（第一节公务员类别划分标准
对公务员进行分类管理，首先必须对法定的公务员范围进行类别划分。类别划分是现代公务员管理制度的基础环节。
类别划分是优化公务员职务设置的前提，也是对公务员进行科学管理的基础。一旦将公务员的类别划分清楚，就可以设置相应的职务序列，就可以逐步实施分类考试、考核、培训以及分类工资福利制度。
分类必须符合标准的统一性与类别的排它性原则，必须能够涵盖公务员所有范围。有多少分类标准，就有多少分类。对机关来说，我们根据是否是领导干部这个标准，实际上将领导干部与机关一般干部作了划分。《国家公务员暂行条例》中将“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务”，实际上这也是一种分类。再如，从是否为常任公务员这个角度出发，可以分为常任制和聘任制两类。如果我们坚持以职位分类为导向的分类管理制度，就必须坚持以职位的性质、特点这个根本标准来进行类别划分。
在《公务员法》的立法过程中，大家的共识是，应该对公务员进行分类。但公务员到底如何分类、分为几类，人们有着不同的看法，提出了各种方案。比较有代表性的观点有四种。
这些观点是合理划分我国公务员类别的重要参考意见。
有意见认为，依据“工作职责性质”，将公务员分为决策类公务员、执行类公务员、技术类公务员、辅助类公务员、司法类公务员五类。还有意见认为，公务员应该划分为领导职务类、行政类、专业技术类、后勤服务类五类。
还有的观点认为，公务员分为行政管理类、行政执法类和专业技术类。
还有观点认为，将法官、检察官、警察、外交人员归为特别类公务员，另行制定法律区别管理。在划出特别类之后，再对其他公务员进行分类。
鉴于我国缺乏职位分类的历史传统以及职位的类别划分，必须从实际出发。因此，划分类别的标准，不仅要依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。在某种程度上说，目前我国公务员的“分类”实为“分化”。分化就是逐步演化。从长远看，国家根据公务员管理需要，可以适时调整类别划分，逐步完善公务员的分类管理。但最初的职位类别划分，主要取决于实际需要的程度。凡是现实中特别需要“剥离”出来的类别，则应从公务员队伍中优先分化出来。我们认为，应该把行政执法类、专业技术类从综合管理类中区别出来，同时，也要考虑法。官、检察官、警察的单独归类问题。并对在这三类职位上任职的公务员，实行有所区别的管理。
（第二节是否区分政务类与业务类
在《公务员法》起草的过程的始终，存在的一个焦点是，是否把政务类公务员与业务类分开。
一、将政务类与业务类区分的方案一种意见主张，首先要将政务类与业务类分开。否则，就不是彻底的分类管理。并从四个方面提出了政务类与业务类分开的论据。
（一）党的十三大早已经提出政务类与业务类的划分
1987年党的十三大报告中提出，“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。……业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。”这种设想后来没有实现，其原因是复杂的。尽管政务类和业务类的管辖划分方法，最终并没有被1993年的《国家公务员暂行条例》采纳，但对公务员队伍中党政领导干部与机关一般干部，实际上采取了“两条线管理”的做法，管理主体与管理制度明显不同。这是对政务类与业务类的一种变通管理方式。
（二）政务类与业务类不分开给人事管理的实际工作带来难题
在2002年公务员立法研究班上有观点认为，《国家公务员暂行条例》将公务员划为15级，分为领导职务与非领导职务两类，为公务员的管理提供了依据，但从体制框架上看，我们认为仍存在重大缺陷。“主要问题是政务类公务员与业务类公务员没有分开。”政务类与业务类不分开带来三方面的弊端。
首先，“千军万马挤官道”，为干部能上能下造成了困难。
干部进入党政机关的第一天起，其目标就定位在职务特别是党政领导职务的不断进步上，惟其如此，才能体现人生价值。
如果长期得不到晋升，哪怕您是优秀的公务员，也很难得到社会的认可。因此，在干部使用上出现了人与人、部门与部门之间的相互攀比。个人长期得不到晋升，会受到社会乃至家庭、亲属的压力；一个部门长期出不了领导干部，部门首长也要受到本单位乃至社会的非议。领导干部层级的宝塔式结构，决定了有限的职位不可能满足无限的需求，给领导干部的选拔任用造成了很大的压力，给干部的能上能下造成了极大困难。
其次，管理上错位。公务员中的领导干部和一般公务员，尽管其工作性质不同，但两者的录用、考核、培训、使用却是一个模式，带来了管理错位。以考核为例，领导干部的授权主体层次高，政绩的实现范围涉及面广。考核应在较大的范围内进行，让较多的公务员、群众参与评判。而机关的一般公务员，授权主体是行政首长，其工作直接向行政首长负责，其工作优劣应由行政首长负责考核评判。现在实践中对一般公务员也强调群众公认原则，首长的意见往往被群众测评的结果所左右。
由于一般公务员主要做室内工作，对各自工作上的实际情况并不真正了解，考核的结果就难免失真。
最后，难以提高公务员队伍的专业化水平和服务水平。现在的公务员有一种政府官员的优越感，难以集中精力提高专业能力与服务水平。
（三）从法律地位与责任性质的角度考察应该分开从
这一角度提出依据的论者，其基本的假定是，公务员范围仍然限制为在行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
政务类公务员与业务类的法律地位与法律关系不一样。
首先在外部行政管理法律关系中，政务类公务员代表行政机关，实行首长负责制，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应的行政机关。外部行政法律关系是行政机关与作为行政相对人的个人、组织发生的关系。与司法机关的关系中，政务类公务员是作为行政机关的法定代表人发生诉讼法律关系。在与人民代表大会的关系上，政务类公务员负有政治责任，由人民代表大会或人大常委会决定任免。国家权力机关可以通过质询、特别调查等形式对作为政府组成人员的政务类公务员进行监督。
其次，在内部行政法律关系中，业务类公务员可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生行政法律关系。行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇；公务员要求改善工作条件、工资待遇，对考核、奖惩、晋升不服的，向行政机关提出申诉等。这些行政行为引起的行政法律关系都是以业务类公务员为一方当事人，国家行政机关为另外一方当事人的内部法律关系。
（四）着力于畅通政务类公务员的出口
现实生活中客观存在着两类公务员，因此，在公务员法中应将国家公务员区分为政务类与业务类。业务类公务员实行常任制，以提高专业性。政务类公务员实行任期制，以畅通出口。政务类公务员在当前最大的问题是没有出口。
二、没有必要明确划分政务类与业务类的方案
另一种方案认为，按照我国现行干部管理体制，公务员队伍可以分为两部分，一类是各级党委及其组织部门管理的党政领导干部，一类是由各机关的党组织或领导集体及本机关内设人事机构管理的党政机关干部。对两类干部的具体管理，有的方面是共同的，如奖励、纪律、工资保险福利等，但在选拔任用、考核、交流、监督方面则有所不同。两类人员虽然产生方式和管理办法有所不同，但他们都是国家公职人员，都是人民公仆。
两类人员不像西方国家公务员那样实行所谓的政治中立，担任党政领导职务的公务员任期届满，并非必然退出公务员队伍，多数仍以公务员为职业。两类人员的交换任职是经常的，不像西方国家那样“两官分途”，因此，没有必要将公务员划分为政务类与业务类。
笔者认为，区分政务类与业务类是大势所趋。要结合研究执政党执政的一般规律，来研究和思考政务类与业务类的划分。政务类与业务类的划分，不是否定党管干部原则，而是对党管干部具体方式的一种探索。党管干部，实际上是执政党在管干部。执政党管干部，可以说是一个普遍规律。中国共产党在国家权力结构中居于核心与领导地位，当然要管干部。西方国家的执政党同样在管干部，只不过管理的范围与方式有所不同。执政党直接管理政务类，依靠法律间接管理业务类，可以说是执政党“管干部”的一般规律，也是落实依法治国的重要人事制度安排。从长远来看，划分政务类与业务类是大势所趋。
《公务员法》中虽然没有将公务员划分为政务类与业务类，但在法律条文中将公务员中的“领导成员”与一般成员作了区分，各自的管理也有一些重大区别。《公务员法》立法中一度将领导成员界定为：公务员中的中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国人民政治协商会议及其工作部门或者工作机构的领导成员，中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员。并且规定，领导成员实行任期制，一般公务员不实行任期制。这较以前是一个巨大进步。
（第三节设立行政执法类职位
中国新的社会经济形势的发展，使得政府的社会管理职能、市场监管职能日趋重要，社会对一线执法队伍的素质和专业化水平提出越来越高的要求。当前，一线执法队伍约为200万。他（她）们是政府形象的窗口，是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者，是老百姓日常接触最频繁的一线执法者。目前，如何有效管理这支执法队伍依然是最头痛的问题之一。现行相关制度设计提供的约束不足，激励功能不够，是造成这种局面的根本原因。
设立行政执法职位，是党和政府建立一线执法公务员队伍长效管理机制的切入点。行政执法类职位，多存在承担社会管理与市场监管的部门（如海关、税务、工商、质检、环保等部门）。将行政执法类职位区分出来，有利于更好地激励和约束一线执法队伍，更好地适应社会管理与市场监管职能的需要，更好地与中央已经确定的决策、执行、监督相协调的政府机构改革原则相衔接，更好地加强对一线执法人员的监督，落实执法责任追究制。
一、行政执法类职位的界定
从某种意义上说，政府行政机关都是执法机关，所有行政机关的职位都属于行政执法类。但这种观点不利于对政府机关内部的职位做出区别，以及提供有针对性的管理。从分类管理的角度，行政执法类职位只存在部分行政机关，且只存在这些行政机关中的基层行政机关。行政执法类职位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。这是行政执法类的本质特征。与政府机关的综合管理类、专业技术类职位相比，行政执法类具有下列特点。
一是纯粹的执行性。与综合管理类相比，只有对法律的执行权，而无解释权，出现纠纷时不具备裁定权。
二是现场强制性。与专业技术类相比，依照法律、法规处于一线直接对具体的管理对象，进行监管、处罚、强制和稽查。
在《公务员法》立法调研过程中，也有观点提出，行政执法类职位的法律界定必须严格从职位的性质、特点和管理需要出发，但为了简化管理，可以将基层执法部门（主要是县级以下的相关执法部门）一揽子化为行政执法职位。这种观点实际有一定道理，可以在实践中进一步论证。笔者认为，首先要以职位的性质和特点来作为划分行政执法类职位的标准，其他的标准只能是从这个标准来派生。
如，环保总局提出，一旦基层部门的行政执法类职位超过90%，则该基层部门可以划为行政执法类职位；国税总局也提出，应该将县级以下国税机关公务员一揽子划为行政执法类公务员，立论的基本依据也是绝大多数县（市、区）只有少量综合管理类与专业技术类公务员。河南省国税系统县（市、区）局公务员17845人，其中行政执法类15898人，占公务员总数的89.1%，综合管理类为1604人，比例为9%，专业技术类为343人，比例为1.9%。如果采取“上细下粗”的原则来界定行政执法类职位，有利于突出一线执法职能，有利于轮岗交流，提高公务员的整体素质，也可以考虑适当变通。但这样做的前提是，必须严格按行政执法类职位的标准来确定机关职位归类，然后再根据行政执法类职位在全部机关中的职位比例、管理需要等因素决定，是否将某些执法部门一揽子划为行政执法类职位。
行政执法类职位主要集中在税务、工商、质检、环保、药监等政府机关，而且分布在这些机关在市、县两级处、科规格的政府部门中。其中，国税31.44万，占全部职位的84.3%；工商31.44万，占全部职位的68.86%；质检3.9万，占全部职位的61.9%；海关1.99万，占全部职位的50.5%；环保4.55万，占全部职位的58.1%。为了平稳推行职位分类制度，可将上述部门首先作为试点单位。
二、设立行政执法类职位的必要性
（一）有利于加强对一线执法公务员队伍的约束与激励
优化一线执法公务员的人才结构当前，由于没有建立一线行政执法类公务员的基本素质标准，录用进口不规范。如河南安阳市委组织部、人事局2002年6月提供的数据表明，该市近年来除军转干部安置在行政机关外，基本上未面对社会公开录用人员，硕士研究生以上学历的毕业生，进入行政机关的渠道也未放开。全市行政执法人员中，高学历的人比较少，本科以上学历的人1481人，占行政执法总人数的24.4%。个别部门在进口管理环节，“近亲繁殖”比较明显。多数部门没有建立行政执法岗位资格与执法能级考核认证制度，培训缺乏针对性，执法的专业水准不高。职务层次低，而执法权限又比较大，造成权责失衡。执法部门存在着决策、执行、监督“一条龙”的运行机制，执法责任难以追究。
设立行政执法类职位，就是要体现对行政执法类人员的严格要求。在录用环节，采取竞争性考试的办法，严把“人口关”；在考核环节，增加社会评价的因素；在培训环节，要把任职培训的成绩与上岗任职联系起来，任职培训不合格的，一律不得上岗执法，违反纪律、执法错误的，重新进行任职培训，遇到新法出台或者法律修改的，及时加强培训。
设置行政执法类职位，制定完善的行政执法类职位管理制度，明确各执法岗位的职责，可以进一步规范执法行为，提高执法效能。有利于明确执法责任制，使一线执法公务员的能力、水平与所拥有的权力与所承担责任相对等，更好地落实依法行政。
不可忽视对一线执法公务员队伍的激励。一线行政执法公务员所处的机构规格低，职数少，晋升阶梯较少，职业发展空间不大。据统计，科员、办事员几乎占全部一线行政执法公务员的70%。绝大多数人在30-40年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶。以天津市工商系统的公务员为例（全系统共有公务员4002人），全市工商系统处级领导职务146人，处级非领导职务46人；科所长2795人，科员和办事员占全部公务员总数的72.5%。基层工商所的情况更加突出，基层工商所共有科级领导453人，科级非领导职务103人，科员与办事员1977人，科员与办事员占全部公务员的78%。
2000～2002年陆续办理195人退休，其中以科员身份退休的占45%。天津市属于直辖市，工商系统人数多、职数少、发展空间狭小的问题还不是最突出的，其他各省基层工商系统公务员职业发展空间要更为狭小一些。
为了激励一线公务员的积极性，一些部门违规突破非领导职务职数限制。有的部门在操作层面进行了不同程度的探索。
如工商行政部门试点“等级管理员制度”、国税系统试点“能级管理制度”等。但这些探索缺乏必要的法律支撑，只能是“螺丝壳里作道场”，难以从根本上解决问题。
只有更好地约束、激励一线执法公务员，才能真正优化一线执法人员的人才结构，提高执法专业水准，满足老百姓的需求。执法部门中的人力资源配置结构应该以老百姓的需求为依归，不应该仅以公务员的个人意志为转移。老百姓需要与自己打交道的是一些高素质的能为自己提供优质服务的公务员。
可是人力资源配置的导向是由制度来塑造的，必须设计一种能使优秀人才充实管理、服务一线的制度安排。否则，再多的高素质人才，与老百姓关系不大。以浙江省国税局为例，省局机关本科以上学历人数比例为63.2%，而该省基层国税部门本科以上学历仅为14.7%，且第二学历者居多。一个经济发达、教育发展程度高的省份尚且如此，经济欠发达的省份其人力资源的配置格局，更可想而知了。进口不严，说的是学历层次高的人进不来，与高等教育发展的时代形势反差太大。但是，如果高学历的人进了执法部门，只愿意担任指挥员的角色，不愿意担任基层“服务员”的角色。那么对提高执法专业水准以及执法效能又有多大作用呢？！为什么大家不愿意到基层一线呢？道理是不讲自明的。还是对一线执法的公务员激励不够。
激励本身就是一种约束。根据弗鲁姆创建的期望理论，激励作用的大小，取决于两个因素：对激励因素实现可能性大小的期望，称为期望值；激励因素实现对本人意义的大小，称为效价。进行激励时要处理好三个方面的关系：一是努力与绩效之间的关系。人们总是希望通过一定的努力达到预期的目标，如果个人主观认为达到目标的概率很高，就会有信心，并激发出很强的工作力量；反之，如果他认为实现目标的概率很小，就会失去内在的动力。二是绩效与奖励之间的关系。人们总是希望获得成绩后能够得到物质或精神上的奖励。如果人们认为取得成绩后能获得合理的激励，就会产生工作热情，否则就可能没有积极性。三是奖励与满足个人需要的关系。人总是希望自己所获得的奖励能够满足自己某方面的需要。然而，一线执法类公务员期望值很小，即使努力工作得不到合理的物质和精神方面的激励，不仅可能失去工作的积极性、主动性和创造性，而且还可能放松对自己的要求，回避各种约束。“长路奉献给远方，蓝天奉献给白云”，一旦付出努力得不到合理回报，就很难进行监督了。中国老百姓还有一种潜意识，那就是都在追求“政治上的发展”。追求“政治上的发展”大概就是追求职务上有进步，即使没有领导职务，哪怕是非领导职务也好。
如果两种职务都没有，就是说“政治上的发展”断了路，有些意志薄弱的公务员，就可能去追求“经济上的发展”，一线执法公务员去追求“经济上的发展”，很可能就是执法犯法。这样，约束一线执法公务员的难度就空前加大了。执法不规范，人民不满意，政府作难，是长期以来困扰我们的管理难题。而没有建立针对一线行政执法类公务员性质、特点的管理办法，造成约束不够，激励不足，是造成执法不规范的主要原因。
（二）设立行政执法职位
有利于清理整顿行政执法队伍具有公务员身份的执法人员只是中国现行行政执法队伍的一部分。具有公务员身份的执法人员，一般集中在依法进行监督检查和行政处罚的政府机关；不具有公务员身份的执法人员一般集中在法律授权或政府部门委托进行监督检查和行政处罚的事业单位。前者经费来源一般是财政拨款，后者的经费来源主要是自收自支和差额补助；前者使用行政编制，后者使用事业编制。不具有公务员身份的执法队伍中，只有一部分参照公务员管理。行政执法队伍都需要清理整顿。但清理整顿的难点是不具有公务员身份的公务员队伍。
根据中央编制部门2001年的调查，行政执法队伍存在的问题主要表现在三个方面：
一是机构设置过多，队伍分散，多头执法，重复执法。同一个部门有多支执法队伍，如交通部门建立了6支执法队伍；同一部法律有多支执法队伍，如一部《建筑法》由6支队伍在执法；同一领域有多个部门执法，如工商市场的管理领域，工商、税务、物价、公安、交通、城管、卫生、技术监督、环卫等八、九个部门在执法；同一地域多层执法。群众形象比喻为“二、三十顶大盖帽管着一顶破草帽”。二是队伍庞大、普遍超编、人员队伍素质较低。河南全省建设、交通、卫生、环保、土地、技术监督等6个系统核定编制51277人，实有76636人，超编25359人，超编率为49%。某省会城市执法队伍中50%以上为工人和招聘人员，有大专学历的不到20%。许多执法人员未经过严格考试与培训上岗，执法时方法简单，态度蛮横，“罚随口出”。乱罚、滥罚以及该罚不罚的现象突出，“执法扰民”问题严重。
三是机构编制审批制度不规范，审批程序比较混乱，既有政府机构批准的，也有编制部门审批的，还有各部门自己设立的。南方某经济较发达省全省有执法队伍1717支，其中由各级政府批准的57支，由各级编制部门审批的908支，由各级政府部门自行设立的114支，还有646支执法队伍的审批机关不详。
具有公务员身份的公务员队伍，不同程度地存在着上述问题；但上述问题在不具有公务员身份的执法队伍身上表现的更为突出。编制、经费、人员任用方面的随意性更大。各级党委与政府采取了多种措施对执法队伍存在的上述问题进行清理整顿，取得了一些积极成效。但许多问题没有从根本上解决。
究其原因，管理体制是主要问题。一是传统计划经济管理体制下形成的部门管理体制没有改变，各部门把设立所属的行政执法机构作为维护本部门利益的重要手段；二是政策制定与现场执法没有分开，现场执行与技术检验没有分开，自己制定规矩自己当裁判，自由裁量权过大，缺乏外部监督与内部制约机制；三是经费严重不足，执法队伍采取直接或间接的方式养活自己，造成“依法代管”、“以罚养队”；四是许多地方简单套用一般事业单位的机构编制管理办法，没有体现行政执法队伍的特点，管理上容易出现疏漏。
清理整顿执法队伍的原则和主要方向应该是明确的。一是做到两个相对分开，进一步转变政府职能与行政执法机构的职能和管理方式，实现政策制定职能与监督处罚职能的相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实施综合行政执法。二是权责一致。合理划分政府部门与行政执法机构职责权限，明确综合行政执法机构的管辖范围，理顺各方面的关系。三是精简、统一、效能。清理整顿、调整归并行政执法机构，明确其性质、地位和职能，建立和完善体现行政执法特点的机构编制管理制度，强化监督约束机制，提高人员素质和执法水平。但是清理整顿执法队伍涉及到各方面的利益调整，不会一帆风顺。设立行政执法类职位，应该是一种弱化改革阻力，推动行政执法队伍清理整顿的诱因。
行政执法类职位肯定是在行政机关中设置。只有具有公务员身份，才能作为行政执法类公务员。国家根据工作需要，为行政执法类公务员设置行政执法职务。行政执法职务属于非领导职务，行政执法职务序列将为一线行政执法类公务员拓展更为合理的职业发展空间，于是，行政执法职务就是一个推动清理整顿执法队伍的诱因。
凡是按改革要求清理整顿执法队伍的政府部门，行政执法机构的一线执法人员，可以按照行政执法类公务员来管理。行政执法机构在确定职能、机构和编制的基础上，进行职位设置，确定职位的职责和任职资格条件。在全面清理行政执法机构现有人员的基础上，按照公务员的标准和一线行政执法的职业特点，对行政执法人员进行专门的录用考试，严格标准，公平竞争，择优录用，经培训上岗，实行轮岗制度，按照行政执法类公务员的管理方式进行管理。
（三）更好地与中央已经确定的决策、执行、监督相协调的政府机构改革要求相衔接
十六大报告中指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多头执法等问题。”从弱化“部门行政”、推进“公共行政”的政府改革使命来考察，“决策、执行、监督相协调”既是改革要求，又是十六大后政府机构改革一条不可替代的原则。决策与执行高度集中于一个部门，容易加固“部门职责利益化”，容易造成部门之间的扯皮打架，容易使决策部门与执行部门彼此干扰。决策与执行适当分开，有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策以及研究起草相关法律法规，从而实现政令的统一与决策的公平，并提高执行效率，也有助于决策部门相对超脱地监督行政执行。决策与执行相对分开，可以采取多种形式，可以将决策与执行分别依法授予不同的职能部门，可以将行政执行职能依法授予专门的行政执行部门，可以将决策部门直接将具体的执行职能委托给相对独立的事业单位、社会中介组织。决策与执行合理分开，可以中断部门利益的实现链条。因而应成为各级政府机构一条不可替代的原则。
落实决策与执行相对分开的原则，实现规则的统一，既利于解决法出多门的难题，又可以加大决策层次对执行层的监督力度。相似或相同的事情交给一个部门来管理，是权责一致原则的根本要求，但把一件事情所有与执行相关的职责都交给一个部门，有时是不现实的，只能在规则制定层次实现统一。如在道路交通管理，将执行层次的所有相关职责（规划、设计、建设、路政、运政、车辆、驾驶员、交通安全与路面秩序维护等各项管理职责）都交给一个部门，当前在世界上没有一个国家能做得到，而现实惟一可能的是将涵盖道路交通管理全部要素的道路交通规则制定权交给一个部门来负责，这就是国外发达国家参与道路交通管理的部门虽是多家，却没有出现部门扯皮的根本原因所在。
落实决策与执行相对分开的原则，实现执行的统一，既利于协同执法资源，又利于明确执法责任。如综合执法就是实现执行层次统一的好形式。实践表明，对同一管理客体存在着多头执法、重复执法以及“执法冲突”的现象依然存在，而且往往立一个法就多一支执法队伍。“综合执法”就是实现执行统一的重要体现。
按决策、执行、监督相协调的要求推进政府机构改革，执法体制将会有一个较大的变化。按决策、执行、监督相协调的原则进行政府机构改革，必将带来中国执法体制的改革。其中最大的一个变化就是执法主体与政府决策部门的边界会越来越清楚。
我国行政机构设置与部门职责划分进一步完善甚至是科学划分后，同一管理领域或管理对象仍然会面对多个行政部门，因此，还存在一个通过综合执法来解决执行统一的问题。
在试点基础上提高“综合执法”专业化水平，选择与创新更加合适的综合执法主体就将提上日程。现在试点中的综合执法主体或是选择行政机关（如北京市城市管理综合执法），或是选择事业单位（如重庆市高速公路管理综合执法），还可以根据决策与执行分开的原则创设“法定机构”法人（或称“行政执行机构”）作为选择综合执法主体的第三种选择。依法成立、专门承担执法职能、决策与执行分开是法定机构的三大基本要素。创设“法定机构”有助于实现政府的精简、统一、效能，因为法定机构毕竟不在政府职能部门序列，法定机构可以由政府直接领导，也可以由职能部门归口管理；有助于将一般的行政机关与法定机构相对区别分类管理，可以建立符合综合执法需要的财政、人事、编制管理制度；有助于强化行政执法责任，——法定机构对相关独立的执法业务负全责；既有助于弱化“行政职能的体外循环”（事业单位作为综合执法主体毕竟不是长远之计），又利于执法责任的追究。
落实决策与执行相对分开的原则，有助于优化行业主管部门与那些承担执法职能的事业单位之间的关系。简言之，就是由原来的二者之间的行政隶属关系改为合同管理关系。行业主管部门通过授权或委托所属事业单位执法，但又是行政隶属关系，二者之间存在千丝万缕的利益关系，主管部门难以超脱地监督事业单位公平执法，事业单位也难以相对自主地挖掘潜力提高执法效率。行业主管部门的决策职能与事业单位的执法职能按合同管理来规范，可以同时提高决策的质量与执行的效率，规范两者之间的利益置换行为。
随着执法体制的改革，一线执法类公务员与其他类别公务员的边界将越来越清楚。工作机构、职位特点、工作性质、素质能力要求、甚至是编制管理等方面，与其他类别公务员的区别将会日趋明显。因此，从长远看，设立行政执法职位是适应政府改革新形势、推进政府职能转变的需要。
三、设立行政执法类职位的可行性
（一）一些执法系统比较健全的岗位责任体系与不断成熟的信息化管理手段为设置行政执法类职位提供了基本条件
经过多次改革，一些部门的岗位责任体系已经建立起来。
如国税部门经过几年推行CTAIS和执法责任制工作，基本上实现了征收、管理、检查、行政复议相互分离相互制约的执法模式和较为健全的岗位责任体系。与综合行政管理工作相比，一线行政执法工作比较具体，一旦岗位责任不清，工作很容易出大的纰漏。明确岗位责任，是执法工作的内在要求。如江西国家税务局对县级局的执法岗位划定为110个，明确了岗位职责，提出了岗位职责能力要求。这些岗位职责的明确，就为界定行政执法类职位奠定了制度基础。随着计算机系统的广泛应用和信息化建设步伐的加快，一些执法部门（特别是一些垂直管理系统），已经形成了比较科学的评价考核系统，为行政执法类职位的设置奠定了技术基础。
（二）对行政执法人员的严格要求为行政执法人员实行专门的管理办法创造了条件
由于工作的特殊性质，党和国家一直严格要求一线行政执法人员。尤其是近几年来，适应依法治国，建设社会主义法治国家的需要，许多部门、许多地方加强了对一线行政执法人员的管理。有些部门，如农业、土地管理等部门，对一线执法人员实行培训考试制度和持证上岗制度，要求行政执法人员参加专门的法律业务培训考试，合格者发给《农业执法证》、《土地执法证》等，只有持有执法证的人员，才能进行行政处罚等行政执法行为。同时一些省、自治区、直辖市人民政府，如河南、江苏等地，对行政执法人员实行培训考试制度和持证上岗制度，要求行政执法人员接受政府法制工作机构的法律业务培训考试，合格者发给《行政执法证》，据此，才能够进行行政执法。
各部门、各地区对行政执法人员采取的严格措施，既反映了对行政执法人员实行专门管理的客观要求，也为下一步实施一线行政执法人员专门管理办法创造了条件。
（三）能级管理制度的成功试点可与设立行政执法类职位有机衔接
能级管理制度的成功试点表明，设立行政执法类职位不仅是必要的，而且是可行的。下面结合南京市地方税务局实施能级管理的案例来说明，设立行政执法类职位已经具备了一些成熟的条件。
南京市地税局1470人，绝大部分处于基层一线。如何有效调动大家的积极性，始终是一个被关心的主题。1994年创业初期，以竞争上岗为主要内容的干部人事制度改革发挥了积极作用，但随着改革的不断深化，人事管理工作又遇到了新的矛盾和问题：一是竞争上岗成功的毕竟是少数，那么如何有效激励大多数？领导与管理岗位在任何组织中毕竟是稀缺的，那么如何解决岗位资源不足与个人发展空间无限之间的矛盾？
在队伍基数比较大的执法部门，这个问题更加尖锐。二是通过竞争上岗走上领导和管理岗位的公务员，不可能永远“人岗相适”，那么如何通过动态管理实现公务员的“能上能下”？三是如何打破机关的分配机制上的平均主义，建立起合理的酬劳分配制度？
1.“能本管理”的价值观
为了解决遇到的新难题，南京地税局经过广泛、深入的调查研究，提出了“能本管理”的设想。其基本理念和指导思想是，要调动绝大多数公务员的积极性，须在管理制度中贯彻“以人为本”的思想，即“人本管理”。但是不能简单地理解“以人为本”，否则又会形成“改头换面”的平均主义。“以人为本”的核心是“以能力为本”，因此，“人本管理”的实质是“能本管理”。能本管理源于人本管理，又高于人本管理，它是以人的能力作为管理对象和管理核心，提倡能力本位，建立起以能力为核心的价值观。这里的“能”，是指有益于人的积极进取，有益于组织整体发展的能力，也就是说，德为前提，能为本位。整个能本管理以人的能力为核心，通过最大限度地发挥人的能力，实现能力价值的最大化，从而实现组织发展的目标。到1998年底，南京市地税局依据“能本管理”的价值观，提出了能级管理设想，并一直按照这一思路不断推进干部人事制度改革。
2.围绕能力进行管理
能级管理改革不同于一般的单项改革，而是一项围绕能力管理而展开的综合改革，涉及到人力资源管理的各个方面，并与其他配套制度共同形成一个关于人力资源管理的完整体系。
从实施能级管理改革开始，能级管理作为一种制度就一直在不断完善和发展，其内容也一直在不断扩展。从改革实践看，主要是围绕能力开展了管理工作。
一是明确能力内涵。能级管理所指的能力，特指履行岗位职责所需要的能力，包含三个层次的内涵：首先是德能，道德是使用和选拔人才的首要前提，组织成员首先要具有组织发展所需要的道德素养，提倡个人为组织的发展自觉提高和贡献个人能力的道德观念。其次是指知识水平和知识结构。这里的知识，是从广义上定义的知识，既包括显性知识，也包括隐性知识。知识水平和知识结构从纵向和横向两个角度规定了能力的内涵，既是能力的标志，也是能力的核心。再次是指以情感、意志为主要成分的非理性因素。非理性因素是主体能动性的表现，是能力结构中的动力因素，是个人排除外界干扰、争取目的实现的重要源泉所在。第四是指人本身的自然力。人本身的自然力，是体力发动的物质载体和主体感知、思维功能的物质基础。在能级管理实践中，往往把个人具备履行岗位所需要的自然力作为假定的前提，并假设所有人具备相同的自然力，而不去考察各人自然力的差异。
二是确认能力范围。在明确能力内涵的基础上，按照组织和个人双重需要的原则，确认能力范围。能级管理从岗位能力这一界定出发，把地税干部所具有的能力划分两类：一是公共能力，即从事税务工作所必须具备的最基本能力。在实践中，通过岗位综合知识来界定。另一是专业能力，即从事某一类别岗位所必须具备的特殊能力。在实践中，通过岗位专业知识来界定。
三是划分能力类别。根据履行岗位职责所需要的能力性质不同，将能力划分为不同的类别。在能级管理实践中，通过划分工作岗位类别的办法来划分能力类别，将全系统的科级以下（含科级）工作岗位划分为四类，即行政管理类、稽查业务类、征管业务类、信息管理类，并将各个具体岗位归人以上四个大类。
四是划分能力等级。根据一定标准，把能力划分为不同等级，简称为能级。能级中所称的能力是综合能力，而不是单项能力。在能级管理实践中，将能力划分为六个等级，从低到高分别为一至六级。能级划分后，相应提出了不同能级所应具备的条件和要求。
五是组织能级测评。目前，能级测评采取两种方式，一是测试，一是考核。在测试方式下，首先确定测试的知识点，再采用笔试和结构化面试两种方法进行测试。在考核方式下，采用组织考核、群众民主测评和专业考核等三个方面。考试成绩与考核成绩综合形成能力测评总分（现行制度按6：4比例进入总分），作为能级评定的依据。
六是按能配置岗位。在岗位评价的基础上，将不同能级的干部安排到适应其能力特点和能级高低的岗位上，并把这种匹配设定为有一定区间的相对值。在能级管理实践中，对一般岗位实行按能上岗，对领导岗位实行竞争上岗。
七是考核能力发挥。能力大小与能力的发挥程度是两个不同的概念，他们在制度安排中配套形成了量化的岗位责任制考核标准，并对不同岗位设定不同难易系数，在按照干部能级相应配置岗位的基础上，通过量化考核，对能力发挥进行综合评价，在能力本位的前提下，强化了绩效管理的工作力度。
八是设定岗位能级津贴。他们把公务员基本工资之外的奖金和福利捆在一起，作为岗位能级津贴，对不同能级的干部，给予不同的津贴待遇，高能级干部获得高报酬，低能级干部获得低报酬。这种津贴实际上是对干部能力和工作业绩的肯定。
各个能级之间的能级津贴保持了合理的差距，既不能太大，又不能太小。在不考虑工作业绩考核及岗位难易程度等因素的情况下，各能级津贴系数在基数为1情况下，级差为0.1。
九是开发干部能力。根据干部的不同特点采用不同的教育培训方式，选择不同的教育培训内容，确定不同的教育培训重点，采用不同的教育培训方法，有针对性地开发干部能力。
开发干部能力的重点是挖掘干部潜能。
3.能级管理制度的实践
对设置行政执法类职位的启示一是为什么这种创新性的制度首先出现在执法部门，而没有首先出现在一般的综合部门（如法制部门、人事部门）？这是因为执法部门与一般的综合部门的工作性质不同，执法部门的队伍基数又比较大，需要寻找不同于一般综合部门的激励和约束公务员的办法，这就说明行政执法类职位并不是在所有的部门都有必要设立，执法部门更需要设立行政执法职位。
二是行政执法类职位与其他类别职位的边界是明晰的。
南京市地税局把科级以下（含科级）职位分为行政管理、信息管理、征收管理、税务稽查四类。此处的行政管理类主要包括办公室、人事监察、党委等部门专门从事机关内部行政事务工作和后勤服务工作的公务员。信息管理类主要包括在计算机中心工作，为税收信息化平台提供技术支持和保障的专业人员。前两类只占很小的比例。此处的征收管理类、税务稽查类实际就是我们所说的行政执法类公务员，主要是包括在管理所、征收所、稽查所等业务部门面向税收管理对象、掌握税收执法权力、履行税收执法职能、直接实施税务具体行政行为的公务员。后两类在基层部门中占很大的比例。之所以做这样的划分，是因为不同类别的职位其性质、任职资格、能力需求不一样。
三是能级管理实践为公务员开辟了“行政梯”与“能力梯”两条职业发展的阶梯，较好地体现了对一线执法公务员的约束与激励。把能力作为管理的根本价值追求和根本立足点，突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要作用，有力地冲击了“官本位”、“权本位”等传统价值观念，使广大公务员初步走出了传统价值观念的樊篱，着力于提高能力上下功夫。依靠能力赢得竞争实力、依靠能力实现自我价值和组织目标，依靠能力的提高增加工资以外的收入。其实，能级提高还应该与基本工资挂钩，这有待于公务员制度的进一步创新才能提高。
四是能级评定结果是确定行政执法职务的重要依据。设立行政执法类职位的一个重要目的是，设立行政执法职务，拓展一线行政执法类公务员的发展空间。初步设想将行政执法职务分为七个职务层次。行政执法职务不能仅仅依据服务年限确定，更多的是要依据德才表现和工作实绩来确定，而能级评定结果实际就是德才表现与工作实绩的具体化。能级管理中的能，实际上是基于职位的“能”，是指符合组织发展需要的能。以能为本，以德为先，把对公务员德的要求，内化到能级评定标准之中。于是，能级评定的结果，就将成为行政执法职务层次确定的重要依据。
（第四节设立专业技术类职位
《国家公务员暂行条例》实施10年来，发挥了很大的作用，取得了很大的成绩。但是，随着我国政府所处的社会生态环境的不断变化，现有公务员制度的某些缺陷也逐步显现出来，尤其是现有的职位分类管理制度对现代公共管理专业化特征的忽视，已成为现行公务员制度的最大弊端。通过公务员职位分类的创新，设立专业技术类职位，有利于改革现有职位分类管理制度的弊端，加强机关专业化建设，转变政府职能，提高行政效能。设立专业技术类职位，已然是我国公务员制度改革的一个必然趋势。
一、专业技术类职位的界定
专业技术类职位，是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。专业技术类职位的特点和标志：
一是只对专业技术本身负责的纯技术性。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权。为了促进工作，专业技术类公务员可以在机关内外进行交流。甚至机关中的某些专业技术职位，还要靠吸引同类社会人才来充任。
二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素，不再是行政职业能力水平的高低，而是专业技术知识水平的高低。因此，专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动，专业技术类公务员交流应以相同或相近岗位的交流为主。
三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。对于技术结论所建议的方案，行政领导在综合考虑了其他非技术因素后，可以做出自己的选择。
专业技术类职位与需要专业技术知识的职位，不是一个概念。专业化是对所有公务员的普遍要求，而只有符合上述三个特征的职位，才是专业技术类职位。由于专业技术类职位纯技术性和低替代性的特点，决定了专业技术类公务员必然是一支“少而精”的队伍。在专业技术类职位上工作的公务员，就是专业技术类公务员。如果专业技术类职位是政府机关中必须常设的，如公安机关中的法医职位，专业技术类公务员就必须是常任制的。如果某些专业技术职位属于临时性的和应急性的，或者公务员工资的确吸引不了特殊专业技术人才，这类公务员可以采取聘任制与任期制。
根据上述特征和特点，专业技术类职位首先体现为行业特有专业的技术岗位（如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家、卫生系统的疾病控制专家等）；其次，体现为一些社会通用性专业的技术岗位（如工程技术、化验技术等方面）；此外，还有一些政府咨询研究机构也可在此范围之内。
一、设置专业技术类职位是创新分类管理制度的大势所趋
（一）公共问题的专业性与公共责任之间的悖论，凸现设置专业技术职位的必然性
2003年出现的SARS危机是一个公共问题，而且是一个专业性很强的公共问题。政府对这类专业性很强的公共问题，自然应该承担公共责任。SARS一旦发生，政府必须依法采取一切可能措施，动员一切可能的力量，消除SARS的流行和蔓延，为人们的工作与生活创造一个安全的环境。政府这种公共责任，既要落实到政府部门，又要落实到政府有关人员。对贻误战机，玩忽职守，造成SARS传播或流行的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员，给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第187条规定追究刑事责任。“政府有关主管人员”甚至要承担政治责任。
“政府有关主管人员”当然包括卫生行政部门的行政首长、政府的分管领导等相关行政领导。负有相关责任的行政领导，不可能是精通所有专业的行家里手。面对大量的专业性公共问题，行政领导不可能都是“内行”，不可能苛求行政领导是所有公共问题的专家，但是法律规定了行政领导必须承担领导责任。于是，这里面出现了一个悖论：
行政领导面对像SARS这样的专业性很强的公共问题，自身不一定就是无所不晓的行家里手，却又要承担公共责任，搞不好还要丢乌纱帽。如何克服这个悖论呢？公共问题的专业性，必然要求行政领导成为“有天才的外行”，“对任何问题，不管是哪一方面的”，“都要采取实事求是的看法。”要做到这一点，行政领导必须得到专业技术的辅助与支撑。既然是行政领导，就摆脱不了领导责任，但这种领导责任必须以某种专业技术责任为支撑，才算牢靠。像SARS这类公共问题其实很多，这个悖论的存在无疑凸现出了现有公务员制度中没有专业化职务设置所带来的弊端，同时也提醒我们下决心结束公务员队伍的单一管理模式，根据职位的性质、特点和管理需要，设置专业技术类职位，对公务员实行分类管理。
（二）设置专业技术类职位是推进转变政府职能的内在要求
公务员是政府职能的微观载体。政府职能转变最终依赖于公务员管理体制的创新，依赖于公务员队伍的人才开发。在社会主义市场经济体制下，政府管理价值目标已经不再仅仅停留在对经济指标的追求上，提高优质的公共服务与公共产品已然是政府不可回避的核心职能，必须实现从“管制型政府”向“服务型政府”的转型。“管制型政府”的管理重在于行政审批，“服务型政府”的管理重在于服务质量。“管制型政府”的实质是“以政府为中心”，“服务型政府”的实质是“以满足人民的需求为中心”，这种本质的差异要求彻底改变公务员职业发展单一化的职务设计，开发各类人员（特别是专业技术人员）的人力资源，提高为公民服务的专业化技能。从“管制型政府”向“服务型政府”的转变，呼唤专业技术类职位制度的诞生。
“管制型政府”要求各级行政领导是权力运作的重心，是政府管理的主角，其他各类人员是配角，处于辅助的地位。老百姓关心的也是各级领导手中资源配置权限的大小，并不关心处于辅助地位的各种配角专业化水平的高低。在这种状况下，不管从事何种性质的工作，“当官”甚至是“当更大的官”，成为公务员职业发展的惟一导向和人力资源开发的最高价值定位。
在实践中，行政审批职能更多的要求调动主角的积极性。
既然服务质量成为“服务型政府”的管理重点，那么，各级行政领导与各类专业人员同时成为行政机关运作的主角。行政领导扮演的是领导者的主角，专业人员扮演的是某一方面专业领域的主角。两者不是此消彼长，而是相得益彰。在行政领导指挥关系层面，是主从关系，在为公民服务层面，则是合作伙伴关系。也就是说，“服务型政府”不仅要调动行政领导“一个积极性”，而是要调动行政领导与专业人才“两个积极性”。老百姓并不关心谁当官了，更关心政府提供公共服务的专业水准。于是，政府不仅需要精干的行政领导，而且需要大批立志成为本职工作专家的专业技术人才。然而，机关中最难以调动积极性的是专业人才，最容易流失的还是专业人才，特别是涉及外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等专业人才。专业人才流失的原因是多方面的，但最重要的原因是，现行的职务设置等管理办法，不利于调动专业人才的积极性。特别是在加入WTO后，关税壁垒逐步消除，技术性贸易壁垒逐步成为保护国家经济利益的主要方式。案例研究表明，行政主管部门在国际贸易摩擦中能否及时提供有效的技术鉴定，直接影响到我国在新的形势下是否具有保护国家经济利益的政府能力。
设置专业技术类职位还必须解决一个认识问题，如何理解“建立干部职务与职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”这个重要的论断。建立干部职务与职级相结合的制度，是十六大明确提出的政治体制改革一项重要任务。职级是指一定职务所对应的级别。一种观点认为，所谓的“职务与职级相结合”，就是在原有简单的职务分类（即领导职务与非领导职务的区分）的基础上，增强级别对公务员的激励功能。即在确定职务与级别的对应关系时做到，一是增加级别数目；二是扩大中低职务层次“一职数级，上下交叉”的对应幅度，克服现行制度安排中“依职定级”的弊端；三是倾斜基层。其实这是一种误解。“职务与职级相结合”既包括重新设置级别，也包括重新设置职务系列。当然，职位类别划分，是重新设置职务的基本条件。
（三）设置专业技术类职位是国外公务员实行分类管理的通行做法与一般规律
专业技术类职位是政府职能专业化发展的必然结果，是对不同类别公务员进行分类管理的科学要求。不管是实行职位分类的国家（如美国），还是实行品位分类的国家（如英国）；不管是西方国家，还是东方国家，基本上都是如此。
美国于1923年根据当时的《职位分类法》，将各部机关职位分为5类，其中第一类就是专业和科学类。当前，美国联邦政府的许多部门为专业技术类公务员设置了专家职务，如联邦调查局的律师和会计、林业局的林业专家、国家航天和空间局的航天工程师和空间科学家等。重视通才的英国则经历了一个逐步重视专业技术类公务员的历程。1931年，英国政府建立了科学官员和科学助理类。1950年，又将行政机关的职位分为一般行政类、专业技术类、文书与后勤类三种，其中，专业技术类职位包括法律、统计、科学、工务、医务、会计和邮政七种，由各部门管理。根据富尔顿报告的建议，英国政府于1968年建立了统一的职位结构体系，将行政机关职位分为包括一般行政类、科学类、专业技术类在内的11类，试图克服专家有职无权的缺陷。英国将专业技术类公务员界定为具有专门的职业训练的公务员。一般行政类公务员分为10个职务层次，专业技术类公务员则有相对独立的职务层次，如，专业技术类中的科学组分为5个职务层次：主任科学官员、高级科学官员、高等科学官员、科学官员以及助理科学官员。这些专业技术类公务员就没有必要去挤所谓的领导职务系列了。
亚洲的许多国家一般在一般行政类公务员之外设置专业技术类职位，并采取有所区别的管理。如巴基斯坦的专业技术类职位是指取得院校专业技术资格的职位，包括医生、工程师、计算机程序编制员等。在新加坡则包括医生、教师、工程师、律师；在韩国则指在科学技术职位上任职的公务员；在日本则指担任专业行政职务的公务员。
三、设置专业技术类职位的可行性
经国务院批准，从2000年起，开始在公安机关刑侦、技术侦察机关和安全机关技术侦察部门试行专业技术任职资格制度的试点工作。被授予不同层次专业技术资格的公务员，对专业技术工作负责，在专业技术工作领域中具有相对的自主性，其在专业技术报告上的签字具有相应的法律效力，但不具有对内、对外的行政管理职责，试点中专业技术资格也不与工资待遇挂钩。对从事专业技术工作的公务员授予专业技术资格，体现了专业技术职位的特殊要求，也反映了专业技术工作的规律。试点顺利进行，试点积累的经验将为专业技术类职位的设置创造条件。专业技术资格是未来确定专业技术职务的重要依据。专业技术职务就要与工资待遇挂钩。
（第五节法官、检察官、警察的归类
目前，法官、检察官、警察分别依据《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》、《中华人民共和国警察法》
来管理。出台《公务员法》后，应在坚持依法管理的前提下，仍然要依据修改之后的三部法律来管理，但要突出法官、检察官、警察管理特色，还是提高管理的科学性。这必然涉及到法官、检察官、警察的归类。对此有几种不同的意见。
一、能否将法官、检察官、警察归为司法类
一种观点将法官、检察官及其司法辅助人员所在职位归为司法类，但不宜将警察归入司法类职位。人民法院、人民检察院是我国国家机构的重要组成部分。我国《宪法》规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。人民法院的审判职能和人民检察院的法律监督职能，是通过其工作人员履行审判和法律监督职责来实现的。其中，法官、检察官分别行使的审判权、检察权是国家权力中相对独立的国家司法权力，具有较强的专业性和司法强制性。同时，人民法院和人民检察院中其他的审判人员和检察人员是司法辅助人员，他们在审判活动和检察活动中，在法官和检察官的指导下，协助法官和检察官工作，是法官和检察官的助手，其所从事的工作是审判与检察工作的重要组成部分，属于司法工作范畴，具有明显的司法属性。因此，根据法官、检察官及司法辅助职位特殊的工作性质，在公务员职位中设置司法类职位十分是必要的，而且是切实可行的。
从职责任务看，警察在公务员队伍中兼有行政执法与刑事司法的双重职能。从国家机构划分的角度看，警察主要属于行政系统公务员的重要组成部分。所以将法官、检察官与警察同归为司法类是不合适的。
二、能否将警察归为特别类
还有观点主张将警察作为特别类。这个建议有一定道理，但如果将警察归为特别类，与行政执法类与专业技术类相比，划分类别的标准缺乏统一性，不符合分类的要求。
将警察归为特别类的主要依据是：一是警察与其他行政机关的公务员存在明显的差异。公务员从性质上看，警察是国家的武装力量，是公务员队伍中惟一可以依法使用武器、警械和强制性措施的力量。二是国家已经对警察管理做出相关专门规定。1995年颁布的《警察法》对警察管理作了专门规定，警察已经实行单独的警衔制度和以省、自治区、直辖市为单位统一考试录用制度，以及专门的辞退、抚恤、奖励办法等等。所以不能抹杀警察管理的特殊性。三是可以有针对性的解决警察管理实践中一些突出问题。在《国家公务员暂行条例》的法律框架下，警察管理存在一些突出问题，如机构越设越多，机构规格混乱；奖惩不力，警察“入口”不严，“出口”不畅的问题不同程度的存在。入口把关不严的问题更为突出。根据中央有关部门近几年联合查处、通报的海南某市为例，该市1994年以来在公安局编制基本已满的情况下，陆续调入274人，其中204人不符合人民警察条件；湖北某县部分党政领导在县公安局招收、调入民警的过程中，违反录用、选调人民警察的条件、标准和程序，1994年至1997年，先后通过批条子、打招呼，将136人招收、调入公安机关，其中初中以下文化程度的21人，年龄最大的56岁，还有1人曾受过刑事处罚。目前全国还有相当一部分未授予警衔人员，这些人员绝大部分都是违反规定调入、不符合人民警察的条件的。四是按照警察职位的性质、任务和工作特点管理警察，也是世界各国的通行做法。目前世界上主要国家对警察的管理大致分为四种：一是军警不分，将警察作为国家武装力量，实行与军队基本相同的管理办法，如泰国、意大利和俄罗斯、越南等原、现社会主义国家。二是警察既不列入公务员范畴，也不参照军队模式管理，由国家颁布专门法律进行管理，主要以英国和原英属殖民地国家为代表。三是名义上将警察列入公务员，但在公务员管理法中明确由政府另行颁布法令进行管理，如法国等。四是将警察列入公务员，但在公务员法中相应明确特殊的管理办法，如日本等。
三、能否将法官、检察官、警察并列为一类
还有意见主张将法官、检察官、警察并列作为一类。与一般公务员有管理共性的部分，按《公务员法》来管理；与一般公务员相比有管理个性的部分，通过修改《法官法》、《检察官法》、《警察法》中部分条款来体现，并按照特殊法来管理。将法官、检察官、警察官单独归类的重要目的是，国家根据法官、检察官、警察的特点，另行设置法官、检察官、警察职务。
（第六节驻外外交机构公务员
立法过程中，初步设想，驻外外交机构公务员的衔级制度和驻外外交机构公务员的管理办法，根据《公务员法》由国务院另行制定。
一、驻外外交机构公务员的特点
驻外外交机构公务员（以下称外交人员）是国家派往大使馆、总领事馆、领事馆，以及常驻联合国和其他国际组织的代表团、代表处等驻外外交代表机构工作的国家公务员。目前，我驻外外交代表机构242个（不包括驻港澳公署），外交人员约5000人。
外交机构是国家机器重要组成部分，外交与国防一起构成体现国家主权的最主要特征。外交人员具有不同于其他公务员的明显特点：一是从职责任务看，外交人员代表国家进行对外交往，执行国家外交政策和方针，体现国家意志，维护国家主权、领土完整和民族尊严等最高国家利益，肩负着神圣与庄严的特殊使命。二是从权利与义务看，外交人员受国内法、国际法和驻在国法律的三重制约，并根据维也纳外交关系和领事关系国际公约和有关国际惯例履行特殊义务，享受特殊权利。三是从工作环境看，外交人员长期在国外工作，要面临不同意识形态的考验，经受不同人文、自然条件的磨练，遭遇险恶自然灾害、地方传染疾病、核污染的侵害，经历动乱、恐怖袭击乃至各种战事的生死考验。四是从素质要求看，外交人员由于上述的特殊性，需具备特殊的、较高的政治、业务和心理素质。周总理在建国之初，就将外交人员定位于文装解放军，提出十六字要求，予以严格训练。
随着我国国力的增强，对国际事务的参与日益扩大，我国与国际政治、经济、安全形势的联系更为紧密，外交的内涵和处延不断拓展，对外交人员素质提出了更高的要求，也对外交人员的管理提出了更高的要求。目前，外交队伍以及管理工作都还存在不适应的地方。比如，外交职业的吸引力下降，优秀人才难以招录，外交人员流失日益严重；外交人员的管理制度不尽合理，有些规章制度已不适应发展要求。这些问题亟待加以解决。
外交人员除了具有一般公务员的权利和义务外，还具有一些特殊的权利和义务，这是其作为特殊公务员群体的重要标志。这方面内容不宜在《公务员法》中作出规定，需要专门立法予以明确。
外交人员的一些管理制度，如衔级制度、职务任免等，《公务员法》限于体例也不可能作出具体规定，而这些制度在《宪法》中明确规定是全国人大常务会的职权，不能在行政法规或部门规章中予以规定，因而需要另行制定法律作出规定。
外交人员的其他管理制度，应按《公务员法》的原则和精神执行，但也有一些特殊性，如工资、派遣调回、交流培训等，需要变通执行公务员法，这也需要另行制定法律予以解决。
二、国外外交人员立法情况
在《公务员法》的基础上，另行单独制定有关外交人员的法律法规，对外交人员进行规范管理和有效保障是国际通行做法。据了解，世界上已有63个国家实行外交人员单独立法，即在《公务员法》之外另行制定外交人员法律法规，联合国五常除中国外其他四国均已制定了有关外交人员的单独法律法规。
各国外交人员立法的层次与内容虽不尽相同，但均重视外交工作和外交人员所具有的特殊性，对外交人员是“公务员的特殊群体”予以法律界定，并着眼于外交人员管理中的特殊问题和矛盾，建立健全相应管理和保障机制，增强外交职业的吸引力，保障外交队伍的素质和稳定，提高外交代表机构的工作效率。从实际效果看，各国通过外交人员立法增强了外交人员的荣誉感，对吸引和鼓励更多的优秀人才加入外交队伍，提高外交工作的效率和质量起到了重要的作用。法国的国际影响之所以远远超出其国力，以二流国家的实力发挥了一流国家的作用，重要原因之一就是拥有一支高素质的外交队伍，而这与《外交与领事人员特殊地位法令》的制定与实施密不可分。
本章附录：海关系统职位类别划分模拟
1.海关系统公务员分类模拟实施的环境设计
（1）分类的主体是在海关系统从事与海关行政执法和内部管理直接相关工作的海关公务员，不包括缉私警察和在各级海关直属事业单位中工作的仍具有公务员身份的人员以及占海关行政编制的工勤人员。
（2）海关职位性质和岗位要求是公务员分类的基本原则和依据，兼顾职位所处的层次（总署机关、直属海关、隶属海关）。
（3）现任各级领导职务人员根据所在部门的主要工作职责归入相应类别，继续作为领导职务人员。
（4）除个别因保障基层业务工作运行确需设立的工程技术职位外，专业技术职位一般只在总署机关和直属海关层面设立。
（5）行政执法职位一般只在直属海关和隶属海关（办事处）层面设立。
（6）所有参加分类模拟的公务员每人只能划入其中一类，不得兼类。
2.按三级事权横向划分后海关公务员分类模拟情况
（1）总署机关现有公务员415人，按上述设计环境模拟实施，具体分布如下：综合管理类325人，其中，领导职务210人、非领导职务115人；专业技术类90人，均为非领导职务。两类（3）隶属海关（办事处）现有公务员18905人，按上述设计环境模拟实施，具体分布如下：综合管理类3840人，其中领导职务1703人、非领导职务2137人；专业技术类884人，其中领导职务131人、非领导职务753人；行政执法类14181人，其中领导职务4357人、非领导职务9824人。各类人员分别占隶属海关公务员总数的20.3%、4.7%、75.0%。划入综合管理类，共有人员11761人（其中领导职务5147人），占海关公务员总数的34.3%（其中领导职务人员占15%）。
（2）从事归类（审价）、原产地管理、工程技术、化验技术、贸易统计、海关经费预算决算等工作的人员划入专业技术类，共有人员2714人（其中领导职务711人），占海关公务员总数的7.9%（其中领导职务人员占2.1%）。
·调研环境设计造成的误差。由于整个调研工作的统计条件和统计口径是我们根据前期的论证结果人为确定的，不可能涵盖和体现海关系统公务员队伍的全部情况，因此模拟结果的误差不可避免。
·样本选择造成的误差。出于时间和成本的考虑，只选取9个直属海关进行抽样分析。选取的9个直属海关公务员数仅占全国海关公务员总数的25.6%，而且沿边、内陆海关数量偏少，代表性上有些欠缺。
（2）分类模拟结果的不确定性误差分析
职位性质的不确定性造成的误差。如各直属海关办公室的档案管理职位现暂统一归入综合管理类，考虑到工作性质的通用性，是否需要归入专业技术类应根据国家档案主管部门的建议由国家决定。此外，海关财务经费预算、决算我们暂归入专业技术类，其他财务人员为综合管理类，是否合理，也应同样由国家决定。
·兼岗（兼职）人员归类的不确定性造成的误差。一方面部分海关单位、特别是内陆属地型隶属海关，由于业务量和人员编制因素，为实现人力资源的优化配置，一人多岗现象较普遍，给人员归类带来不确定性；另一方面总署机关许多人员、特别是一些领导职务人员，既承担综合管理工作，又从事专业技术工作，也使人员归类具有一定的不确定性。我们采取的办法是对系统兼岗人员主要按照人员主要工作任务归类，对总署领导职务人员和非领导职务兼岗人员全部划入综合管理类。
（3）对于改善误差状况的方法建议
调整、完善公务员分类调研的统计条件和统计口径。
增加样本数量、扩大样本选择范围。
明确每一个具体职位所处类别。
确定兼职人员分类遵从的原则。
职务设置与职务分类必须正确处理好继承与创新的关系。继承就是延续1993年《国家公务员暂行条例》已经做出的领导职务与非领导职务的类型划分；创新就是走出非领导职务设置单一化的误区，设置充分体现不同类别职位特点的多样化非领导职务系列。
级别设置的基本考虑是，重新赋予级别新的人事管理功能，使级别成为公务员一个职业发展台阶，不能晋升职务的公务员，可以通过晋升级别的渠道，来得到合理待遇。
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