职务晋升侧重“给官”，级别晋升侧重“给钱”。如果职务决定级别，级别决定待遇，那么只有“给官”才能“给钱”，这样就混淆了职务与级别的功能，在人事管理实践中带来了一系列的问题。合理区分职务与级别的功能，是职务与级别设置的基本出发点。

    （第一节如何进行职务设置

    机关是由职位组成的。职位是机关职能的微观载体：是人和事有机结合的基本单元，是职务与责任的统一。职位赋予公务员个人具体的工作职责与工作任务。职位数就是编制数。

    编制管理是为了实现职位设置的管理，而职务管理实现对具体职位上人的管理。因此，职位的类别划分实际上是为公务员职务设置多样化服务的。一旦对职位做出区分之后，公务员管理的重心就要落脚到职务设置与管理上。

    依据责任大小、难易程度的高低、资格条件的不同所区分出的从低到高的职务层次，形成相应的职务系列。一定的职务系列构成相应的公务员职业发展阶梯。《国家公务员暂行条例》设置了领导职务与非领导职务两个系列。领导职务分为10个职务层次，非领导职务分为8个职务层次。这种职务设置是与没有做出职位类别区分的状况相适应的。对机关职位划分类别之后，是否应该为不同类别公务员设计不同的职业发展阶梯？有三种方案可供选择。一是彻底取消非领导职务的思路。即除担任领导职责的公务员拥有领导职务之外，对其他公务员不再进行职务设置。

    领导职务依靠职务的高低来决定待遇，其余公务员以级别的高低来决定待遇。这种职务设置方案实际上是与建立以品位分类为导向的职位分类制度相适应的。鉴于中国公务员分类管理制度设计的基本理念是以职位分类为导向，所以没有采取这种方案。每一个公务员都有职务，即使没有领导职责，也有岗位职责。岗位职责也有难易大小之分。

    二是改造非领导职务的思路。这种方案认为，除“领导职务系列”之外，还应设立不同类别公务员的“专有职务系列”。领导职务系列可作为不同类别公务员共有的职务系列，专有职务系列分别在各类别职位中设置。这样，专有职务系列则可代替原来的非领导职务系列。原来的非领导职务系列难以体现不同职位的特点，难以适应不同人才的成长规律，难以为公务员提供多样化的职业发展阶梯。因此，除设立领导职务外，应针对不担任领导职务的行政执法类公务员设置行政执法职务；针对不担任领导职务的专业技术类公务员设置专业技术职务；等等。行政执法职务与专业技术职务属于专有职务系列，其不承担领导职责，只承担岗位职责，在机关中接受领导职务的领导。根据行政执法类职位主要分布在处级以下机关的现实，行政执法职务可设七个层次。如税务机关的行政执法职务可以分为一至七级税司，工商机关的行政执法职务可分为一至七级工商执法官员。专业技术类职务层次参照社会通用的高、中、初来划分。

    三是继续沿用传统非领导职务设置的思路。这种方案认为，划分职位类别后，可以在录用、培训等各个环节体现分类管理，不一定非在职务设置这个环节体现。行政执法职务与专业技术职务等专业职务序列，实际上还是非领导职务。因此，可以根据职位的性质和特点，进行职位分类；沿用1993年《国家公务员暂行条例》，将公务员的职务分为领导职务和非领导职务，非领导职务就没有必要做进一步的细分了。

    笔者认为，我们应适应中国政府职能转变的大趋势，以弱化“官本位”为着眼点，来通盘考虑、创新职务设置。从“管制型政府”迈向“服务型政府”；从“部门行政”迈向“公共行政”；从以履行行政审批职能为主导，迈向以履行公共管理职能为主导，这是中国政府职能转变的大趋势。与之相适应，应彻底改变以领导职务为中心的单一化职务设置，建立适应各类人才发展规律的多样化的职务设置。其核心是设置多样化的职务系列。只有如此，才能从制度设计上引导公务员立足本职工作，做本职工作的专门家；才能保证政府满足日趋多样化、专业化的社会需求。为此，应在设置领导职务的基础上，根据职位类别特点分别设置多样化的“非领导职务”。此处的“非领导职务”仅指“不承担领导职责”，职务名称与职务层次都要体现公务员的类别特点。因此，改造非领导职务的思路比较可取。

    领导职务的职务层次为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、科级正职、科级副职。领导职务层次适应所有类别的公务员。

    非领导职务的职务层次为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。综合管理类公务员若不承担领导职责，则适用该非领导职务系列。

    国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术职务、行政执法职务。专业技术职务与行政执法职务的适用范围、职务层次与职务名称由中央一级公务员综合管理部门规定。

    国家根据法官、检察官、警察的特点，另行设置法官、检察官、警察职务。

    一、行政执法职务设置

    （一）行政执法职务层次的划分

    由于行政执法类职位主要分布在处级以下的机构中，因此，与综合管理类职务系列中调研员以下七个职务层次相对应，将行政执法类职务系列分为七个职务层次，既考虑了现有人员的平稳过渡，又体现了分类管理后与其他公务员的对应关系。

    有一种观点认为，目前中央和省级政府部门中也设有具有纯粹执行性与现场强制性的一线行政执法职位。而且随着行政执法体制改革的深入，省级政府层次将出现厅局级规格的综合执法机构。因此，应将行政执法职务层次再向上拉伸1～2个层次，与副巡视员或巡视员职务层次相对应。这种意见有一定的道理，但考虑到中央和省级部门的一线执法人员所在的机构规格高，人数少，发展空间相对较大，可以将少量司局级行政执法职位划入综合管理类职位管理，我们还是倾向于将行政执法职务系列分为七个职务层次。

    行政执法类职位所在的部门行业特征差异比较大，行政执法类职务名称很难完全统一，不能搞“一刀切”。为了避免职务名称的随意性，方便社会认知，又须对行政执法职务名称进行必要的统一规范。因此，行政执法职务名称，由中央级行政主管部门提出，经中央级公务员综合管理部门批准。这样，即可以充分体现不同行政执法部门的特点，又可更好地发挥综合管理部门的作用。

    （二）合理掌握行政执法职务的层次结构比例

    按照行政执法职务系列的设计思路，河南省郏县国税局将88名公务员初次职务层次确定进行了模拟，发现行政执法职务层次结构呈“宝塔型”。一、二级为O人，占O%；三级1人，占1%，四级8人，占9%；五级39人，占43%；六级41人，占47%；七级为O人，占0%。可见，行政执法职务层次受到机构规格限制，符合职务管理要求。

    二、专业技术职务设置

    （一）专业技术职务的职责

    一是具有确定的职权范围。由于专业技术职务本身具有的特定的专业技术优势及专业技术职位上所赋予的职权，因此，专业技术职务的职权范围一经确定，行政领导将不能进行实质性修改，行政领导只能做出采纳或者拒绝专业技术类公务员技术结论，而不能更改技术结论。

    二是在规定的职权范围内独立『行使职权。由于专业技术职务从事的是专业性、事务性的工作，其职责范围与行政领导的职责范围不重合，行政领导原则上不能直接干预专业人员的具体工作。

    三是独立承担专业技术责任。明确划分行政领导与专业技术类公务员所承担的责任性质，即各级领导职务承担行政领导责任，专业技术职务承担专业技术责任。一旦出现责任事故，都要依法进行责任追究。

    专业技术职务的权力是从现行的领导职务权力中分离出来的，即将现有领导职务的职权划分为宏观决策权和具体执行权，将专业性强的具体执行权分给专业技术职务，可称为“技术分权”。专业权力的来源最终应由法律来具体明确，但是在过渡阶段，可暂时由行政领导直接授权，但是必须建立制度加以规范。必须明确，执行性事务应尽量由专业人员承担，领导人员主要从事决策、指挥、协调和监督等工作。

    （二）专业技术职务的职务层次划分

    依据专业技术类公务员责任大小，业务能力、工作实绩可以将专业技术类非领导职务分为8个职务层次，其中1～2为正高级职务，3-4为副高级职务，5.6为中级职务，7～8为初级职务。这样，既与社会通用的专业技术职务层次适当对应，又不是一一对应。

    专业技术类公务员与社会上的专业技术人员，其工作特点具有一定的共性。且社会上已经事实存在的专业技术资格的评定和专业技术职务的任用，其高、中、初的层次划分已为社会广泛认可。故，专业技术类非领导职务层次与社会通用的专业技术职务层次应有适当的对应关系。这样既可以方便专业技术人员在社会和公务员部门之间的流动，也可以为今后部分专业技术职位聘用制试点打下一个良好的基础。为了防止机关内外的相关人员产生不必要的攀比，为了更好地激励专业技术人才，两者不能一一对应。

    专业技术类非领导职务名称分两种情况，社会通用的专业技术类非领导职务，如工程师等，可适用国家的统一规定。行业特有的专业技术类非领导职务，如公安部门的法医、海关系统从事商品归类管理与原产地管理的专家，其职务名称由中央主管部门提出，经中央综合管理部门批准后设置。

    针对专业技术职务特点，采取分类管理制度。一是在任职资格管理方面，实行专业技术职位执业资格制度。担任专业技术职务，应当具备一定的专业技能和专业知识。因此，专业技术类公务员在担任专业技术职务之前，应当经过有关专业机构组织的专业知识和专业技能测试，考核合格的方能担任相应的专业职务。二是在交流管理方面，必须推动不同机关之间相同或者相近专业人员的交流制度。三是在培训管理方面，应按继续教育（不是按短期培训）的要求对专业技术类公务员进行培训。四是在工资管理方面，专业技术职务适应区别于其他类别公务员的单独工资表。

    （三）合理控制专业技术职务的规模

    专业技术职务不是技术职称，因此，要受职位职数控制。

    控制的基本原则是根据机构编制部门在“三定”时核定的职数确定。专业技术职务的设置方案，应当经同级公务员综合管理部门的批准。机构层级不同，其专业技术职务的比例和层次跨度是不同的。越往基层部门，职位的综合性越强，因而专业技术职务在基层的比例较低。按照初步测算，中央国家机关和省级机关可设部分层次的专业技术职务，地市级部门设置的专业技术职务不高于三级专业技术职务。县及县级以下部门原则上不设置专业技术职位，如果需要设立，可设置少量中低层的职位。

    实行公务员专业技术职务制度的改革意义重大，影响深远，涉及面广，必须先行试点，逐步铺开。应选择若干个有条件的部门和地方，进行专业技术职位的改革试点。专业技术性强的部门、国家行政体制创新试点城市等有条件的部门和地区，可以先行一步，通过试点推行专业技术职务制度。

    三、法官、检察官职务设置

    克服法官、检察官职务设置的行政化，是国家根据法官、检察官特点进行相应职务设置的主要目的。长期以来，对法官、检察官管理基本沿用对一般党政机关干部的管理模式，法官和检察官的职务层次完全按照行政机关公务员行政职务层次划分，并按照行政职务层次确定工资待遇。这种做法淡化了法官、检察官的司法属性，导致了法官、检察官行政化倾向，诱导了法官、检察官对行政职务层次的追求，不利于法官、检察官高素质专业化建设。下面以检察官的职务设置为例来说明。

    （一）检察官职务层次行政化

    检察官职务层次行政化，就是套用行政职务层次来划分检察官职务层次。

    根据《检察官法》的规定，我国检察官职务是指各级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员。从检察长职务到助理检察员职务，法律是按照从高到低的排列顺序表述的，这实际上也是法律对检察官职务层级的一种确认。这种确认在一个检察院中无疑是十分清楚的，但是当“各级”检察院的检察官作为一个单独职务系列时，最高人民检察院到县一级人民检察院，四级检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员共20个检察官职务，从最高人民检察院检察长到县级人民检察院助理检察员，职务层级并非20个，而是10个职务层级，这10个职务层级就是我们常说的检察官“职务配备规格”或检察官的“行政职级”，这就是套用国家行政机关职务层次划分的检察官职务层次（见下表）。按照这种职级设置，若要完整、清晰地表达一个检察官的具体职位和职务层次，必须这样表达：“某某（行政区划）人民检察院某某（行政职级）级检察员（或助理检察员）”，其中“某某（行政区划）人民检察院检察员（或助理检察员）”是指经过法定程序任命的检察官职务，表明该检察官的具体职位，“某某（行政职级）级”则是表明该检察官的职务层次，即在国家机关公务人员职务系统中的层级地位，这个职务层次是与国家行政机关公务人员一定的职务层次相对应的。检察官职务是检察官履行公务的身份，检察官职务层次是检察官享受工资待遇及其他政治、生活待遇的依据。

    套用国家行政机关职务层次划分检察官的职务层次的做法起于20世纪70年代末，成就于80年代中后期，由最初为了解决检察（政法）干部配备问题规定的选拔条件而逐渐演进为检察官及其他检察人员的职务层次规格。1979年9月9日中共中央在一份文件中指出，“争取在今年内，对省、地、县司法机关的领导班子，进行必要的调整和充实。这三级的公安厅（局）长、法院院长和检察长，都应当从具有相当于同级党委常委条件的干部中，慎选适当的同志担任。”1979年10月31日中央有关部门在一份文件中进一步提出：“省、市、自治区、省辖市、行政公署和县的公安厅（局）长、法院院长和检察长，应当配备相当于同级党委常委条件的干部”，“最高人民法院的审判员，最高人民检察院的检察员，司法部的检查员，要配备司局级或正处级干部，助理审判员、助理检察员、助理检查员，要配备处级或科级干部。省级法院、检察院、司法厅（局）的审判员、检察员、检查员，要配备处级干部，助理审判员、助理检察员、助理检查员和律师，要配备处级或科级干部”。此后的一段时间里，各级检察机关虽然不断地补充检察人员，但由于种种原因，实际上既未按规定的职务级别规格配备检察人员，也未按规定落实各项待遇。1985年9月1日中央有关部门对法院、检察院干部配备问题做出了明确规定：“基层人民法院院长和县（市、市辖区）人民检察院检察长一般配备副县长一级干部；审判员、检察员一般配备科一级和股一级干部。中级人民法院院长和省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州、省辖市人民检察院检察长一般配备副专员一级干部；审判员、检察员一般配备副处一级和科一级干部。省、自治区、直辖市高级人民法院院长和人民检察院检察长一般配备副省长一级干部；审判员、检察员一般配备处一级干部。”并规定“地方各级人民法院、人民检察院要按上述要求配备干部，配备哪一级干部，即应给予哪一级干部的政治、生活待遇。但在确定干部的相应级别待遇时，要严格掌握条件，并按照干部管理权限审批。

    不够条件的，应加强培养，或逐步加以调整，不能随意提高干部的级别待遇。”1987年9月3日中央有关部门批复同意最高人民检察院人事厅提出的对地方各级人民检察院副检察长、助理检察员、书记员及检察业务机构领导干部的职务层次配备意见，按照该意见，“地方各级人民检察院的副检察长的职务层次，是按照同级政府工作部门的正职还是副职确定，应根据干部本人的德、才条件，按干部管理权限审定”；“地方各级人民检察院的助理检察员、书记员的职务层次按以下原则确定：县（市）、市辖区人民检察院的助理检察员为科员级；书记员为科员级、办事员级。省、自治区人民检察院分院，自治州和省辖市人民检察院的助理检察员为副科长级、科员级；书记员为科员级、办事员级。省、自治区、直辖市人民检察院、直辖市人民检察院分院的助理检察员为科长级、副科长级；书记员为副科长级、科员级”；“地方各级人民检察院的检察业务处、科级机构的领导干部按照本级检察院检察员的职务层次配备。”根据有关规定，全国检察机关终于完成了1985年国家机关、事业单位工作人员工资制度改革的第二步，同时也最终确立了至今实行的检察人员套用行政职务层次的制度。

    （二）检察官职务层次行政化的消极后果

    检察官职务层次套用行政职务层次，在恢复重建检察机关之初，曾为检察机关补充适当级别的干部充任骨干起到了一定的作用；在提高检察机关和检察人员的政治地位，享受相关的政治、生活待遇，特别是在1985年和1993年两次国家机关工资制度改革中落实检察人员工资待遇等方面也起到了积极的作用；在1988年至1993年期间，由于国家行政机关和其他党政机关尚未实行（或参照）国家公务员制度，尚没有设置非领导职务系列，一般检察人员职务层次配备规格高于其他同级机关的工作人员，科级以上干部的职数也大大高于其他同级机关，从而激发了检察人员的荣誉感和工作积极性。但是由于套用行政职务层次源于对党政机关工作人员实行单一管理模式，违背了分类管理这一人事管理工作的基本规律，因此，其不合理性和消极作用日渐显现。

    1.检察官职务层次套用国家行政机关职务层次，与国家检察权力的层次架构不符，不利于检察机关一体化

    根据我国《宪法》和《检察院组织法》的规定，国家检察权力由最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院分级行使。全国检察机关共分为四级，除最高人民检察院，地方各级人民检察院分为：（一）省、自治区、直辖市人民检察院；（二）省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州和省辖市人民检察院；（三）县、市、自治县和市辖区人民检察院。军事检察院等专门人民检察院的级别与地方各级人民检察院的级别相对应设置。检察官作为检察机关中具体承担行使检察权责任的检察人员，其职务的层次设置也应当与检察院设置的级别层次相适应。根据《检察院组织法》第3条关于“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。

    检察长统一领导检察院的工作”的规定，真正应该属于检察官范畴的职务是各级人民检察院检察长、副检察长和检察员，副检察长是检察长的助手，检察员是具体承担检察职责、负责具体案件的检察官。经过一定级别的和特定行政区域内的国家权力机关的选举和委任，该检察长、副检察长和检察员即获得了在特定行政区域内行使与所在检察院权力级别相符的检察权力，承担相应的检察责任。特别是有“若干人”的副检察长之间和检察员之间，只有在业务门类上的横向分工，没有在纵向上的分权分责。通俗地说，在同一个检察院内，所有的副检察长都是一样大的“官”，职务不存在上下级的划分，所有的检察员也是一样大的“官”，也不存在上下级的划分；副检察长和检察员之间应当是上下级，分属于两个职务层次。然而套用国家行政机关职务层次划分检察官的职务层次，却把副检察长职务划分为两个职务层次，检察员则是两个以上职务层次；同时副检察长和检察员的职务层次有可能交叉（地市级检察院和县级检察院的检察员就有与副检察长相同的职务层次）。

    如此，承担同样检察责任的同一职务，此时又变成了两个或两个以上职务层次，造成了在检察系统内部领导与被领导关系与职务层次关系的扭曲。

    2.检察官职务层次套用国家行政机关职务层次，淡化了检察官职务的司法属性，造成司法官员行政化

    毫无疑问，国家检察机关的检察人员所从事的工作是国家公务，这是检察人员与其他国家机关工作人员相同的特征，但是由于国家机关工作人员只能从事属于其所属机关法定的国家职能范围之内的工作。检察人员的工作性质与其他国家机关工作人员的工作性质是截然不同的。特别是检察人员中行使国家检察权的检察官，当其依法被选举或任命担任检察官职务后，就承担起“行使国家检察权”的职责，其职务的属性具有鲜明的司法属性。检察官在检察活动中面对的是与案件有关的公民和法人，他们之间的关系不是领导与被领导、管理与被管理的上下级行政关系，根本就没有必要在衍政级别方面进行对比，来决定检察官是否具有权力承办案件或与案件有关的公民和法人是否接受检察官的检察。能够决定的只能是法律对检察机关权力的规定。过去检察机关为争取“落实”检察人员的职务层次待遇，也经常以检察机关承办案件的犯罪嫌疑人“职务级别高”为由，主张检察人员职务层次的“高规格”配备。

    其实这正是以行政管理活动解释司法活动，是违反起码的思维逻辑。然而正是套用行政机关职务层次，使得检察官职务序列演变为行政职务层次序列，检察官职务的司法属性日益淡化，逐渐行政职务化。

    3.检察官职务层次套用国家行政机关职务层次，强化了“官本位”观念，不利于检察官职业化建设

    按照行政机关职务层次划分检察官职务层次，法律所规定的检察官职务自身所构成的职务层次并不能直接决定其因履行公务应当享受的工资及其他政治生活待遇，“行政职务层次”才是确定检察官工资及其他政治生活待遇的依据。譬如：

    1985年和1993年两次国家机关、事业单位工资制度改革，检察官并不是依据国家权力机关任命的检察官职务确定职务工资，而是依据按照干部管理权限确定的行政职务层次确定职务工资，并依据行政职务层次确定级别工资（1993年机关工作人员的工资结构包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资），形成了履行工作职责与享受待遇“两张皮”。而检察官的工作与科长、处长、厅长的工作本不属于同一种性质的工作，工作责任轻重很难比较，却要执行同一个工资标准；本属于同一种性质、同一职务的检察官却又因行政职务层次的不同执行不同的工资标准，这明显地与我国工资制度贯彻“按劳分配”、“同工同酬”的基本原则相悖。而恰恰由于这种以行政职务层次论高低的报酬机制，使得检察官的注意力偏离了履行检察官职责这个本位目标，而集中于谋取行政职务层次的晋升；其他检察人员也因为检察官较之其他职位的行政职务层次配备高，也纷纷向检察官队伍中挤，形成了千军万马走检察官序列独木桥的局面——检察官职务演变成为检察人是解决行政职务层次的“桥梁”，正像英国幽默作家劳伦斯。J·彼得所说的那样：“在实行等级制度的组织里，每个人都崇尚爬到他能力所不及的阶层”。毕竟我们有了虽与履行检察职责无关但能解决待遇的行政职务层次。这种后果是什么呢？检察官队伍臃肿了，检察官的检察职责淡化了，行政职务层次所代表的官位贬值了。检察官心理上对自己所从事的工作缺乏认同感，缺乏职业荣誉感和献身精神，什么人都能当检察官，就难以奢谈什么检察官的职业化与专业化了。

    （三）设置检察官职务层次的方案选择

    方案一：将检察官等级层次直接作为检察官职务层次

    参照《法官法》、《检察官法》关于法官、检察官等级制度的规定，将法官、检察官职务按照法官、检察官等级划分为12个层次，从称谓上区别于行政机关公务员，使法官和检察官不再以局级、处级、科级等行政级别划分职务层次，摆脱职务设置行政化的色彩。

    1995年八届人大常委会第十二次会议通过的《中华人民共和国检察官法》规定检察官实行等级制度，其立法本义就是要通过实行检察官等级制度使对检察官的管理区别于其他党政机关工作人员。1997年中组部、人事部与最高人民检察院联合颁布了《中华人民共和国检察官等级暂行规定》，并从1998年11月开始进行了检察官等级评定工作。但是由于检察官等级是在“不改变现行国家机关统一的职务层次工资制、不改变现行检察官行政职务层次配备、不改变现行干部管理体制”的基础上体现检察官特殊职业特点的一种身份等级制度，在协调检察官等级与检察官职务关系（检察官等级编制）方面，尽管《检察官法》规定“检察官的等级的确定，以检察官所任职务、德才表现、业务水平、检察工作实绩和工作年限为依据”，《检察官等级暂行规定》也规定“检察官等级根据检察官的职务编制”，但是实际上由于行政职务层次才是划分检察官职务高低的真正依据，检察官等级的编制、评定始终摆脱不了行政职务层次的阴影。检察官等级制度启动至今7年来，不仅没能解决检察官职务的行政化的问题，而且检察官们又没有见到工资或津贴待遇方面的任何实惠。因此，改革的一条思路就是“循名导实”，不再将检察官的职务层次与检察官的等级层次并立，而是将检察官等级层次直接作为检察官职务层次，从而摆脱检察官职务层次的行政化倾向。

    方案二：重新确定检察官职务层次

    根据法律对各级检察院检察官职务名称序列的规定和对检察机关层级设置和检察权力层级的规定，将全国各级检察院检察官的职务划分为六个层次：

    （1）最高人民检察院检察长；（2）最高人民检察院副检察长、省级人民检察院检察长；（3）最高人民检察院检察员、省级人民检察院副检察长、地市级人民检察院检察长；（4）省级人民检察院检察员、地市级人民检察院副检察长、县级人民检察院检察长；（5）地市级人民检察院检察员、县级人民检察院副检察长；（6）县级人民检察院检察员。

    提出这个意见的理由主要是：根据我国法律规定，我国的检察权由四级检察院行使，各级检察院的检察官是按照所在检察院的职权履行职责的，检察官的职务层次应当与检察院的层次相一致。在同一检察院中，由于检察长、副检察长、检察员的职责不同，具有领导与被领导的上下级关系，应当属于不同职务层次；而相同职责的检察官的职责、权力是相同的，因此应当属于同一职务层次。在不同层级的检察院中，由于管辖范围、行使权力上的区别，上级院检察官的职务层次高于下级院检察官是理所当然的。这样设置，符合职位分类原理关于在同一职系中按照职位承担工作的责任轻重、难易程度、任职资格条件为基本划分标准，将职位划分为不同的级别层次，在工作性质相同的同一职系中形成为不同职务层次的基本要求，也是“检察一体化”在检察官职务系列设置方面的体现。

    按照这样的职务层次划分，可能会产生检察官职位、职务层次晋升的问题。但笔者认为，根据检察官职位的特殊需要，法律已经明确规定的担任检察官职务的基本的任职资格条件，如应当接受过高等教育、通过国家统一司法考试取得资格，具备较高的法律专业水平和一定的法律工作经历，具有处理各种法律问题的能力。这些资格条件并不是短时间内所能具备的，因此，在各级检察院中，检察官相对于其他类别的职位，已经是处于比较高的地位和层次；同时，除了法律已经明确规定的担任检察官职务的基本的任职资格条件外，对于不同职务层次的检察官还应当规定不同的资格条件。对于少数优秀的检察官，可以按照职务层次晋升到较高职务层次的检察官职位，如检察员可以晋升为副检察长或被选拔到上级检察院担任检察员职务，而对多数检察官而言，其职位可以稳定在现任检察官职位，检察官职业发展方向应当是相对稳定的，应当定位于在现在职位上经验与资历的积累、专业水平和工作能力的提升，而不应当把职务或职务层次的提升作为职业发展的惟一途径。检察官经验与资历的积累、专业水平和工作能力的提升，可以通过检察官等级的晋升予以肯定，这样更能发挥检察官等级这一体现“品位”因素的身份等级制度的积极功能。

    其实，国外大多数国家检察官的职务层次也都不是很多。

    如日本，从检事总长到副检事只有五个层次（检事总长、检事次长、检事长、检事、副检事）；韩国的检察官职务层次也是五个层次（检事总长、高等检事长、检事长、高等检事、检事）；法国的检察官分为总检察长、首席助理总检察长、助理总检察长、首席检察官、检察官；德国的检察官分为总检察长、首席检察官、检察官和副检察官；美国联邦检察官分为总检察长、副总检察长、助理总检察长和地区检察官。在这些国家中，有的检察官职务与其职务层次名称相同，有的则不完全相同。特别需要说明的是，在多数国家中，检察官职务层次的晋升是比较困难的，下级职务晋升到上级职务不仅需要具备一定的资格条件，而且还要有上级职务的出缺，因此职务层次的晋升不是检察官职业发展的主要途径，毕竟得到职务层次晋升的只是少数人；大多数检察官是通过工资等级的提升来实现发展的。

    检察官作为国家工作人员与其他机关工作人员是要有一定的比较和对应，但决不能再搞一一对应。职务层次设置正像盖大楼，国家行政机关大楼十二层（指公务员十二个职务层次），其中两层是在地下（科员、办事员）；检察官的大楼六层（指检察官职务层次六个层次），高度相当于它的地上九层（指副总理级到副科级）；区别在于十二层的楼层多，每层的空间小，六层的楼层少，每层的空间大。

    检察官职务层次不再与国家行政机关职务层次搞对应关系，并不是说检察官与其他国家机关工作人员完全割裂开来。

    根据我国的实际情况和管理实践，检察官与其他国家机关工作人员可以通过“级别”进行比较平衡，这就需要对现行的“级别”制度进行研究、改革，完全可以吸取1956年我国第一次工资制度改革建立的级别工资制度的优点，在职务体系之外完善“级别”在管理中的协调功能。

    考虑到各级检察院检察长和副检察长既是检察官同时又是检察机关的首长，与其他国家机关首长具有管理上的共同特点这一特殊性，在设置检察官职务层次时也可以考虑另一种思路，即检察长、副检察长的职务层次规格可以与国家行政机关首长的职务层次有一定的对应关系，以便于有关干部管理部门的管理，但各级检察院的检察员的职务层次仍然需要单独划分为四个层次。

    方案三：改变按照行政区划设置检察机关的体制，跨行政区划设置检察机关

    在现行检察机关四级体制不变的前提下，最高人民检察院之下的三级检察机关跨省、跨地市、跨县设置。第十届全国人大第一次会议上已经有代表提交这方面的议案，一些专家学者也有呼吁。跨行政区划设置检察机关，不仅可以避免检察权力管辖范围与行政权力管辖范围的重合，避免使国家检察机关演变为“地方的检察机关”，避免地方对检察工作的干预、制约，还有利于实行新的检察官职务层次。由于现行检察官行政职务层次，以国家行政机关职务层次为参照，检察机关的机构规格和检察官的职务层次配备都与检察机关所在地同级行政机关相对应，攀比是避免不了的。而跨行政区划设置检察机关，检察机关与所在地方行政机关不存在对应关系，检察官也没有必要与行政机关公务员在职务层次规格上攀比。

    方案三改革的力度比较大，一时不容易实现，可行性比较小。方案一与方案二都可以在比较中选择，可行性比较大。无论选择哪一种方案，审判人员、检察人员的分类改革是一个基本前提。

    （四）检察机关内部人员的分类改革

    只有分类，才能更好地落实法官、检察官的法律地位。只有分类，才能更好地实现法官、检察官的职业化与专业化。只有分类，国家根据法官、检察官的特点进行职务设置才有针对性。

    目前，法官、检察官职位与司法辅助职位的比例约8：20法官、检察官职位在法院、检察院中的比重太大。什么人都能当法官、检察官的格局必须改变。根据2001年《法官法》、《检察官法》修改后提出的改革思路，两者的比例要逐步改为约3：70因此，重新确定检察官职务层次的前提是，实行检察人员的分类改革。

    在国家公务人员分类层面，将检察人员与其他国家公务人员相区别；在检察人员内部层面，将检察官与司法辅助人员区分开来。在检察机关内部，根据检察机关各个职位的工作性质和在检察活动中的地位作用，将检察机关的所有职位划分为检察官职位、检察事务（辅助）官职位、检察行政人员职位，检察人员根据其所在职位相应的分为检察官、检察事务（辅助）官、检察行政人员三个小类。检察人员分类的重点在于精干、精简检察官队伍，严格控制检察官员额比例，严格检察官选拔任用条件和程序，使检察官成为能够“行使国家检察权的检察人员”。

    按照《检察院组织法》关于“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人”的规定，检察官职务名称限定为各级人民检察院的检察长、副检察长、检察员，将检察委员会委员、助理检察员从现行的检察官名称中分解出去。根据《检察院组织法》关于检察委员会的规定，检察委员会委员参加检察委员会对重大案件的讨论和按照民主集中制原则，对重大案件做出决定，委员这个职务的职责与权力是发表意见和表决，与检察长和检察员不同，个人不能决定案件，也不对案件承担个人责任。因此，检察委员会委员不应当是专任的职务，而应当是由已经担任了检察长、副检察长、检察员职务并具备了检察官身份的人担任的兼职性职务，除检察长、副检察长，担任这一职务的检察员应当是资深的（不仅指年龄和工龄，更主要的指学识、经验、专业水平）的检察员。助理检察员职务本来就是辅助性职务，它应当与书记员作为检察官助手列入辅助人员职务系列。

    工资制度也应该贯彻分类管理的原则。现行国家机关工资制度的根本问题并不在于工资标准的高低，而在于没有贯彻分类管理的原则，不论什么机关，都实行一个工资制度，工资标准单一，特别是职务工资标准单一，没有体现出不同职务类别的特殊性；同时工资结构不合理，职务因素对工资的影响过大，刺激人们升官欲望，这也是造成检察官职务行政化的重要原因。应当根据《检察官法》关于“检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家规定”的规定，改革现行工资制度，为检察官制定单独的工资制度。按照检察官的职务层次制定与国家行政机关不同的职务工资标准，并将检察官等级工资作为检察官工资制度的组成部分，同时实行与其他国家机关工作人员相同的级别工资标准。

    不仅要合理划分法官、检察官职务层次，而且还要合理划分司法辅助职务的层次划分。司法辅助职位上的公务员为司法辅助人员，人民法院中的书记员、执行员、法官助理、司法警察、司法鉴定人员；以及人民检察院中的书记员、侦察员、检察官助手、司法警察，属于司法辅助人员。拥有司法辅助职务的人员将占法院、检察院人员中的多数。根据人员分类的原理，初步考虑将司法辅助职务分为8个层次。其中一级司法辅助职务相当于综合管理类司局级正职，8级司法辅助职务相当于综合管理类的办事员。各级人民法院与人民检察院根据其机关的规格配备司法辅助职务。

    四、警察职务设置

    国家根据警察的特点，设置警察的职务，主要是就基层部门处级以下（含处级）的警察职务重新设置。职务问题，是基层公安机关长期以来难以解决的突出问题。基层公安机关的职务问题主要表现在三个方面：一是现行制度规定的职务层次解决不了实际需要；现行确定职数的办法导致同规格的政府部门之间出现比较大的职务差距；基层公安机关现行调动警察积极性的做法，降低了社会管理的效能。设置警察职务就是要解决上述存在的职务问题。

    （一）现行制度规定的职务层次满足不了实际需要

    管理规模决定管理层次，管理层次应与管理规模相匹配，这是科学管理的基本要求。地级市以下（含地级市）公安机关的职务层次，按《国家公务员暂行条例》的规定，共划分为5个职务层次。可是，与其他政府部门相比，基层公安机关的警察队伍基数太大，5个层次的确难以满足现实管理的需要。在部分县市，警察约占整个公务员队伍的50%左右，个别地方甚至是其他公务员的两倍以上。目前，公安机关在处级以下单位实际存在10级左右的职务层次。现行制度规定的职务层次满足不了实际需要。即使设置行政执法职务（只有7个职务层次），也难以满足实际需要。

    截止2001年底，全国公安机关实有警力总数为169.9万人，占全国公务员队伍的四分之一强，尤其是一线执法队伍庞大、人数众多。据统计，全国现有市、地公安局（处）342个、53.93万人，每局平均约1600人；县级市公安局389个、21.37万人，每局平均约550人；县（旗）公安局1706个、42.27万人，每局平均约250人。其中规模较大的地市公安局，如广东省东莞市、佛山市、深圳市公安局现有警力分别达到5869人、7033人和11586人；有的县级公安机关警力也超过千人，广东省佛山市顺德区、南海市公安局现有警力分别达到3112人和3283人；内设机构警力多在数十人、甚至数百人。

    为便于指挥管理，保证工作高效、有序运转，目前，公安机关在处级以下单位实际存在10级左右的职务层次。即局长（正处级）、副局长（副处级）、支队长（正科级）、副支队长（副科级）、大队长（正股级）、副大队长（副股级）、中队长（副股级）、副中队长（科员）、警长（科员）、警员等。不少地方实际上的职务层次还多于10级。如云南省曲靖市公安局设为14级，即为局长（副厅级）、副局长（正处级）、支队长（正处级）、副支队长（副处级）、内设处长（副处级）、副处长（正科级）、科（大队）长（正科级）、副科（大队）长（副科级）、分局长（正科级）、副分局长（副科级）、科所队长（副科级）、副科所队长（正股级）、警长（正股级）、警员等。广东省深圳市公安局巡警支队管理层级设置更多，有支队长、副支队长、处长、副处长、大队长、副大队长、科长、副科长、中队长、副中队长、分队长、副分队长、警组组长、副组长、科员、办事员等16级。佛山市顺德区公安局，将科员分为股级科员、副股级科员、警长科员和一般科员等4个层次。

    （二）现行确定职数的办法导致同规格的政府部门之间出现比较大的职务差距

    目前，基层公安机关因队伍人数多、机构规格低、职数比例小，存在比较严重的压级压职问题。如前所述，在部分县市，警察约占整个公务员队伍的50%左右，个别地方甚至是其他公务员的两倍以上。但是，现行的公务员职务职数确定办法，没有考虑相同规格部门之间人数的巨大差距，用“一刀切”的办法确定领导职数与非领导职数，致使基层公安机关部门警察的职务层次与其他部门相比出现巨大差距。根据对广东省市、县两级公安机关调查，在市级机关，以某市公安局为例，该局总警力占全市公务员队伍的75%，而副科级以上干部职数仅占全市公务员总数的10%；在县级机关，以某县级市公安局为例，该局现有副科级以上干部职数仅占全局总警力的2.5%，股级干部职数占25.2%；而该市其他行政机关现有副科级以上干部职数占17.9%；股级干部职数占45%。同样，即使与具有行政执法职能的其他机关相比也存在明显差距。如广东省某市公安局机关及直属单位现有编制1557人，领导、非领导职数占编制数的32.4%，而该市物价、交通、司法、卫生、环保、国土等单位，领导、非领导职数却分别占到93.8%、88.6%、84%、80.8%、78.1%和76.7%。由于职数比例太小的限制，公安机关不得不在警察职务层次晋升上规定许多苛刻的条件。如该市公安局规定晋升副科级条件是任科员满3年、工龄满20年以上或现任副股长满4午、工龄满18年以上或任正股长满3年、工龄满15年以上。基层公安机关领导和广大民警对此反映十分强烈。

    近年来，警察队伍组织结构发生了根本性变化，高学历、专业性人员大量进入。从自然增长情况看，全国公安机关现有博士、硕士3719名，大学本科155902名，大学专科610889名，分别占总警力的0.28%、11.59%、45.43%，与1998年相比，绝对数分别增长110%、106%、49%，比例数分别增长0.14%、5.41%、12.1%。随着知识化程度不断提高，警察对自身职业发展的期望值也越来越高。警察高付出与低回报之间日益扩大的反差，挫伤了警察的积极性，影响了队伍的稳定。

    （三）基层公安机关现行调动警察积极性的做法，降低了社会管理的效能

    为解决现行公务员管理办法下基层公安机关压职压级的突出问题，尽可能地调动警察的积极性，各级公安机关被迫不断增设机构，千方百计提高机构规格，由此导致机构设置和领导指挥关系混乱，影响统一指挥和合同作战的能力，影响了打击犯罪、维护稳定职能作用的发挥。从这些年几次机构改革的情况看，各级公安机关的内设机构始终是在不断增加，每一轮的机构改革都相应带来一些机构规格的提高。造成同一层级上的内设机构、机构规格和干部配备相差悬殊，名称也五花八门。目前，省、地市两级公安机关内设一、二级机构约在30个左右，县市公安机关约在20个左右。公安机关内设机构增加，一方面反映了公安工作新任务的不断增多，另一方面也是压职压级问题突出的必然反映。基层公安机关的领导同志普遍认为，这种超规格、超实际设置机构的做法实际上是饮鸩止渴。

    如果从有利于提高工作效率、有利于服务实战需要、有利于统一指挥管理。有利于发挥公安机关职能作用，更好地维护社会稳定出发，公安机关内设一级机构理想化的设计是：县市为3-5个，地市为5-8个。机构设置过多，势必导致职能划分过细、交叉重叠、政出多门、多头指挥，难以形成合力，影响指挥管理的实效性，制约公安机关职能作用的发挥，影响保一方平安的效果。

    在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新形势下，社会治安面临的形势更加尖锐复杂，迫切要求公安机关精简机构，精简机关人员，将警力尽可能地充实到基层和一线，建立适应形势和任务需要的公安工作运行机制，提高统一指挥、快速反应和合同作战能力，更好地打击犯罪，维护社会稳定。因此，建立不同于一般行政执法类、体现警察特点的基层部门警察执法职务序列，不仅是警察队伍管理的实际需要，也是更好地维护社会政治稳定和治安秩序稳定的客观要求。

    （四）设置基层部门警察执法职务序列的初步设想

    制定警察执法职务序列应重点把握好以下四点：一是从实际管理需要出发，简便易行、体现特点、注重实效；二是为警察职业发展提供多样化的阶梯，以利于吸收人才、稳定队伍、凝聚警心，最大限度地调动工作积极性；三是坚持原则性与灵活性相结合，实事求是构建基层公安机关警察职务序列的基本框架，做到循序渐进，逐步完善，在法律上为今后制定警察管理的相关办法留出相应的空间；四是兼顾一般与特殊，确定基层部门警察执法职务设置及其与级别相对应的关系，努力化解行政执法类非领导职务设置难于解决基层警察管理方面的突出问题。

    部、省两级公安机关警察职务设置，原则上按照《公务员法》一般规定执行。地市级以下公安机关除领导班子成员外，统一实行警察执法职务。警察执法职务层次设为十级。警察执法职务名称、层次为：一级高级警长、二级高级警长、三级高级警长；一级警长、二级警长、三级警长；一级助理警长、二级助理警长、三级助理警长；警员。

    警察执法职务，将按照其所任职务及德才表现、工作实绩和工作年限来确定与晋升，主要是为中低职务层次的警察提供更大的职业发展空间。三级高级警长以上每4年考核晋升一个职务层次；三级警长以上每3年考核晋升一个职务层次；一级助理警长以下1～2年晋升一个职务层次。

    （第二节如何进行职级（级别）设置

    当前职务与级别的联系过于紧密，“以职定级”，难以发挥职务与级别各自的功能。职务晋升侧重“给官”，级别晋升侧重“给钱”。既然职务决定级别，级别决定待遇，那么只有“给官”才能“给钱”，这样就混淆了职务与级别的功能，在人事管理实践中带来了一系列的问题。合理区分职务与级别的功能，是级别设置的基本出发点。同时，现实生活中，公务员感觉不到级别的激励作用，因此，《公务员法》中级别设置的基本目的应该确定为，试图确立职务晋升与级别晋升的“双梯制”。换言之，在职务晋升之外，为公务员建立一条职级晋升的渠道，是职级设置的基本目的。

    一、级别的内涵与功能

    中国共产党十六大报告中提出，“完善职务与职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”。职级，一般理解为公务员职务所对应的级别。建国后我们在人事管理中一直沿用“级别”概念，如1956年曾把机关工作人员划为30个级别，1985年工资改革时取消了级别，1993年《国家公务员暂行条例》恢复了级别设置。对如何理解职级的内涵，人们有着不同的理解。一般有以下四种理解：职级就是职务层次，如科级、县处级、厅局级；二是职位的级别，按工作的难易程度、责任大小等要素来确定；三是人员的品位级别，四是工资级别。这四种理解都不是十分科学的，必须重新赋予职级以新的内涵。

    （一）对四种理解的评价

    1.将职级理解为职务层次

    其基本用意是朴素善良的，较低职务层次的公务员可以享受较高职务层次的待遇，这样可以调动公务员的积极性，可以将一些政绩突出的优秀公务员留在合适的基层职位上继续发挥作用。如，一名能干的县长，如果不提拔，传统观点会认为是没有重用；如果调到上级政府职能部门做一名副职，很可能是一种人才的浪费。这种善良的用意无可厚非，对公务员来说也很有吸引力。但职级的内涵不能采用这种解释。原因有三：一是，职务与职务层次本身是统一的，职务层次是对特定职务职责大小、权力高低的一种特性体现，体现的是上下级之间的指挥、指导关系。职务层次是职务本身派生出来的，不可能脱离职务而存在。如果将“职级”解释为职务层次，那么，“职务与职级相结合”就演变为“职务与职务层次相结合”，这样一来则成了同义反复。二是，职级设置的目的之一就是将职务与职级的职能区分开来，将职级理解为职务层次，则是又将两者的功能混淆起来。三是，如果下一级的职务层次都享受上一级（或更高一级）职务层次待遇，财政负担难以控制，无法向人民交代；如果是一部分享受，那么以何种标准来认定呢？有人提出以大县一小县、大省一小省、大处一小处为标准来认定，这是根本行不同的，省无论穷富，县无论大小，其宪法地位是一样的，穷省、小县的工作难度不一定就小于富省、大县。激励选任制公务员的方法，应不同于非选任制公务员。从长远看，选任制公务员与非选任制公务员的工资福利待遇应该分类管理。

    2.职级就是职位的级别

    不能采纳这种理解的原因有二：一是，这种理解不符合中国现阶段公务员管理的实际状况。1993年的《国家公务员暂行条例》虽然规定“机关实行职位分类制度”，但实践中的确没有在职位分析的基础上确定职位的级别，在这一点上，我们无法与美国、加拿大、澳大利亚等一些早期实行职位分类制度的国家相比，也无法与后来实行职位分类制度的泰国相比。国家《公务员法》在设计中国公务员职位分类制度时，也只是以职位分类为导向，国家公务员法颁布后的一段时间内，也很难期望将中国机关职位区分出不同的级别，这是一项非常艰难的浩大工程，不是不可以做，而是需要时间，需要积累。二是，如果将“职级”理解为职位的级别，那么，职务与“职位的级别”相结合，就没有什么实际意义了。职位级别已经而且是充分考虑职务的因素了。当然，职位的级别也不是不考虑充任职位的资格条件因素，但主要是考虑职位、职务的因素。美国是实行职位分类制度的，美国职位分为18级。但规定高中毕业定为l～2级，大学毕业的定为5-7级（大学成绩在B以上的定为7级）；具有硕士学位的定为11级。日本中央政府省厅的课长定为9级，府县机关课长定为6-7级。公务员职务这个因素纳入职位级别的确定之中，职位的级别就是确定公务员工资待遇的惟一依据。澳大利亚、新西兰、加拿大、瑞典虽然是政府与公务员协商确定工资，实际上是协商确定级别，一旦级别确定，工资就确定了。新西兰取消了职位分类制度，但是并没有取消职位说明书，没有取消职位的级别。

    3.将职级理解为品位级别

    职级要兼顾品位分类的因素，但是职级不能成为主要体现能力、学历、资历的品位因素，不能成为与职务没有关系的品位级别。立论者的基本考虑是，“职务与职级相结合”，实际上就是“领导职务与级别相结合”，除了领导职务类公务员以外，其余的公务员没有职务，只有级别。也就是取消非领导职务，建立与领导职务系列相对独立的级别系列。级别发挥三种作用：

    （1）级别用于确定公务员的身份。如，假定设立27个级别，将其分为初级、中级、高级三个级别段。初定级别以公务员的学历、资历为主要依据；级别晋升以公务员的德才表现、工作实绩和资历为依据；跨级别段的晋升，必须参加并通过升等资格考试。退休后可保留级别。

    （2）级别用于确定工资福利待遇最主要的依据。建立以级别工资为主体、职务津贴为补充的工资制度。级别工资成为公务员工资的主要部分，职务津贴不超过工资总额的20%。

    （3）级别作为领导职务任职的资格条件之一。如，担任处级正职领导职务，最低必须是14级公务员。

    这种观点与方案设计实际上就是以品位分类为导向的思路。前有所述，我们坚持以职位分类为导向设计中国公务员的职位分类制度，所以，不宜采纳这种观点。职务与品位之间只能是主从关系。能力与资历虽然对公务员履行职责非常重要，但只有与公务员的法定职责相结合才能体现其价值和意义。在人事管理实践中，很容易将能力演变为学历，将资历演变为工龄或服务年限，于是又会加剧已经存在的论资排辈这一老问题。

    4.职级就是工资级别

    这种理解过于狭窄。1993年《国家公务员暂行条例》中的级别概念，实际就是工资级别的概念。为了在职务之外建立一条激励公务员职业发展渠道，级别就不应该仅仅是工资级别。

    （二）职级的界定

    职级就是一定职务层次所对应的级别。但这里的级别具有特定的含义：级别是反映职务、能力、业绩、资历的综合标志。级别是与职务平行的公务员职业发展的台阶。级别是确定公务员工资及其他待遇的重要依据。级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。具有上述四个特征的级别就是职级。

    1.职级是体现职务、能力、业绩、资历的综合标志

    职级是职位因素、品位因素的统一。职务属于职位因素，能力、资历属于品位因素，业绩属于两者的结合。如前所述，不宜将“职级”作为纯粹的品级序列独立出来，否则虚职过多，影响政府的形象和效率；也做不到将“职级”作为纯粹的职位级别序列独立出来。职级的这一内涵直接锁定职级确定与晋升的依据。

    将职务与资历、能力等因素相结合来确定级别，是对我国建国后人事管理实践的继承。如1952年7月，政务院颁布的《各级人民政府供给制工作人员津贴标准及工资制工作人员标准的通知》规定，“评定各个工作人员的津贴和工资，依其现任职务（因工作需要从较高职务调任较低职务的，应酌情按其原任较高职务评价），结合‘德’‘才’，并适当照顾其‘资历’。”1954年6月，政务院又颁发《国家机关工作人员包干标准及有关事项的规定》，规定级别的确定仍坚持上述原则。但为了防止偏“才”、偏“资历”的倾向，《规定》对“德”、“才”“资历”做了明确的解释，“德”指工作人员的政治品质；“才”指工作人员的工作能力；“资历”指工作人员的革命斗争历史及其对革命事业的贡献。担任同一职务的人员，级别可以相同，也可以不同。1956年7月颁发《关于工资改革的决定》，全国实行统一的工资制度，仍然沿用评定级别的原则。1993年《国家公务员暂行条例》规定，“国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。”职级是体现职务、能力、业绩、资历的标志。此处的职务，不仅包括领导职务、而且还包括专业技术职务、行政执法职务等多种非领导职务。此处的能力，不仅包括学历、与本职工作紧密结合的相关资格证书，而且还包括符合职位要求与组织发展需要的能力。可以说，职级是能力建设与人才开发的载体。

    凡是符合职位要求与组织发展需要的能力提高应该在职级的确定与晋升中体现出来。此处的业绩主要是指考核等次的高低。只有年度考核中评为优秀、称职等次的才能按时晋升职级，评为基本称职、不称职的，不能按时晋升职级；连续三年评为优秀的奖励职级。此处的资历，主要是指工作年限。

    2.职级是与职务平行的公务员职业发展的另一台阶

    公务员已经将职务作为职业发展的台阶，职务晋升是对公务员个人最大的激励。山东济南市委组织部2003年在抽样调查中发现，80.6%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有激励效果的激励因素。当然，领导职务的晋升相比于非领导职务的晋升更有吸引力。这样，职务承担的激励功能大大超重。当前，公务员的成长与物质待遇的改善主要依靠职务晋升，对于有一定业绩和贡献的干部，激励的主要方式是提升其职务。这种做法带来了若干负面后果。在中央机关，“官”多“兵”少。

    中央机关处级以上公务员占机关公务员的70%以上。在县级以下机关，广大基层公务员（我国58%的公务员在县级以下机关）长期在某一职务层次得不到晋升。从全国公务员来看，92%的公务员其职务层次在科级（包括科级）以下。也就是说，对绝大多数公务员来说，仅靠职务晋升来提高待遇是不现实的。

    可见，职级设置主要是为了解决激励保障机制中两大问题：一是公务员职务发展渠道过于单一；二是基层公务员晋升台阶过少。“职级”与“职务”不是彼此取代的关系，也不是彼此完全分离的关系，而是“一职数级，上下交叉”的相对独立关系。职级的这一内涵决定了，应该按照“职务与职级相结合的原则”，确定职级与职务的对应关系。

    3.职级是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要依据

    职级具备必要的功能，公务员才会从内心里将其作为是职业发展的台阶。职级应该给公务员带来合理的物质与精神满足，带来合理的利益与尊严的实现。职级是公务员在职业生涯中得到进步的标志，是公务员经过努力得到的合理回报的标志。在《公务员法》立法的过程中，经过反复论证，职级是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要条件，已经取得共识。还有两个问题需要继续深入探讨。

    有一种观点比较留恋1956年实行的职务等级工资制，那时，级别是确定工资的惟一待遇。那么，职级是否是确定工资待遇的惟一依据？其次，除工资之外，职级是确定“其他待遇”的重要依据，那么，“其他待遇”包括哪些内容？

    首先，可以加大职级在决定工资待遇中的比重，但职级不宜作为决定工资待遇的惟一依据。

    考察建国以来级别发挥作用的历史，可以更好的认识这一点。1956年、1985年的工资制度改革各走了一个极端，1993年的工资制度改革开始寻找新的平衡，但似乎没有找到职务与级别的平衡点，重心还是倾向于职务一边。

    1956年确立的职务等级工资制，级别一是领取工资的惟一依据；二是作为任职的参考值。1956年之所以实行级别工资制，是历史条件促成的。建国初期，德才兼备，又有重大贡献的老同志相当多，当时政府部门不仅少，而且职位很有限，为了照顾这些有贡献的同志，他们即使不担任领导职务，也可以得到高级别的待遇，这是实行级别工资制的重要原因。

    从职务等级工资制度的实践看，起初在确定工作人员的工资级别时，基本上还是以当时所承担职务和贡献大小为依据的，后来工资级别与职务逐渐脱节。而且工资级别后来衍变为一种超越自我的十分复杂的东西，它不仅代表一个工作人员工资的多少，而且还与政治生活待遇挂上钩，大大超越了1956年制度设计时的预想。级别与不该挂的挂了构，却与最该挂的工作人员个人责任轻重和贡献大小脱了节。除非中国公务员已经彻底实施了职位分类制度，公务员所在的职位都已划分了级别，否则，再也不能回到1956年那种以级别为主的工资制度的时代了。

    1985年实施“以职务工资为主要内容的结构工资制”后，级别被取消，带来了一系列的问题。1985年的工资制度，是以职务工资为主要内容的结构工资制，它由四个部分组成，一是基础工资，这是对工作人员基本生活的保障部分，从国家领导人员到一般工作人员，都领取相同的基础工资。二是职务工资。这是工资结构的主体，也是体现按劳分配原则的主要部分，按工作人员职务高低、责任大小、工作繁简和业务技术水平确定，并随职务的变动而相应地变动。三是工龄津贴，这一部分随工作年限的增加而逐年增加。四是奖励工资。1985年的工资制度改革主要有三方面的进展，一是废除了等级工资制度，实行了以职务工资为主要内容的结构工资制，并开始解决职级不符等突出问题；二是各类各级人员增加了工资，是建国以来历次工资制度调整增加工资最多的一次；三是简化和统一了工资标准。实践证明，1985年的工资制度也存在一些缺陷。

    基础工资只考虑维持本人生活需要，没有考虑其他因素，难以充分发挥保障基本生活的功能。职务工资主要体现的是因职务不同而带来的工资待遇方面的差别，不能体现职务层次相同、承担的责任不同而带来的工资待遇方面的区别。最关键的是，过分强调职务因素，所以职务在工资结构中所占比重过大，单纯依靠提高职务提升工资待遇的做法，不可避免地成为机构升格的诱因，从而强化了官本位意识。工龄津贴难以体现年功积累的差异，奖励工资人人有份，已经丧失了激励作用。

    1993年实施的“职务级别工资制”，恢复了级别设置，级别是确定工资的一个依据，而级别工资在公务员的工资收入中只占到较小的份额，所以级别的人事管理功能依然比较微弱。按不同要素功能区分，职级工资分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分，其中职务工资和级别工资是职级工资的主体。职务工资是按工作人员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，是职级工资制体现按劳分配原则的主要内容。级别工资是按工作人员的能力和资历确定工资标准，也是体现按劳分配的重要组成部分。在工资结构中增设级别工资，是工资制度的重要特点。设置级别工资，一是考虑全国机关干部中的92%是科长以下的人员，由于机关职务、职数有限，因此，有相当一部分人员职务晋升不了。设置级别后，可以使工作人员不提升职务也能通过晋升级别提高待遇，避免大家去争职务，同时也可以增加工作人员的荣誉感。二是考虑同一职务层次的工作人员的工作年限、资历和能力各不相同，级别工资可以体现同一职务层次人员的上述差别。为了保障工作人员的基本生活不因物价上涨而下降，继续保留基础工资。基础工资是按大体维持工作人员基本生活费用并适当考虑赡养人的要素确定工资标准。工龄工资是按工作人员的工作年限确定工资标准，主要体现工作人员的积累贡献。在职级工资四个组成部分中，职务工资约占40%，级别工资约占35%，基础工资约占20%，工龄工资约占5%。1995年的工资制度改革提出了若干光辉的思想，对解决中国人事管理现实问题非常具有针对性。如平衡级别与职务两个要素在工资制度中的作用；如通过级别设置来拓展基层公务员的职业发展等。但是实践效果并不好，公务员依然热衷于对领导职务的追求，依然感觉不到级别的作用，职务特别是领导职务比级别更能为自己带来实际利益、职业声望、成就感和升迁上的心理预期。造成这种局面的原因是多方面的。但其中一个重要原因是级别设置不合理造成的。职务与级别挂的太紧，级别数量太少，级别的激励功能太单一，是级别设置存在的主要问题。

    因此，在简化工资结构的基础上，增加级别数目，增加职务层次与级别的交叉对应幅度，更加明显地倾斜基层公务员，是设置职级框架的基本原则。同时，职务与职级应该是确定工资待遇的两个轮子，职务与职级在决定工资待遇时的边际替代率相等，是比较理想的选择。

    其次，如何理解职级是确定“其他待遇”的重要依据？在《公务员法》起草的过程中，这是激烈争论的焦点问题之一。

    笔者倾向将“其他待遇”理解为“除工资以外的经济待遇”。公务员的待遇可以分为若干种类，分别与职务与级别挂钩。有的主张将公务员的待遇分为经济待遇、政治待遇、工作待遇三种类型。经济待遇主要包括工资、住房、医疗、交通、信息补助和养老金等内容。政治待遇包括参加会议、看文件等内容。工作待遇包括办公条件、用车、职务消费等内容。有的主张公务员所享受的待遇包括六种：工资待遇、福利待遇（住房，医疗等待遇）、政治待遇（听报告、看文件、参加会议、人财物的支配权等）、办公待遇（办公条件、用车、职务消费等）、出差待遇（住宿标准、交通工具）、荣誉待遇（身份地位）。还有的观点进一步将经济待遇分为工资、津贴（特殊岗位津贴、艰苦边远地区津贴、地区附加津贴）、补贴（住房补贴、医疗补贴、交通补贴、通讯补贴）三部分。无论如何划分，职务应该与政治待遇、办公（工作待遇）挂钩，职级应该与各种经济待遇挂钩。至于说是有条件的挂钩，还是无条件的挂钩，还可以进一步研究。

    4.职级是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺

    以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以衡量、标识担任不同类别职务的公务员在科层制组织中所处的位置。职级是作为不同类别公务员的职务分类管理时的平衡器。

    确立五大职务系列后，职务名称、特别是职务层次各不相同。如领导职务的层次为10个，综合管理类公务员非领导职务的层次为9个。行政执法类职务的层次为7个，专业技术类职务的层次为8个，法官、检察官的职务层次分为若干个。实行分类管理后，不再把领导职务序列作为衡量不同类别职务的统一标尺，我们在客观上需要一把新的对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。担任不同类别职务的公务员可以通过级别这个中介与纽带，找到一定的对应关系。有观点认为，不同的职务系列应有不同的级别设置，即不同职务系列对应五套级别设置，各自的职务层次与级别的对应彼此封闭，这样才能充分体现分类管理的初衷。这种观点不宜采纳。一是为了避免工资制度过于复杂，简化管理；二是考虑到不同类别职务对应一套级别属于国际惯例。绝大部分实行职位分类的国家（日本除外）拥有共同的级别（职务层次），实行品位分类的国家（英国除外）也是如此。日本、英国的例外与其特定的历史传统有关。因此，我们应该坚持多种职务序列对应同一套级别。

    综上所述，公务员的职级根据所任职务及其德才表现、工作实绩和工作年限确定。职级晋升可以采取多种途径，如职务晋升、考核晋升、奖励晋升。公务员职务晋升，其级别可以晋升到该职务对应的最低级别。如果原级别高于提职后的职务对应的最低级别，则在相对应级别基础上晋升一个级别。可以根据年度考核结果（称职以上）、能力考核结果（如能级提高），以及兼顾规定的服务年限进行级别晋升；可以与我国的奖励制度相结合，对作出重大贡献的公务员，可以提前晋级。中国公务员的职级晋升不单纯是为了提高待遇，它还是能力建设的一个重要载体。这种晋升也不是依靠资历增长的自然晋升，而应该是体现能力、业绩的竞争性晋升。

    二、职级与职务的对应关系

    为了实现实职级设置的目的，必须规范公务员职务层次与级别的对应关系。否则，难以发挥级别晋升对公务员的激励保障功能，难以体现以职位分类为导向的分类管理立法思想，难以在职务、职级对应方面体现对各类别公务员采取有所区别的管理，难以做到对各类别公务员的平衡比较。

    （一）贯彻职务与职级相结合原则

    在职务晋升之外试图确立一条职级晋升的职业发展渠道，这是职级设置的根本目的。因此，应按“职务与职级相结合的原则”来确定两者的对应关系。

    （二）增加公务员的级别

    国家公务员立法的过程中，出现过三种设想，一是设置25级，二是设置27级，三是设置30级。到底设多少级为宜，这需要专业部门进行精确的测算。但各方的共识是，1993年《国家公务员暂行条例》设置的15级太少，应增加公务员级别设置的数目。只有增加级别设置的数目，才能扩大中低层职务与级别的交叉对应幅度，从而为中低层的公务员提供更大的职业发展空间。公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升级别，提高工资待遇，更好地发挥对公务员特别是基层机关公务员的激励作用。如，一个大学本科生进入县级机关一年确定为科员之后，由于缺少职位空缺等各种原因，可能在16年内没有职务晋升机会，他可以逐步晋升级别，获得相应待遇。

    （三）“一职数级，上下交叉”

    职务与职级是相对独立关系，并不是完全独立的关系。因此，在设置职务与职关系时，应采取“一职数级，上下交叉”的对应关系。实行职位分类的国家，公务员的职务层次与级别是一一对应的。如美国、加拿大、瑞典、泰国、澳大利亚等，在这些国家中，级别属于职位级别，级别是确定工资待遇的惟一依据；实行品位分类的国家（英国除外），不同类别公务员的职务层次与级别之间的对应一般不是一一对应的，而是有一个交叉对应区间。德国、乌克兰、奥地利、西班牙属于这样的情况。级别属于个人品位级别，级别是确定公务员工资的主要依据。兼有职位分类与品位分类双重属性的国家，如法国，职务序列与级别序列相对分立，没有明确的对应关系。职务属于职位属性，级别属于品位属性。职务晋升依靠能力，级别晋升依靠年资与考核结果，考核合格每三年晋升一个级别。职务与级别两个要素综合作用于公务员的工资指数，也就是说，法国公务员的工资是由职务和级别这两个要素确定的。

    在设计职务与职级对应关系时，出现了两种主张：一是职级封顶，二是职级不封顶。这取决于职级晋升的年限规定。笔者主张，职务与职级对应还是一个比较封闭的区间比较现实。

    （四）“向基层倾斜”

    这是规范公务员职务层次与级别对应关系时必须坚持的基本原则（专业技术职务除外）。职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，对基层公务员的激励效果将会越明显。

    依据职级的内涵与功能的分析，依据职级与职务对应关系的确定原则，现将职级与职务的对应关系做如下示意模拟。

    假定职级设为27级。

    本章附录：国外关于级别的法律规定

    1.实行职位分类的国家

    1992年《泰国公共服务条例》中关于职位级别划分的相关法律规定

    第29条

    公务员共分为三大类：（1）普通公务员，由领取普通行政工资并依据本条例第三章的规定而任命的公务员组成；（2）皇室官员，由根据皇家法令任命的皇室职位的公务员组成；（3）特别外事官员，由根据本条例第五章的规定，因为政治原因而被派遣至国外任职的公务员组成。

    第39条

    普通公务员的职位分为三类：（1）一般职位；（2）皇家法令所规定的专业职位；（3）皇家法令所规定的高级和中级行政职位。

    第40条

    根据工作性质和复杂程度的不同，公务员共分为11个级别，最低级为1级，最高级为11级。公务员委员会“CSC”或经公务员委员会“CSC”授权的任何其他机构，应根据公务员委员会“CSC”制定的规则、标准和程序，确定不同部门的职位数量、各职位的名称、级别数目。对级别数目的确定应参照第42条一的分级标准，并根据职位的性质和复杂程度来确定。如果该部门认为公务员委员会“CSC”关于职位数量的划分不完善的话，应提交内阁作出决定。如果内阁同意受理，应指令公务员委员会“CSC”对分类进行重新研究。

    第42条

    公务员委员会“CSC”须为每个职位制定明确的分类标准，根据工作性质的不同确定每个职位的类型和级数，并在充分考虑各职位的职责、义务和工作性质的基础上，最大程度上使相同类型和级数的职位具有相同的工作性质和工作要求。另外，在进行职级分类时应遵循下列基本原则。

    （1）1级职位属于一线职位，工作内容简单易操作，该职位需要严格监督、检查、指导和示范，或需要对工作程序和方法进行明确而具体的指导和规定，只须行为人具有基本工作能力即可完成。

    （2）2级职位：

    属于一线职位，工作内容复杂程度较低，工作时需要接受经常性的监督、检查、指导或需要对工作程序和方法进行原则性的指示和规定；

    或

    工作内容复杂程度较低，在对工作程序和方法进行了原则性的规定的情况下，工作时需接受经常性的监督、检查和指导。行为人须具备一定的相关工作经验或接受过一定的培训。

    （3）3级职位：

    属于一线职位，工作内容复杂程度为中等，在现有的指示、工作程序和方法的情况下，需要对行为人进行不时的监督、检查、建议或指导。该级别职位的行为人须达到公务员委员会“CSC”认可的聘用资格水平；或

    工作内容复杂程度为中等，行为人在工作时需要受到不时的监督、检查、建议或指导，或根据现有的指示、工作程序和方法进行工作。要求行为人具备相关工作经验或接受过中等复杂程度的工作技能培训。

    （4）4级职位：

    属于一线职位，工作内容比较复杂，在必要时应接受监督、检查或建议，担任该级别职位的公务员应达到公务员委员会“CSC”认可的聘用资格水平。

    工作内容比较复杂，在必要时应接受监督、检查或建议，并经常需要以行为人的工作经验和专业技能解决工作中的问题。担任该职位的公务员应具备相关工作经验或接受过比较复杂程度的工作技能培训。

    或

    属于一线职位，在技术支持单位担任具体部门负责人，承担中等程度的工作职责，对工作质量要求较高，须对所辖的干部们进行监督、检查和指导。

    （5）5级职位：

    该级别职位的工作内容很复杂，在工作中无需任何监督、检查或指导。担任该职位的公务员须达到公务员委员会“CSC”认可的资格水平。

    该级别职位的工作内容非常复杂，在工作中无需受到任何监督、检查或指导。担任该职位的公务员应具备相关工作经验或接受过复杂程度很高的工作技能培训。

    或在技术、支持或工艺制造单位担任具体部门负责人，或为上述单位的地区代表处负责人，承担较重大的工作职责，对工作质量要求很高，须对所辖的各级干部们进行监督、检查和指导。

    （6）6级职位：

    工作程度非常复杂，要求行为人有能力解决实际问题并作决定，需要行为人具备良好的知识、能力、专业和经验，以独立地完成工作任务；为行政分部或相关职位担任负责人、或省办公厅、地区办公厅负责人，工作任务和责任非常复杂、重大，对工作质量要求很高，须对所辖分支机构进行监督和指导；或为政府派出机构负责人，其工作任务、复杂程度和对工作质量的要求等与此为其他职位类似；

    或

    工作内容专业程度很高，要求行为人具备相当深厚的知识、能力、专业水平和相关经验。

    （7）7级职位：

    为行政管理部门的分支机构负责人，负责对大量所辖的分支机构进行监督、检查和管理，工作内容非常复杂、职责和任务重大，对工作质量要求很高；或为相当于分支机构的政府派出机构、省、地区负责人，且其工作任务、复杂程度和对工作质量的要求等与此级其他职位类似；该级职位要求行为人具备深厚的知识、能力和经验；工作内容尤其复杂，要求行为人具有非常强的解决问题和作出决定的能力；或对政府的官僚主义进行监督、对专业的技术工作进行指导或在权限内对局级政府派出机构的主要工作进行监督检查；

    或

    工作内容专业程度非常之高，要求行为人具备相当深厚的知识、能力、专业水平和相关经验。

    （8）8级职位：

    为行政管理部门分支机构的负责人，工作任务特别复杂，对工作质量要求极高，负责对大量的所辖分支机构进行监督和指导；或为相当于分支机构的政府派出机构、省派出机构负责人，且其工作任务、复杂程度和对工作质量的要求等与此级其他职位类似；工作内容和任务特别复杂，要求行为人具备高度的解决问题和作出决定的能力，或为局级政府派出机构的局长助理，或对政府的官僚主义进行监督、对专业的技术工作进行指导或在权限内对局级政府派出机构的主要工作进行监督检查，工作内容专业程度非常之高，要求行为人具备相当深厚的知识、能力、专业水平和相关经验；或工作内容具有极高的专业性，要求行为人具备极其深厚的知识、能力、专业水平和高度专业性相关工作经验。

    （9）9级职位：

    属于高级行政职位，担任局级政府派出机构的副主席和副省长；属于高级行政职位，担任部级政府派出机构或公共机构的部长助理、或直接由政府总理领导的非隶属于任何部或公共机构的局级政府派出机构的局长助理或主席助理、或直接向政府总理负责的局级政府派出机构的局长助理；工作内容具有极高的专业性，要求行为人具备极其深厚的知识、能力、专业水平和相关工作经验，且其工作成绩应受到一致好评；④担任政府派出机构的分支机构以上部门的负责人，承担部门内的主要领导工作，职责范围较广，工作内容非常复杂且对工作质量要求很高；或⑤为监督或咨询职位，负责对政府的官僚主义进行监督或为部级政府派出机构和公共机构提供咨询，以及其他在工作任务、职责、复杂程度和质量要求类似的职位。

    （10）10级职位：

    属于高级行政职位，担任局级政府派出机构的主席和省长；属于高级行政职位，担任部级政府派出机构或公共机构的副部长、或直接由政府总理领导的非属于任何部或公共机构的局级政府派出机构的副局长、或直接和向政府总理负责的局级政府派出机构的副局长；工作内容具有极高的专业性，要求行为人具备极其深厚的知识、能力、专业水平和相关工作经验，且其工作成绩受到一致好评；④担任大使馆馆长或相当于大使馆馆长职位；⑤为监督或咨询职位，负责对政府的官僚主义进行监督或为部级政府派出机构和公共机构提供咨询，以及其他在工作任务、职责、复杂程度和质量要求上与此级其他职位类似。

    （11）11级职位：

    属于高级行政职位，担任部长或公共机构主席；属于高级行政职位，担任直接由政府总理领导的非隶属于任何部或公共机构的局级政府派出机构的局长、或直接向政府总理负责的局级政府派出机构的局长；所在部或公共机构的工作内容具有极高的专业性，要求行为人在工作方面具备极其深厚的知识、能力、专业水平和相关工作经验，且其工作成绩应在国内外受到一致好评；④直接向政府总理报告工作，且其工作任务、复杂程度和对工作质量的要求等与此级其他职位类似。

    在进行职级分类时应明确规定每一职级所包含的职位类型、各职级的名称；此职级所包含的工作的基本性质；所有职位的名称、职责和任务；工作类型；以及对每职位拥有者的资格要求和该职位的职级。

    2.实行品位分类的国家

    1993年乌克兰国家公务员法中关于级别的规定第24条公务职级

    参与国家公务、公务员的晋升、奖励，解决其他与公务有关的问题均按照相应公务员的职务、级别规定来进行。

    第25条公务员分类

    国家公务员分类的基本标准是其所在机关的组织和法律地位，公务员本人所承担的工作量、业务特征、在国家机关所担负职务的作用和位置。

    公务员分类如下：

    一类公务员包括：不属于政府组成机构的国家级委员会主席，其他归政府管理的中央行政机关负责人，总统常驻克里米亚自治共和国代表，总统常驻各州、基辅市和塞瓦斯托波尔市代表，属于政府组成机构的国家委员会第一副主席，总统办公厅、议会办公厅及其他同级官员。

    二类公务员包括：总统办公厅、议会办公厅、政府办公厅副主任，议会办公厅局长，议会常设委员会秘书处、总统办公厅秘书处、议长、总理办公室负责人，政府各部副部长，属于政府组成机构的国家委员会副主席，归政府管理的国家委员会及其他中央行政机关第一副主席、副主席，总统常驻克里米亚自治共和国第一副代表，总统常驻各州、基辅市和塞瓦斯托波尔市第一副代表及其他同级官员。

    三类公务员包括：总统办公厅、议会办公厅、政府办公厅副局长、处长、高级专家、顾问，总统常驻克里米亚自治共和国副代表，各州副州长，基辅及塞瓦斯托波尔市副市长，总统派驻各州所属区、基辅及塞瓦斯托波尔市所属区代表，各部委和其他中央行政机关局长、独立处处长及其他同级官员。

    四类公务员包括：总统办公厅、议会办公厅、政府办公厅专家，各部委和其他中央行政机关副局长、独立处副处长，各州、基辅、塞瓦斯托波尔市局长、处长及其他同级官员。

    五类公务员包括：各部委和其他中央行政机关专家，总统派驻各州所属区、基辅及塞瓦斯托波尔市所属区副代表，各州、基辅、塞瓦斯托波尔市政府及下属局副局长、副处长、专家及其他同级官员。

    第六类公务员包括：各州所属区、基辅及塞瓦斯托波尔市所属区政府及下属局长、处长、专家及其他同级官员。

    第七类公务员包括：各州所属区、基辅及塞瓦斯托波尔市所属区政府及下属局、处专家及其他同级官员。

    未列入本条的和职务调整的国家公务员的类别由政府与其所在单位商定。

    第26条国家公务员的级别每类公务员又分为以下级别：

    一类公务员分为3、2、l级；二类公务员分为5、4、3级；三类公务员分为7、6、5级；四类公务员分为9、8、7级；

    五类公务员分为11、10、9级；六类公务员分为13、12、11级；七类公务员分为15、14、13级。

    公务员的级别由政府确定。

    公务员的级别根据其担任职务、专业水平及工作成绩确定。

    一类公务员的级别由总统决定。

    二类公务员的级别由政府决定。

    三至七类公务员的级别由其所在单位领导决定。

    公务员被录用后根据其担任的职务类别确定相应级别。

    公务员需在其职位顺利工作两年后方可晋级。公务员如完成特殊重要任务，可在其任职类别范围内提前晋级。

    为表彰工作成绩突出的公务员，在其退休时，可超越其任职类别限制晋级。

    只有根据法院的决定方可取消公务员的级别。

    公务员如降职或暂时离职，可保留其级别。

    当选前担任国家公务员的议员，其在议会工作时间算作工龄。

    公务员劳动卡中应有确定、变更及解除相应级别的记录。

    2001年修订后、的西班牙公务员体制改革法中关于级别的规定

    第21条职务晋级

    1.级别

    a）公务员级别分为30级。

    b）中央政府和各自治区政府的相关机构确定各机构和序列中的级别差。

    c）每名公务员都对应相应的个人级别。

    d）公务员连续任一职或多职两年，或间断任职满3年者，可获得与职务对应的个人级别；任职期间如果该职务所对应的级别发生改变，任职时间应根据该职务所能对应的最高级别计算。

    除了上述情况，当公务员连续两年担任高于本人级别两级的职务时，可提升个人级别两级；但不能超过该职务所对应的级别。

    e）经政府各部的副秘书或其他机关的相关机构预先同意，级别变动和获得应在登记中心登记存档。

    f）个人级别也可通过参加专门培训班或符合中央政府、自治区政府委员会和地方议会制定的客观要求来获得。

    参加专门培训班和制定客观要求应按成绩、能力的标准确定；相关选拔应通过考试竞争的方式进行。

    2.职务级别的保证

    a）公务员不论什么职位都有权取得个人级别和职务级别的差额补贴。

    b）停职而又未能依上条规定获得职位的公务员，由副秘书、有关机构主任、中央政府正副代表或相关机构负责管理并被授予和其职级相关的临时工作。

    除了上述条款，因工作岗位被取消或工作内容变动而停职的公务员，在被任命新职位的同时和3个月的期限内继续获得据被取消岗位而定的差额补贴。

    c）为了获得个人级别而做的特殊服务时间的计算，应根据在职状态下最后一个岗位上的工作时间或在通过竞争上岗方式获得岗位的任职时间来进行。

    第25条公务员分类

    公务员的机构、序列、工种和级别根据加入公务机关所要求的职称或学历分为以下几组：

    A类：博士、硕士、工程师、建筑师或相关学历职称；B类：技术工程师、大学学历、技术建筑师、职业培训第三级或相关学历职称；C类：学士（专科）、职业培训第二级或相关学历职称；D类：中学毕业、职业培训第一级或相关学历职称；E类：就学证明。

    3.兼有职位分类与品位分类特征的国家

    1983年法国公务员权利和义务总章程中关于级别的规定

    第12条

    级别与工作岗位是有区别的。

    级别是一种头衔，它授予得到国家正式任命的担负与这一级别相应的某一工作职位的公职人员。

    在某个级别中的所有任命或所有的晋升，必须确保在这一级别上有空缺的职位，以便派人来补充这一空缺，补充这一空缺的人可以行使相应的职权。如果某一级别中没有空缺的职位，那么在该级别中的所有任命或晋升都将无效。

    在取消某些职位的情形下，根据法规规定的条文（这些条文确定属于它们管辖的公共职位），该公务员将被派到另一个新的工作岗位上。

    1984年法国国家公务员章程中关于级别的规定第26条

    对于某些部门来说，如果它们含有一个或多个类别，那么在这些部门中工作的公务员就必须根据分类录用。

    公务员分为A、B、C、D四类，按照逐渐递减的等级用字母表示分别为A、B、C和D。特别法将确定每个部门公务员类别划分。

    第27条

    在每个部门中各类别划分，人员数量，跨类晋升提拔和晋升标准将由特别法明确规定。

    第28条

    按照晋升级别程序，跨类晋升时，级别也作相应调整。

    不宜将聘任制抬高到与常任制平分秋色的地位，但《公务员法》立法中应为聘任制开启一道门缝，以增强公务员制度的生机和活力，特别是满足机关吸引高级专门人才的迫切需求。

    将“领导成员职务实行任期制”写进《公务员法》，这是优化公务员更新机制的具有革命性意义的重大创新。

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