人们对聘任制能否成为机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度，意见不是完全一致的。一种意见认为，实行聘任制，不利于公务员队伍建设。反对的理由：一是20世纪80年代末期，在乡镇机关实行乡镇干部聘任制，由于医疗、社会保险等制度不配套，留下很多后遗症，给管理带来很大困难。
二是聘任制会对考试录用制度造成冲击，形成“考不进来的调进来，调不进来的聘进来”的局面。三是聘任制的范围、对聘任制公务员如何管理，未进行试点，缺乏实践经验。四是自20世纪90年代以来国外发达国家出现的扩大聘任制公务员的趋势，并不足以说明我们也有条件实行聘任制。发达国家实施聘任制，是以新公共管理理论为指导，以引进私人部门的管理经验为导向，是以政府大量裁员为前提的；中国政府在机构和人员精简还没有收到显著成效的情况下，将聘任制作为公务员的一种法定任用方式，是否能行得通，人们尚存在一些疑问。
实行聘任制必要性是什么？如果实行聘任制，聘任制公务员与常任制公务员的分类管理到底应该体现在哪些方面？这是本章试图探究的问题。
（第一节大胆创设与谨慎探索聘任制的必要性
一、乡镇干部选聘制实践陷入困境，是否说明机关部分职位不能实行聘任制
下面结合安徽省乡镇干部选聘制实践的案例分析，试图对上述问题有所回答。
（一）安徽省乡镇干部选聘制实践的案例雨后春笋
20世纪70年代末，农村土地大包干在安徽凤阳悄然率先启动，至80年代初期遍及全省，安徽农村一片生机。农业生产发展了，农村工作人手不足。当时调干部难，大学毕业生不愿去，军转干部、退伍战士安置量小。有的即使去了，也不安心。
于是，一些乡镇把初高中毕业生作为临时派用，起先以劳动日计算工分提取一定的报酬。经过3年多的实践，这种做法犹如雨后春笋，迅速波及江淮农村，生命力犹为旺盛。1984年6月，安徽省委、省政府正式出台《关于加强我省农村乡镇干部队伍建设的通知》，充分肯定选聘制办法，要求选聘对象除村、队干部外，要着重从回乡的初高中知识青年中选聘，尤其要从专业户中选聘年纪轻、有文化、懂经济、会管理、热心贯彻富民政策的优秀人才。同时明确规定：当选的乡镇干部和招聘的一般干部，一律实行任期合同制，离土不离乡，能上能下，能官能民，改选落选和任职期满不再聘用的，或者犯错误提前解聘的，哪里来哪里去。作为配套政策，省人事局、财政局拟制了《关于乡镇干部实行聘任合同制有关问题的通知》，要求乡镇领导干部按照党章、选举法的有关规定实行选举产生；一般干部实行聘用制，采取公开招聘、自愿报名、组织审查、统一考试、全面考核、择优选聘、签订合同的办法，政治上与国家干部一视同仁，还可以体面地拿到工资（聘金），成为“准干部”。他们尽管是“四不”干部，即不转户口，不吃商品粮，不享受副食品补贴，不享受误工补贴，也十分乐意。
作为一项制度，选聘制在安徽省很快得到推广，1985年底安徽省3854个乡镇有3468个乡镇实行了这项制度，选聘干部13810人，占全省乡镇干部总数的1/3。其中，领导干部2900人，35岁以下的占95%以上，高中以上的占80%。
一位当年推行选聘制度的参与者回顾说：“当时的选聘制，不含水分，货真价实。考试硬碰硬，能者上，劣者下；考核硬碰硬，不合格者出局；没说的，大家服气。”聘用制人员朝气勤奋，尽职尽责，吃苦耐劳，受到普遍好评。管理有序正常，续聘、解聘和辞聘手续健全。特别是这批“泥腿子”心甘情愿地在家乡的土地上干一辈子，农民管他们叫“永久”牌干部，比“飞鸽”经久耐用。1987年中组部、劳动人事部在进一步总结部分省做法的基础上，颁发了《关于补充乡镇干部实行选任制和聘任制的暂行规定》，要求在全国各乡镇普遍实行干部选聘制。
1991年，中组部、人事部在天津召开各省市组织部长、人事厅局长会议，专题研究进一步推行和巩固乡镇干部选聘制的办法。
进退维谷
20世纪90年代初期，适应农村经济发展需要，为了拓宽选拔干部的渠道，进一步完善乡镇干部选聘制度，根据中央指示，安徽省下达转干指标，一部分乡镇领导和工作骨干，由聘用身份变为国家干部身份，成为名副其实“吃皇粮”的国家人。
转干指标虽然量少，但这一招确实管用，好好干是有奔头的，大家都憋着一股劲。然而随着公务员制度在乡镇的推行，国家逐步淡化了转干工作，国务院要求在机构改革期间严禁转干，1998年中组部、人事部明文再次强调停止转干。一批干部无可奈何，仰天长叹。
乡镇实行干部选聘制的初衷之一就是设想尝试一种能上能下的新制度。自20世纪90年代开始，这一制度逐步扭曲。
按规定对聘用于部要定期考核，结果99%以上的过关。有个县许多乡镇靠家族势力，借助民主的方式，连拉带扯地将一个个“家长”拥上领导的宝座，届届选上，当然的终身制，以至于县委县政府不得不下令停止办理乡镇聘用合同制手续。
乡镇实行聘用干部之初，均由县以上组织人事部门按照编制和条件审批，单位才可以使用聘用人员，自20世纪90年代开始，随着县乡财税体制的变化，乡镇和县里的一些部门因为手里有了钱，避开组织人事部门，撇开编制约束，自行聘用人员。由于多头聘用，超编和财政重负随之而来。安徽北部一些地方事业单位超编达80%以上，以至于积重难返。
1999年，安徽省政府决定“动手术”，进行大清理，结果11万乡镇自行聘用的不在编的临时人员被清理出局。2000年农村税费改革在安徽拉开序幕，乡镇干部面临着又一次考验和裁减。安徽省统一规定，机关一般的聘用干部要退出，事业单位超编的聘用人员要分流出去，但进展缓慢。2001年5月，安徽省委省府下发《关于加强乡镇机关事业单位人员管理的通知》，明确严把进口关，控制人员进口。当前，要不要坚持乡镇干部选聘制度，有三种回答：一是选聘制度已经完成历史使命，应该退出历史舞台；二是选聘制度符合乡镇实际，制度本身是好的，只是执行中出现了偏差；三是应该将选聘制与录用制“并轨”。
（二）案例分析及其推论
通过以上案例，可以发现：
1.解决“农村工作人手不足”，是乡镇干部选聘制初始发展的首要目的
这种首要目的是由当时的人力资源状况决定的。如果人力资源状况发生了根本的改变，不需要聘任制能更好地解决乡镇的人力资源，从理论上说也可以不要聘任制。这提醒我们，公务员制度中能否创设聘任制度的一个最基本的考虑是，除了聘任制外，现有的任用方式能否吸引机关中不可缺少的人才。如果能解决，那就没有创设聘任制的必要；如果舍此无其他更好的办法，那就可以考虑确立聘任制。
2.乡镇干部选聘制是在没有既定制度框架的前提下发展演进的
首先，乡镇干部聘任制是20世纪80年代改革开放初期的产物，是当时社会历史条件下基层的一种自发创造。其次，在取得大面积成功的条件下，1991年，中组部、人事部在天津召开各省市组织部长、人事厅局长会议，专题研究进一步推行和巩固乡镇干部选聘制的办法。最后，曾经立过功劳的聘任制实践与1993年《国家公务员暂行条例》发生了冲突。可以说，当前乡镇干部聘任制的管理尴尬是与没有法定制度的冲突分不开的。没有制度资源的支持，任何以前好的改革实践也难以坚持下去。这提醒我们，适应实践需要先将聘任制设计为一种法定的任用方式，以后的实践则可具备良性发展的制度资源。没有成功的实践经验，可以在新制度框架通过实践中积累。以前是“先改革，后立法”，现在可以“先立法，后改革”，也符合依法治理与依法行政的要求。
3.乡镇干部选聘制不属于公务员制度中的“职位聘任”，只是一种传统干部人事制度下的“身份聘任”
20世纪90年代初，“安徽省下达转干指标，一部分乡镇领导和工作骨干，由聘用身份变为国家干部身份，成为名副其实‘吃皇粮’的国家人。转干指标虽然量少，但这一招确实管用，好好干是有奔头的，大家都憋着一股劲。”由此看来，“聘用身份”转为“国家干部身份”，重点在“身份”，尽管转换身份者居少数，但相关人员的终极目标是“干部身份”6一旦拥有“干部身份”，就成了终身制。从发达国家实行公务员聘任制，以及从中国事业单位实施的聘任制改革探索来看，聘任制属于“职位聘任”，不属于“身份聘任”。无论是常任制公务员，还是聘任制公务员，其身份都是公务员，只不过任职时间长短有不同罢了。一个有正教授职称的学者被单位聘为副教授专业技术职务，并不是改变其做教师的职员身份，调整的是职务。将聘任制设计为公务员一种任用方式，其中一个重要目的就是弹性开发人力资源，就是便于能进能出。如果将聘任制公务员“转为”常任制公务员作为调动积极性的手段，那就没有必要再去创设聘任制了。合同管理（或说依照合同管理），才是调动聘任制公务员积极性的重要手段。这一点提示我们，一旦创设聘任制这种任用方式，就要走“职位聘任”的路子，不能留恋“身份聘任”。既然是“职位聘任”，就必须有职位空缺，编制员额和稳定的工资预算。职位是机关职能的微观载体，是人和事结合的有机单元，是职务与责任的统一，这是职位赋予个体具体的工作职责和工作任务。职务是职位、职责、职权的统一。在编制外、在财政拨款之外聘任公务员，在实施过程中就存在潜在的被扭曲的风险。
4.对聘任制的科学管理是聘任制生死存亡之关键
如果没有严格而科学的管理，那么再好的制度设计初衷与制度设计，在实践中也要付诸东流。入口管理的关键是聘任方式选择。从上述案例来看，“选聘制”，通过考试来选聘是开始成功的关键，自行直接聘任是走向失败的主要原因。过程管理的关键是考核。考核结果必须成为合同管理的抓手。否则，工资保险福利以及是否解聘与续聘，就失去基本依据。出口管理的关键是解聘、辞聘。“进”的方式与“出”的方式彼此互动，双向决定。凡是实行公务员聘任制的国家，如瑞典、新西兰，其聘任合同中的主要内容是规范出口。如瑞典《雇佣保护法》中主要是从如何解聘、辞退、临时解雇来展开的，给人的印象是，规范聘任制的劳动合同就是规范如何解聘的合同。
我们可以得出一个推论，乡镇干部聘任制实践中出现的一些管理后遗症，并不足以证明我们不能创设聘任制这种任用方式。最关键的是必须诊断现有的制度安排（包括录用、保险工资福利等）能否吸引和开发机关不可缺少的人力资源和人才资源。当然，乡镇干部聘任制实践中的若干尴尬，倒是提醒我们在具体制度设计与实施过程中应格外慎重。
需求二、现实中是否存在创设聘任制这种任用方式的
下面从分析吉林省试行政府雇员制度着手，试图回答这个疑问。
（一）吉林省试行政府雇员制度的案例
为适应我国加入世界贸易组织后政府工作对某些人才的特殊需要，吉林省政府于2002年6月颁布了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，率先在全国建立并实行政府雇员制度。
2003年2月，吉林面向全国公安系统招聘3名首批政府雇员，旨在加强该省公安系统“金盾工程”和公安网络安全维护工作，开启了吸引高级专门人才为政府工作服务的探索。
雇员范围
我国加入世界贸易组织后，政府的许多公务活动需要一些高级专门人才来完成，而目前我国的公务员招录制度还很难吸引高层次人才到政府工作。吉林省政府试图通过高薪雇用的办法把政府急需的人才吸引到政府中来。为此，政府雇员是政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才。政府和雇员就特定目标签订合同，从而构成顾主和雇员的关系。虽然都是为政府工作，但与公务员不同的是，政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门。
雇员类别
政府雇员的基本条件是：拥护中国共产党的领导，热爱祖国和人民，愿意为改革开放和现代化建设服务，遵守政府工作纪律和有关的规章制度，能够完成政府委派的工作任务。政府雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三种。一般雇员是政府一般性服务工作需要的专门人才，必须具有大学本科以上学历和3年以上的实际工作经历；高级雇员是政府高层次服务性工作需要的特殊高级专门人才，必须具有硕士或博士学位、高级专业技术职称，有较深的学术和专业造诣，在本学术界或本专业技术领域有较高知名度和较大影响，且专业技术工作业绩特别突出；资深高级雇员原则上在优秀的政府高级雇员中产生，条件是特别优秀的人员，也可以直接雇用为资深高级雇员。
雇用程序
雁用政府雇员应按照下列程序进行：
一是拟订计划。政府哪些工作需要雇用政府雇员，首先由政府或政府有关部门提出需求，省人事厅根据需求，拟订雇用计划，包括雇用理由、雇用人数、雇员的专业和条件、工作安排以及雇员的报酬费用等。
二是提出人选。雇用政府雇员计划报政府主管领导同意后，由省人事厅按计划提出人选。雇员人选可以由有关专家或领导同志推荐，也可以面向社会公开招聘。个人推荐的，推荐人应向政府提供翔实的书面推荐材料，介绍被推荐人的政治表现、专业特长、专业能力和主要工作业绩，经省人事厅会同有关部门考核后确定；面向社会公开招聘的，须经有政府主管领导和有关部门领导参加的面试考核确定。
三是政府审定。对政府雇员人选进行考核或招聘后，由省人事厅根据考核或招聘的结果，提出雇用政府雇员的具体意见，报省政府常务会议审定。
四是办理手续。按照省政府常务会议审定的雇用政府雇员的意见，由省人事厅代政府办理雇用手续，发给《政府雇员证书》，核定佣金标准。省政府授权雇员服务部门作为甲方代表政府与雇员本人签订《雇用合同书》。
雇员管理
雇用政府雇员必须依照有关法律法规，由政府与本人签订雇用合同，明确规定雇用期限、甲乙双方在雇用期间的权利、义务以及违反雇用合同所应承担的法律责任。雇用合同的期限一般为1～3年，含试用期3个月。试用期合格的继续雇佣，不合格的要及时解雇。有些临时性工作，也可以按照课题或项目签订1年以下的雇用合同。雇员受雇期间的表现，由雇员所服务的工作部门负责依据雇用合同进行考核。雇用合同期满，根据工作需要可以续雇或解雇。解除雇用关系的雇员，政府不负责安排工作。政府雇员在雇用期间原则上要与原单位脱离关系，其人事档案由人才交流中心保管。政府雇员的待遇实行佣金制，佣金标准比照机关公务员平均工资的2～15倍设定14个档次。一般雇员执行1～4档标准，高级雇员执行5～9档标准，资深高级雇员执行10-14档标准。一般雇员年薪最低为2.64万元，最高为4.62万元；高级雇员的年薪最低为7.92万元，最高13.2万元；资深高级雇员的年薪最低为14.4万元，最高为19.8万元。每位雇员的具体佣金标准，由省政府有关部门依据雇员本人的能力和所承担的任务以及佣金标准进行商议，并以合同形式确定。依据《劳动法》的有关规定，雇员受雇期间，由省政府为雇员办理社会保险，投保费用根据有关规定由省政府和雇员本人按比例支付，除此之外，政府不再为雇员提供其他福利待遇，所以雇员的工资高于普通公务员。雇员的佣金和社会保险金列入省财政预算，省财政厅根据省人事厅提供的人数和费用标准，按月发放雇员佣金，并为雇员代扣代缴社会保险金。
2003年继吉林试行雇员制之后，湖北武汉、广东珠海、江苏扬州、安徽芜湖、上海浦东新区等地又相继施行雇员制，试点政府雇员制的地域扩大呈星火燎原之势。
（二）案例分析及推论
1.政府对高级专门科技人才的需求与现行招录等制度的矛盾，是催生政府雇员制度的内在动力
案例中指出，“我国加入世界贸易组织后，政府的许多公务活动需要一些高级专门人才来完成，而目前我国的公务员招录制度还很难吸引高级专门人才到政府工作”。可见，政府对高级科技专门人才的需求与现行招录制度的矛盾，是催生政府雇员制度的内在动力根源。那么，是何种因素促使政府特别需求高级专门人才呢？两个因素值得关注：一是加入WTO之后的新形势，二是信息时代对政府专业化提出的新挑战。吉林省首批政府雇员是从事公安系统“金盾工程”和公安网络安全维护工作，也就是说从事的是高级专业技术工作。
加入WTO凸现了中国对高级专门人才的需求。“遵守规则，开放市场”，中国加入WTO的核心问题。既要遵守我们承诺的经济规则，也要遵守国际通行的技术规则。不遵守经济规则，WTO的成员不答应；不遵守国际通行的技术规则，我们自己吃亏。遵守技术规则的前提是，我们必须首先更改旧的技术规则，设定新的技术规则。在某种意义上说，维护国家经济利益的手段将逐步从关税壁垒走向技术壁垒，逐步从依靠关税手段走向依靠技术手段。而这一切离不开高级专门技术人才的支撑。
如，目前，我国国家食品卫生标准只有40%左右采用了国际标准，还有相当一部分标准与国际标准不一致，甚至部分是相抵触的。而在20世纪80年代初，英。法、德等国家采用的国际标准率已经达到80%，日本新制定的国家标准90%以上是采用国际标准。在食品的卫生标准的制订和采用方面，我国的食品标准远远不能满足加入WTO后食品安全控制的需要，既难以应对复杂严峻的食品安全标准，又对食品类的国际贸易产生了不利影响，因此也造成了大量经济损失。加入WTO后，国际市场上针对中国食品安全而采取的制裁事件始终没有中断。
生猪产品是中国第二大国出口畜产品，出口额占畜产品出口总额的20%以上。受药物污染的影响，中国对欧洲、日本、美国等国家出口的猪肉，被拒收、扣留、退货、销毁和中止合同的事件时有发生。
信息时代各国建设专业化政府的需要，加剧了对高级专门人才的需求。而这些高级专门人才不是在常任公务员中轻易就能培养而成的。以计算机技术为代表的信息技术的发展是20世纪80年代以后的事情，而网络技术的发展是20世纪90年代以后的事情，随着电子政务的发展，40～45岁以上的大多数工作人员信息技术能力先天性不足的能力缺陷日渐显露。
这部分常任制的公务员因年资等因素大多处于政府机关的中上层。所以，从常任制公务员中选拔高级专门技术人才有着时代的局限。必须另寻他途，扩大选拔高级专门技术人才的视野。政府雇员制是一种探索，有的国家在常任制之外，将聘任制作为一种公务员任用方式，也是一种探索。如，日本1999年12月22日颁布了《政府与私营企业之间的人事交流法》，2001年3月21日生效，现已经有一些律师、会计师、系统工程师、危机处理专家等高级专门人才受聘于部长办公室、议长办公室担任秘书，聘期5年。为提高政府竞争力，韩国金大中政府提出建设“开放政府”的理念，鼓励公私部门之间的人才交流，并探索“开放型政府任用制”。1999年其新成立的总统直属的“中央人事委员会”推动开放型任用制度的实施，挑选民间优秀人才到政府部门工作。同年，韩国政府修订了《政府组织法》和《国家公务员法》，为开放型任用制的实施提供法律依据。修订后的《政府组织法》第2条第8款规定：“若存在专业性强的业务，各中央行政机关可在20%的范围内对总统指定的职位补充录用聘任制公务员。”修订后的《国家公务员法》第28条第4款规定：“专业性强或政府政策制订所特需要的，需在公共部门内部或外部选任公务员的机关职位，可指定为开放型职位。”截止2001年底，实行开放型职位的总职位数为131个，任用人数为116名，其中在公务员中选拔任用102名，从民间任用14名（占13%）。未任用的职位有15个，占11.5%。日本、韩国的公务员制度属于典型的封闭式职业型公务员制度，现在开始打破常任制公务员一统天下的格局，其内在的首位的推动力量是为了招揽政府不可缺少的高级专门人才。经过历练有可能成为高级专门技术人才的高学历公务员，流失的概率可能更大一些。中国人民银行全系统2001年的流失率是1%，而同期博士、硕士的流失率分别高达10.2%和6.5%。
政府对高级专门技术人才的客观需要与现有招录、工资保险福利制度等管理制度之间的矛盾，不仅表现茌吸引人才方面，还体现在稳定现有高级专门人才队伍方面。加入WTO之后，人才竞争的国际化趋势明显，市场价位差距大的高级专门人才的外流现象比较明显。
2.聘任制相对于政府雇员制的比较优势为了解决政府对高级专门技术人才的客观需要与现有管理制度之间的矛盾，政府雇员制度是一种选择，聘任制也是一种选择，也许是一种更好的选择。
案例中说明，“政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门”。以这个标准来判断，政府雇员从事的工作应该承包出去。如果政府雇员从事的工作不能承包出去，属于政府职能中不可向外转移的部分，那么，从事这些工作的人员就不应该没有行政编制。政府雇员不占用行政编制，没有法定的编制限额，而是由政府或政府部门提出需求，那么，如何依法控制政府雇员的合理规模？是否会变相扩大编制，导致行政成本攀高？
聘任制公务员与政府雇员制都是依照合同管理，都是由财政开支工资保险福利，都属于弹性用人制度，都属于改革探索，但聘任制与政府雇员制存在本质的区别；聘任制属于公务员的一种任用方式，而政府雇员制是一种企业化程度更高的用人方式。聘任制公务员也属于公务员，所以，必须在机关编制员额和工资计划内聘任，必须遵循公务员应该共同遵守的权利与义务。
相对于政府雇员制，更易于规范，在实践中被扭曲的风险相对小一些。
同样是为了吸引政府需要的高级专门人才，同样是为了增加用人制度弹性，增强机关用人活力，国外许多通常是选择聘任制（而不是政府雇员制）这种任用方式。只有一个例外，美国佐治亚州于1996年废止了公务员制度，政府机关的工作人员真正变成了同企业职工一样的“政府雇员”。
通过上述分析，我们发现中国当前存在创设聘任制的强大现实需求：即实行聘任制可以满足机关对高级专门技术人才的用人需求。
随着国际国内环境的变化发展，我国公共管理事务日益复杂，专业性不断增强，一些职位需要具有特殊技能、经验或资历。而具备这样条件的人才，机关一时难以培养，如果采取通常做法，难以引进和留住，工作也受影响。对这些职位实行聘任制，可以满足公共管理对高技术、新技术人才的需要。不创设聘任制这种任用方式，实践中也存在一些自发探索。与其任其自发探索，不如吸取乡镇干部聘任制自发探索的教训，借《公务员法》立法之机予以规范。
（三）增强公务员制度的生机和活力
这是中西方依法探索聘任制的共同需求
国外扩大聘任制的主要目的在于解决委任制活力不足的问题。“凡进必考”与“常任制”被视为公务员制度在西方确立的两大标志。西方国家的职务常任制，是针对“政党分赃制”的缺陷而确立的，职务常任制适应了工业时代政府人事管理的需求，保证了公务员队伍的稳定性，增加了公务员的职业安全，提高了提高公务员的专业化水平。在工业社会的时代，专业化是通过职业化来实现的，而进入信息社会之后，一些专业化需要灵活性来保证。西方公务员制度在发展演变的过程中，常任制的弊端暴露无遗。“程序埋没了目标，过程压倒了结果，规则代替了使命。”伴随着20世纪80年代以来的西方行政改革运动，打破常任制，实行聘任制成为共同的改革趋势。OECD大多数国家已经实行公务员聘任合同制。职位型公务员制度实现程度比较高的国家，如新西兰、丹麦等，已经开始废除原有的任用制度，将聘任制作为公务员最基本的任用制度。欧盟15国一般将职业公务员（professional civil servant）与在公共部门领取薪水的普通雇员或工人（salaried employees/workers）之间加以区别，甚至有些成员国的宪法中明确说明了这一点。当然，终身雇佣的职业公务员在全部公务员中的比重是不一样的，丹麦约占20%，德国为30%，比利时是90%，荷兰和爱尔兰几乎为100%。在几乎所有的欧盟15国政府中，至少50%的雇员是职业公务员。
在大陆法系国家（英美法系没有公法与私法的区分），私法开始进入公务员管理的领域。改革前，公法一般调整国家与普通个人之间的关系，主要包括《宪法》、《行政法》、《刑法》、《社会保障法》和《税法》等。而私法主要调整公民个人之间的关系，主要指民法，包括《物权法》、《合同法》、《亲属法》以及《民商法》等。《公务员法》调整公务员与政府之间的关系，显然属于公法的范畴。随着公务员制度改革的深化，政府与公务员签订合同，聘任制公务员不再享有职业的永久保障，政府可以解聘公务员，公务员也可以辞聘。《公务员法》规定解聘的最基本原因，对于法律没有规定的，则需要适用《合同法》或《劳动法》的有关规定。按公法管理的职位与按私法管理的职位也纳入了分类管理的轨道。
中国公务员制度尽管处于建立发展的初期，已经开始出现任用方式单一，用人机制缺乏弹性的弊端。机关中“大才小用”、“小才大用”的现象同时存在。党的十六大提出，要努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制。把聘任制作为公务员任用的补充形式，可以拓宽选人、用人的渠道，吸引多样化的优秀人才，改善公务员队伍结构，保持机关与全社会各类人才的合理交流，体现公开、平等、竞争、择优原则，有利于提高公务员队伍的整体素质。可见，中国公务员制度发展阶段尽管与西方公务员制度发展处于不同的发展阶段，但遇到了灵活性不足的共同难题，可以借鉴国外实行聘任制公务员的有益做法；探索适合中国国情的公务员聘任制制度设计。
（四）创设聘任制还有助于推动执法型事业单位人事制度的改革
中国事业单位130多万个，2000年有2976.8万名职工，2001年为2997.3万，2002年为3008万。事业单位人事制度的改革必须走分类管理之路。人们通常根据事业单位的性质、社会功能，将事业单位划分为社会公益型、生产经营型、执法型三种类型。
社会公益型事业单位主要承担国家交办的发展公益事业的任务，面向社会普遍服务，如公共教育、科学研究、医疗卫生、公益文化。针对这类事业单位的公益特点，在建立公益事业单位法人制度的基础上，应逐步建立其领导人员、专业技术人员和内部管理人员的人事制度。
生产经营类事业单位主要承担国家提倡和鼓励的发展公益事业的任务，面向社会部分群体提供专业服务，如新闻出版、广播电视、基层农业服务、中介性服务、职业培训、艺术表演、文化体育等。生产经营类事业单位的改革方向主要是实行社会化和企业化管理，其人事制度可参照国有企业人员的管理办法。
执法型事业单位主要是指承担行政职能的事业单位，根据国家法律法规的授权和委托，主要承担执法任务。如证券、保险监管、资格认证、环保质量监管、运输管理等。其职能主要是政府职能的延伸，经费以财政拨款或依法收费为主。应该尽快结束事业单位执法的状态。在组织改革方面，执法型事业单位应该走建立行政执行机构（法定机构）之路，在人事制度改革方面，应参照公务员管理，走聘任制之路，且属于行政执法类的聘任制。基于行政执法机构（现在的执法型事业单位）从事的是执法职能，就必须结束行政职能的体外循环，参照公务员录用考试制度来更新执法人员素质，改善执法人员结构。基于增强活力与加大监督力度的考虑，行政执法机构的执法人员（或者说绝大部分执法人员）应该是聘任制的，不应该是常任制的。因此，在《公务员法》中创设聘任制，实际上为了执法型事业单位人事制度改革预设一个制度前提。
当然，实行聘任制可以降低机关用人成本。对于一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作，机关可以随时从社会上直接招聘人员来做，没有必要通过严格的考试录用和长期培养，从而进一步降低了机关用人成本。这样，通过辅助性职位的聘任，就可以避免在职位分类中将辅助类单列出来，从而可以简化职位分类。
创设聘任制的必要性，与聘任制的适用范围是相互关联的。根据以上分析，聘任制适用范围包括：
专业性较强的职位。2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》第40条规定：“党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。”实行聘任制的职务有两个特点：一是对专业技术知识的要求很高，二是机关急需紧缺的人才。主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面，如首席经济学家、法律顾问、翻译、金融专家、数据分析员、技术鉴定专家等。这些专业技术工作社会通用性、专业性都比较强，从事这些技术工作的人员，人才市场上比较紧缺，机关需要并且具有吸引这些人才的竞争力，同时也适应高层次人才流动性强的特点。
辅助性职位。这部分职位事务性强，在机关工作中处于辅助、从属地位，如普通文秘、书记员、资料管理、文件分发、数据录入、内务等方面的职位。
经省级以上公务员综合管理部门批准的其他职位。授权国务院以及省级公务员综合管理部门根据实际管理的需要，适时调整实施聘任制的范围，为进一步改革留下一定的空间。另外，为了严格控制聘任制的范围，加强对这项工作的统一管理，凡是涉及国家安全、重要机密以及国家另有规定的职位，不实行聘任制。
（第二节聘任制公务员的管理
一、聘任制的特点
聘任制是公务员的一种任用方式，一般相对于选任制、委任制、考任制而言。选任制是需要经过选民和人大代表选举产生而任职的。委任制通过立法机关或行政机关任命而任职。
立法机关任命国务院总理和各级政府工作部门正职领导。行政机关任命主要是指行政机关任命政府工作部门的副职领导。
考任制是指通过法定的录用考试结果而任职。聘任制是用人机关与应聘人员按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方的权利义务的一种任用制度。
与选任制相比，聘任制是由任免机关直接任职。与委任制、考任制相比，聘任制公务员只有在受聘任期间才有公务员身份；而委任制、考任制公务员中的绝大多数在退休前拥有公务员身份，其中，考任制公务员多为常任制公务员。
基于以上比较，平等协商、合同管理、任期明确是聘任制的主要特点。
平等协商，在确定聘任关系过程中，用人机关与应聘人员的地位是平等的，聘任合同的内容是由双方平等协商确定的一致意见。用人机关有按自己的意愿选择应聘人员的权利，应聘人员也有提出自己要求与主张的权利。这种通过平等协商确定任用关系的机制，是其他任用制度不具备的。
合同管理。依照合同管理是聘任制的核心。用人机关对聘任制公务员的管理是依据合同进行的。聘任制公务员也是依据合同约定来履行职责，遵守义务，享受权利及相关待遇。
任期明确。聘任制公务员一般都有明确的任期，聘任期满，任用关系自然解除；也可以由双方约定续聘。
二、聘任制公务员的管理
从国外实行聘任制公务员管理实践来看，对聘任制公务员采取了不同于一般公务员的分类管理办法。惟其如此，聘任制公务员才有与常任制公务员并存的必要。下面以德国为个案，描述两者之间的管理区别。
德国《公共职务法》规定，根据各自不同的法律地位，在公务方面从业的人员可分为三个群体，公务员、职员、工人。公务方面最重要的人群是公务员，他们被赋予宪法规定的履行主权职责的权利。公务员与雇主之间的法律关系通过法律确定。
职员、工人（雇员）与雇主之间的法律关系通过签订劳动合同确定，签订的劳动合同应以民法典为基础。职员和工人享受相应的养老保险权利，根据养老金权利标准中的规定，工人是指主要从事手工劳动的人员，而职员主要是指从事精神劳动的人员。
德国聘任制公务员的管理与一般公务员管理的区别表现在以下几个方面：
（一）法律地位与管理依据不同
德国一般公务员则是通过公务员法确定法律地位，依照公务员法来管理；而聘任公务员通过普通劳动法确定法律地位，依照合同约定管理。一般公务员通过档案管理确立工作关系；聘任制公务员通过签订工作合同确立工作关系，属于双向法律行为。凡是常任制公务员与聘任制公务员并存的国家，这一区别具有共性。
（二）承担的义务与享受的权利不同
德国一般公务员必须承担法定义务，如忠诚与保持政治中立的义务，禁止罢工的义务，遵守纪律条例的义务。与一般公务员“承担义务”原则不同，德国的聘任制公务员在承担义务方面奉行“相互交换原则”，有罢工的权利。特别值得指出的是，在德国，一般公务员没有参加社会保险的义务，而聘任制公务员则有参加社会保险的义务，即参加疾病、失业、养老及护理保险的义务。也就是说，德国为公务员单独确立的社会保险制度不适用于聘任制公务员。
公务员承担的义务与享受的权利在各国是存在差别的，但聘任制与常任制公务员承担的义务与享受的权利存在差异，则具有共性。
（三）报酬的确定方式不一样
德国一般公务员的报酬确定方式由法律来规定，而聘任制公务员的报酬由合同约定。一般公务员可享受家庭津贴，而聘任制公务员只能享受地域补贴。
（四）职业发展的路径不同
德国一般公务员依据法定晋升制度而晋升，如《联邦公务员晋升条例》（1978年11月15日颁布，2003年12月23日最近一次修订），规定了德国联邦一般公务员的职业发展路径。
而聘任制公务员则没有法定的晋升制度。
已经迈入职位型公务员制度的国家，国家公务员全部是聘任制公务员（即政府雇员），则政府雇员的职业发展都没有法定晋升制度安排。如在瑞典，公务员实行级别工资制（公务员依据级别来确定工资待遇），政府雇员的初试级别由雇主和应聘者谈判确定，1～3级的晋升属于自动晋升（依据服务年限晋升），而4-35级的晋升属于谈判晋升，即依据双方的谈判结果而确定。在常任制与聘任制公务员并存的国家，职业发展的路径是明显不同的。
（五）结束工作关系的要求不一样
在德国，无法定理由政府不能轻易解除工作关系，一般公务员可以随时申请辞职。合同双方都可以提出解除工作关系。
但必须考虑对提出解除时间的约定。
值得我们注意的是，无论是迈入职位型公务员制度的国家，还是兼有两类制度特征的国家，都特别注意解除合作关系的时间约定，政府解雇和解聘聘任制公务员的时间约定尤其明确，这是我们在制定聘任制配套法规时需要加以关注的。
（六）解决人事争议的方式不同
一般公务员可以通过行政法庭来解决，而聘任制公务员须通过劳动法庭来解决。
聘任制公务员的管理具有自身的特点，也有与委任制公务员管理相同的地方。具体可以从以下几个方面来理解。
一是公务员管理的一般原则和制度精神也适用于聘任制公务员的管理。都坚持党的基本路线，坚持干部“四化”方针，坚持德才兼备、任人唯贤的用人标准，坚持党管干部的原则，坚持公开、平等、竞争、择优；都执行相同的职务和职级；都要在国家核定的行政编制和职数限额内任用；都执行相同的国家奖励与纪律规定；都有权对侵犯其合法权益的行为提出控告等等。
二是但聘任制公务员在管理上与委任制公务员有所不同。
聘任制公务员主要依据合同管理，聘任合同的内容包括聘任期限、职责和工作内容、工资福利待遇、社会保险、违约责任以及合同变更、解除、终止的条件等。一些管理环节上也有不同。
如机关聘任公务员具有较大的灵活性，只要满足机关工作需要，就可聘任。聘任公务员的程序一般灵活、简便，既可似采取公开招聘的方式，也可以直接选聘，只要双方达成一致意见，就可签订聘任合同。聘任制公务员不适用“降级”、“撤职”、“开除”等行政处分，如严重违反工作纪律或用人机关规章制度的；或者严重失职，营私舞弊，对用人单位利益和名誉造成重大损害的；或者被依法追究刑事责任的，都予以解除合同。聘任制公务员在聘任期间，没有职务晋升的问题，但可以按照聘任合同的约定，定期增长工资和其他福利待遇。聘任制公务员按合同辞聘、解聘，不同于委任制公务员法定的辞职辞退制度，等等。
需要特别指出的是，实行聘任制需要在编制部门核定的编制和规定的职数范围内进行，但要求划出单独的编制，需要现行编制管理制度的相应调整。
三是管理聘任制公务员的具体制度设计，要由国务院制定条例加以明确和细化。
三、聘任争议的仲裁
聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以申请仲裁。
（一）为什么实行仲裁制度
聘任争议的处理是职位聘任中的一个重要问题。聘任争议是一种合同争议，通过人事争议仲裁方式予以解决是比较妥当的。同时，在机关用人制度中引入仲裁制度，一方面可以促进机关的依法管理工作，另一方面，个人对裁决不服的可以向法院起诉，也有利于充分保障聘任制公务员的合法权益。人事部1997年下发了《人事争议处理暂行规定》，截止目前，绝大多数省市开展了人事争议仲裁工作，其制度建设也初具规模，在处理人事争议方面积累了比较丰富的经验，实行仲裁制度的条件比较成熟。
（二）人事争议仲裁委员会的设计
人事争议仲裁委员会由公务员综合管理部门代表、机关代表、聘任制公务员代表及有关法律专家组成，仲裁委员会处理案件实行仲裁庭、仲裁员制度。仲裁委员会组成体现了代表的广泛性，可以保证仲裁工作的客观公正。至于办案实行仲裁庭、仲裁员制度，则是仲裁案件的通行制度。
（三）仲裁程序和仲裁裁决的执行
聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自发生争议之日起60日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内按规定向人民法院提起诉讼。裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。对于仲裁和司法的接轨问题，最高人民法院2003年下发了一个专门的司法解释，天津、湖北等省市在地方性法规中也都有明确规定。
（第三节任期制
将“领导成员职务实行任期制”写进《公务员法》，这是优化公务员更新机制的具有革命性意义的重大创新。较之其他制度创新，在《公务员法》立法的过程中，人们对将“领导成员职务实行任期制”写进《公务员法》是高度认同的，一直没有出现过反对意见或不同意见。这在《公务员法》立法的过程中是非常罕见的情形。是何种需求促使人们对“领导成员职务实行任期制”保持高度的认同，换言之，领导成员职务实行任期制的必要性和迫切性是什么，任期制的制度要件是什么，这是本节试图回答的重点内容。
领导成员职务任期制，是指对担任领导职务的领导成员依法限定其任职年限的制度。任期制与“终身制”是相对的。它有三个特点；一是任期时间的有限性。领导成员任职期满后，所任职务均要解除，需要连任的，也须重新履行任职手续。二是职务的不重复性。达到规定年限后，不能在同一职位上重复连任同一职务，也不能异地担任同一职务层次的职务。三是任期的严肃性。领导成员在任期内应按照任期目标的要求依法履行职责，工作岗位不能随意变动。
一、任期射的必要性
（一）废除领导职务的终身制，提高社会主义民主实现程度，是领导成员职务实行任期制的价值所在
1.提高民主实现程度需要废除领导职务终身制民主
可以理解为处于被管理地位的多数人对处于管理地位的少数人的一种制约。民主可以有多种理解。自从产生国家以来，处于管理地位的总是少数人，处于被管理地位的总是多数人。民主可以理解为处于被管理地位的多数人对处于管理地位的少数人的一种制约。民主的实现程度可以通过这种制约的程度来体现。制约的性质由社会制度的性质决定，但制约的力度并不完全由社会制度确定，而是与处于被管理地位的多数人所拥有的经济资源与具体政治制度相关。我们说社会主义民主高于资本民主义民主，是说明其性质优于资本主义民主，并不说明一个国家建立了社会主义制度，其社会主义民主的实现程度就一定高于资本主义民主，否则，怎么解释前苏联破坏民主法制已经到了前苏联垮台后人民竟无动于衷的程度？
从古代民主，到资本主义民主，从资本主义民主到社会主义民主，都可以将民主理解为“多数人”对“少数人”的制约。
通过何种途径来制约呢？一是制约管理主体的来源，二是制约管理主体的行为。周期性的选举以及形成的任期制就是制约管理主体的主要形式。用邓小平的话说，“任何领导干部的任职都不能是无限期的”。影响与监督政府的决策与执行，是制约管理主体行为的主要方式。
早在古希腊城邦民主时期，建立在选举基础上的任期制就被人们所承认。那时古希腊城邦的行政首脑多由选举产生，两次选举之间的时间间隔就是任期。通过抽签选举和举手选举的雅典的一般官吏，也实行任期制且每一个官员在任期结束时，还要专门查对他的账目和检查他经手的公款。古希腊还对履行军队统帅权的十个将军实行任期制，十将军委员会中的每一个人轮流统帅军队，每人一年。而且还制定了贝壳放逐法（指秘密投票罢免），加强全体雅典公民对高级行政官吏的制约。在雅典人看来，在由平等人民组成的城邦里，一人高高凌驾于全体公民之上是不合乎自然的。如果某高级官吏权势太大，公民就在每年举行一次的秘密投票中把他放逐出国。雅典的民主制是在新兴的工商业奴隶主和广大平民与氏族贵族斗争中发展起来的小国寡民的民主制，任期制成为雅典民主制度的有机组成部分。主权在民是其实行任期制的理念基础，权力制约是其实行任期制的初衷。主权在民是雅典民主制的本质。
伯里克利在著名的《丧礼上的演说词》中说：“我们的政治制度之所以被称为民主制，是因为政权在全国公民手中，而不是在少数人手中。”雅典公民的“轮番为政”是雅典主权在民的体现之一。雅典的公共职位是向全体公民开放的。任何一位公民只要有所作为，他都会被推任公职。“依此见解所得结论，名位应当轮番，同等的人交互做统治者与被统治者，这合乎正义。”古罗马时期著名的政治思想家西塞罗鲜明地指出，“任何人不应连任同一官职，除非间隔十年以上方可，他们应根据法律规定，遵守年龄限制。”以天赋人权论、契约论、人民主权论、分权制衡论、代议制政府论为基本建国理论的资产主义民主，是在资产阶级战胜封建王权的过程中建立起来的，处于被管理地位的多数对处于管理地位的少数予以制约的条件更加优越，如产权制度对合法私有财产的保护，普选制度对公民普选权的扩大，都促进了下对上的制约。但资产阶级民主的代议民主制已经取代了雅典古希腊民主的直接民主制，资产阶级民族国家已经取代了古希腊的城邦国家，执政党与在野党的“轮番执政”已经代替了在小国寡民状态下公民的“轮番为政”，下对上的制约是否还要通过周期性的选举来更换政府全部官员？一些资本主义国家经过艰苦的探索，公务员制度确立后，才算有了答案。这就是政务官实行任期制，事务官实行常任制。政务官实行任期制一般不需要专门法律规定，它是周期性选举制度与多党制运作的一个必然结果，而事务官实行常任制则多是通过公务员法来规定的。从此，政务官与事务官成为两类不同性质的政治管理者。
实际上，资本主义国家确立公务员制度以后，管理国家的官员包括选任制官员、政治任命官员、常任公务员三部分。选任制官员与政治任命官员合称政务官。
政务官包括国家元首、政府首脑、内阁成员及行政首长、国会议员以及由政治任命的一些特别职位；事务官就是依法录用考试的公务员。政务官的职责是从事政务，进行政治决策；而事务官的职责是执行政务官的政治决策，依法履行法定职责。
除个别情况外（如君主立宪制国家的国家元首），政务官或由公民投票选举产生，或由国家元首、政府首脑的政治任命而产生，与执政党共进退；而公开的竞争性考试是职业公务员最基本的任职手段，职务常任。资本主义国家之所以通过建立公务员制度来区分政务官与事务官，就是试图完善下对上的制约范围与制约方式。资产阶级建国后奉行了一条政治民主化、管理也必须民主化的执政思路。即大选获胜后的执政党更换前一届政府任命的所有官员，重新任命忠于本届政府与忠于本党的官员。于是周期性的大选带来周期性的官员大更换，虽然有利于下对上的制约，但不利于政府的专业化建设以及社会的长治久安。这种执政思路是资产阶级不成熟的治国理念的一种体现。西方国家确立公务员制度后，其执政思路则纳入政治民主化、管理科学化轨道。政治家是由选民的选票来直接控制的，公务员则是通过法律来直接控制的；政治家对选民负责，公务员对法律负责。政治家与公务员之间形成了一种张力：政治家强调行政是政治的一部分，因此，倾向于对行政进行控制；公务员强调自己业务领域的专业化，不能以政治标准取代专业标准与管理技能。
公共行政学的创始人威尔逊1887年提出的政治与行政两分法的理论，为政务官与事务官的两分的实践提供了坚实的理论支撑。“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”1911年古德诺又在《政治与行政》一书中从政府功能的角度进一步阐明了政治与行政的内涵，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。在此基础上古德诺又强调了任期制度的观点：“如果希望高效率而又公正无私的行政，如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学、准司法、办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定影响的地方，特别是对那些行政首脑来说，则应当避免长期任职。”在政务官与公务员队伍的交界处有一支特定的官员队伍，这就是政治任命官员（political appointee）。国家依法对公务员进行管理，并不依靠作为选任制官员的政治家的意志来管理。
基于加强选任制官员的政治领导考虑，选任制官员也依法直接安置一些政治任命官员。所谓的政治任命官员，主要是指由选任制官员自己选定的顾问、助手以及在一些特别职位上工作的官员。以英国为例，英国首相及659名下院议员、109名大臣，属于选任制官员；常务次长、副次长、助理次长、法律顾问、处长、科长、副科长和中下层官员属于常任制公务员；而80名政治顾问，属于政治任命官员。对法国来说，法国当选总统、总理、部长及283名参议院参议员、577名国民议会议员，属于选任制官员；每一名部长所聘请的10名左右的顾问，属于政治任命官员；其余属于常任制公务员。
政治任命官员具有自己特定的产生方式与管理办法。在政治忠诚、专业知识、社会关系这些任用资格条件中，最关键的是要与政府首脑或部长具有相同的政治立场，能够得到充分的信任。政治任命官员或由政府首脑，或由部长任命（有的国家需经立法机关审查后才能任命），属于典型的“任人唯亲”，但相关责任人要承担连带政治责任。2002年5月底，英国交通大臣引咎辞职，主要是因为其顾问在“9·11”事件后发表了有损政府形象的言论，被媒体曝光后丢了饭碗，交通大臣也被迫引咎辞职。政治任命官员与选任制官员共进退。不再担任政治任命官员后，回到原来的工作领域（如法国），可重新返回社会（如美国、英国），可重新回到公务员队伍（如法国）。可见，常任制公务员是“法律的仆人”，而政治任命官员是“选任制官员的仆人”，而选任制官员是“公民的仆人”。公务员是由法律直接来控制的，政治任命官员是由选任制官员直接来控制的，而选任制官员则是由公民（通过选票）来直接控制的。
综上所述，西方国家选任制官员和政治任命官员的领导职务不可能是终身制，其选举制度和政党制度决定了这些高层官员必定是任期制的，由此生成高层政府官员新陈代谢的更新机制。西方国家公务员队伍中的确存在更新机制不畅的弊端，20世纪80年代以来正通过扩大聘任制公务员的范围来予以解决。在我国现行政党体制下，没有政务官随执政党共进退之说。西方政务官那种随选举周期有机更新的新陈代谢机制在我们国家是不存在的。所以，要建立中国高层官员的更新机制，必须立足中国特有的政治体制寻找新的思路。以普遍适用的原则建立的任期制，就是一种比较现实的选择。
权力的接受者必须对权力的来源负责，这是权力运作基本规律。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”既然权力的属于人民，那么，“任何领导干部的任职都不能是无限期的。”邓小平1980年就敏锐地意识到，“领导职务终身制”是党和国家的领导制度存在弊端的重要表现之一。“从党和国家的领导制度，干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”
2.缺乏任期制是领导职务终身制延续的制度根源
何谓领导职务终身制？有三层内涵，一是干部无限期地担任领导职务，直至身体健康原因不能工作或去世这样一种现象。简言之，“活到老，干到老”，依靠离、退休制度才能解决这类领导职务终身制。二是担任领导职务一直到离退休。简言之，“不到退休，绝不退职。”领导职务成了终身的身份。三是没有或不受任届、任期的约束，无限制的任职。或是本来就没有任届、任期的规定，或是有相关规定，也不遵守，长期任职形成的影响等于终身职务形成的影响。导致第二类、第三类领导职务终身制的主要制度根源就是缺乏相应的任期制。
1980年邓小平在分析干部领导职务终身制形成的原因时指出：“干部领导职务终身制的形成，同封建主义的影响有一定的关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系，革命战争时期大家还年轻，50年代正值年富力强，不存在退休问题，但是后来没有及时解决，是一个失策。应当承认，在当时的具体历史条件下，这个问题无法解决也无法完全解决。”那么如何解决领导职务的终身制呢？邓小平提出应健全三个方面的制度，“关键是健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任、聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”从邓小平提出要“废除干部领导职务终身制”以来，已经历了1/4个世纪。就邓小平提出的这三个方面的制度来说，首先，退休制度是执行最好的制度，退休制度解决了党政领导干部“活到老，干到老”的问题，但是没有解决“不到退休，绝不退职”的难题。其次，干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度已经基本建立，除弹劾制度外，此处提到的其他制度执行得也不错。最后，关于各类领导干部的任期制至今还没有“作出适当的、明确的规定”，这是导致干部领导职务终身制的制度根源。
首先，从党章规定来看，至今没有关于党内领导职务任期制的明确规定。
民主革命时期，中国共产党有时通过对各级党组织的规定来间接体现对干部的任期要求。1921年经过选举产生的党组织领导成员的任期为1年。1922年7月党的二大通过的第一个《中国共产党党章》第16条规定，“全国代表大会为本党最高机关，在全国代表大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”。第8条规定，“中央执行委员会任期1年，区及地方执行委员会任期均半年，组长任期不定，但均得连选连任，干部由地方执行委员会随时任免之。”1923年6月，党的三大通过的《中国共产党第一次修正章程》延续了二大党章对任期时间的规定。1925年1月，党的四大通过的《中国共产党第二次修正章程》在延续前面规定基础上，第一次针对个人提出了任期要求，“支部或书记任期3个月，区及地方委员支部干事或书记辞职时，须得上级机关之许可。”1927年6月1日通过的《中国共产党修正章程决议案》没有对党组织或党员干部做出任期规定。1928年7月通过《中国共产党章程》仍然缺乏对党组织与党员干部的任期制规定。
抗日战争时期陕甘宁边区制定的几部法规中，对参议员、人民代表的任期都做出了规定。1945年通过的新党章特别强调党的选举制度，且新党章的第53条规定，“由支部全体党员大会选举支部委员会，以进行经常工作，任期半年至1年。”建国后1956年八大通过的新党章对党组织任期做了更加明确的规定。第31条规定，“党的全国代表大会每届任届5年。”第40条规定，“党的省、自治区、直辖市委员会任期3年。”第33条规定“党的中央委员会任期5年。”第43条规定，“省、地、县、自治县、市代表大会每届任期3年。”第49条规定，“基层党委员会、总支部委员会和支部委员会任期1年。”“文革”期间八大、九大分别于1969年4月14日、1973年8月8日通过的党章，大大简略了对党组织与干部的任期规定。两个党章只是笼统的规定，“党的全国代表大会，每5年举行一次。在特殊情况下可以提前或延期举行。”“党的地方县以上，人民解放军团以上的代表大会，每3年举行一次。”“党的基层组织，每年改选一次。”改革开放后邓小平提出了废除领导职务终身制的任务，但没有任期制的专门规范。1980年，党十一届五中全会讨论党章修改草案时，提出了废除领导职务终身制的问题。此后，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中明确提出，“从组织上发挥社会主义的优越性，自觉地更新各级党政领导机关，逐步实现领导人员的年轻化、专业化的问题。”在1982年7月30日举行的中共中央政治局扩大会议上，邓小平提出，“这次的党章有些问题没有完全解决，比如领导职务终身制的问题，已经接触到了，但没有完全解决，退休制度的问题也没有完全解决，设顾问委员会，是一种过渡性质的。”“顾问委员会，应该说是我们干部领导职务从终身制走向退休制的一种过渡。”“但是在这个过渡阶段，必须认真使干部队伍年轻化，为退休制度的建立和领导职务终身制的废除创造条件。”直到1987年十五大、2002年十六大修改的新党章，依然没有对党内领导职务的任期制作出明确具体的规定。
其次，尽管法律、法规中有一些任期的零散规定，但任期制并没有按普遍适用的原则依然没有建立起来。
在创建中华苏维埃政权时期，采用了任期制。1931年全国苏维埃代表大会上通过、1934年1月第二次全国苏维埃代表大会通过修正的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，“地方苏维埃代表有一定的任期，参加城市或乡村苏维埃各种组织和委员会的工作。”新中国成立的半个多世纪以来，颁布的六部宪法，每一部中都有关于任期制的要求和条款。根据宪法修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国检察院组织法》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，对国家机关有关领导成员作了进一步的规范。但是任期制并没有按普遍适用的原则建立起来。这主要表现在四个方面。
一是对地方党政领导职务还没有任届限制。目前除宪法规定全国人大常委会委员长、副委员长、国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长连续任职不得超过两届外，没有对其他党政领导职务做出任届期限的规定。
二是对部分委任产生的重要领导职务没有任期规定。现在实行任期的范围仅限于包括县以上各级人民政府组成人员在内的经过选举产生的领导干部，这一部分在整个干部队伍中所占比例极小。对大量的委任制干部，全部没有规定任期。其中，对工作部门与工作机构的副职领导没有规定任期。
三是任期制的相关制度和措施不配套，缺乏可操作性。特别是缺乏有效的任期目标责任制和任期考核制度。
正是因为没有按普遍适用原则建立任期制，时至今日，“干部领导职务”实际上的“终身制”依然存在。干部领导职务依然没有改变“任职无限期，届满不卸任，退休才退出”的状况。甚至出现领导干部在党委、政府、人大、政协几个班子中“推磨转圈”、“轮番任职”的格局。这种“轮番任职”不是雅典古希腊民主制下公民的“轮番为政”，作为一个大国，我们不具备这个条件；也不是资产阶级政党的“轮流执政”，这是我们坚决反对的；可是领导干部在几大班子“轮番任职”，毕竟不符合发展社会主义民主，建设社会主义政治文明的根本要求。干部领导职务终身制，实际是对公共职位开放性的公开否定，是对国家权力来源的变相否定，因此，不废除领导干部职务终身制，就难以提高社会主义民主实现程度。
（二）创新领导人员职务正常退出机制，盘活人岗两种资源，是实行任期制的目标定位
1.“不能出不能下”是建立更新机制过程中矛盾的主要方面
深化人事制度改革的基本目的是，努力形成广纳群贤，人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才积聚到党和国家各项事业中来。而更新机制是关于人“怎么进，怎么出”以及“怎么上，怎么下”一套运行机制。改革开放以来，相对于“下”和“出”，我们探索“上”和“进”着力更多一些。现在矛盾的主要方面是能上不能下，能进不能出。据吉林省的问卷调查，92%的人认为干部能上不能下、能进不能出是影响队伍建设的突出障碍，87.9%的人认为应打破“铁交椅”。调查表明，干部下的渠道不畅。某地级市县处级干部中，平均每年提拔达60人，换届时近100人，而每年因退休和犯错误出去的每年不到20人。像抗洪一样，进水口子多，导流渠道少，“防洪”任务特别繁重。据湖南省对某市1998年至2002年县级党政领导干部能上能下情况的调查，在183名下和出的干部中，退休和提前离岗、改任非领导职务的就有157名，占85.5%；犯错误5名，占2.7%；自愿辞职1名，占0.5%；由其他渠道“下”和“出”的为20名。可见，推动“能下能出”的主要方式是落实退休制和违法违纪处理，改革开放以来我们探索的任前公示制、任职试用期制度、聘任制、辞职制度、降职制度、调整不称职干部制度，待岗、诫勉以及相互配套的考察、民主测评制度、竞争上岗制度，在推动“能下能出”方面发挥的作用是有限的。老办法解决不了新问题，一些新办法也解决不了根本问题。可见，已经到了改变思路的时候了。这个思路就是，依据普遍适用的原则建立任期制，这将是革命意义上的更新机制的重大创新。
2.任期制的功能优势
与上述提到的制度相比，任期制在推进“能下能出”方面具有巨大的功能优势。突出表现在四个方面：
一是更新的操作标准易把握。只要规定最长任职期限，进退流转的标准非常容易把握。就调整不称职干部制度来说，这是非常好的制度，但不称职的标准究竟是什么？如果是选任制的官员还好说，选票说了算，落选就说明不称职。如果以履行岗位职责为重点，通过民主测评制度和组织考核两种办法调整有关职务，那么，民主测评不称职票究竟到多少才算是被调整的底线？有观点认为，对民主测评不称职票超过三分之一，或连续两年民主测评不称职票超过20%，并经过组织考核定为不胜任现职的，要予以调整，那么20%这个底线的科学依据究竟在哪里，能否经过严格的数学或逻辑论证，的确需要在实践的探索中做出进一步的回答。与调整不称职干部制度相比，任期制的操作标准易于论证和把握。
二是更新方式具有规模性。根据普遍适用原则建立任期制，构建正常退出的制度平台，制度面前人人平等，凡是任期已到的职务，一律退出领导岗位，这种“到期必下”的新老更新机制实际是退休制度的一个延伸，较之于其他方式，任期制更新的规模要大得多。通过任前公示制、任职试用期制度、辞职制度、降职制度、调整不称职干部制度下和出的规模毕竟是少数。竞争上岗制度解决了“上”，但并没有解决“下”，当前，聘任制职务的比例微乎其微，对“能下能出”的贡献不大。
三是更新方式具有可持续性。任期制的一个显著特点是“自然退出”。经常性任期更新，容易形成“能上能下”、“能进能出”的社会氛围，破除“不犯错误不能下”的陈旧观念，从而大大减轻因个别调整而带来的阻力，提高因任期而退职者的承受能力和认同程度。否则，其他的推动“下”和“出”的办法，难免带有“能者上、平者让、庸者下”的色彩，不利于创造可持续更新的社会环境。
四是符合人才资源开发规律。机关的领导职位，赋有领导职责，拥有领导决策职权，是机关中最宝贵的资源。这些职位应该是创业的平台，不应该是少数人之间利益平衡的工具，更不应该是个别人实现个人利益的跳板。领导成员的职位，不能完全等同于地位。职位是人和事结合的单元，地位是人和事结合后的社会效应。个人地位应服从于职位，职位不能屈从于个人地位。作为重要人才资源的领导成员，总存在人才开发的最佳时期，总有人岗匹配的最佳时期。实行任期制，既可以“岗尽其用”，又可以人尽其才。领导成员在一个职位上任职的时间不能太长或太短。任职太长，势必形成领导职务的终身制；任职太短，势必影响事业的发展。从这种角度说，“任期适当”与“普遍适用”，是中国任期制的两大基本原则。任期内不能随意调整职务，只能依据法定事由、法定程序来调整。也不能简单地以年龄划线“一刀切”，将“切”下来的干部改任非领导职务。2003年中组部、国家人事部深化干部人事制度改革课题组在《关于疏通干部队伍“出口”实现能上能出问题的调研报告》指出，这种一刀切的办法，虽有利于任用年轻干部，但忽视了干部德才素质和能力差异，“切”了不少有作为的人，造成了人才浪费，增加了财政负担。
3.为什么任期制具有其他规则不可能具有的功能优势
上面列举与分析了任期制四方面的功能优势，而且是其他规则不可能有的功能优势，其背后的深层原因有探讨的价值。
“规则间的选择优先于规则内的选择”，这是公共选择理论的一个基本观点。下面从这一特定视角对任期制的功能优势做一分析。
案例分析或许帮助我们更好地理解“规则间的选择”与“规则内的选择”这两者之间的区别。
“如何降低运输期间死亡率——一个历史难题。”1770年英国的一个船长发现了澳洲后，英国政府当即宣布澳洲为其领地。开发澳洲的事业开始了。澳洲当地的居民人数有限，素质低下，难以成为开发澳洲的主力军。因此，英国政府决定通过移民来加速澳洲的开发。1790年英国政府决定将本国判了刑的罪犯运送到澳洲去，以加快殖民开发的步伐。当时遇到的难题是，商船运输过程中死亡率太高，1790-1792年私人船主送运犯人到澳洲的26艘船共4082犯人，死亡为498入，平均死亡率为20%。其中一条名为海神号的船，424个犯人死了158个，死亡率高达37%。这种结局既不人道，又不符合英国政府的利益。英国政府既不想付出更高的承包费用，又难以使具有海盗作风的承包商立地成佛。从英国到澳洲，海路茫茫，再大的惊涛骇浪也难以扑灭英国政府开发澳洲的雄心。究竟设计何种规则才能降低运输死亡率过高这一难题？
英国政府有三种规则设计可以选择。
制定法律，加强对商船的规制，这是第一种选择。其主旨是提高卫生标准，减少装船人数，改善犯人饮食条件。可是制定了法律后，总要有人上船去秉公执法才能解决问题。执法人员上船后可能有两个选择，一是与承包商同流合污，这就失去执法的意义了；二是严格执法，其后果很可能在半道被承包商仍进海里去。当时，不具备现在的全球定位监视系统，没有人能证明被仍进海里的执法人员不是染病之人。既然染病了，为了保证其他犯人的生命安全，为什么不能采取果断措施及时处理呢？猫的存在对一群老鼠的共同利益构成了威胁，大家提议在猫的脖子上挂一个铃铛，这样，就可以提高老鼠们的安全系数，可是，谁又去给猫的脖子挂这个铃铛呢？！不排除有的猫甘愿充当敢死队队员，“牺牲我一个，幸福其他猫”。如果确实没有呢？执行成本过高的制度设计，只能是“水中月，镜中花”。说服承包商对犯人仁慈一些，这是第二种选择。让承包商对犯人仁慈一些，是需要追加投资的，只有追加投资才能进_步改善卫生条件，改善犯人起居待遇。可谓考虑到了政府与犯人的双方的利益，可是，承包商会抱怨，追加多少投资才算是仁慈呢？如果我追加1000英镑，而我的竞争对手只追加500英镑，那么，我的运输成本就会高于竞争对手。长此以往，则会丧失自己的竞争优势。仁慈的结果带来自己的失败，谁会做这种赔本生意呢？可见，在相关利益群体中，必须平衡各方的利益，“一个不能少”。改变付费方式，是第三种选择。即由按原来上船犯人数目来付费，改为按照到达澳洲下船时的人数付费。这是英国人的实际选择，这也是把复杂问题简单化的选择，这是把复杂矛盾内部化的选择。改变付费方式后，大幅度地降低了运输途中的囚犯死亡率。1793年，三艘船到达澳洲，这是第一次按新规则付费。在422个犯人中，只有一个死于途中。以后这种制度普遍实施，甚至还有奖金，这样，船主运输途中的囚犯死亡率降低到1%至1.5%。第三种选择，规则执行的成本低；兼顾到政府、船主、犯人三者之间的利益。而且只有这三者利益的最大公约数，才最符合所有利益主体的最大利益在上述这个案例中，“改变付费方式”与其他两种规则之间属于规则间的选择。是不同性质的规则之间的选择。第一种规则与第二种规则之间属于规则内的选择，属于同类性质的规则。
请再思考另外一个微型案例。某省运输管理部门配置客运班线这种稀缺资源，经历了三个阶段，第一阶段行政审批，有寻租之嫌，配置效率受到怀疑。第二阶段是有偿招标（拍卖），符合公共服务市场化的大方向。第三阶段是客运班线经营权实行服务质量招投标。这三个阶段出现的三种客运班线配置规则，存在“规则之间的选择”与“规则内的选择”之区别。
该省运输管理部门以客运班线有偿招标（拍卖）的方式代替了行政审批的传统管理模式，在公共服务市场化的道路上迈出了重要的一步。但实践证明，采取有偿招标（拍卖）的方式后，带来的是运输服务质量的急剧下降，顾客投诉率居高不下。
难道引进竞争机制错了吗？！经调查后发现，运输业户认为引进竞争机制当然没错，但客运班线有偿招标（拍卖）实际上是“行业抽血”，“既然政府运管部门从我身上抽了很多钱后，我才得到一条客运线路的经营权，我只好从顾客身上再抽回来。”1999年11月，该省运输管理部门一举突破行政审批、有偿招标（拍卖）等传统方式，在全国率先对客运班线经营权实行质量招投标。客运经营权质量招投标是指规定招标班线的经营年限和中标数量，以企业素质、服务质量承诺、经营方案为核心确定中标者的一种招投标方式。实践证明，客运经营权质量招投标这种方式，比其他的规则更能把复杂的问题简单化，更能满足社会的需要。
下面借助对上述两个案例的分析，来区分“规则间的选择”与“规则内的选择”之间的区别。
首先，“规则间的选择”在于根据价值进行选择，而“规则内的选择”是根据问题进行选择。
英国雇佣商船运输判了刑的罪犯去澳洲的价值是什么？
是获得足够的开发澳洲的人力资源。根据到达澳洲的人数付费是直接根据“价值”做出的规则选择。通过立法、通过说服来降低死亡率，是直接根据“问题”做出的规则选择。
某省运输管理部门对客运线路这种稀缺资源进行管理的价值是什么，在数量与质量两个方面提供满足社会需求的运输服务，这是其最终目的，也是其价值所在。“行政审批”与“客运班线有偿招标”属于规则间的选择，是因为“客运班线有偿招标”能够充分利用社会资源提供运力，“行政审批”只能按照隶属关系分配给交通部门直属的企业，但只解决了“量”的问题，没有解决“质”的问题。“客运班线经营权质量招投标”则能同时解决客运的“质”和“量”两个方面的要求。所以，“客运班线经营权质量招投标”是公路运输局的价值选择。
任期制的最终价值是什么？是民主，不是其他任何别的东西。《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”既然如此，“任何领导干部的任职都不能是无限期的”。任前公示制、任职试用期制度、聘任制、辞职制度、降职制度、调整不称职干部制度，待岗、诫勉以及相互配套的考察、民主测评制度、竞争上岗制度，这些制度是人事制度改革中的重要制度成果与实践成果，但这些制度主要是针对“人岗不适”的问题而设计的，更为关心“干部是否合格、称职”，民主不是其首要价值。所以，在推进“能下能出”方面，任期制与刚才所提到的一些制度属于规则间的选择，不属于规则内的选择。
其次，“规则间的选择”属于不同层次的规则选择，而“规则内的选择”属于同一层次的规则选择。
在公共选择理论的视野中，规则可以分为元规则（宪法确立的规则）、法律规则、各种具体规章、条例、细则等三种。而且，与较低层次规则层次相比，优先选择元规则的变革。布坎南等公共选择理论学者坚持认为，只有在全体一致的基础上达成的契约是最有效的，按多数规则达成的契约，至少使一部分人的利益得以丧失。宪政层次的元规则体现的是所有相关利益群体最基本的一些共同价值，可以说是所有人价值取向的最大公约数，是一种以个人利益为基础的公共利益的规范。公共利益是具有公共性的“共同利益”，而共同利益是具有公共性的“个人利益”。公共选择理论提醒我们，较低层次的变革可能就是事倍功半，而元规则的变革可以事半功倍，可以将复杂问题简单化。因此，要选准规则变革的“穴位”。从规则的层次来看，元规则的改革优先于较低层次的规则变革。
在英国商船案例中，按到岸的人数付费这种规则协调了政府、船主、犯人三者的利益。这是一种技术条件不变、人的素质条件不变的情形下，具有“四两拨千斤”功效的规则设计。船主追求最大限度的利润，政府试图把最大数量的劳动力运输到澳洲，个人的理性导致集体的理性，个人利益的最大化导致共同利益的最大化。其他两种规则要么不符合政府的利益（执法成本太高），要么不符合船主的利益（仁慈的行为可能降低自己的市场竞争力）。在案例二中，只有“客运班线经营权质量招投标”这种规则将顾客、经营者、政府管理者三者利益协同起来。
与其他相关制度相比，任期制能够更好地将公民的利益、实施任期制范围以外的官员群体的利益、实施任期制范围的官员群体的利益协调起来。其他的制度不具有这样的效果。
最后，“规则间的选择”优先于“规则内的选择”。公共选择理论提醒我们，“规则间的选择优于规则内的选择”。在上述案例中，“行政审批”与“客运班线有偿招标”，是两种不同性质的规则，属于“规则间的选择”，属于“政治性规则”与“经济性规则”之间的选择。“客运班线有偿招标”与“质量招投标”同样属于规则间的选择，属于元规则与其他较低层次规则之间的选择。其实，针对“客运班线有偿招标”这种方式带来的一些问题，同样也可以做很多有的放矢的补救工作，这属于“规则内的选择”，但“客运班线有偿招标”这种分配客运线路的规则，不属于元规则，没有找到规则改革的“穴位”，就难以发挥“四两拨千斤”的效果。
我们论证任期制是一种具有革命性的更新机制，不是否定其他制度在推进“能下能出”方面的作用，只是强调，没有任期制解决不了更新机制的根本问题。社会中出现了公共问题，固然要制定一些新规则，但出台何种规则才能最有效解决问题，尚需慎重选择。
（三）淡化人身依附色彩，净化机关人际关系环境，是领导成员职务实行任期制的重要动因
制定《公务员法》，不能为立法而立法，应该关心公务员的生存状态与工作状况，使普通公务员有一种亲切感。从国家与公民之间的关系角度，提高社会主义的民主的实现程度，实行任期制的价值目标；从机关建立新陈代谢的更新机制的角度，建立任期制是为了创新更新机制；从普通公务员角度，建立任期制也是为淡化人身依附色彩，净化机关人际关系环境创造条件。
部分机关中存在人身依附现象的制度根源又在哪里呢？
领导人员的职务终身制也许难逃其咎。大量的事实证明，领导干部在一个职位上任职时间过长，客观上往往自觉不自觉地形成各种复杂的人际“关系网”和“势力范围”。一旦形成“关系网”和“势力范围”，机关公务员就会在一个变态的而扭曲的环境中工作和生活，耽误机关工作，影响个人身心健康。从这个角度看，淡化人身依附色彩，净化机关人际关系环境，是领导成员职务实行任期制的重要动因。
二、任期嗣的嗣度要件
“领导成员实行任期制”，已是人心所向。对任期制的细化还有待于配套法规中予以明确。在借鉴学术界以及有关部门研究的成果的基础上，笔者尝试对任期制的制度要件做一描述，以供参考。
（一）根据普遍适用原则，确定任期制的适用范围
领导成员实行任期制。“领导成员”：包括公务员中的中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国人民政治协商会议及其工作部门或者工作机构的领导人员，中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员。
对任期制的适用范围特作以下说明：
1.任期制适用范围，包括所有选任制官员都应该实行任期制
部分选任制的领导成员的任届，在相关法律中已经做了规定。如全国人大委员会委员长、副委员长、国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长连续任职不能超过两届。《公务员法》中的相关规定可与其相协同。以前没有做出任期规定的各级各类选任制领导成员，如地方各级党委的书记、副书记、常委；地方各级人大的主任、副主任；地方各级人民政府的省长、副省长、市长、副市长、县长、副县长、乡镇长、副乡镇长；地方各级政治协商会议的主席、副主席；地方各级纪委的书记、副书记；地方各级法院的院长，地方各级检察院的检察长以及其他必须经过选举产生的各类领导人员。
2.任期制适用范围，包括部分委任制领导成员
这里的部分委任制领导成员包括两部分：一是各级党委、各级人大常委、各级人民政府、各级政协的工作部门或者工作机构的领导人员正职；二是这些工作部门与工作机构的领导人员副职。
对上述部门与机关的领导人员正职实行任期制，人们基本没有任何疑义。对上述部门与机关的领导人员副职实行任期制，还有少许不同看法。认为这些副职类似于西方公务员系统中的事务官，是正职的助手，可以不实行任期制。中西方的政党制度存在本质区别，在多党政治基础上的政府机构和人员的稳定，必须依靠“职务常任”来保证，舍此别无他途。我国是中国共产党领导的多党合作制，国家的大政方针本身就具有连续性和稳定性，无须需以政府部门副职领导人员的常任制来换取国家机构的稳定运行。而且，这些部门与机构的副职是公务员队伍中人数较多的一部分，他们既没有随党委、人大、政府、政协换届而定期调整的制度约束，也没有正常的解职、去职的更新机制。如果他们不属于任期制的适用范围，依然完不成废除领导职务终身制的历史任务，依然难以突破“能上能下”工作的关键环节。
3.上述工作部门与工作机构内设机构的领导职务，可不在任期制的适用范围之内
这些部门与机构内设机构的领导职务，如中央国家机关的司、局长、省市厅局的处长，从事的多是基础性、事务性、技术性的工作，从机关工作的稳定性和连续性考虑，这部分职务可以不在任期制的适用范围之内。可借助竞争上岗、交流来解决其中的“能上能下”和交流问题。
4.根据任期制的普遍适用原则，任期制的适用范围不能仅局限于行政机关
如果《公务员法》中的公务员概念，指的是广义范围的公务员，“领导成员”当然包括公务员中的中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国人民政治协商会议及其工作部门或者工作机构的领导人员，中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员。
如果《公务员法》中的公务员概念，指的是狭义范围的公务员，其他机关的公务人员参照《公务员法》来管理，那么任期制的适用范围也不允许任意缩小。
无论《公务员法》界定的公务员范围是“宽”还是“窄”，都不影响将“领导成员实行任期制”写进《公务员法》。1980年邓小平就提出了废除领导职务终身制的任务，2002党的十六大明确提出“实行党政领导干部职务任期制”。言必行，行必果，才能真正取信于民。将“领导成员实行任期制”写进《公务员法》，依法推进任期制的创设与实施，可以弱化客观存在的阻力，确立推行任期制的决心与权威。
（二）根据任期适当原则，确定任职期限
1.一个任期时间
选任制领导成员职务每届任期为5年。委任制领导成员职务每个任期5年。
现行法律对国家部分选任制领导成员的每届任期是5年，这些规定已经执行多年，已经被社会广泛接受和认可，所以。将各级各类选任制领导成员的每届任期确定为5年。依此为参照，委任制领导成员的每个任期也确定为5年。
2.任届限制
选任制领导成员可以连选连任，但是在同一职位上连续任职不得超过两届。委任制领导成员在结束一个任期后，可以连任，但是在同一职位上连续任职不得超过两个任期。
除现行法律已经有连任不能超过两届的规定外，选任制领导成员以两届为最高任届限数；这是国外长期通行的做法。如美国、俄罗斯、德国等国总统，每届任期4年，连选连任不得超过两届；英国、韩国、南非等国首相或总统任期5年，任期限两届；意大利、法国总统任期7年，连任以两届为限。对选任制官员一般都是以两任为限，区别只是每届任期长短不同，美国等国两届8年，法国等国两届为14年，英国等国为10年。调研结果表明，以两届为限，是大家的共识。
委任制领导成员的任期限制参照选任制领导成员的任届数目来确定。
3.同一职务层次累计任职时间限制
领导成员担任县处级以上同一职务层次的领导职务累计不能超过15年。基本理由为：
（1）实践证明，长期担任同一职务层次从其影响和结果来看，与长期任同一职务没有什么质的区别，所以，必须规定领导成员担任同一职务层次累计任职时间限制。
（2）比较符合实际情况。据江苏省有关部门统计，县处级党政正职任职年龄最小的为38岁，平均年龄为43.9%岁；党政副职任职时年龄最低的为28岁，平均年龄为41.6岁；地市级机关部门正职任职时年龄最低的为28岁，平均为47.2岁；副职任职时最低年龄为28岁，平均年龄为43.3岁，若以平均年龄计算，15年以后的年龄在56岁以上。任职时37岁以下的，所占比例不及1/40（3）县、乡两级科一级的领导成员晋升到处一级的领导职务机会比较少。若以15年为最长年限，相当一批公务员可能尚在年富力强而又没有晋升机会时，就达到了最长任职时间。
所以县、乡两级科一级的领导成员担任同一职务层次的最长任职年限，还需要慎重考虑。
（4）民族区域自治地方的少数民族领导成员的任职届（期）数和担任县处级以上同一职务层次领导职务的最长累计年限，经批准可以适当放宽。但是在同一职位上任职不得超过三届（三个任期），担任县处级以上同一职务层次领导职务累计不宜超过20年。
（三）任期管理
1.解职管理
选任制领导成员从换届当选或者换届后3年内任职到新一届领导班子选举产生，均为一届；换届前2年内任职的，只计算任职时间，不计算任职届数。新一届领导班子选举产生时，原领导班子成员所任领导职务自然解除。
委任制领导成员首次任期迄满，连任的，按照有关规定办理相关任职手续，也可以不再办理任职手续；不再连任的，由任免机关下达免职通知，免去其担任的领导职务。
2.职务变动管理
任期制，是一种必须任职满期限的制度。除法定事由或领导班子建设特殊需要以外，领导成员在任期内应当保持稳定，原则上任满一届（期）“领导成员在任期内要求辞职的”应当提出书面申请，按人事管理权限报任免机关审批。未经批准不得擅离职守；擅离职守的，给予纪律处分。
3.实行领导成员任期目标责任制和任期考核制度
按照《党政领导干部考核工作暂行规定》，对实行任期制度的领导成员进行届（期）中考核和届（期）末考核，考核结果作为领导成员使用的规定。
领导成员任职期满后，除提拔、连任、交流、退休外，根据实际情况和有关政策，采取多种形式予以安排。
职务晋升是对公务员最大的激励，职务晋升制度在激励机制中居于关键地位。将公开选拔与竞争上岗确立为公务员法定的职务晋升方式之一，这是职务晋升制度方面最大的突破。
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