；世界各国公务员分类管理制度改革的一般趋势是“合流”，而不是“分流”，换言之，不是走向两个极端，而是彼此取长补短，相互兼容；这更有利于落实职务与职级（级别）相结合的激励保障机制。一旦选择以职位分类为导向，就可以改造非领导职务（而不是取消非领导职务）设置，职级（级别）不是公务员的品位等级，只是公务员职业发展的一个台阶。职务与职级（级别）是确定公务员工资及其他待遇的依据。
2.究竟划分为几个职位类别
根本的分歧在于依据何种分类标准。以职位分类为导向设计分类管理制度，就必须坚持以职位的性质、特点这个根本标准来划分职位类别。就是在这个前提下，仍然有区分职位类别的两条思路。其一，如果仅仅根据职位的性质、特点来对机关职位进行一揽子分类，这是一种理性设计的思路，也是一种比较理想的做法，如将机关职位划为决策类、执行类、技术类、辅助类等。其二，鉴于我国缺乏职位分类的经验积累，职位类别的划分还必须从实际出发，不仅要依据职位的性质和特点，而且还要根据管理的需要。这是一种自然演进的思路，是一种从职位“分化”走向“分类”的做法。
从“根据职位的性质、特点和管理需要划分职位类别”出发，人们对“是否区分政务类与业务类”有些不同看法。反对区分政务类与业务类的意见认为，党政机关干部不像西方国家公务员实行所谓的政治中立，党政领导干部任期届满，并非必然退出干部队伍，多数仍然以公务员为职业。这两类干部的交换任职是经常的，不存在障碍，不像西方国家实行“两官分途”，因此，也没有必要进行政务类与业务类的区分。主张区分政务类与业务类的观点认为，必须将政务类与业务类分开，政务类实行任期制，以畅通出口；业务类实行常任制或聘任制，提高专业化水平。
3.是否设置多样化的职务系列
一种意见认为，在领导职务系列之外，还应设立针对不同类别公务员的“专有职务”系列。职位的类别划分实际上为公务员设置多样化的职务创造条件。一旦对职位做出区分之后，公务员管理的重心就放到职务设置与管理上。另外一种意见认为，将公务员的职务分为领导职务与非领导职务，非领导职务就没有必要做进一步细分了。划分职位类别后，可以在录用、培训等各个环节体现分类管理，不一定在职务设置这个环节体现。
在是否设立股级领导职务层次，立法过程中也出现了两种意见。一种意见认为，从精简效能出发，在县、乡基层不宜设立股级领导职务层次。另外一种意见认为，股级公务员是基层政权的中坚力量，因此，应从基层实际出发，增加股级正职与股级副职两个领导职务层次。
4.如何设定职级（级别）的功能
中国共产党在十六大报告中提出，要完善职务与职级相结合的激励保障机制。职级，一般理解为公务员职务所对应的级别。从加大职级（级别）对公务员的激励作用着眼，人们提出了两种思路。一种意见认为，职级是公务员的身份，也是确定公务员工资待遇的基本依据，还是领导职务任职的资格条件。
另外一种意见认为，职级是平衡比较不同类别职务的统一标尺，级别与职务一道成为确定工资及其他待遇的重要依据，级别成为职务之外的公务员又一职业发展台阶。第一种意见是以品位分类为导向的，第二种意见是以职位分类为导向的。
三、更机制
（一）关于录用制度
1.立法思想
加大“凡进必考”的落实力度，严把进入公务员队伍的录用“门户”，从源头上把住公务员的素质能力关；全面落实公开、公平、竞争、择优的管理原则，保证公务员职位的公共性；合理下放公务员录用考试的组织权限。
2.制度要件
（1）关于录用的适用范围。通过录用、调入、选举、聘任、公开选拔、竞争上岗6种方式可以进入公务员队伍。但录用是进入公务员队伍最重要的“门户”，是提高公务员队伍素质最基本的“关节点”。录用制度的适用范围包括担任主任科员以下及其相当职务层次的非领导职务公务员。“相当职务层次”包括四级以下专业技术职务，三级以下行政执法职务。法官、检察官、警察职务哪些应采取录用的方式，可以待国家另行规定法官、检察官、警察职务后具体明确。
（2）关于录用的原则及标准
公务员录用贯彻公开、公平、竞争、择优的原则，凡是中华人民共和国公民，只要符合规定的条件，都有平等的权利和机会报名参加考试；报考者能否被录用，取决于本人的政治、业务等素质，机关根据报考者的考试成绩和考核结果，择优录用。德才兼备是必须坚持的录用标准，既注重政治思想、道德品质，又注重文化知识水平和业务能力。
与《国家公务员暂行条例》相衔接，民族自治地方录用公务员时，对少数民族报考者予以适当照顾。
（3）关于录用公务员的方法、条件和程序
公务员录用采取公开考试、严格考察的办法，择优录取。通过笔试、面试全面测验报考者适应职位要求的基本能力以及专业技术水平；通过考核全面考察考试合格者的政治思想、道德品质、工作表现及其他方面的情况。
必须根据法定的条件和程序来录用公务员。公务员录用的条件包括三个方面。一是报考者必须具备取得公务员身份的基本条件；二是具备拟任职位所要求的资格条件；三是省级以上公务员综合管理部门规定的其他条件。其中，基本条件包括：
A.具备中华人民共和国国籍，享有公民的政治权利。也就是说，持有外国护照的报考者不能进入公务员队伍，海归人才必须放弃外国国籍，才有资格进入公务员队伍。
B.遵守宪法和法律。
C.具有良好的品行。
D.具有正常履行职责的身体条件。
E.具有符合职位要求的学历。
F.法律规定的其他条件。
无论是哪一个方面的条件，不得包含国家法律、法规所禁止的歧视性条件。
录用公务员应当按照法定程序进行，包括发布招考公告；报名与资格审查；进行考试；考察与体检，提出拟录用人员名单，并予以公示；设区的市级以上公务员综合管理部门按照管理权限审批。
（4）关于录用考试
考试作为一种人才评价手段，是经过长期的实践逐步肯定、发展、完善起来的，具有比较明确的客观标准，能够比较客观地测度应试者的能力水平，具有强大的人才选拔功能。因此，录用考试制度是最基本的录用制度。当然，考试并不是选拔人才的惟一手段，既要坚持录用考试，又要探索研究科学的人事测评办法。录用特殊职位的公务员（如保密职位或需要特殊专业职位的公务员），经过省级以上公务员综合管理部门批准，可以简化程序或者采取其他测评办法。
公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据职位要求设置。根据职位要求设置考试内容，就必然要求分类考试，必然要求根据职位的类别来设置考试内容。
（5）关于公务员录用的主管机关
确定公务员录用机关的基本原则是，既要有利于严格落实考试录用制度，又要符合地方政府公务员管理的实际需要。中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央一级公务员综合管理部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员综合管理部门负责组织，必要时省级公务员综合管理部门可以授权设区的市级公务员综合管理部门组织。
（6）关于录用后的试用期
新录用的公务员试用期为1年。试用期满为合格的予以任职；不合格的，取消录用。
3.前后对比与1993年《国家公务员暂行条例》相比，主要的变化应体现在：体现分类考试发展方向；有条件地下放录用管理权限。
4.主要争议
（l）是否进入公务员队伍的都需要经过录用考试？
一种意见认为，与初级公务员比较严格的考试录用相比，中、高级公务员的调任程序缺乏规范，这是公务员队伍“进口”管理面临的最突出的问题。根据《国家公务员暂行条例》的规定，进入公务员队伍的方式主要有录用、调入、选任三种方式。
录用和调入是取得公务员身份的两种最基本的方式。用人单位普遍认为，通过录用考试的方式进入公务员队伍的公务员，其素质能力更能适应机关和社会的需要，更具有人才资源开发的潜力，即录用考试是取得公务员身份的最佳方式。因此，为了严把公务员队伍的“进口”，录用考试应成为进入公务员队伍，取得公务员身份的惟一方式。换言之，录用所有职务层次的公务员，都应该采取公开考试、严格考察的办法，择优录取。
另外一种意见认为，通过法定的考试方式来录用所有职务层次公务员，的确可以发挥严把公务员“进口”的作用。但不符合现阶段我国人事管理的实际状况。我国的公务员制度脱胎于传统的干部人事制度，实施公务员制度也只有十多年的时间，在许多方面还带有传统干部人事制度的痕迹。如有关规定军队团级干部转业可以不经过考试直接进入公务员队伍。党和国家机关接受军队转业干部是一项政治任务，有些情况下没有编制员额或没有相应的职位空缺也应接受。这种传统的干部人事制度与公务员制度并存的局面在短时间内不会改变。
因此，除录用考试之外，还须保留“调入”这一进口。
（2）录用考试的组织权限是否该适当下放？
1993年的《国家公务员暂行条例》第17条第2款规定，“地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门负责组织。”设区的地市反映，这一规定在实行中缺乏弹性。地方政府需要补充职位空缺的时间与省级政府统一组织考试的时间有时不一致，甚至由于机构改革等各种原因，有的省5年不录用公务员，难以适应及时补充公务员的客观需要。因此，主张适当下放录用考试的组织权。
另外一种意见认为，县级以下机关实际存在对“凡进必考”落实不力的问题；下放录用考试权力也不一定能保证地级市严把公务员队伍的“进口”关。在《公务员法》制定的过程中，这两种意见相持不下，各有依据。双方都提供了支持自己观点的理论依据与案例佐证。宁夏曾出现过一个3岁的小孩领取公务员工资的案例，这个案例成为人们反对下放权限的口实。
地方政府自我治理能力与管理水平差异比较大，不能一概而论。也不能以下放管理权限是世界各国公务员制度改革的大趋势为由，无条件的下放录用主管权限。比较现实的做法是“以绩效换放权”。设区的市级公务员综合管理部门以录用工作的高绩效，来换取省级公务员综合管理部门的权限下放。地方各级公务员的录用，由省级公务员综合管理部门负责组织，必要时省级公务员综合管理部门可以授权设区的市级公务员综合管理部门组织。这样的制度设计，既便于操作，又便于严格把关。下放录用权限后，一旦设区的市级公务员综合管理部门在组织录用工作过程中，出现了违反《公务员法》的情形，达到了法定的不能容忍的程度，则省级公务员综合管理部门可以收回下放的录用权限。鉴于县级机关贯彻落实“凡进必考”不力的实情，不仅不能把录用权限下放到县级，而且还有必要对县一级录用工作进行必要的治理整顿。
（3）如何处理国家统一司法考试与公务员录用考试之间的关系？
国家统一司法考试与公务员的录用考试同属于国家公职人员的选拔考试。初任法官、检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官、检察官条件的人员中择优提出人选。一旦将法官、检察官纳入公务员的范围，就存在一个如何处理两者之间关系的问题。
一种意见认为，国家统一司法考试与公务员录用考试是并列关系，即进入检察院、法院并有志于从事法官、检察官职业的报考人员，须先经过国家统一司法考试，后通过公务员录用考试。国家统一司法考试旨在取得专业资格，国家公务员录用考试旨在取得公务员的通用资格。先取得专业资格，后取得通用资格，体现了国家对法官、检察官的高标准、严要求。获得初任法官、检察官资格的难度高于其他类别公务员，这种状况是与法官、检察官队伍“数量要精简、质量要精英”的改革方向相适应的，是与依法合理提高法官、检察官待遇的发展方向相适应的。
另外一种意见认为，“并存关系”可能导致取代国家统一司法考试。“两种考试制度并存，等于为从事法官、检察官工作的人员设置了双重准人限制。不仅为应考人员带来了沉重的负担，增加了考试成本，使本已相当微妙的检察官与法官录用工作进一步复杂化，不利于把优秀人才吸引到国家司法机关工作；而且由于人事部门拥有广泛的人事管理权力，双重考试的结果必然造成公务员录用考试才是真正决定一个人能否进入法院、检察院，并任法官、检察官工作的关键。”有关部门主张，能否将考察一般公务员素质能力的部分考试内容增加到国家统一司法考试里去，将两种考试合为一种考试。
笔者认为，“分类考试”是解决这两类考试关系的切入点。
将法官、检察官纳入公务员范围后，法官、检察官实际为一个特别的类别。国家根据法官、检察官的特点，另行设置法官、检察官职务。法官、检察官也应有适合自己类别特点的录用考试。
法官、检察官考试内容根据法官、检察官职位要求设置。
（二）关于退休制度
1.立法思想
退休既是公务员权利，又是公务员的义务，建立和规范公务员制度，从法律上对公务员老有所养的权利予以保障，同时督促公务员必须履行退休义务，发挥退休制度“出口”管理和新陈代谢的作用。这是《公务员法》立法过程中应坚持的立法思想。
公务员退休，是指公务员达到法定退休年龄，为国家服务达到一定工作年限，或者丧失工作能力，依法办理退休手续，由国家给予生活保障，并给予妥善安置与管理。1978年建立干部退休制度以来，党中央和国务院以及组织人事部门先后制定了一系列退休政策，对退休条件、退休审批、退休待遇和安置管理等作了具体规定。1993年《国家公务员暂行条例》对退休进行了专章规范。主要规定有三条，一是，除国家另有规定外，国家公务员符合下列条件之一的，应当退休：男年满60周岁。年女满55周岁；丧失工作能力的。二是，国家公务员符合下列条件之一的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休：男年满55周岁，女年满50周岁，且工作年限满20年的；工作年限满30年的。三是，国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。
2.制度要件
（1）退休条件与退休方式。公务员的退休条件分为年龄条件、工作年限条件和身体条件三个方面。年龄条件是根据国家社会发展需要、人口状况、平均寿命，以及生产力供求状况等因素综合确定的。公务员达到法定退休年龄，办理退休手续后，国家支付退休金。工作年限条件是由国家公务员的养老保障必须贯彻权利与义务相结合的原则决定的，国家公务员只有为国家提供一定的服务年限才能享受待遇。身体条件，是指国家公务员因公（工）或因病致残，确实丧失了工作能力，也可以享受法定的退休待遇。
依据这三种退休条件，公务员退休方式分为“强制退休”与“自愿退休”两种方式。
强制退休，公务员达到法定的退休年龄或者丧失了工作能力，由任免机关命令其退休。确定这种退休方式侧重考虑公务员必须履行义务的要素。实行法定退休制度，严格坚持到龄即退，是实现公务员退休的制度化、规范化、法制化的保障。公务员达到规定的最高任职年龄，并在具备退休条件的当月办理退休手续。每个公务员必须自觉遵守，依法退休。公务员管理部门要依照规定的程序，及时为符合退休条件的公务员办理退休手续。
在《公务员法》的立法过程中，由于人们对男女是否同龄退休存在比较大的争议，所以对如何表述应当退休的法定年龄，存在着多种方案。一种方案是沿用1993年《国家公务员暂行条例》关于公务员法定应当退休年龄的规定（男年满60岁，女年满55岁）。其弊端在于将男女退休不同年龄的规定写入法律中，容易引起对男女平等基本国策以及法律公平公正等问题的争议，而且如果需要出台男女同龄退休的政策，则需要先修改法律。
第二种方案是，明确男女同龄退休，其弊端是对这一规定实施后给就业压力等诸方面带来的消极影响难以把握。第三种方案是笼统地表述为“公务员达到国家规定的退休年龄”。
《劳动法》就是采取这种表述方式来处理退休年龄的。这一方案的弊端是，退休年龄是公务员退休制度最基本的问题，我国干部的退休年龄，从20世纪50年代的有关政策到《国家公务员暂行条例》一直有明确规定。国外《公务员法》中关于退休制度的规定中，一般不回避明确强制退休时间。如德国《公务员法》中规定强制退休的年龄为65岁，日本《公务员法》中强制退休年龄为60岁。
乌克兰《公务员法》中规定，男性公务员工作至60岁，女性公务员工作至55岁。
自愿退休，具备法定的最低退休年龄之后，可以自愿申请退休。实行自愿退休制度，可以使部分服务年限较长、而又未达到法定退休年龄的公务员，根据自己的意愿，早于法定退休年龄而退休。确定这种退休方式侧重于充分考虑公务员的权利。
工作年满30年的；距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年满20年的公务员，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休。
提前退休的公务员，2年内不得到原工作业务直接相关的企业以及其他营利性组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经营性活动。
在《公务员法》中应对延缓退休的条件与年龄做出明确规定。多数发达国家的退休年龄规定分为三种，强制退休年龄、提前退休年龄、延缓退休年龄。在实际执行中，我国也存在着这三种退休年龄的划分。1993年以来，我国的强制退休年龄因职务层次的不同而存在差异。延缓退休的情形也是存在的。中共中央组织部、人事部的有关规定是：达到规定的退休年龄的干部，地、厅级以上干部中个别确因工作需要暂时留任的，或需要安排到人大、政协任职的人选，应由所在单位事先提出留任或安排的理由和时间，按干部管理权限，报经任免机关审批；依据法律和有关规定经选举任职，在任职未满时达到退休年龄的干部，一般可待任期届满后，按有关规定办理退休手续。
在《公务员法》中应对特殊职位适当放宽自愿退休条件做出原则规定。我国劳动法律法规中明确规定的企业职工退休年龄为，男年满60周岁，女年满50周岁；从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄可以放宽到男年满55周岁，女年满45周岁。机关中的高度危险岗位不如企业那样多，但的确存在。如交警、刑警、监狱管理等岗位的公务员，从事有毒化学放射等专业技术类公务员以及其他危险、恶劣条件下的公务员，可以适当降低自愿退休年龄，以体现对这部分公务员身体健康的保障和适当照顾。
（2）退休待遇
公务员退休后，享受国家规定的待遇。主要包括养老保险金待遇、政治待遇和其他物质生活待遇。国家和社会为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。
养老保险金也称退休费、退休金等，是国家规定的发给退休人员的生活经费，也是退休人员享受物质待遇的基本部分，其对保障退休人员的晚年生活起主要作用。目前，我国实行公务员退休后领取退休费的做法。1993年工资制度改革，公务员退休后，其退休费的计发方法是：职务工资、级别工资按一定比例计发，基础工资、工龄工资按原工资的100%计发。改变退休费由国家统包的办法，实行国家和个人共同负责的筹资办法，建立适合公务员特点的养老保险金制度，是改革的大势所趋。
政治待遇，即公务员退休后，各有关单位要按照当时国家的政策规定，组织退休公务员学文件、听报告，参加有关活动，通报有关情况，使他们及时了解当前的路线、方针和国内外大事，勉励他们在新的形势下继续为国家和社会发展发挥作用。资本主义国家的公务员退休后，没有享受政治待遇的规定。
公务员还享受其他方面的生活待遇，医疗和伤残保险待遇，住房待遇，丧葬、抚恤待遇，等等。
（3）退休后的管理
从目前实践看，退休干部管理的内容是：做好退休公务员的思想政治工作，定期组织学习，过党的组织生活，关心他们的身体健康和物质文化生活；负责退休金和其他生活待遇的发放支付，监督各项政策的落实，适当开展一些有益于老年人身心健康的文化活动。全国退休干部管理工作取得了很大成绩，也出现了一些突出问题，少数退休公务员参加反对党和政府的群体性事件，并在其中发挥着组织、领导作用；一些公务员到与原工作机关有直接关系的企业任职，利用原职务上的便利获取不正当利益；一些退休公务员泄露了在工作中获得的国家机密。因此，《公务员法》比《国家公务员暂行条例》应更加鲜明地规定，公务员退休后，应当模范遵守公民义务，遵守国家规定和纪律，保守工作机密。国家鼓励退休公务员发挥个人专长，参与社会发展，但必须遵守退休后的从业规定。国家有关规定指出，退休干部到本人原所在机关主管的行业和企业任职的，必须在办理退休手续两年以后。对退休公务员的从业活动进行严格限制，是公务员管理的一般规律，也是世界各国的通行做法。如《法国国家公务员章程》规定，“国家行政法院将颁布一项界定私人活动范围，政令将明确规定，已经完全停止公务活动的工作人员或已经离职的工作人员不能从事什么样的活动或能够从事什么样的活动，以及这一禁令的时间期限。如果违反本条规定，将扣发已经退休的公务员的养老金，或在征询公务员所属部门的纪律委员会的意见后，剥夺公务员享受养老金的权利。”
3.主要争议问题
（1）是否实行男女退休同龄？调查中，有关职能部门、全国妇联以及部分公务员都赞成延迟女性公务员退休年龄，实行男女公务员同龄（60周岁）退休。另一种意见认为，考虑到当前严峻的就业形势，应该慎重把握男女同龄退休的出台时间，也就是延迟女性公务员退休年龄，实行男女公务员退休同龄，从长远看是必要的，是规范和完善公务员退休制度的大方向，但现阶段还未提上议事日程。
有关调查表明，现行女性公务员55岁退休的规定，在实践中遇到的突出问题有两个：一是造成部分女性公务员退休待遇较低。公务员退休后的待遇与工龄密切相关，女性比男性退休早，就意味着工龄短，工资低，退休费比男性少。二是对选拔和使用女干部有一定影响，造成了女性人才资源的浪费。女性早于男性5年退休，使女干部在教育培训、职业发展和职务晋升等方面的机会相对减少，既损害了女干部在职业发展上的正当权益，又制约着优秀女干部的选拔使用。1992年中组部、人事部制定的部分女干部可到60周岁退休的政策，仅限于县（处）级以上领导干部，没有完全解决这一问题。同时，在女性就业群体中，具有较高知识层次的女性公务员较早退休，相对于我国较为紧缺的人才资源，也是一种严重浪费。实行男女退休同龄，可以从根本上解决这两个突出问题，体现男女平等的基本国策。
男女公务员同龄退休，也是世界多数国家的普遍做法。根据对165个国家和地区的统计，有60%以上的国家和地区实行男女退休同龄。同时，延迟退休年龄可以减轻养老保险的支付压力，有利于缓解我国养老保险基金紧张问题。随着我国进入人口老龄化社会，通过延迟各类就业人员的退休年龄，延长整个社会的就业年龄，降低社会养老负担系数，将是迟早要实施的政策。因此，从长远来看，实行男女公务员退休同龄政策，对于规范和完善公务员退休制度，合理开发和利用人才资源是必要的。
主张慎重选择男女公务员同龄退休政策出台时机的观点认为，目前我国面临着一个较长时期的就业高峰，整个社会就业压力比较大，社会各方面对就业问题比较关注。延迟女性公务员退休年龄对社会就业形势产生一定的影响。
一是如需相应延迟事业单位及国有企业女职工退休年龄，会对当前社会就业形势产生一定影响。实施干部人事分类管理以来，国有企业已经全面实行劳动合同制，事业单位正在推行聘用制。从理论上说，党政机关的退休制度与企业、事业单位的退休制度没有必然的联系。调整女性公务员的退休年龄，事业单位和国有企业不一定执行同样政策，至少不要求同步实施。但是，由于退休是社会性问题，延迟女性公务员的退休年龄，不可能对事业单位和国有企业的退休制度没有影响。如果按照在机关和事业单位这样一个中范围和在机关、事业单位和国有企业这样一个大范围内延迟女性退休年龄，对社会就业形势的影响可模拟分析如下：按照“九五”期间我国城镇年均净增就业800万的规模，以2002年城镇失业率5.56%为基数进行测算，在机关和事业单位这个中范围延迟女性退休年龄，对城镇失业率的影响，平均每年约为0.09个百分点，5年累计为0.45个百分点，预计每年将占用就业岗位近24万个；在机关、事业单位和国有企业这个大范围实施延迟女性退休年龄政策，对城镇失业率的影响，平均每年约为0.35个百分点，5年累计为1.75个百分点，预计每年将占用就业岗位近100万个。就是说，如果相应延迟事业单位、国有企业女职工的退休年龄，则不可避免地会对整个就业形势产生一定影响，但这种影响到底有多大份量，据国家发展与改革委员会、国家统计局的有关部门介绍，上述两种就业岗位占用量，相对于我国整个社会就业岗位总量以及社会就业总量，都是比较小的，我国目前面临的就业压力主要来自产业结构调整引发的结构性失业，也就是低文化技术层次的人群失业问题严峻，而机关、事业单位的工作岗位，多是需要较高文化技术的就业岗位，由于延迟女性退休年龄造成的这些就业岗位供给减少，对整个社会就业形势虽有一定影响，但并不十分显著。
二是延迟女性公务员退休年龄，对当前比较敏感的社会就业心理可能产生的较大影响。实施延迟女性公务员退休年龄的政策，需要引起高度重视的问题，主要不在于对城镇就业的实际影响，如减少多少个就业岗位之类，而在于对当前社会就业心理的影响。在当前整个社会就业压力较大的情况下，延迟女性公务员的退休年龄，可能会引起事业单位和国有企业人员的攀比，特别是引起落聘的事业单位人员和效益不好的企业职工的攀比。对本来就比较敏感的社会就业心理也会产生某种负面影响，特别是对尚未就业的大学生以及下岗人员群体的就业心理产生刺激，造成社会心理失衡，引发一些难以预料的社会矛盾。
男女同龄退休毕竟是大势所趋，即使现在实行有困难，也应为下一步的改革预留空间。
（2）是否设立荣休金制度？在《公务员法》的立法过程中，人们对是否设立荣休金制度存有较大争议。
荣休金，在英国，称为一次性退休金；在新加坡称为“廉政公积金”；在中国香港特别行政区成为“期满佣金”。荣休金属于退休待遇的内容，具有促进廉政建设的目的。
一种观点认为应该设置荣休金制度。
设置荣休金制度的基本设想是，为了鼓励长期为机关服务和褒奖勤政、廉政工作的公务员，在其依法退休时，根据工作年限发给一次性荣休金。因贪污受贿等违法违纪行为，受过降级以上纪律处分的公务员，不得发给一次性荣休金。一次性荣休金不同于养老保险金等退休待遇。前者是对公务员在职工作的奖励，后者是退休公务员的基本生活保障。
一是设置荣休金有利于强化公务员退休后的预期收益意识，减少后顾之忧，有利于解决公务员“59岁”腐败现象。人们总是“两害相权取其轻，两利相权取其重”。设置荣休金制度，可以促使人们将腐败得到的利益与荣休金带来的利益相比较，做出自己的理性选择。一旦公务员退休后得到荣休金，不仅意味着公务员得到一定的经济利益，而且还标志着自己从事公务员职业的一生，是清白的一生，因而，荣休金制度具有物质激励与精神激励的双重作用。新加坡与中国香港特别行政区在公务员管理中设立的廉政基金制度，就是为了激励公务员保持良好的从政操守和遵纪守法记录，引导大家少犯错误或不犯错误，廉洁、勤奋地为机关工作。
二是设立荣休金制度，在我国退休管理中有一定的工作基础，可以与退休管理中有关做法相衔接。《国务院安置老弱病残干部的暂行办法》规定，获得全国劳动英雄、劳动模范称号，在退休时仍然保持其荣誉的干部；新民主主义革命和社会主义革命、社会主义建设的各条战线上有特殊贡献的干部；部队军以上单位授予战斗英雄称号和认为对作战、军队建设有特殊贡献的转业、复员军人。在退休时仍能保持荣誉的，其退休费可以酌情高于本办法的5%至15%。设置一次性荣休金制度，就是奖励退休费做法的规范化、制度化。
一种观点反对设置荣休金制度。
一是人们担心荣休金制度实施后给政府带来过重财政负担。设置一次性退休金制度，确实具有规范奖励荣休费做法的一色彩，但《国务院安置老弱病残干部的暂行办法》中划定的奖励退休费的人员毕竟是少数，财政负担有限。倾向性的观点认为，现有的公务员规模过大，超出社会需求的合理限度，有些职能本不该由政府部门来承担；政府职能转变的任务基本完成，公务员的规模基本调整到社会需要的合理规模，才具有设立荣休金制度的基础。一些经济相对落后的省份认为，各地方的财政状况是不平衡的，一些地方正常的工资开支、退休金支付都有困难，再支付一笔荣休金，更是雪上加霜。
二是难以证明工资低是导致腐败的最大原因，难以证明设立荣休金制度后就能遏制腐败。在论述《公务员法》立法的社会生态环境时，笔者在前几章中描述过当前体制转型期的腐败的严峻形势，如何最大限度地遏制腐败，《公务员法》的制度设计对此应有所贡献。反对荣休金制度设计的观点认为，导致腐败的原因是多方面的，如权力缺乏制约、体制转型期间出现制度漏洞等，如果说是公务员的工资低，也可能不是导致腐败的主要原因。新加坡、中国香港基于法制健全、权力制约有效的环境，设立“无法定过错全拿走，有法定过错全失去”的廉政公积金制度，这种做法对中国大陆可能缺乏针对性。从已有的腐败案例来看，涉及金额数百万，甚至几千万的屡见不鲜，因此，人们难以把握到底多少荣休金才能超过官员腐败带来的经济利益，才能对他们有吸引力。太少了，可能是杯水车薪；太多了，老百姓可能受不了。对个别地方率先出台廉政公积金的做法，有观点认为，这可能是“以最崇高的名义包装最丑陋的行为”，有人甚至还发出“是廉政措施，还是集体腐败”的疑问。
笔者认为，要不要设立荣休金制度与如何设计荣休金制度是两个问题。从长远看，应该设立荣休金制度。在没有全国性规定之前，也不应该反对地方政府设立规范的廉政公积金制度。荣休金的数目不一定多，如英国一次性退休金（相当于本文中所说的荣休金）只是年工资的两倍，也没有多少钱。但它是一个标志，它标志着一个公务员全部职业生涯中的清廉。根据“无法定过错全拿走，有法定过错全失去”原则建立廉政公积金制度，寄托着全社会对一个公务员保持高尚从政操守的期待。
（三）职务任免
1.立法思想
加强和改善职务管理，增强公务员队伍活力，是职务任免制度设计的立法思想。
职务任免的实质是职务管理，就是确认机关与公务员的某种职务关系。一般情况下，机关是通过对公务员的任职而对其加以使用；每一个公务员都必须担任一定的职务，并履行职务所要求的职责。取得、丧失公务员身份，或者调动工作岗位，都与职务发生关系，都涉及到职务的任免。公务员职务任免制度就是公务员任用方式、任免机关、任免权限、任免程序、任免情形等方面的规定和规范。健全职务任免制度，将为公务员管理的其他环节提供良好的基础。因此，职务任免制度设计的立法本意就是突出职务管理的严肃性。机关必须按照法定的情形、权限和程序任免公务员的职务；任免职务必须在国家核定的职数限额内进行，不允许扩大公务员职务限额，规定公务员不得在企业、经营性事业单位和社会中介组织兼任职务，以保证公务员队伍的廉政勤政。
职务任免制度设计还应该具有增强公务员队伍活力的功能。公务员制度在西方发达国家的早期发展阶段，普遍采取公务员常任制，非因法定事由、法定程序，公务员不被免职、降职、辞退、政纪处分。委任制（常任制）带来的是稳定性有余，灵活性不足。因此，20世纪80年代以来当代西方国家，特别是已经基本进入“职位型”公务员制度的国家，普遍扩大聘任制公务员的范围。尽管我国公务员制度只有10多年的发展时间，也开始出现公务员队伍活力不足、灵活性不够的问题。100%的常任制不利于机关弹性地开发人才资源。也有设立聘任制客观需要。考虑到中西方公务员制度处于不同的发展阶段，不能将聘任制与常任制置于平分秋色的地位。委任制依然是最基本的任用制度。另外，我国已经确立的退休制度，解决了领导干部“活到老一定要干到老”的问题，但是没有解决领导干部“不到退休年龄绝不退职”的问题。职位，特别是高层领导职位，应该是创业的平台，不应该只是解决待遇的手段。人与职位都是非常稀缺的资源，人与职位的最佳匹配是职务管理的重要内容。因此，应在总结试点经验与充分论证的基础上，对领导成员职务实行任期制。
2.制度要件
（1）任用方式
职务任免是职务任用的外在形式。因此，职务任免制度设计首先要定位职务任用方式。公务员职务实行选任制、委任制和聘任制。领导成员职务实行任期制。
（2）任免情形
选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被免职的，其所任职即终止。选任制公务员选任职务终止，不再担任公务员职务的，不保留公务员身份。
委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。
机关按照规定聘任公务员，可以按照法定的录用程序公开招聘，也可以从符合条件的人员中公开选聘。按照平等自愿、协商一致的原则签订书面聘任合同，根据聘任合同管理。聘任期满不再续聘或者聘任期内解除聘任合同的，所任职务终止，不保留公务员身份。
（3）规范兼职
对公务员的兼职情形做严格规范，是世界各国《公务员法》的普遍做法。如德国《公务员法》第65条规定，政府不得批准下列兼职工作：兼职的种类和范围需要占用公务员大量精力（超过了正常周工作时间的1/5），以至妨碍了公务员正常履行公务；兼职会与公务员的义务发生矛盾；兼职从事的工作是公务员所属的行政机关处理或将会处理的事务；兼职会影响到公务员的公正性或不偏不倚；兼职会严重限制将来对公务员的任用；兼职会损害公共行政管理的形象。德国《公务员法》第64条规定了允许公务员兼任职务的情形：经最高公务机关批准，公务员有义务兼任公务中的一项职务，但这一职务必须是公务部门下属机构中的职务，公务员的兼职所从事的工作与该公务员的职前教育或职业培训相符，而且对他不产生任何费用。最高公务机关可以委托下一级机关行使该项职权。《国家公务员暂行条例》对公务员兼职作过规定，即“国家公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职。”“国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。”在《公务员法》立法的过程中，倾向性的意见是，“只规定公务员不得在企业以及其他营利性组织、社会中介组织兼任职务”，对公务员在机关内兼职不作限制。主要是考虑到如下两种情况，一是目前机关中高一级非领导职务兼任低一级领导职务的现象大量存在，从实践效果看，这是在领导职数有限的情况下解决干部待遇问题，激励干部努力工作的一种有效手段，各方面都予以认可；二是这次制定《公务员法》确立了分类管理的思路，按照各类公务员的职务设计，将出现行政执法类职务、专业技术类职务兼任领导职务的情况。对这两种情况如何看待，还需要在实践中进一步探索和规范，目前以先不作限制为宜。
关于限制公务员在机关外兼职问题，需要作两点说明：一是与《国家公务员暂行条例》相比，增加了公务员不得在社会中介组织兼职的规定。社会中介组织介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并在各类市场主体之间从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动。这种机构或组织依法设立，对其行为后果要承担相应的法律责任和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。规定公务员不得在其中兼职，有助于加强对这些组织的管理和监督，也有助于公务员廉洁从政。二是对因工作需要经任免机关批准兼职的，规定兼职的公务员不得领取兼职报酬。有些兼职是客观需要，如常设机构的领导职务担任非常设机构的领导职务，如总理担任全国防汛抗旱总指挥部的主任；有些兼职是自身职务派生出来的职务，如财政局的副局长兼任发展与改革委员会的委员。在逐步推进行政体制改革、理顺政企关系的进程中，由于一些特殊原因，个别公务员在企事业单位兼任职务的情况还会存在，比如在一些以工业矿区为主体的城市，为了有效协调政企关系，地方和企业领导人实行交叉任职等。规定公务员兼职不得兼薪，也是出于廉政方面的考虑。
（第一节《公务员法》的立法框架（二）
3.前后对比
与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》应该有三个比较大的变化，一是领导成员实行任期制。二是将聘任制确立为公务员一种任用方式。三是回避公务员最高任职年龄限制问题。在整个《公务员法》的制度设计中，带有制度创新色彩的部分，除分类制度设计之外，当推任期制与聘任制的创设。
笔者将辟专章论述。
《国家公务员暂行条例》曾对此作过规定，即“国家公务员担任不同层次领导职务的最高任职年龄，由国家另行规定。”从实践情况看，由于该问题比较复杂，国家没有对此做出统一规定，只是在机构改革、领导班子换届时有过类似的政策规定。
基于以下考虑，在《公务员法》中可不做统一规范。
一是大多数公务员从事一般业务工作，经验的积累和工作的稳定是极其重要的，除了必须的交流外，应鼓励其在本职岗位上努力工作，不需要对其担任领导职务的最高任职年龄做出限制。
二是公务员中的领导成员的最高任职年龄问题，也要区别对待，换届时如何规定，要从当时的实际情况出发，制定具体政策规定，不宜一刀切。这样将更具灵活性和实效性。
三是机构改革时，为了推进改革的实施，确定一定的年龄界限，则是非常情况下的非常政策和手段，而且每次机构改革遇到的情况也不一样，解决的问题也不相同，更要视具体情况而定，也不宜在《公务员法》中做出规定。
四是由于新创设了领导成员实行任期制的制度，可以在很大的程度上替代原来关于最高任职年龄的功能。
4.主要争议
在《公务员法》立法的过程中，有人认为确立聘任制后，可能把不住公务员队伍的“进口”关，可能出现“考”不进来的，“调”进来；“调”不进来的，“聘”进来。笔者认为，坚持“凡进必考”同样是公开选聘聘任制公务员的基本原则。之所以确立聘任制，是因为一些职位适合聘任制公务员，但这些职位同样有内在的职位要求，所以，同样要求客观的评判尺度。
（四）培训
1.立法思想
强调公务员培训的权利与义务的统一，强调分级分类培训，是设计培训制度的立法思想。
培训属于公务员的素质更新。公务员的培训是指机关适应国家发展战略和公务员职业发展需要，根据工作和提高公务员素质的需求，按照职位的要求，有计划有组织地为提高公务员政治和业务素质进行的教育、训练活动。培训是开发机关人才资源的基本途径。
参加培训是国家公务员的权利和义务。但在培训实施过程中却存在着作为义务不够落实，作为权利得不到保障的问题。有些公务员属于“学习委员”，多头培训，重复培训。相当一部分公务员得不到应有的培训。“按照职位的要求”进行培训，是法定要求。从现在实施的培训来看，主要是以职务层次为标准组织培训，并没有“按照职位的要求”来组织培训。
不管是在何种岗位上工作，只要是县处级、司局级，就组织在一个班次学习。这在形式上满足了任职培训的要求，但不一定符合按职位的要求进行培训。因此，培训制度设计的立法思想始终必须突出两点：一是强调公务员培训的权利与义务的统一，二是强调分级分类培训。从义务角度看，公务员必须参加初任培训和任职培训。从权利角度看，必须强化机关对公务员承担的责任。机关应着眼于公务员职业发展来安排培训工作，使公务员在职业生涯中持续得到培训和提高。公务员的培训作为机关公务员队伍建设的基础性工作，应切实体现在机关公务员培训的总体规划与实施计划之中。机关中的职位千差万别，不可能根据每一个职位的特点进行培训，但应当根据职位的类别特点组织分类培训。
2.制度要件
（1）培训原则。我国公务员培训的基本原则是，理论联系实际，学以致用，按需施教，讲求实效。注重能力建设。理论联系实际，是公务员培训的方向。学以致用，是公务员培训的目标。按需施教，是培训内容要求。讲求实效，是对公务员培训的效果要求。注重能力建设，是公务员培训的目的，是培训最终的落脚点，是公务员参加培训作为权利与义务的结合点。
（2）培训种类。与公务员培训制度的立法思想与基本原则相适应，公务员的培训可分为四类：一是对新录用人员在试155用期内进行初任培训。二是对晋升领导职务的公务员在任职前或任职后1年内进行任职培训。三是对从事专项工作的公务员进行专门业务培训。四是对全体公务员应当进行更新知识、提高能力的在职轮训。这四种培训方式基本上与1993年《国家公务员暂行条例》相承接，只是每类培训的范围与要求更加明确，从而使公务员的培训贯穿整个公务员的职业生涯。
这四种类型的培训，是必须组织的法定培训，还可组织其他类型的培训。如许多机关以适当的形式来支持公务员接受MPA教育，等等。
（3）培训要求。区别对待领导成员与领导成员以外的公务员的培训时间要求。与现有相关规定相衔接，领导成员每5年或者每届任期内应参加累计不少于3个月的培训，领导成员之外的公务员每人每年参加培训的时间累计不少于12天。这种要求与公务员的第一个层次的分类（即政治层面的分类）相适应。
区别公务员的类别特点进行分类培训。对担任专业技术职务的公务员，按照专业技术人员继续教育的要求进行在职培训。专业技术人员按《全国专业技术人员继续教育暂行规定》
等规定开展继续教育已经多年，有较好的实践基础，得到社会各界的普遍认同，形成比较完备的制度。这为专业技术类公务员的各类培训提供了重要的参考。对担任行政执法职务的公务员，应根据行政执法的实践特点进行培训。对法官、检察官的培训，本来就不同于一般公务员，《公务员法》出台后，更应着眼于司法规律的掌握来改进法官、检察官培训。对警察，也应该适当体现其特点。如在国家规定的四类培训基础上，公安系统可继续实施晋升警衔培训。
应当有计划地加强对后备领导人员的培训。后备领导人员是党政人才的重要组成部分。后备领导人员的培训不是与法定的四类培训相并列的一种培训，其中包括任职培训、专门业务培训和在职轮训。
（4）培训结果的应用。公务员的培训情况、学习成绩，应作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。
将培训与职务晋升结合起来，是将培训工作落实到位的一个关键因素。从国外情况来看，凡是实行“职位型”公务员制度的国家，培训是公务员的义务，属于强制性的，培训是公务员职务晋升的必要条件。我国正在致力于建设一个“职位型”的公务员制度，应该切实将公务员的培训情况、学习成绩作为公务员晋升的依据之一。如果公务员的培训情况、学习成绩与公务员职务晋升没有任何关系，那么，国家对公务员的培训的相当一部分投入就是在浪费。只有公务员制度发展到了“职位型”的历史阶段的时候，培训与职务晋升的联系才开始日趋松散。
（5）培训机构。培训机构包括国家设立的专门公务员培训机构，以及机关根据需要委托的培训机构。
《公务员法》设立培训制度的最终目的不是建立培训机构，而是提高公务员培训质量。借鉴当代西方公共管理改革以“结果为本”的思路，机美根据需要，可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。这样就为充分挖掘中国现有的教育资源，构建一种既有竞争、又有合作的公务员培训网络预设了制度前提。国家已经建立了国家行政学院等若干专门培训机构，这些机构仍然是培训国家公务员队伍的主力军。自2001年我国实施MPA教育以来至2004年，已经有48所大学开办了MPA学位教育。所以，大学已经在公务员培训中扮演了重要的角色。
随着非政府组织的发展与健全，符合条件的非政府组织会逐步成为公务员培训网络的一个结点。
3.前后变化
应突出分类培训的立法思想与制度设计。综观《公务员法》的立法过程，人们对关于培训制度设计无较大争议。
（五）交流
1.立法思想
在充分总结1993年以来关于交流制度改革经验的基础上，既要继续推进公务员管理制度的灵活性、开放性，又要严格规范公务员队伍的“进口”；“以人为本”，充分利用人与岗位两种稀缺资源；推进廉政建设，这是完善交流制度设计的立法思想。
公务员交流，是指机关根据工作需要或公务员个人的愿望，通过法定形式，变换公务员工作岗位，从而产生、变更或消灭公务员职务关系或工作关系的一种人事管理活动与过程。
交流是公务员管理制度的重要环节。建立公务员交流制度，标志着公务员管理系统的灵活和开放，体现出公务员管理体制的生机和活力。
（1）充分借鉴吸收1993年以来的交流制度改革成果，积极推进交流工作的制度化。把交流制度纳入《公务员法》，应本着与时俱进的思想，认真总结几十年来干部交流工作的经验，特别是近十年来干部制度改革的成果，着眼于健全公务员交流制度，推进和实现公务员交流的制度化、规范化。1993年国务院发布实施《国家公务员暂行条例》，将交流作为公务员管理制度的重要组成部分，正式纳入了法制建设的轨道。《国家公务员暂行条例》发布实施以来的十多年间，是我国干部人事制度改革最活跃的时期，各地各部门积极开展公务员交流工作，尤其是党的十四届四中全会提出“推进交流”以后，党政领导干部的交流成为干部人事制度改革的一个重要内容，也是干部人事制度改革取得成果较多的一个亮点。为加快交流制度法制化建设步伐，中央组织部1999年下发的《党政领导干部交流工作暂行规定》，对干部交流工作做出全面规定，使干部交流工作呈现出新的发展势头，规模逐步扩大，范围不断拓展，制度日臻完善。在总结实践经验的基础上，2002年中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，作为党内法规，明确规定领导干部要有计划、有重点进行跨地区、跨部门交流。因此，国家公务员立法要全面反映《党政领导干部选拔任用条例》中关于干部交流的原则要求。
（2）既要继续推进公务员管理制度的灵活性、开放性，又要严格规范公务员队伍的“进口”。建立灵活开放的公务员管理制度，最重要的就是形成广纳群贤、人尽其才、能进能出的用人机制，进一步优化公务员队伍结构，提高公务员队伍的整体素质，促进机关的生机和活力。为了满足社会的需要，机关可以灵活地从社会和机关现有的人才资源中，输入合适的人才，输出机关不需要的人才，最大限度地实现人才资源开发。既能广纳群贤，把不同年龄、不同层次的优秀人才集聚到公务员队伍中来，又能使不胜任、不适合公务员职位，或者其他原因不能担任公务员职位的人员，顺利离开公务员队伍。不断完善公务员交流制度，是世界各国的通行做法。许多西方发达国家自20世纪80年代以来出于下列原因鼓励公务员的职业流动：从政府部门的角度来说，公务员职业流动是增加灵活性与提高效能的手段；从公务员的角度来说，公务员职业流动可以提供熟悉其他领域的机会，或培养新的技能，或享受流动的自由，或利于个人的职业发展。各国扩大职业流动的强度不一样，但不断增加灵活性与开放性是总的发展趋势。一些国家由于历史传统等各方面的原因，其公务员制度具有封闭的色彩，如法国、日本等，这样一些国家正在依法不断扩大公私部门之间的人员交流。
严格规范公务员队伍的“进口”，依然是完善交流制度的立法本意。公务员管理实践中存在的一个主要问题是，与初级人员比较严格的考试录用制度相比，中高级公务员的调任程序缺乏规范。《国家公务员暂行条例》发布实施以来，采取“凡进必考”方式录用主任科员以下非领导职务的公务员，同时采取调入的方式吸引较高层次的非公务员身份的公职人员担任领导职务和助理调研员以上的非领导职务，这是提高公务员队伍整体素质，增加机关活力的有效措施之一。但由于缺乏调入条件、资格、程序等方面的规定和严格把关，导致部分素质不高、能力不强、甚至不具备参加录用考试资格者进入公务员队伍。
因此，必须严格调任的条件、程序和管理。
（3）“以人为本”，充分利用“人”与“岗”两种稀缺资源。以人为本，就不能将交流作为一种纯粹的管理手段。交流既是公务员的义务，又是公务员的权利。从管理的角度来讲，交流作为公务员管理的重要环节，是由机关所实施的组织行为。它体现和代表着机关的权力。但这种权力必须建立在保障公务员合法权益的基础上。交流制度应规范机关和公务员在交流中的权利和义务关系。机关具有决定公务员是否交流的权力，同时也有事前征求公务员意见的义务；公务员具有服从机关交流决定的义务，同时也有根据本人需要，申请交流的权利。强调机关决定交流的权利和公务员服从交流决定的义务，有利于建立正常的交流秩序，加快公务员合理流动，促进人才资源开发，增强机关活力。
人与岗位是机关中两种稀缺资源，只有人与岗位得到最佳匹配，才能使这两种稀缺资源得到最大限度的利用。岗位（职位）在静态意义上是有限的，在人与岗位的匹配组合的动态意义上，岗位（职位）是相对无限的。职务晋升的空间是有限的，通过人与岗位的匹配组合，岗位空间是相对无限的。当然，职位是具有特定的任职条件与资格要求的。因此，应该对公务员在不同职位间的转任做出规范。
（4）推进廉政建设。职位是机关职能的微观载体，然而，各具体职位所承担的职责权限是不平衡的。有的职位处于支配地位，有的职位处于被支配地位；有的职位对社会管理与管制的色彩重一些，有的职位对社会提供服务重一些；有的职位权力大一些，有的职位责任大一些。长期在支配性强、管制色彩重、权力大的职位上工作，容易成为“寻租”的对象，实行转任制度，对担任领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员进行定期轮岗，有利于为公务员创造一个公正、公开、公平行使权力的制度环境，对促进机关的廉政建设有重要的价值。
2.制度要件
（1）交流的适用范围
交流作为机关实施的组织行为，有十分明确的内涵和外延，也决定了交流有特定的适用范围，即必须是公务员或者非公务员身份的公职人员。这里所称的公职人员主要包括民主党派机关、共产主义青年团、妇女联合会，以及批准参照公务员管理的群团机关、行使行政职能的事业单位除工勤人员以外的工作人员，国有企、事业单位中从事公务的人员，以及上述机关和国有企业事业单位委派到非国有企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。
这一范围与《国家公务员暂行条例》关于交流制度适用范围的规定不同。《国家公务员暂行条例》第55条规定，“国家公务员可以在国家行政机关内部交流，也可以与其他机关以及企业、事业单位的工作人员进行交流。”有观点认为，海外留学人员、私营部门、非政府组织中的人才越来越多，交流制度的适用范围应扩大到公职人员与非公职人员之间的流动。交流制度不规范海外留学人员、私营部门、非政府组织的人员如何进入公务员队伍，同时也不规范公务员如何到非公职岗位任职。这种规定并不影响公务员与非公职人员之间的流动。交流中的“调入”、“调出”不是进出公务员队伍惟一的渠道。非公职的从业人员可以通过录用、选任、聘任、公开选拔的渠道进入公务员队伍；公务员也可以采取辞职等形式到非国有企事业单位任职。
将交流的适用范围限制在公职人员内部，是严格规范公务员队伍“进口”的立法思想的体现。之所以建立公务员制度，就是因为公务员制度与私营部门的人事制度存在本质区别，前者与公共权力紧密联系在一起，后者与私人权利密切联系在一起；公务员的权利义务关系受公法的调节，私营部门工作人员的权利义务关系受私法的调节。尽管20世纪80年代以来，西方许多国家在新公共管理思潮的影响下，开始模糊公务员管理与私人部门工作人员管理之间边界的关系，这种结果是他们上百年公务员制度发展的阶段性特征，是他们的公务员制度对信息社会予以适应的结果。我们公务员制度发展的短暂历史，使我们还没有资格模糊公务员管理与私营部门工作人员管理之间的边界，依法使两者之间的边界清晰，是我们完善公务员制度的一项使命。现在边界清晰了，将来才有条件模糊。
（2）交流方式
《国家公务员暂行条例》将交流分为“调任、转任、轮换和挂职锻炼”四种形式，并分别进行规范。交流形式归并为三种方式：调任、转任、挂职锻炼，更为简练。
调任调任包括调入、调出。公务员队伍外的公职人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。与公务员分类管理相适应，调入范围包括：综合管理类中的副调研员以上的非领导职务；二级以上行政执法职务（如果将行政职务划为7个职务层次）；四级以上专业技术职务（如果将专业技术职务划分为8个职务层次）；以及相应层次以上的法官、检察官、警察职务（具体可待设置法官、检察官、警察职务层次后确定）。调入的范围要缩小，职务层次要提高，调人人员的质量要保证。
调入人员一是必须具备前提条件，即机关以外的公职人员调入机关任职，必须有相应的职位空缺。二是必须具备取得公务员身份的基本条件。三是必须符合拟任职务所要求的条件与资格。四是对调任人选进行严格考察，并按照人事管理权限审批。必要时对调任人选进行考试。
公务员可以调出机关担任其他公职，调出后不保留公务员身份。
转任转任包括三种情形。
一是公务员在不同职位之间的转任。转任是指因工作需要或者其他正当理由，在机关内部的公务员职位之间进行的交流。这是与充分利用人与岗位两种稀缺资源的立法思想相一致的。公务员在不同职位之间的转任，应当具备拟任职务的条件和资格，在规定的编制和职数内进行。
二是省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。2002年7月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第52条明确提出，“实行党政领导干部交流制度。
（一）交流的主要对象是：因工作需要交流的；需要通过交流锻炼提高领导能力的；在一个地方或者部门工作时间较长的；按照规定需要回避的；因其他原因需要交流的。交流的重点是县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的主要领导成员。
（二）地方党委和政府领导成员在同一职位上任职满10年的，必须交流。民族自治地方另行规定。”《公务员法》中应充分体现上述规定的原则精神。
三是对担任机关内设机构领导职务和工作性质比较特殊的非领导职务的公务员，应当按照轮岗的要求有计划地在本机关内转任。
在特殊职位上任职的公务员主要是指在组织、人事、纪检、监察、审计、财务、行政执法等岗位工作的公务员，以及其他一些根据培养锻炼或加强廉政建设等原因需要轮岗的公务员。
转任一般不跨地区、跨部门。从实践来看，轮岗若跨地区、跨部门进行，首先必须解决跨管理权限问题，其操作难度大，实际的效果也不明显。将范围确定在机关内部，符合轮岗所应达到的锻炼提高能力、加强廉政建设、增强队伍活力的目的，也便于组织实施。
挂职锻炼挂职锻炼是指机关根据培养锻炼公务员的需要，有计划地选派公务员在一定时间内到上级、下级或者其他地区的机关，以及国有企业、事业单位担任一定的职务，经受锻炼，丰富经验，增长才干。挂职锻炼是机关培养锻炼中青年公务员的一项有效措施。《国家公务员暂行条例》规定的挂职锻炼的范围限制在“基层机关或者企业、事业单位”，而不包括到上级机关或者其他地区的机关。从实践来看，刚录用的公务员因为没有基层工作的经验，大都采取到基层机关或者企业、事业单位挂职的方式，增长基层经验；而具备基层工作经验的其他中青年公务员，更多地采取到上级机关，发达、边远或者贫困地区机关挂职的方式，丰富领导经验。因此，公务员可以在上下级机关之间、不同地区机关之间挂职锻炼。
（3）交流中的公务员权利与义务
公务员应当服从机关的交流决定。这是公务员的义务。公务员本人申请交流的，按照管理权限审批，这是公务员的权利。
3.前后变化
缩小交流制度的适用范围，归并交流的种类，由四种改为三种，严格规范调任。
4.主要争议
关于交流的制度设计，有价值的争议并不多。
（六）辞职辞退
1.立法思想
辞职辞退制度设计的立法思想是：在总结1993年以来干部人事制度改革实践成果与制度成果的基础上，依法保障公务员的职业选择权和机关的用人权，推进领导干部“能下”和公务员队伍“能出”，形成公务员管理制度的优胜劣汰机制和新陈代谢机制。
对领导干部来说，“能上”与“能下”相比，“能下”是矛盾的主要方面；对整个公务员队伍来说，“能出”与“能进”相比，“能出”是矛盾的主要方面。辞职辞退的制度设计，就是要促进人才有序流动和合理使用，优化人才资源配置，提高公务员队伍的整体素质。
辞职辞退包括公务员辞去公职，辞去领导职务。辞去公职，是指公务员根据本人意愿，依法辞去所任职务，并解除与机关的全部职务关系，丧失公务员身份。辞去领导职务，是指担任领导职务的公务员依法向任免机关申请不再担任所任的领导职务，不丧失公务员身份，可按照规定另行任职。辞去公务员公职，是公务员决定从事机关公务工作或者其他工作的职业选择；辞去领导职务，是在机关内部的职务选择。辞退公务员，是指机关依照法律规定的条件，通过一定的程序解除与公务员的全部职务关系，被辞退公务员离开机关并丧失公务员身份。
2.制度要件
（1）公务员辞去公职的条件、程序与法律后果。公务员辞去公职属于公务员的权利，公务员辞职的肯定条件，公务员不愿意或不适宜继续在机关中工作，但都是出于自愿。明确公务员辞去公职的条件，实际上是为了保障公务员的职业选择权。
公务员辞去公职的限制性条件是对公务员辞职肯定性条件的限定和补充。公务员在下列情形之一的不得辞去公职：未满国家规定的最低服务年限的；涉及国家安全、重要机密等特殊职位任职或者离开上述职位未满解密期限的；重要公务尚未处理完毕，而且须由本人继续处理的；正在接受纪律审查、司法审查或者审计的；法律、行政法规规定的其他情形。
公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请，任免机关在90日内审批。公务员辞职后不保留公务员身份。
（2）辞去领导职务的情形。1993年《国家公务员暂行条例》只规定了辞去公职、辞退公务员两种情形。为了有利地推动领导干部的“能上能下”，还有必要设定辞去领导职务的情形，从而为相关探索确立法律依据。
担任领导职务的公务员辞去公职可以分为因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职四种情况。因公辞职与自愿辞职适用所有担任领导职务的公务员。引咎辞职与责令辞职仅适用于公务员中的领导成员。
因公辞职，担任领导职务的公务员，因工作需要变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。做出这样的规定，可以更好地维护宪法、组织法中相关规定的严肃性。
自愿辞职，担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。做出这样的规定，可以维护领导干部的择业权利。
引咎辞职，是指公务员中的领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。
责令辞职，领导成员应当引咎辞职或者其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。
引咎辞职与责令辞职实际上属于公务员中的领导成员应该承担的政治责任。西方各国在《公务员法》中一般不规定公务员应该承担的政治责任，只规定公务员应该承担的法律责任（行政责任与刑事责任）。法律责任具有三个基本特征：法律责任是由国会和政府运用法律、法规形式事先明确规定的；违法行为是承担法律责任的前提；法律责任是国家有权机关依法加以追究的，具有强制性。西方发达国家在《公务员法》中不规定政治责任，并不说明政治责任不重要，更不说明他们没有使政务官（选任制官员与政治任命官员）履行政治责任的机制。与西方的多党政治制度与选举制度相适应，西方国家的引咎辞职与责令辞职，多是作为非成文的政治惯例或者游戏规则而存在并发挥作用的。引咎辞职，是西方国家选任制官员与政治任命官员承担政治责任的一种常见方式。这种方式，要求选任制官员与政治任命官员的行为不仅要合法，而且要必须合理、合目的性，其政策必须符合选民的意志与利益。如果决策失误或领导无方，造成严重后果，虽然官员本人并没有违法，也不受法律追究，却要承担领导责任。这种政治责任是宽泛的、不特定的，在某种程度上，较法律责任更能对政治官员产生压力和制约，使之尽职尽责。业务类公务员的责任追究多不适用引咎辞职的方式。
与西方国家不同，人民民主专政是我国的国体，人民代表大会制度是我国的政体，中国共产党领导的多党合作制是我国的政党体制。脱胎于传统干部人事制度的中国公务员制度毕竟才有10多年的时间，毕竟没有将公务员彻底区分为政务类与业务类，因此，与我国的政治体制以及我国公务员制度发展的现状相适应，必须将领导成员应当承担的政治责任予以法律化。
我国对于违法乱纪的党政领导干部，依法追究其法律责任制度已经比较健全，但是追究工作失职、领导失误等领导责任的法律制度尚未建立。现实中的相当一些领导干部的责任意识淡薄。通过建立适用于公务员中领导成员的引咎辞职制度，并将责令辞职作为其后续管理制度加以规范，利于为党政领导干部的责任追究制确立法律依据。
（3）辞退的条件、程序与法律后果
只有明确辞退的条件和程序，才能加强辞退工作的力度。在继承1993年《国家公务员暂行条例》有关辞退规定的基础上，针对辞退工作的突出问题，进一步增强公务员辞退条件的可操作性。
辞退的肯定性条件包括：A.在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；B.不胜任现职工作，又不接受其他安排的；C.因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的。这三款沿用《国家公务员暂行条例》第74条的有关规定。为了增强辞退对公务员日常多次违纪行为的惩戒，在《公务员法》立法的过程中，多数人的观点倾向于将《国家公务员暂行条例》第74条两款加以修正；D.将“不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的”一款，改为“不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的。”E.将“旷工或者无正当理由逾假不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天的”一款，改为：“旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天的。”为了保障公务员的合法权益，应参照《中华人民共和国劳动法》有关规定，明确辞退公务员限制性条件。不得辞退公务员的情形为：因工致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；患病或者负伤，在规定的医疗期内的；女性公务员在孕期、产假、哺育期内的；法律、行政法规规定的其他情形。
辞退公务员，由所在机关提出建议，按照管理权限审批。
辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。
被辞退的公务员，丧失公务员身份，解除与机关的全部职务关系。被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。
（4）对公务员辞职、辞退的要求
公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。
公务员辞去公职后，3年内不得到原工作业务直接相关的企业、经营性的事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理原工作业务直接相关的经营性活动。从而严格公务员辞去公职务后的管理。
3.主要争议
对公务员的辞职是否规定最低服务年限，各方面有不同意见：一种意见认为，机关招录公务员付出了一定成本，公务员有义务为机关服务一段时间，辞职权利应受到最低服务年限约束，以保持公务员队伍稳定性和机关工作的连续性；另一种意见认为，在当今人才流动的大背景下，为国家服务的概念应扩大，在不同性质的单位工作都是在为国家做贡献，而且服务年限的规定对准备辞职的公务员“留人难以留心”，应当取消公务员辞职的服务年限限制。从既有利于人才流动又保障机关利益出发，对《国家公务员暂行条例》原有“3至5年”的服务年限作适当调整，规定3年服务年限为宜。
4.主要变化
增加责令辞职和引咎辞职的制度设定，将领导成员应当承担的政治责任法定化，这是深化政治体制改革时代要求。
四、激励保障机制
激励保障机制既要激发公务员的工作动机，使公务员产生内在的工作动力，又要保障公务员安全、良好的正常生活，不至于使公务员产生消极的工作情绪。我国的人事行政的激励保障机制包括考核、奖励、处分、职务升降、工资保险福利等管理环节。考核为其他三个奖励环节提供客观依据。对公务员队伍来说，工资保险福利履行着日常保健功能，而职务晋升是对公务员最大的激励。
（一）考核
1.立法思想
分类考核、体现首长负责制、加大考核结果的区分度，是完善考核制度设计的立法思想。
（1）分类考核
分类考核是指将领导成员和其他公务员的考核有所区别。如前所述，对公务员没有做出政务类与业务类的区分，只做出了公务员中领导成员与一般成员的区分。两者在考核内容及其重点、考核工作遵循的原则、考核等次及考核结果的使用等方面，是共同的。但在考核主体、考核形式、考核方法上却有所不同。按照现行的人事管理体制，领导成员由各级党委及其组织部门管理，由组织部门按管理权限派出考察组考核，采取届中、届末考核的定期考核形式。领导成员以外其他公务员由各机关管理，并由各机关自行考核，采取年度考核形式。在规范公务员考核制度时，既要反映其共同点，也要注意体现其不同点。
（2）体现首长负责制
1993年《国家公务员暂行条例》颁布以来，考核工作中的一个突出问题是，在很多情形下，群众投票代替了部门领导与部门负责人的考核职责，以扩大民主之名，行放弃考核工作的领导责任之实。《国家公务员暂行条例》规定，“年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取意见的基础上写出评语，提出考核等次意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。”在实际运行中，或是为了回避矛盾，或是为了节省时间，集中开会代替了考核程序，群众投票（选优秀）代替了部门负责人确定考核等次，从而使年度考核的严肃性、准确性和实效性有了偏离。有的机关的年度考核不仅不是激励手段，甚至成为恶化人际关系的催化剂。任何机关都是科层制组织，机关的上下级是指挥与服从的关系；机关的平级在工作上是协作关系，在利益上是竞争关系。权力的接受者对权力的来源负责，这是权力运作的基本规律。委任制公务员下级对上级负责，选任制公务员首先必须对选民负责。所以机关中的上级对下级的考核有最终发言权，选民对选任制官员的考核有最终发言权。考核作为一项工作任务也应由主管领导、部门领导负责。从世界各国的考核制度看，由主管领导负责已经成为普遍原则。所以，必须落实首长负责制原则，适当增加机关负责人在考核中的领导责任。
（3）加大考核档次的区分度
据统计，在公务员年度考核中，有84%的人集中在“称职”这个等次上，在“称职”与“不称职”之间缺少过渡层次，对一部分仅能勉强完成岗位工作的人却无法处理，只好归人“称职”，形成大平台现象。为了解决考核实践中存在的“称职大平台”现象，应适当增加考核等次，加大考核的区分度。
2.制度要件
（1）考核内容
公务员的考核，是指对公务员履行职责的情况所作的考察和评价。坚持德、能、勤、绩、廉全面考核，但必须把对公务员工作实绩的考核放在首位。因为，“工作实绩”是公务员实际为社会做出并为社会所承认的劳动成果，是一个公务员的能力、态度、素质的综合体现。对工作实绩进行考核，应以公务员的岗位职责规范、特别是年度或任期工作目标为直接依据。应细化、量化岗位职责和工作目标，根据工作岗位职责和工作目标制定出便于比较的、科学合理的考核指标体系，在此基础上才能将公务员履行岗位职责的情况，做出客观公正的评价。
（2）考核主体
确定考核主体的基本思路是，按照公务员管理权限，由公务员综合管理部门具体组织实施，根据公务员职务层次，实行一级考核一级，上级负责考核下级。
对省部级正职以下领导成员的考核，由主管机关派出考核组进行考核，根据考核组的建议，由主管机关确定考核等次。
对领导成员以外公务员的考核，由主管领导在听取群众意见的基础上写出评语，并提出考核等次建议，由本机关负责人或其委托的考核委员会确定考核等次。主管领导包括中层领导和部门负责人的同级副职。对机关内设机构（包括派出机构）的公务员进行考核，机关中层领导（派出机构负责人）是主管领导；对机关中层领导（派出机构负责人）进行考核，部门的分管领导是主管领导。部门负责人是一个独立部门的“一把手”、负责人。
（3）考核方法与程序
公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。对省部级正职以下领导成员的定期考核，采取届中届末考核形式。对领导成员以外公务员的定期考核，采取年度考核的方式。
对省部级正职以下领导成员定期考核程序：主管机关成立并派出的考核组；考核组必须对领导成员进行民主测评和大量的个别谈话，在此基础上提出考核等次建议；根据考核组的建议，由主管机关提出考核等次。
对领导成员以外的公务员定期考核程序：个人总结；主管领导在听取意见基础上写出评语，并提出考核等次建议；本机关负责人或其委托的考核委员会确定考核等次。
（4）考核等次
对于考核等次，我们考虑，分为优秀、称职、勉强称职和不称职四个等次较为合理。较之原条例，增加了“勉强称职”一等，主要是为了解决考核实践中存在的“称职大平台”现象，为弥补不足，一些地方和单位在考核实践中增加了“基本称职”等次，效果较好。由此看来，增加一个考核等次是必要的。而且对领导成员考核中也一直有“基本称职”等次，可以将其运用于所有公务员的考核。至于为何叫“勉强称职”而不叫“基本称职”，我们认为，主要是因为后者过于模糊，不好理解。也有人提出。将考核结果分为优秀、良好、称职、勉强称职、不称职五等，以利于对公务员作更科学细致的评价，使考核结果更精确。到底是分四等还是分五等好，还可以作进一步的论证。
（5）考核结果的使用
兑现和使用好考核结果，是考核制度的归宿点，关系到整个考核制度的效果。我们在这里只作了原则规定，主要是考虑到辞退、工资保险福利等章节已有部分表述，若再对考核结果的具体运用做出规定，就显得重复，也太琐碎。下一步，可以用配套法规的形式做出具体规定。我们设想，可以对原来的有关规定作一些修改。譬如为了增加激励，可以将考核与晋升级别、奖励挂钩。领导成员在届中、届末考核中被评为称职以上等次的，每3年在本职务对应级别内晋升一级。
其他公务员在年度考核中连续3年被确定为称职以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级；连续几年被确定为优秀的可以给予嘉奖、记功，并给予一定数额的奖金。为了强化负激励，树立正确的导向，对被确定为勉强称职的等次的，要对其进行诫勉，限期改进；担任领导职务的，视具体情况，也可以调整其职务。
（第一节《公务员法》的立法框架（三）
（二）奖励
公务员的奖励，是机关对在工作中表现突出有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体给予一定精神和物质利益以示鼓励的制度。1993年《国家公务员暂行条例》和1995年《国家公务员奖励暂行规定》对公务员奖励的原则、条件、程序等做了规定，规范了奖励工作，为完善奖励制度打下了基础。各部门、各地方开展的奖励工作，对激励公务员奋发向上，尽忠职守发挥了示范作用。
1.立法思想
（1）既要注重奖励个人，又要注重奖励集体。1993年以来实施奖励制度实践中反映的一个突出问题是，在法律法规的规定上，只有对公务员个人的激励，而没有对集体的激励，不利于团队精神的培育，不利于集体主义的塑造。事实上，有些突出成绩确实是由一个单位或者集体做出的，实践中大量存在对公务员集体进行奖励的情形。
（2）既要注重定期奖励，又要及时奖励。在奖励工作中，对履行职责的定期奖励比较多且比较规范，但对在特定环境、专项任务和突发事件中做出突出贡献的奖励，则存在着奖励不及时的问题，影响奖励的效果。因此，对在本职工作中做出突出成绩的，实行定期奖励，结合考核工作进行；对在特定环境、专项任务和突发事件中做出突出贡献的，应当及时给予奖励。
公务员的主管领导应当启动奖励程序。
（3）既要以精神奖励为主，又要与物质奖励相结合。物质奖励与精神奖励分别承担不同的激励功能，发挥不同类型的作用。物质奖励满足对物质生活方面的需求，精神奖励则满足公务员荣誉感、信任感、责任感、成就感等心理方面的需求。物质需求的相对满足，将激发对精神需求满足的追求。而且，在公务员管理的诸多环节中，公务员物质需求的满足，主要不是通过奖励这个环节制度来实现的，因此，奖励应坚持以精神奖励为主的原则。《国家公务员暂行条例》规定奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五类，都属于精神奖励。但伴随这五种精神奖励而来给予公务员一定的物质奖励，更能发挥奖励的激励功能。
2.制度要件
（1）奖励条件。明确公务员的奖励条件，是衡量一个公务员是否需要奖励的基本标准。科学设置公务员奖励条件，可以有效发挥公务员奖励制度的导向作用。对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。在奖励实践中，人们对1993年《国家公务员暂行条例》和1995年《国家公务员奖励暂行规定》所列的奖励条件，并无疑义，可以萧规曹随，稍加完善后继续沿用。
公务员有下列情形之一的，应当给予奖励：
忠于职守，积极工作，成绩显著的；遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益和社会效益的；在增进民族团结、维护社会稳定方面做出突出贡献的；爱护公共财产，节约国家资财，有突出成绩的；防止或者挽救事故有功，使国家和人民利益免受或者减少损失的；在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；同违法违纪行为作斗争，有功绩的；在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；法律、行政法规规定的其他应当给予奖励的情形。
公务员集体具备下列条件的，可以给予奖励：
卓有成效地贯彻执行国家的方针政策和法律法规；领导集体坚强团结，有凝聚力，能充分发挥表率和核心作用；全体人员有较高的政治、业务素质，依法办事，清正廉洁，起模范作用；完成工作任务成绩突出。集体奖励适用于各级机关按照编制序列设置的机构或者为完成专项任务组成的工作集体。
（2）奖励种类。奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。从而体现奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。
在《公务员法》立法过程中，各地各部门普遍认为，应当取消“给予晋升职务工资档次奖励”的规定。则奖励工资档次，使级别工资的操作变得非常复杂，不利于工资制度正常运行。另外，公务员是因某一阶段工作业绩而受到奖励，并不代表今后一直是突出或优秀的，因而不宜获得终身奖励。
（3）奖励权限与程序。奖励显得比较乱，是各地普遍反映。主要表现在奖励权限上，各级政府和部门都可以授予荣誉称号。国家公务员个人和集体的奖励，由公务员所在机关或者上述机关按照规定的权限和程序决定或审批。
在总结1993年以来奖励实践经验的基础上，可以这样划分奖励权限：给予公务员或者公务员集体奖励，由所在机关或者上级机关按照规定权限批准。给予公务员或者公务员集体嘉奖、记三等功奖励，由县级机关或者设区的市级机关的工作部门批准；给予公务员或者公务员集体记二等功奖励，由设区的市级机关或者省级以上机关的工作部门批准；给予公务员或者公务员集体记一等功以上奖励，由省级以上机关批准。
根据法定条件应该给予奖励的，主管领导应当提出奖励建议，按照程序向审批机关申报；审批机关审核批准后，予以公布。审批机关认为必要时，可以在审批前进行公示。
（4）奖励的撤销。奖励的撤销，是指公务员或公务员集体活动被奖励以后，因出现法定事由，由有权机关取消其奖励的一种法律行为。获得奖励的公务员或者公务员集体，有下列情形之一的，撤销其奖励：
弄虚作假，骗取奖励的；申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的；获得荣誉称号的公务员受开除处分或者刑事处罚的，获得荣誉称号的公务员集体发生严重违法违纪行为的；法律、法规规定的其他情形。
3.主要争议与主要变化
奖励环节的制度设计并无实质意义的争议。不仅奖励公务员个人，而且还奖励公务员集体，这是其中最大的变化。
（三）职务升降
职务升降是指行政机关工作需要和公务员的工作实绩，依法提高或降低公务员职务的行为。职务升降包括职务的晋升和降职。职务升降是人事行政管理中关键环节和重要内容，是选贤任能的重要手段，是形成竞争激励机制，促进公务员能上能下，保持公务员队伍的生机和活力的主要途径。一般而言，职务晋升是对公务员最大的激励，是公务员职业发展中最关心的问题。降职是一种任用行为，不属于惩戒行为，属于人才资源调配手段。用人腐败是最大的腐败。用人腐败是其他一切腐败的催化剂。社会各界对于通过优化职务晋升制度澄清吏治寄予很高的期望。健全和完善公务员职务晋升制度，是公务员法立法中着力解决的重点问题。
1.立法思想
（1）将竞争上岗、公开选拔
确立为晋升公务员领导职务的法定方式之一。中组部、人事部1998年下发了竞争上岗的规定，2000年《深化干部人事制度改革纲要》下发后，公开选拔、竞争上岗工作逐步推开，目前已经成为机关选人用人的一种重要方式，在全国各级党政机关推行，成为干部选拔任用制度改革的一项重要成果。据统计，从1999年至2002年底，全国31个省、区、市政府机关共有35.3万个职位实行了竞争上岗。
2002年竞争上岗人数占到了同年晋升人数的59.8%。国务院部门从1998年机构改革开始，有30多个部委局的近2000个职位实行竞争上岗。竞争上岗制度受到了广大公务员和群众的认可和支持。2004年4月，中央印发了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗暂行规定》，对这项工作做了进一步规范和完善。把公开选拔、竞争上岗写进《公务员法》，可以把那些思想政治素质好、有能力的人选拔到领导岗位上来。
各机关传统的内部晋升方式与公开选拔、竞争上岗方式并存，可以使公务员职务晋升制度发挥两方面的功能作用。非领导职务仍然实行内部晋升方式，可以充分注重公务员完成本职工作的情况，注重工作贡献的积累，利于鼓励公务员勤奋工作，起到稳定队伍的作用。部分领导职务采取公开选拔、竞争上岗的晋升方式，有利于引入竞争机制，有利于打破论资排辈的陈规，拓宽用人渠道，促进具有领导才能的优秀人才脱颖而出。
（2）适当体现分类管理的思想
分类设计晋升程序。公务员职务依然分为领导职务与非领导职务两大类型。非领导职务中根据职位类别进行多样化的设置。是否承担领导职责，是区分两大类型职务的根本标准。职务晋升程序设计也可适当体现分类管理思想。
2.制度要件
（1）职务晋升的原则。公务员职务的晋升，必须坚持德才兼备的原则，注重工作实绩。德，包括政治觉悟和道德品质，才，包括公务员履行职务所必需的知识水平与结构、工作能力、工作态度。工作实绩是公务员德才的客观表现。工作实绩必须符合社会公共需要，必须符合社会经济全面可持续协调发展要求。
（2）职务晋升的条件。注重个人能力、工作实绩和资历，是世界各国带有共性特点的公务员职务晋升条件。但是国情不同，侧重各异。中国公务员晋升的条件包括：必备条件（必须具备拟任职务所要求的思想政治素质、专业知识、工作能力和身体条件）、资格条件（任职资历要求与学历要求）、限定性条件（职数限额要求与逐级晋升要求）三个方面。概言之，公务员职务晋升，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、任职经历和文化程度等方面的条件和资格逐级晋升。
特别优秀的公务员或者工作特殊需要的，可以破格或者越级晋升职务，其中越级晋升职务的，应当按照规定报经有关部门同意。具体规定可在《公务员法》下位配套法规中予以明确。
（3）职务晋升方式。部分领导职务出现空缺时，按照有关规定，可以采取在本机关或者本系统内部竞争上岗的方式，或者面向社会公开选拔的方式产生任职人选。非领导职务仍然实行内部晋升方式。由此形成内部晋升与竞争上岗、公开选拔两类晋升方式并存的格局。
（4）职务晋升程序。职务晋升的程序，是指公务员职务晋升时所应遵循的方式、步骤和次序等。将公开选拔、竞争上岗作为晋升方式之一写进《公务员法》，以及实行分类管理后，职务晋升程序应包括三类，一是公务员晋升领导职务的程序，二是通过竞争上岗与公开选拔晋升领导职务的程序，三是公务员晋升非领导职务的程序。《公务员法》对公务员晋升领导职务的程序，对公务员晋升非领导职务的程序应做出明确规定，而通过竞争上岗与公开选拔晋升领导职务的程序，可在相关配套法规中予以明确。
根据2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》，晋升公务员的领导职务，应当经过民主推荐，确定考察对象；组织考察，研究提出任用建议人选方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；按照管理权限讨论决定；按照规定办理任职手续等程序。晋升非领导职务的程序可以参照上述程序办理，而晋升专业技术职务的，可以进行业务知识和能力的测试。
实行任前公示制和试用期制，是近年来干部人事制度改革的重要成果，中央颁发的《深化干部人事制度改革纲要》对此提出明确要求，《党政领导干部选拔任用工作条例》也做出了明确规定。因此，拟将公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度写进《公务员法》。公务员晋升司局级正职以下领导职务的，任职前应当在一定范围内进行公示，并实行一年的试用期。具体操作程序和办法，有关党内法规已做出规定。
实行公务员降职制度，是我国干部人事制度改革的重要内容，是对干部人事制度和管理中能升不能降弊病的改革。提出公务员应降职的2种情形，即在年度考核中被确定为不称职的；丁作能力较弱，不胜任现职又不宜转任同级其他职务的；因其他原因不适宜担任现职又不宜转任其他职务的。
3.主要争议
一个最大争议是，在职务升降制度设计中是否将选任制与委任制公务员之间的管理区别体现出来。一种观点认为，严格说来，选任制公务员没有职务的“晋升”与“降职”之分，只有选举任用（或选拔任用）与落选之别。在理论上说也不能保证一个公民选上县长之后，任期届满后一定还能再晋升一个比县长还高的职务；选任制公务员是选民决定其去留，而不是组织人事部门决定其是否升迁。另一种观点认为，选任制公务员的产生已经由《选举法》规定，职务升降制度不适用于选任制公务员。
第二个比较大的争议是，公开选拔与竞争上岗是否已经成熟到作为职务晋升的方式之一。肯定的观点认为，作为1993年以来重要的干部人事制度改革的主要成果之一，是在职务晋升环节引入竞争机制的重要方式，是扩大民主的重要渠道，是拓宽用人渠道，扩大识人视野，利于人才脱颖而出的好形式。
否定的观点认为，公开选拔与竞争上岗大有商榷之处，不宜将其写进《公务员法》。最主要的根据是，政治应该民主化，行政应该科学化，绝不能错轨运行。如公开选拔本是一种政治民主化的表现形式，最应该公开选拔、竞争上岗的是选任制官员（是政务类公务员），不应该是委任制公务员；竞争上岗与机关首长负责制构成矛盾，不利于提高行政效率；公开选拔、竞争上岗中的民主化与人事管理以及人力资源开发的科学化构成矛盾，民主的质量不一定高，效果不一定好，等。将公开选拔与竞争上岗写进《公务员法》是大势所趋，但只有正确认识与规范公开选拔与竞争上岗制度，这种新的晋升方式才会真正富有生机和活力。笔者将在第九章做一专题分析。
4.主要变化
与1993年《国家公务员暂行条例》相比，主要变化体现在两个方面：将竞争上岗、公开选拔确立为晋升公务员领导职务的法定方式之一；分类设计领导职务与非领导职务的晋升程序。
（四）工资保险福利
工资保险福利是公务员的基本保障。工资保险福利具有保障、激励和调节功能。工资是劳动者根据其劳动成果以货币形式表现的收入。公务员的保险是劳动保险的一种，是国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质保障。公务员的福利是指机关为改善和提高公务员物质文化生活水平而采取的一些措施或提供的待遇。
建国后，我国公务员工资制度经历了1956年、1985年和1993年三次大的改革。1993年工资制度改革，建立了职务级别工资制，基本工资构成分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四项，取消了自1956年实行的工资类别制度，建立了艰苦边远地区津贴制度和地区附加津贴制度，实行年终一次性奖金制度。10年来，公务员现行工资制度运行平稳，工资政策逐步完善，实现了正常晋升工资，基本实现了正常调整工资标准，取得了比较明显的成效。随着一系列改革的不断深化，公务员工资分配中出现了一些需要引起重视和研究解决的问题，如工资收入水平总体偏低，工资外收入分配秩序混乱等等，不适应社会主义市场经济发展的新形势下建立公共行政的新要求。
1.立法思想
（1）适应市场经济发展新形势，创设工资调查制度。《国家公务员暂行条例》没有明确规定实行工资调查制度。一般来说，在市场经济体制下，薪酬水平是引导人才流向、增强人才竞争力的关键因素。公务员得到与其劳动和贡献相适应的报酬，是贯彻按劳分配原则的要求，是绝大多数人的共识。但机关工作具有难以量化评估的特点，而且公务员参加社会二次分配，具体定位公务员工资水平缺乏参照标准。一般来说，如果排除垄断行业，企业的薪酬水平总体而言体现社会平均劳动生产率的高低以及劳动力的价格。1993年《国家公务员暂行条例》第66条规定，“国家公务员]二资水平与国有企业相当人员的平均水平大体持平。”这种规定已经不适应企业所有制形式已经多元化的新格局，公务员工资水平应当与各种所有制类型的企业相当人员工资水平大体平衡。与企业相当人员工资水平大体平衡，一方面可以较好地体现公务员的劳动和贡献，另一方面有利于形成良好的人才竞争机制，引导人才合理流动。
在国外，按照与企业同等人员的工资水平基本平衡的原则，来确定公务员工资水平，属于比较成熟的国际惯例。
增设工资调查制度，还可以更好地落实国家公务员定期增资制度。1993年的工资制度改革确立了公务员正常晋升工资的制度。增资的途径有：一是公务员在年度考核称职的基础上每两年增加一档职务工资，每5年增加一次级别工资。二是随着职务的晋升，相应提高职务工资。三是公务员除正常晋升工资外，国家定期调整工资标准，使公务员工资增长与国民经济发展、财政收入增长、消费水平、社会工资水平相适应。1997年7月、1999年7月、2001年1月和10月、2003年7月，根据经济发展、财力增长和物价变动等情况，国家五次调整了工资标准，月人均共增加370元。但总的看，公务员工资标准还是偏低。按照有关规定的精神，要建立平衡比较体系和相应的薪酬调查系统，由人事部门会同有关部门，合理确定调查样本和调查指标，每年进行抽样调查，作为国家调整公务员工资水平的依据。由于公务员制度、劳动力市场和企业经营管理体制改革都有待深化，具体落实平衡比较机制还需要做大量的工作。
（2）体现比较成熟的改革思路，确立职务和职级相结合的基本工资制度。与国务院已经原则同意的下一步T资改革基本思路相适应，公务员实行职务和职级相结合的基本工资制度。即归并简化T资结构，将基本工资由原来的职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资“四结构”归并为职务工资、级别工资“两结构”。简化现行基本工资结构后，对所有类别与所有职务层次公务员来说，职务工资可以是不同的，而级别工资是可以统一的，由此以来，利于适应公务员分类管理的需要，实行分类工资制度；利于确立公务员“职务晋升”与“级别晋升”的双梯制；利于适当拉开不同职务的工资差距；利于实现级别与待遇挂钩，向基层公务员倾斜的政策。
（3）加强工资管理。当前，工资外收入分配秩序混乱。在地区附加津贴制度未能实施的情况下，为了弥补基本工资与当地经济发展、物价水平和企业相当人员工资收入的差距，并适应各项改革的需要，各地区各部门在国家工资政策外自行发放了一些津贴补贴，水平相互攀升，使地区间、部门间不合理的工资收入差距持续扩大，特别是同一地区不同部门之间工资收入存在相当大的差距。工资收入分配中“制度内统一、制度外分散”的现象越来越严重。这是大一统的工资体制与分级管理的财政体制相互矛盾的必然结果。针对这些问题，在国家公务员法中应突出强调，除法律和国家政策规定外，任何机关不得自行更改公务员工资政策福利保险政策，不得增加、扣减、拖欠公务员的工资，也不得擅自提高或者降低公务员的福利保险待遇。
（4）实施地区附加津贴制度，建立统分结合的工资管理体制。“大一统”的国家工资管理体制，已经缺乏原有的计划经济基础；继续容许各地区、各部门的工资水平差距继续扩大，也不符合社会主义市场经济协调发展的根本要求。在坚持实行国家统一制定的公务员工资分配制度的前提下，赋予地方一定的工资分配自主权以及调控本地区内工资分配关系的责任，形成中央和地方统分结合的工资管理体制，是大势所趋。这其中的关键是设计并实施地区附加津贴制度。实行分级管理，合理确定调控线，加强宏观调控。
1993年工资制度改革确定的地区附加津贴至今尚未实施。《公务员法》应明确实施地区附加津贴制度，从而使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来，允许省区市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业相当人员工资水平的差距，鼓励机关工作人员为国家和本地区的经济发展多做贡献。
（5）合理提高公务员福利水平。公务员福利制度是机关工资分配制度的重要补充，具体内容主要包括四个方面。一是工时制度。现行政策是按照1995年国务院第174号令的有关规定执行的，职工每日工作8小时、每周工作40小时，各地区和各主管部门可在此原则的基础上，结合实际情况制定具体的作息时间。二是休假制度。现行休假制度由法定节假日、年休假、探亲假、病事假、婚（丧）假、产假等几部分组成，其中，除年休假制度外，其他休假制度均为改革开放前制定的。三是优抚制度。现行政策是参照1988年国务院下发的《军人抚恤优待条例》中的有关规定执行，主要对机关职工因公致残后以及因公牺牲、因公死亡或病故后的抚恤、优待等有关问题做出规定，包括工伤评定、伤残抚恤标准、护理费标准以及死亡一次性抚恤金标准、丧葬费、遗属困难补助费的标准等。四是其他福利制度，主要包括由单位举办的上下班交通车、文体活动及娱乐设施、食堂、卫生设施、改革前的福利住房等集体性福利制度。
在现有公务员福利制度下，公务员福利待遇总体水平偏低。现行的福利政策大都是改革开放以前或改革开放之初制定的，有的甚至还是建国初期制定的，制度过时、标准陈旧，明显不合理。“低工资、泛福利”是改革开放前的基本格局。
改革开放以来，随着住房、医疗、供暖等福利待遇逐步走向市场化，或过渡到社会保障体系，而职工工资收入考虑这些因素严重不足，使得职工的福利待遇水平和实际收入水平下降较多。
在《公务员法》的立法过程中，大家的共识是，坚持福利货币化、透明化、规范化，是提高公务员福利水平的现实做法。清理整顿和规范机关福利项目，将公务员福利支出纳入个人薪酬。结合住房制度改革，适当调整提高住房补贴。整顿职务消费，确定不同层次公务员职务消费范围和标准，逐步做到职务消费公开化。健全公务员休假、疗养等项制度。现在，国务院正在研究制定《职工带薪休假规定》。
2.制度要件
（1）确定公务员工资的原则。
一为按劳分配的原则、兼顾效率与公平。
二为平衡比较原则。公务员的工资水平应当与企业相当人员的平均工资水平大体持平。国家实行T资调查制度，定期进行公务员和其他人员工资水平的调查比较。
三为正常增资原则。国家根据社会经济发展、物价水平的变动和国家财政能力，适时调整公务员的工资标准。
（2）公务员工资构成。公务员的工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。
公务员实行职务与职级相结合的工资制度。
公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦地区边远津贴、岗位津贴等津贴。
公务员按照国家规定享受住房补贴、医疗等补贴、补助。
公务员在定期考核被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。
（3）福利水平与项目。公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展提高公务员的福利待遇水平。
公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假（节日休假、带薪年休假和其他休假）。机关因工作需要安排公务员在法定工作时间之外加班的，应当给予相应的补休；不能安排补休的，按照国家规定给予加班工资。
由于机关工作的特点，公务员有时需要在法定工作时间之外加班。对于加班的处理，没有相应的法规政策规定。在公务员法中应把这个问题确定下来，对于增强公务员责任意识，维护机关工作的良性运行。对于公务员加班需要给予补休，立法调研中大家的意见比较一致；但对不能补休的给予相应的报酬，则有不同的意见。赞成者认为贯彻了按劳分配原则，反对者认为弱化了无私奉献精神。我国劳动法明确规定，加班要给予相应的报酬，但劳动法不适用于公务员，如果公务员法没有相应规定，就会造成不同职业人员权利的不平等。从国际上看，加班给加班工资是惯例。对于一定层次的领导成员，加班不给报酬，算是奉献；对于普通公务员则应当体现按劳分配和社会公平，加班给予相应的加班工资。
（4）公务员保险种类。国家建立公务员社会保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助与补偿。
公务员因公致残的，享受国家规定的抚恤和伤残待遇。公务员因公牺牲或者因公死亡或者病故的，其直系亲属享受国家规定的抚恤和优待。
3.主要争议
（1）能否解决地区、部门之间收入差距过大的时代难题。
地区、部门之间收入差距过大已经成为一个时代难题，《公务员法》中关于工资保险福利的制度设计，是否具有解决这一难题的功能，人们的看法不一致。乐观者认为，应该建立统分结合的工资制度来解决或者缓解这一难题，否则，中国的公共行政是难以建立起来的，建设服务型政府也是空想。部门争相“创收”，怎么可能舍得割断部门权力与部门利益之间的纽带呢！《公务员法》是人事管理的“宪法”，应该能够解决这一难题。悲观者认为，工资收入的地区差距，是东西部差距的一种反映，短期解决不了。缩小部门之间的收入差距，有着部门利益的巨大障碍，简直是与虎谋皮，谈何容易！
（2）公务员养老保险制度是否走社会化之路。机关事业单位的医疗保险和住房制度改革基本与企业保持同步，走了一条社会化的路子。矛盾的焦点在于公务员养老保障制度改革方案一直没有出台，一直没有走上社会化之路。公务员养老金制度社会化的赞同者认为，滞后的机关养老保险制度改革，引发群体利益的失衡，不利于人才流动。应该把建立与企业相衔接的社会化公务员保障制度，作为改革方向。反对者认为，公务员退休后的养老金待遇高于企业职工，这是机关稳定队伍，吸引人才“最后优势项目”，因此，公务员养老保险制度社会化的条件还没成熟。
4.主要变化
公务员实行职务和职级相结合的基本工资制度。即归并简化工资结构，将基本工资由原来的职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资“四结构”归并为职务工资、级别工资“两结构”。
五、监督机制
公务员的监督机制渗透在人事行政的各个管理环节，通过对公务员行为的法律监督，旨在实现公务员权利与义务的平衡。《公务员法》中的公务员监督机制，主要应体现在义务权利、纪律处分、回避、申诉控告与仲裁等环节中。
（一）义务与权利
公务员的义务，就是国家法律对公务员必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束和强制，即公务员的义务包括作为义务和不作为的义务。公务员的权利，就是国家法律对公务员在履行职责，行使职权，执行国家公务的过程中，可以做出某些行为，要求他人做出某些行为或抑制某些行为的许可和保障。
国家公务员在国家的特定角色，要求公务员遵守不同于一般公民的义务，也享有不同于一般公民的权利。
首先，公务员是执行国家公务的人员，因此，公务员要忠于宪法和法律，忠于国家，忠于职守。公务员须维护国家和人民的安全、荣誉和利益，保守国家秘密和工作秘密。与此相适应，公务员享有履行职责应当具有的职权和工作条件，享有获得工资报酬，享受福利、保险待遇的权利，享有参加培训的权利。
其次，公务员是法律的仆人。因此，公务员要模范地遵守法律，一些特殊岗位的公务员还要履行法律规定的一些特殊义务。如《人民警察法》第20条规定，“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当立即帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”“人民警察应当积极参与抢险救灾和社会公益工作。”这些职业的规定，突出了警察的职业特点。与此相适应，公务员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退、政纪处分；只有依法履行职责，才受法律保护。
既然公务员是法律的仆人，还是应将“公务员的义务与权利”与“政党的义务与权利”有所区别。公务员的义务与权利反映了公务员与机关的基本法律关系，突出了国家意志，是公务员从事公共管理，履行公务所应当遵循的基本规则；而政党成员的义务与权利反映的是成员与政党的组织关系，突出了政党的政治意志，是政党成员从事党务活动、政治活动时遵循的基本规则。
最后，公务员属于管理多数人的少数人。现代文明的发展至今没有改变这样一种状况：处于管理地位的总是少数人，处于被管理地位的总是多数人。尽管多数人与少数人之间存在权力的授予与委托关系，而相对于一般公民来说，公务员依然处于强势地位。为此，公务员有义务保持同人民的密切联系，倾听人民的意见，接受人民监督，努力为人民服务。公务员必须遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派，克己奉公。相对于机关来说，公务员个体又处于弱势地位。为此，公务员拥有对机关及其领导人的工作提出批评和建议的权利，提出申诉和控告的权利；申请辞职的权利，等等。
公务员必须遵守义务，否则就要受到纪律处分和法律制裁。公务员的权利必须得到合法保护，公务员合法权利被侵犯后，能够依法得到救济。
（二）纪律处分
纪律是社会组织为了维持其正常运转并实现共同目标而制定的要求每个成员共同遵守的行为规范。公务员的纪律与义务都是公务员法所规定的行为准则，具有国家强制力，违反义务和纪律的行为，都要承担相应的法律责任，但义务是与权利相对应的，权利与义务互为前提，而纪律是公务员相对独立的行为规范，并不必然以权利的享有为前提条件。义务是对公务员正面的要求，纪律是从消极的方面对公务员行为进行的规范和约束。
1.立法思想
（1）既要明确违犯纪律应当受到的纪律处分，又从程序上保障公务员不受不当纪律处分和依法申诉的权利。对公务员的纪律处分，在一定程度上是对公务员某些权利的剥夺和限制，必须具有法定事由并经过法定程序。非因法定事由和非经法定程序不被纪律处分，是公务员的权利。如何保障公务员的这一权利，重要的是既对法定事由做出明确规定，更要对法定程序做出规定，程序规定是保证公务员实体权利实现的保障。
（2）既要对违犯纪律的公务员施以纪律处分，又要对改正错误的公务员解除处分。对违纪公务员给予纪律处分的目的是“惩前毖后，治病救人”，处分不是目的，而在于教育和挽救违纪公务员。因此，应当坚持惩戒与教育相结合的原则，对纪律处分期限届满、改正错误的公务员，应当解除其处分，晋升职务、级别和工资档次不再受原纪律处分的影响。
2.制度要件
（1）纪律内容。包括政治纪律、工作纪律、廉正纪律、社会公德纪律等几个方面。
（2）纪律处分的种类。警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低级别。纪律处分的期限为：警告，6个月；记过，12个月；降级、撤职，24个月。
受纪律处分期间，不得晋升职务和级别；其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，并不得晋升工资档次。
（3）纪律处分的程序。处分公务员，应当做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当。程序合法。
给予公务员纪律处分，应当对公务员违纪行为的事实进行调查，并听取本人陈述和申辩。并按照管理权限和规定的程序，在规定期限内做出决定，并告知申诉权。公务员对纪律处分不服的，可以按照国家公务员法有关规定提出申诉。
（4）纪律处分的解除。公务员受本法除开除以外的纪律处分，在受纪律处分期间，有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由做出纪律处分决定的机关解除纪律处分；有特殊贡献或者重大立功表现的，可以提前解除纪律处分。
解除纪律处分后，晋升工资、职级和职务不再受原纪律处分的影响。解除降级、撤职处分不视为恢复原职级（级别）、原职务。
3.主要争议与主要变化
《公务员法》立法过程中，人们对机关给予公务员纪律处分是否必须进行听证，公务员个人是否有权要求进行听证，有不同的看法。赞同者认为，听证，作为一项听取利害关系人意见的法律制度，已经有立法听证、行政决策听证、具体行政行为听证等形式。以改革的精神，在纪律处分程序中应加入听证程序，可以更好地保护公务员的合法权益。反对者认为，具体行政行为听证的作用在于保障依法行政，保护行政相对人的合法权益。一般来说，只有其本身权益与具体行政行为有关的人才能申请具体行政行为听证，与具体行政行为无关的人不可能申请这类听证，行政相对人申请听证的目的自然主要是维护自己的合法权益。鉴于目前我国的行政程序法还未出台，机关做出纪律处分决定是否是具体行政行为，在我国已有的立法，如《行政复议法》、《行政诉讼法》中是持否定态度的，所以在纪律处分中加入听证程序的时机还不成熟。
（三）回避公务员
回避，是指通过对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面做出限制性规定，减少因人为因素对工作的干扰，保证公务员公正廉洁地执行公务的法律制度。回避对公务员来讲，不是可为可不为的，而是必须履行的义务。
1.立法思想
（1）坚持宽严适度的回避标准。实行回避制度是加强公务员队伍廉政建设的一项重要措施，但不是惟一措施，必须考虑这一制度的可行性和有效性。如，对一些如监狱等工作性质特殊的机关，由于远离城镇，周围几乎没有其他单位，有亲属关系在同一单位工作的情况较为普遍，实行任职回避又没有单位可去。对执行任职回避确有困难的一些特殊行业，应提出适当放宽的规定。为避免管理上的漏洞，但必须经过上级主管部门审批，以保证任职回避的严格执行。
（2）保持与其他法律法规的衔接。涉及公务员任职回避、公务回避的法律法规和党内规章有多部，如《公务员法》在规定地区回避时，应充分考虑公务员参加选举的合法权利，保证与《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律相协调。
2.制度要件
（1）回避的种类与情形。一是任职回避，公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事干部、人事财务等特殊职位的工作。
因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员综合管理部门规定。
二是公务回避。公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：涉及本人利害关系的；涉及与本人有上述所列亲属关系人员的利害关系的；其他可能影响公正执行公务的情形。
公务回避的实质是防止公务员在执行公务中徇私舞弊。
《国家公务员暂行条例》规定，公务员在执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有亲属关系人员的利害关系的，必须回避。
《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》对公务回避做了进一步的规定，即在“人事监察、审计、仲裁、案件审理、税费稽征、项目资金审批、出国审批、人事考核、任免、奖惩、录用、调配等公务活动”时，涉及本人或者涉及与本人有亲属关系人员的利害关系，必须回避。作为预防性的措施，凡是可能影响公正执行公务的情形，都应在回避之列。当公务员执行公务时，涉及本人或者本人亲属利害关系时要回避，涉及与本人有密切关系的同乡、朋友、战友、同学的利害关系，并可能影响公正执行公务的，也应当进行回避。
三是地区回避。公务员担任县、乡级机关及部分部门主要领导职务的，应当按照有关规定实行地区回避。从实践看，县级以下党政主要领导职务是实行地区回避的重点。除此之外，一些特殊行业部门的主要领导比县级党政班子中的副职掌握更多的实权，这部分人进行回避更有必要。
（2）回避程序。有应当回避情形的公务员，本人应当提出回避申请。公务员执行公务时的当事人有权要求公务员回避；其他人员也可以向机关提供公务员需要回避的情况。
机关可以根据公务员本人、公务当事人的申请和要求，经审查后做出回避决定，也可以直接做出回避决定。
法律对公务员回避有特别规定的，适用其规定。
3.主要争议与主要变化
关于回避这一环节的制度设计，并没有实质性的争议。
与1993年《国家公务员暂行条例》相比，应突出两点：一是，设计弹性适度的任职回避标准。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员综合管理部门规定。二是扩大公务回避的适用情形。凡是可能影响公正执行公务的情形都应当回避。
（四）申诉控告《公务员法》
既是一部管理法，也应是一部权益保护法。
相对于机关来说，公务员处于弱势地位，机关可能在管理公务员的过程中行为适当，机关及其领导人员也可能滥用管理权力，侵犯公务员合法权益，因此，需要建立监督纠错保障机制，确立对公务员的救济渠道。而申诉控告属于一种内部监督纠错保障机制。如果机关不能公正地对待公务员，就很难使人信服机关能公正地对待社会普通公民。公务员对机关具体人事处理行为不服的，可以提出申诉，但不一定追究机关的过错责任。公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告，并要求追究责任人的责任。申诉与控告都是维护公务员合法权益的法律监督手段，但申诉的目的是及时修正机关的不当人事管理行为，控告属于制止和惩罚机关及其领导人的违纪违法行为。
申诉控告与人事争议仲裁不同。与申诉控告不同，人事争议仲裁属于一种准司法行为，由人事争议仲裁委员会受理；人事争议仲裁的申请人可以是公务员个人，也可以是机关，而申诉控告只能是公务员；人事争议仲裁适用调解原则，实行“谁主张，谁举证”的原则，而申诉控告不适用调解原则，机关负举证责任。
申诉控告与行政复议虽然都是维护当事人合法权益的监督纠错制度，但二者之间也存在区别。一是调整范围不同，行政复议调整的是公民、法人或其他组织与行政机关之间发生的行政纠纷，而申诉控告调整的是机关与公务员之间的有关人事争议。二是申请和受理的方式不同，行政复议申请人申请时，可以用口头或书面两种方式提出，申诉控告则必须以书面方式提出。行政复议的受理机关可以是本级行政机关，也可以是上级行政复议机关，申请人可以自由选择，而申诉控告则有严格的规定。
1.立法思想
既要保护公务员的合法权益，又要维护机关正常的工作秩序，这应是设计申诉控告制度的基本立法思想。为了加大对公务员合法权益保护，《公务员法》立法过程中倾向性的意见是改一级申诉为二级申诉；将纪律处分的受理机关统一为监察机关。为了维护机关正常的工作秩序，应明确规定公务员可以将复核作为申诉的前置程序，避免上交矛盾；规定公务员提出申诉控告的时限；增加“最终申诉处理决定”的规定。
2.制度要件
（1）公务员申诉控告的条件。公务员对涉及本人权益的处分、辞退、取消录用、定期考核被定为不称职或者基本称职以及法律、法规规定可以提出申诉的其他具体人事处理不服的，可以自知道该具体人事处理行为之日起30日内向原处理机关申请复核，对复核结果不服的可以自接到复核决定之日起15日内向同级公务员综合管理部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核自知道该人事处理决定之日起30日内直接提出申诉。
行政机关公务员对纪律处分不服的申诉，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。
公务员对机关及其领导人员侵害其合法权益的违法、违纪行为，可以向上级机关或者有关的专门机关提出控告。
（2）公务员申诉控告程序。
申诉的程序可设计为：
公务员提出复核申请；原处理机关应当在接到公务员递交的复核申请书后30日内做出复核决定；提出申诉；受理公务员申诉的机关应当自受理之日60日内做出处理；为受理公务员申诉、控告的机关应当自受理之日起60日内做出处理。案情复杂的，可以适当延长，但是延长期限不得超过30日；公务员对申诉处理决定不服的，可以自接到申诉处理决定之日起30日内，按规定向做出申诉处理决定的部门（机关）的上一级部门（机关）提出再申诉（只规定二级申诉）；最终申诉处理决定。可能发生二级申诉的，二级申诉的处理机关为最终申诉处理决定。没有可能做出二级申诉的机关，最高机关做出的决定和中央一级公务员综合管理部门做出的申诉决定为最终处理决定。
（3）申诉控告中的责任。公务员的责任：公务员提出申诉与控告，应当忠于事实，不得捏造事实、诬告、陷害。
受理公务员申诉、控告机关的责任：在规定时限内，在查明事实真相的基础上，依法保护公务员的合法权益。
做出原人事处理决定机关的责任：经受理公务员申诉的机关审查认定为错误的具体人事处理行为，原处理机关应当及时予以纠正；拒不纠正的，应当追究其领导人员的责任。
3.主要争议
申诉控告是否与司法接轨。这是申诉控告制度设计过程中的主要争议。赞同申诉控告与司法接轨的观点认为，人事处理纠纷与争议不能仅依靠内部申诉等方式来解决，凡是涉及到公务员人身权、财产权改变的情形，如降级、降职、开除、辞退等人事处理决定，都要有司法救济的渠道，从而加大对公务员的救济力度。立论的主要依据为：一是公务员与机关之间不再是一种内部人事关系，而是一种特别权力关系，凡是涉及到公务员人身权、财产权以及身份改变的，都能向法院起诉，这是一条法律原则。二是自己不能当自己的法官，申诉程序只是前置的行政程序，还需要司法程序予以最后的保障。三是申诉控告与司法接轨，是世界多数国家的通行做法。四是从申诉控告制度建立以来的实践来看，绝大多数人事争议维持原来的人事处理决定。据统计，2002年前，99%的人事争议维持原人事处理决定。
对申诉与司法接轨持谨慎态度的观点认为，《行政诉讼法》至今没有把涉及公务员身份和地位的人事处理决定（如开除、辞退）纳入行政诉讼的受案范围，《国家公务员法》总不能与《行政诉讼法》相冲突。可见，将申诉与司法接轨的障碍主要集中在《行政诉讼法》的受案范围的现有规定方面。
4.主要变化
即使做不到申诉控告与司法接轨，也要坚持改一级申诉为二级申诉。该由监察机关统一受理公务员不服主管行政机关给予行政处分的申诉，从而改善申诉的效果。1997年5月9日公布的《中华人民共和国行政监察法》第18条，对此已经有明确规定。
（第二节《公务员法》立法中应有的制度创新
通观《公务员法》立法的立法思想与立法框架，结合《公务员法》的立法过程，《公务员法》立法中的主要制度创新，应体现在以下三个方面：
一是创新公务员分类制度，在分类的基础上重新设置公务员的职务、职级，从而为公务员职务管理的其他环节奠定一个新的基础。
二是通过创设聘任制与任期制，创新公务员更新制度，从而实现职业化与灵活性之间平衡，优化公务员队伍的新陈代谢功能。
三是通过确认竞争上岗与公开选拔作为晋升方式的法律地位，从而优化工资制度安排，创新公务员激励制度。
以职位分类为导向，以优化管理为目的，以激励保障为主线，创新中国公务员分类制度。
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