政党是理解当代西方发达资本主义国家的政府运行的关键之一，近年来西方政党与政府之间的相互渗透、相互融合进一步加深，政党不仅以其“代表性功能”为政府提供合法性，而且通过直接或间接地控制议会、内阁和法院等政府机构来影响政府的运作，使“政府的政党属性”（partyness of the state）日益明显。同时，政府为政党提供财政支持和法律保护，将政党纳入国家的政治、财政及法律框架之内，使之成为准国家机构，“政党的国家属性”（stateness ofthe parties）日益增强。这两种趋势发展演变的结果是：一方面，形成了政党政府（party government），由政党控制政府机构，导致政党的“制度性功能”或者说领导功能进一步强化。另一方面，政府不仅仅是政党手中的行政工具，它无时无刻不在塑造着政党。“政府中的政党”不仅利用政府的权力确立了自身在政党的各个组织层级中的优势地位，而且建立了主流政党之间的政治卡特尔来排斥其他竞争者，从而创造出了新的政党模式“卡特尔党”，标志着西方政党政治的逻辑发生了明显的变化。
第一节 政党对政府的控制
根据西方学者的归纳，政党政府的主要特征是：“所有重大政府决策必须由民众在选举中依据党派标准选出的人们作出，或者由他们所任命的并对其负责的人作出；在一党政府中，政策必须由控制政府的政党制定，在联合政府中，政策须经各执政党谈判决定；最高级的官员（如内阁部长，尤其是首相）由各党遴选并通过他们所属的党向人民负责。”根据以上特征，本书通过以下三个视角来考察政党对政府的控制：第一，职务任命，主要探讨政党如何控制政府中的各种职位，尤其是权力金字塔顶端的职位，即内阁和议会的组成。第二，政策制定，关注政府在制定政策时受政党影响的程度。第三，政治恩赐，考察政党通过操纵政府的职位和政策，能够为其支持者提供哪些政治经济利益。
一、政党与职务任命
当代西方政党活动的主要目标是赢得选举上台执政或者保持政权。要达到这个目标，就必须让本党成员进入政府或议会，担任总统、总理或首相、内阁部长或大臣、议员等重要职务。因此，在实行总统制的国家，政党领袖想方设法赢得总统选举来组织政府；在议会内阁制国家，政党竭尽全力来争取议会中议席的多数以达到组阁的目的。
（一）政党与内阁的组成
内阁是西欧各国政府的核心决策机构，也是体制内政党控制政府政策取向的主要机构。西方国家内阁的组织方法各不相同。
在西欧的两党制、多党制国家，首相和部长等政府的高级官员通常由执政党的高层领导来担任，这些人长期在政党内任职，许多人在担任政府首脑之后仍保留了党内的职务。英国各主要政党的领袖在执政前就已经选出，一旦党在大选中获得多数议会席位，他们就可以登上首相宝座。首相可以自行决定内阁部长的任命，他们通常以“影子内阁”为基础来组建内阁。瑞典的绝大多数内阁成员都来自执政党或执政联盟，而且大多兼有议员身份。作为内阁领导的首相由议会正式任命，首相有权任命内阁的其他成员，内阁各部长通常也担任党内的重要职务。德国总理由议会选举产生，他不仅有权任命各部部长，还可以设置新的部长职位。不过，尽管所有政府成员形式上通常都由总理任免，但他们的当选都与政党密切相关，内阁成员的人选大多是由他们所属政党的执委会决定的。
法国实行半总统制，国民议会大选后，总统任命多数党或多数党联盟的领袖出任总理，总理确定内阁成员人选后交总统批准。
美国是实行总统制的国家，情况有所不同。赢得了总统提名的候选人自动成为政党的领袖，无需拥有长期的党内资历。大选结束后，赢得大选的总统候选人入主白宫，成为总统，身兼政府首脑及其所在政党领袖的双重身份。总统在内阁组成方面有决定权，内阁成员由总统提名并交参议院批准，向总统负责。为了彰显内阁的开放性和多元性，内阁成员的遴选范围并不仅限于总统所在政党，共和党的总统有时会提名民主党人担任政府的部长，反之亦然。在现任总统奥巴马提名的内阁成员中就有几名共和党人——不仅小布什内阁的共和党籍国防部长盖茨（Robert Gates）获得了留任，而且提名伊利诺伊州共和党众议员拉胡德（Ray La-Hood）担任交通运输部长、纽约州共和党众议员约翰·麦克休（John M.McHugh）担任陆军部长。不过，内阁中的跨党成员毕竟是特例，一般来说总统在挑选白宫班子的成员时会考虑到党派因素和政见异同，以便其竞选纲领和当选后的政策措施能够得到更好的贯彻执行。
在当代西方国家，无党派内阁成员的出现比较少见。提供了1950～1997年期间13个西方发达国家的内阁中无党派成员的数量。其中，德国、英国、瑞士、丹麦、挪威等5个国家的内阁中从来没有出现过无党派的部长或大臣。另一些国家的内阁中虽有无党派成员，但为数不多，奥地利、比利时、爱尔兰、荷兰和瑞典等5个国家就属于这一类。只有芬兰、法国和意大利等3国无党派内阁成员较多，无党派内阁成员在全体内阁成员中所占的比例超过了5%。不过，即使是在这3个国家，无党派内阁成员也是少数。
因此，总的来看，当代西方政党对内阁的控制是比较严密的。
（二）政党与议员的选拔
在西方国家，议员候选人的提名是选举过程中的一个重要环节。具备候选人资格的人不计其数，但只有那些通过法定提名程序的人才能成为候选人。大多数西方国家都规定，候选人的提名权属于选民个人或者政党。从有关法律的规定来看，在英国、爱尔兰、德国、奥地利、比利时、瑞士、美国等国家，选民个人有提名议员候选人的权力，只需获得一定数量选民的签名支持，就可以直接提名议员候选人。然而从西方国家选举的实践来看，议员候选人的提名权往往被主要政党所垄断。
英国、法国、德国等国的主要政党都设有推选委员会或竞选委员会，专门负责推举本党的议员候选人。以英国的保守党为例。
保守党中央设立“候选人选拔常设咨询委员会”，委员会由9人组成，其中5人来自全国保守党协会联盟，3人来自党的中央办公室，另1人是议会中保守党的督导员。该委员会和党的副主席一起决定一份1000多人的大名单，这份名单不是在大选前才仓促拟订的，而是早就拟好以供随时增减的。如果地方的选区协会无法提出适当的候选人，那么“候选人选拔常设咨询委员会”就会根据这份名单向选区协会推荐合适的人选。如果觉得选区提出的候选人不合适，也可能把名单上的候选人强加给地方选区协会。不过，保守党中央一般不会使用这项权力，以避免干涉地方选区的自主性。
这样一来，保守党的议员候选人的决定权就集中在了地方选区协会的手中。通常，选区协会优先考虑现任议员中打算竞选连任者，但如果现任议员不寻求连任，选区协会的领导就要组成一个10～20人的委员会，对数以百计的报名参选者进行甄别，将报名者的数目削减到3～7人。然后，再由选区委员会召开由100～500名党员参加的选拔会议，对剩下的人选进行面试和秘密投票，得票超过半数的1名候选人就是该选区向中央推荐的候选人。这个人选经中央同意后，正式成为保守党的议员候选人。
美国宪法对参、众两院议员的提名方式均未作规定，而是交由各州自行决定。目前，美国两大政党主要通过预选活动来推出本党的议员候选人，在50个州中有48个州采用直接预选制来选举党的众议员候选人，参议员和众议员候选人由基层选民来决定；另外的2个州则规定众议员的提名权归州党代表大会所有。应当指出，采用预选制度的初衷是要打破政党组织特别是政党领袖对议员提名权的垄断，赋予普通党员和党外选民以更多的权力。但从预选制度执行的实际效果来看，政党垄断议员提名权的状况远未得到根本改变。各级政党组织的领导人很清楚自己不可能直接挑战法律的规定，但他们竭力通过各种策略和手段削弱预选制度的冲击，确保自身在议员提名环节上的影响力。例如，在预选开始之前就以组织的名义直接施加影响，第一步是鼓励那些自己看中的、有希望在竞选中获胜的人参加预选，许诺提供资金和人力等方面的支持；如果其中一些人原本无此意愿，就要想方设法劝说他们出面参选。第二步是为选定的人清除竞争对手，要求那些自己不看好的人放弃眼前的竞选，但一般会对他们承诺在以后时机成熟时提供支持；对不是由党组织安排的“计划外”候选人，以不提供竞选资金的威胁迫使其打消参加预选的念头。政党组织许诺的支持不是“空头支票”，在预选开始之后，它们会动用组织的力量为选定的候选人提供切实的帮助：要求党的积极分子向选民宣传该候选人；提供资金助其刊登广告、召开集会以及进行其他竞选活动；组织专家为其设计形象，策划竞选策略；在投票时动员党员和选民为其投上一票。鉴于政党组织在提名过程中所扮演的重要角色，所以在美国有近70%的打算竞选各州议员职位的人（不含竞选连任的现任议员）在下定参选决心之前会与本地政党组织的领导人讨论自己的计划。
从以上所述的政党操纵议员提名权的情况不难作出如下判断：没有党派背景的独立候选人要当选为议员的难度很大。当代西方政党政治的实践也证实了这一点。展示了1950～1997年期间欧美14个国家的议会中无党派背景的独立议员占有议席的份额。从时间上看，20世纪50年代初独立议员的比例一度达到0．62%，此后有所下降，80年代末以前一直没有超过0．5%，90年代初以后呈上升趋势，1995-1999年期间超过了1%。总的来看，在各个时期、各个国家，独立派议员占有议席的比例微乎其微，政党在议员选举方面仍占有绝对的优势。
（三）政党与司法机构的人事任命
西方国家司法机构的人事任命也受政党政治的影响。从“三权分立”的理论上讲，司法机关成员的任免不应考虑党派归属，而应取决于候选人的从业资历和业务水平。但在现实中，司法机构的成员由担任行政机构首脑的政党政治家来任命，受党派因素的影响很大。在法国，总统本人不但是宪法委员会的非正式终身成员，而且有权任命宪法委员会9名固定成员中的3名，其中包括委员会的主席；委员会的其他6名成员分别由国民议会议长和参议院议长任命。此外，行政法院法官也由总统任命。在英国，大法官、高级法官和上诉法院高级常任法官由首相提名，英王任命；地方法官、巡回法官和书记官等由大法官提名，英王任命。由于英王的任命只是一种形式，因而各级法官实际上都是直接或间接从执政党那里得到任命的。在德国，联邦最高普通法院法官由联邦司法部长与法官挑选委员会选举产生，并由联邦总统确定；各州法官的任用，由州司法部长同法官选任委员会共同决定。在美国，联邦法院法官由总统提名，经参议院2/3多数同意后任命。总统在任命法官时，党派归属显然是一个重要的考量，在多数情况下他会选择与自己同属一个党派的人。据统计，整个20世纪美国总统任命的法官中至少有80%来自总统本人所属的政党。其他获得任命的法官虽然不是总统所属政党的党员，但绝大多数是赞成该政党意识形态和价值标准的人。总统提名的法官能否在参议院通过同样与政党政治息息相关。当总统所属政党在参议院中是多数党时，他提名的人选通常能顺利获得批准。反之，如果出现总统提名的法官遭到参议院否决的情况，那么参议院多半掌握在另一党手中。
美国联邦法官的任命，实质是以总统和参议院为代表的各种政党势力相互博弈的结果。在州一级法院中，虽然法官的产生方式极为不同，但大多深受政党政治的影响——有13个州的部分法官是直接经由党派选举产生的；29个州的部分法官是通过任命产生的，其中5个州的任命机制尤其彻底，州长和州议会甚至无需征得提名委员会的同意便可自行任命法官，这给政党操纵州法官人选留下了很大的空间。即便是在那些规定法官由选民自由选举产生的州，所谓“清除法官选拔过程中的党派性”也不过是一句空话，因为政党往往公开提出自己的法官候选人名单而不被禁止。
法官一经任职，就在形式上获得了相对于政党的独立性。终身任职或者较长的任期、职务豁免权等法律规定为法官的独立性提供了保障。不过，由于在任职之前的长期职业生涯中所受政党政治的影响已经内化为法官自身的价值观念和意识形态偏好，因而法官人选的政党色彩会导致他们作出的判决倾向于维护本党的利益，这一点在美国最高法院裁决2000年大选中的司法争议时表现得尤为明显。
在此次史无前例的大选中，共和党和民主党的总统候选人小布什与戈尔势均力敌，小布什获得246张选举人票，戈尔得到260张，谁能登上总统宝座就取决于佛罗里达州25张选举人票的归属，最初公布的计票结果是在大约600万张选票中，小布什赢得2909135张，戈尔赢得2907351张，小布什以领先戈尔1784张普选票的极其微弱的优势赢得佛州选举和整个总统大选，但由于部分海外选票尚未计入以及选票设计不科学导致大量废票和错投选票的情况发生，民主党阵营不接受选举结果，要求通过人工重新计票，共和党人则坚决反对，并向法院提起上诉。双方的计票纠纷引发的“世纪司法大战”持续了36天，涉及10多桩诉讼案件，官司从佛罗里达州地方法院一直打到联邦最高法院，这就是著名的布什诉戈尔案（Bush v.Gore）。最后，9名联邦大法官以5票对4票判决驳回民主党重新计票的请求，维持了有利于共和党的原计票结果。不出意料，投票支持小布什的5名大法官都是共和党意识形态的支持者，而支持戈尔的4位大法官在意识形态上均倾向于民主党。
二、政党与政策制定
政党进入政府后，接下来的功能就是制定并实施政策，努力实现本党的各项目标，兑现本党在竞选期间向选民许下的诺言。一般而言，完整的政策过程包括政策制定、政策执行、政策监控、政策评估和政策终结等多个阶段。政策的制定是其中重要的一环，也是政党在政府中的作用体现得非常鲜明的一环，因而成为我们考察政党与政府之间关系的又一个着眼点。
（一）政党的竞选纲领
在当代西方国家，政党通常是政府的政策发源地，在大选中政党全国委员会制定的竞选纲领应该成为该党执政后制定各项政策的基本依据。所谓竞选纲领，是指参加竞选的各政党提出的本党当选后在其任期内制定和实施的一揽子政策，包括以下三个基本内容：第一，可以评估的具体的政策目标；第二，提出议题和政策构想；第三，拟订各种供选择的政策方案，并提出政策实现的日程表。
在通常情况下，大多数政党都会有一个自下而上的政策和纲领的汇集过程，在广泛征求党员、基层组织和地方组织的意见后，由政党的全国代表大会制定并通过本党的竞选纲领。在多党制国家中，如果几个政党联合参加选举，那么它们通过的共同竞选纲领往往通过谈判来商定，带有明显的调和折中的色彩。
对西欧国家的政党而言，竞选纲领不是候选人个人的纲领，它反映了党的意识形态和价值取向，是党内一致意见的体现。一旦本党在竞选中获胜，竞选纲领就成了执政党的施政纲领。通常，在内阁宣誓就职时，国家元首或者政府首脑会宣布其施政纲领。尽管在政治实践中，政府的政策与施政纲领之间不可避免地会产生矛盾，但执政党会尽量履行其施政纲领，以兑现竞选时向选民许下的诺言。不过，为了给政府留出足够的政策空间，政党在制定施政纲领时，对国内外重大问题一般只作原则上的表态而不具体阐述。
而且，政党的竞选纲领对不同领域的政策有所侧重，如对经济、社会政策的阐述较多，外交政策大多留待政府去决定。为了保持党对政府的政策指导，一些政党会长期关注政策领域的变化。例如，英国的工党和保守党每年秋季都要举行一次年会，年会持续一周左右，会议对当前党面临的主要问题进行辩论，并决定党的政策倾向。
美国两大政党的总统竞选纲领也对一些主要问题提出了自己的立场，这些纲领由政党全国大会委员会起草，并经大会讨论。但是，美国政党的竞选纲领中充斥着老生常谈，涉及具体政策的内容很少，因此，它们是否能被称为政策文件是值得怀疑的。此外，两党的全国委员会在大选之后就销声匿迹，不可能根据情况的发展及时调整本党的政策。因此，与西欧政党相比，美国政党的体制外组织对政策的影响比较小，总统及其执政班子在制定政策方面享有的自由度更大。
（二）政府的决策
在竞选中获胜的政党进入政府之后，执政党的决策就体现为在政府运作过程中的决策。在政府的决策中，执政党领袖的作用举足轻重。不过，西方国家采用政党政治并不等于由政党代替政府来管理国家事务。大多数当代西方国家实行党政分开的原则，主要体现在以下三点：首先，政党和政府在组织结构上是分开的。
政党有政党的一套组织结构，政府有政府的结构序列，二者相互独立，各成体系。一般地说，各政党均有自己的中央组织结构和地方组织结构、决策机关和执行机关、领导成员和普通成员。政府也有中央机关和地方机关。党的组织结构和政府组织结构之间，在法律上没有直接的领导与被领导、支配与被支配的统属关系。其次，党和政府在组织职能上是分开的。政党的主要职能是将选民的政治意愿转化为政策，也即充当公民与政府之间利益和政策的“转换器”的角色，而不是直接代替政府作出各种政治决策，大多数国家政府的决策一般由政府官员独立作出。再次，文官的“政治中立”同样体现着党政分开原则。西方国家通常在有关法律中规定，文官不得参加党派组织及其活动，不得在其行政行为中有党派政治倾向。因此，执政党影响政策制定的主要方式是通过控制议会间接地对政策制定施加影响。议会是西方国家的最高立法机关，任何一个政党的主张，包括执政党的主张，只有在议会中讨论通过，才能具有法律效力并得到贯彻执行。因此，议会中的政党组织即议会党团取代了议会外的党的全国委员会，成为选举结束后进入议会内的各个政党的决策机构，负责研究和决定本党重要的投票立场，统一本党议员的立法思想和立法行为。
政党的成员在议会选举中获胜后进入议会，按一定的规则和程序形成议会内的政党组织，即议会党团。之所以要组建议会党团，主要的原因就是保证各政党的议员在议会中采取一致行动。
议会党团的核心领导小组由党团领袖、两院议长、各委员会主席、督导员等组成，他们控制了议会党团的政策取向和议会内的人事安排。其中，督导员是议会党团中专职的党务工作者，是各政党用以控制议会党团的重要渠道和纽带。他们协助党的领袖了解情况，督促本党议员遵守党的纪律，用强制的办法使本党议员按照党所规定的方针在议会中发言和投票，对不听从命令的议员采取惩戒措施，直至建议领袖将其开除出议会党团。
仍以英国保守党为例。保守党的议会党团由下院全体保守党议员组成，其活动只接受党的领袖和内阁成员或影子内阁成员的指导和监督，不受体制外党组织的约束。督导员分为总督导员、副总督导员和一般督导员，他们由党的领袖任命，直接对领袖负责。督导员在议会党团中起着中枢作用，其职责主要有五项：第一，充当党的参谋部和情报部。督导员经常向领袖汇报工作，提出建议，听取指示；沟通前、后座议员对某一议案的看法；把议会党团的意见传达给有关大臣或内阁首相。第二，作为党内的最高顾问机构，指导、协助党的全国联合会的工作。第三，管理本党议员，组织本党议员参加辩论和分组投票。第四，在投票前对本党议员的说服、督导工作是督导员最主要的工作。在某一项议案提交下院之前，督导员有责任了解本党议员对该议案的态度，并说服持有不同意见的本党议员，尤其是在重要的议案上，督导员一定会强调党的纪律，对持异议的议员进行说理、劝导，安排他们与前座议员、首相或党的领袖会晤，促使他们放弃个人的观点而服从党的路线。第五，考察干部。当后座议员有机会晋升为前座议员时，督导员有权力、有责任考察他们在历次投票中的记录，如果该议员多次站在本党的对立面，那么不但不予晋升，还要受到督导员的警告。
西方国家的宪法一般都有议员的意志独立、自由，不受任何政党、组织或个人约束的规定。某一政党有权以不遵守党的投票命令为由将某一名议员开除出党，但无权剥夺他的议员身份。不过，对于议员个人而言，如果违背了议会党团的投票命令，受到党纪的制裁，在下次选举中就会失去党的支持，而在目前的政党政治的环境下，没有一个强有力的政党的支持，仅凭个人的声望很难再次当选，这几乎就意味着自己政治生涯的结束。因此，当个人的观点与党的决定发生矛盾时，议员通常会选择服从党的命令，接受督导员的指导和协调。此外，西方国家议会中的一些制度和规定也不利于议员以个人身份在议会中活动。英国的法律规定，议员个人、党派团体和政府都可以向议会下院提出议案。
但下院的议事规则对审议议员个人提案的有效期限作了严格的规定，其结果是议员个人提案一旦遇到任何实质性的反对意见，就不可能获得通过而成为法律。法国的宪法也规定政府和议员平等地享有法律提案权，但宪法同时对议员的立法创议权作了若干限制性的规定，使议员个人的立法创议权在一定程度上被剥夺了。例如，议员提出的法案要接受“财政可接受性”审查，如果一项法案的通过将减少公共收入，增加公共支出，则议会有权拒绝接受在其看来“明显不能接受的”议案。这些规定进一步限制了议员个人的权力，迫使他们接受党的主张，在议会党团的范围内发挥作用。
西方学者通过赖斯指数（Rice Index）对各国议会政党的团结程度进行了量化。所谓赖斯指数，是指党性投票（即按政党的要求投票）的议员所占百分比与违反政党的要求投票的议员所占百分比之差（弃权票不计）。其计算公式为：
赖斯指数=党性投票的百分比-违背党派立场投票的百分比赖斯指数越高，表明某一政党的议会党团的团结程度越高，赖斯指数达到100%就表示某一政党的全体议员高度团结。德国学者萨尔菲尔德（Thomas Saalfeld）统计了1949-1990年期间德国议会中1142次记名投票的结果，采用赖斯指数对德国议会中各政党的团结程度进行了测算。从表中的最后两栏可以看出，议员违背本党立场投票的现象并不普遍，基民盟/基社盟的全体议员在半数以上（58.1%）的投票中完全遵从了党的意愿；社会民主党全部议员则在超过2/3（74.7%）的议会投票中支持了本党。不但议员违背本党立场投票的情况为数不多，而且对表中赖斯指数的数值加以研究便不难发现，议员背离本党立场投票的水平也十分有限，在50年代最高时在10%左右，此后逐渐降低，到80年代下降到不足4%。
综合考察40年来德国的两个主要政党在议会中的投票情况，基民盟/基社盟在1949～1990年之间的赖斯指数为94.3，社会民主党的赖斯指数为97.8，由此可见，德国政党的议会党团总体而言是非常团结的，议员违背本党立场投票的比例很低。西方学者采用赖斯指数对挪威、法国、瑞士等国家主要政党的议会党团在不同时期的团结程度进行了测算，得出了类似于德国的结果：这些国家主要政党议会党团的团结程度较高，赖斯指数大都在70～99之间，而且随时间而发生变化的幅度不大。不过，近年来一些国家的议会内政党的团结确有削弱的迹象。例如，在90年代，美国的国会议员改换门庭的情况越来越多。在1994年的国会中期选举中，共和党赢得了两院多数，随即就有2名参议员和6名众议员离开民主党的阵营加入到共和党的多数中来。同样是在90年代，挪威议会中有5名议员改变了自己的党派归属，这在该国近几十年来的历史上是很少见的。不过，这些变化总的来说并不大，对各政党议会党团所发挥的作用不会产生重大的影响。
三、政党与政治恩赐
政治恩赐（Patronage）亦称“赐职”、“委任”、“分肥”。其基本含义是由大选中获胜的政党通过任命公职和给予其他优惠来报答为本党竞选工作出力的人员及其他积极支持者。提供政治恩赐的做法在政党发展的早期就已有之，根据《不列颠百科全书》的说法，政治恩赐一词最初出现在19世纪的美国，当时是指对内阁成员、大使等官职的任命，后来又扩展到其他利用政治权力为执政党谋取私利的做法，如以高价向捐款者发包公共工程，按低价转让公共特许权利，以及在执法、税收等方面偏袒支持者等。从政治恩赐的内容来看，既有职务任命的成分在内，又涉及到政策的制定，不过，无论是通过政治恩赐得到的职位，还是由政治恩赐而获得的政策上的照顾都具有秘密的、非官方的特点，这与正式的职务任命和政策制定有明显的区别。有人很形象地把为支持者提供政治恩赐的政党比作急于扩大市场份额的公司，其宣传的重点不在于本公司的产品质量，而是着力渲染折扣、促销品等物质刺激，就像百事可乐的广告词所说的那样，“喝百事可乐，中大奖！”
过去的观点认为，政治恩赐是政党组织发育不健全和党魁把持党内权力的结果，因此只是早期西方政党的专利，与现代民主原则格格不入，必将随着民主制度的发展和完善而渐趋消亡。然而，在西方国家政治体制完善和政党组织现代化的过程中，政党政治中提供和接受政治恩赐的做法虽然在范围和程度上有所收敛，却远远没有绝迹。原本不存在政治恩赐的“群众党”在执掌政权后也开始施与恩赐，在转变为“全方位党”和“卡特尔党”后更是频频采用这种手段。在西方政党内部，不同的组成部分对政治恩赐的态度有明显的差异，普通党员、党的积极分子和中下级干部从维护政党纯洁性的目的出发，倾向于坚持原则，杜绝政治恩赐。党的高层领导则既要保持自己在党内的地位，又要争取选票最大化来获得国家权力。对他们来说，政治恩赐有其存在的必要性，具体表现为：第一，政治恩赐可以作为党内的一种非正式的协调机制，为在政党的各个组成部分、各层级的领导之间进行权力分配提供有效的工具，在客观上有利于理顺政党内部的权力关系；第二，政治恩赐可以作为一种非正式的集体激励机制，通过提供恩赐调动各级政党组织的积极性，保证执政党拥有忠诚的工作人员，有利于赢得选举，以及当选后提高政党的执政绩效、实现党的竞选诺言。政治恩赐的上述作用的发挥，使它得以跨越政党发展的不同历史阶段，在相当长的时期内、相当大的程度上与执行党的纲领、维护党的意识形态同时存在，成为当代“群众党”和“全方位党”的重要特征之一。
然而，政治恩赐对政党的负面效应也是显而易见的。其一，即使政治恩赐的确是出于维护政党整体利益的需要，但它所依据的是对权威人物的忠诚以及政治上的亲密关系，而不是被选择者的条件和任职能力，在历史上，政治恩赐导致选举后大批官员的更换，不利于政府的稳定和政策的推行，这就促使欧美各国改革其文官制度。其二，政治恩赐虽然在动员选民、募集资金等方面能够收到立竿见影的效果，但恩赐的辐射面毕竟是有限的，无论是在党内还是在选民中，受惠者都是极少数，对扩大本党选民基础的作用有限，而且容易引起普通党员和党的积极分子的不满，其影响力的广泛程度远不能与党的纲领和意识形态相比。其三，更加值得警惕的是，在西方国家的政治实践中，政治恩赐往往与政党的整体利益背道而驰，成为少数人牟取私利的手段。政党名下所拥有的政治恩赐资源大都掌握在党魁和党的公职候选人手中，其中许多人的首要目标是获得或保持自己在政府中的职位，尽可能多地攫取权力，执行党的政策和维护党的意识形态反倒被放在一边。他们总是力图扩大政治恩赐的范围，而且把恩赐的资源集中到自己手中，为此甚至不惜损害党的利益、影响党的团结。如此一来，政治恩赐就成为破坏党的团结的祸根。
很明显，当代西方政党既不能一味依赖政治恩赐，又不愿放弃这种有效的手段，它们“必须同时分发两种类型的奖品，这意味着它们处在一种组织困境中，因为这两种奖品是相互抵触的”。摆在任何一名政党领袖面前的不外乎两种选择，他可以通过加强党的组织和党员的党性来获得稳定的支持，但这需要长期的艰苦努力，耗时又费力，是一种成本高昂的策略；他也可以通过发放政治恩赐来收买人心，在短期内得到一批拥趸的大力支持，有助于赢得选举以及在当选后顺利推行政策，虽方便易行却对政党的长远发展不利，代价同样不菲。两种选择很难并行不悖，政党领袖只得审时度势，不断地权衡利弊，力求在保障自己最大利益的同时也在一定程度上实现政党组织的目标。
在西方国家的政治实践中，文官制度的建立就是对政治恩赐的反抗。现代文官制度的逐步完善，在一定程度上限制了政党政治中政治恩赐的使用范围，但在选举中获胜的候选人或政党仍然通过不同程度的政治恩赐扩大政党在政府中的影响，动员党员和党的追随者参与到政党的竞选活动和政府工作中来。政治恩赐制的范围和程度在西方各国差别很大。英国、荷兰、瑞典、芬兰等国，政治恩赐非常有限；美国、意大利、比利时等国政治恩赐的程度较高，成为政治生活中的重要因素；法国、德国则处在以上两类国家之间。
英国是最早确立现代文官制度的国家，经过19世纪和20世纪的文官制度改革，政治恩赐的范围已经十分有限，主要表现在两个方面。第一，分配各种荣誉和头衔，尤其是贵族爵位。这类政治恩赐往往由现任首相亲自决定，作为给予为本党“事业”服务的忠诚分子的酬谢，被视为增强政党凝聚力的重要工具之一。第二，将党的忠诚分子安插到有政府背景的公司中，让他们担任董事会的成员，或者在政府资助的各种自治性机构中为党的忠诚分子谋一个职务。
瑞典从20世纪70年代起为那些即将卸任的政府高级官员提供公共部门的职位。有资格获得这种特殊待遇的人大多是前内阁成员和前副国务秘书，他们得到的大多是公共部门中的领导职位，而且这些职位的分配原则是必须在主要政党中公平地进行分配。
瑞典政府还任命前任或现任高级官员担任许多委员会和董事会的职位。这种任命不仅被视为对政治家们从前所提供服务的一种报偿，而且是政府了解民情、体察民意的重要途径，成为政府控制机制的一个组成部分。迄今为止，瑞典的政治恩赐并没有导致政治生活的腐败，政治家受贿或从政治活动中得到经济上好处的事件基本上被杜绝。
在法国，大约有1000个职位可用于政治恩赐。这些职位大多是高级公务员的职位，其中包括一些国有企业的高层领导职位，以及为各部部长服务的工作人员的职位。政治基金是政党从政府那里得到的另一种政治恩赐的资源，这些基金主要来自私人企业，由政府合法控制。由于政治基金的数额在80年代急剧增加，参加政府的政党都从中获益匪浅。这种情况导致法国的主要政党在政治基金的问题上达成了一种默契，“所有政治派别都分享这种制度带来的益处，因而并没有严格地对其加以控制”，导致了腐败现象的蔓延。
德国的公务员队伍具有非政治化的传统。在盟军占领期间，政府公务员被禁止参加政党，但此后文职部门出现了政治化的倾向。1970年所做的一项调查表明，3/4的公务员认为自己不属于任何政党，但到了1987年，这一比例明显下降了，降幅竟达43%。
而且，这种趋向在高层公务员队伍中尤其明显。目前，德国大约有110个高级公务员的职位具有政治性。另一方面，由于德国公共部门的规模相对较小，国有企业作为政治恩赐的资源并不丰富。在地方一级，储蓄银行、天然气和自来水公司、公交公司为政治恩赐提供了一定的资源。各州政府下属的教育部门的一些职位也被作为政治恩赐的资源。此外，各政党和利益集团还按一定比例分配公共电台和电视台的行政职位，只是这些部门正在进行的私有化减少了这样的机会。
无论是在历史上还是在今天，美国都是西方各国中政治恩赐程度最高的国家，政治恩赐已成为美国政治的通例。从某种意义上讲，美国政府就是由政治恩赐滋养起来的。政治恩赐在建立和维持总统支持者联盟的过程中发挥了重要作用。在联邦政府的行政部门中，大约有3000-5000个全日制职位是通过政治恩赐来填补的，还有大约3000个兼职职位或荣誉职位可以用于政治恩赐。
此外，大约700个联邦法官的人选也是经总统任命决定的。国会在攫取政治恩赐的资源方面也毫不逊色。据统计，1990年为国会议员个人服务的工作人员大约有10000个，比1960年增加了6000多个。
职务任命使西方国家的政党和政府的领导层融合在一起；政党通过发表竞选宣言、达成执政联盟内部的执政协议、政党领袖会晤、政党代表与政府部长会谈等方式对政府的政策框架乃至具体政策施加影响，又使政党与政府在政策领域内融合在一起。政治恩赐则进一步加深了政党对政府渗透的程度。如果从宏观上把当代西方主流政党作为一个整体来看，那么西方政党与政府之间的关系非常紧密，政党强大的“制度性功能”或“领导功能”的发挥，为政府的运作提供了可靠的保证。
第二节 政府对政党的影响
第二次世界大战结束以来，随着西方国家“政党政府”的形成和完善，政党操纵政府的程度日益提高，这也增强了它们利用政府权力为自身服务的愿望和能力。政府通过关于政党的法律制度为政党提供资金、媒体等资源，同时加强了对政党财务、党内民主等政党内部事务的管理和操纵。政府针对政党的立法具有重大的意义，是政党法律地位变化最明显的标志。在政党立法涉及的所有内容中，由政府给予政党公共财务补贴的规定影响尤为深远，不仅使政党获得了稳定的经费来源，而且使政党与国家和社会之间的关系发生了进一步的变化，催生了“卡特尔党”这一崭新的政党模式，使当代西方政党政治呈现出了全新面貌。
一、有关政党的法律法规
政党在西方国家政治生活中占有极为重要的地位，起着非常重要的作用，但其地位和作用在宪法和法律中长期得不到体现，直到第二次世界大战结束之后情况才有所改变。目前，通过法律手段来规范政党的地位、作用、组织和行为已成为西方政党政治发展的一个基本趋势。当代西方国家关于政党的法律规定有以下三种情况：
（一）宪法性文件中有关政党的规定
西方政党的法律地位可以由宪法中有关条款来加以确认。目前，世界上至少有66个国家的宪法中有关于政党的专门条款，其中也包括一些西方发达资本主义国家。意大利是二战后第一个在宪法中设立政党条款的西方国家，1947年12月颁布的意大利宪法第49条规定：“为了以民主方法参与决定国家政策，一切公民均有自由组织政党的权利。”此后，其他一些西欧国家的宪法中也相继增设了政党条款。1949年5月颁布并一直沿用至今的《德意志联邦共和国基本法》对政党的规定最为详尽：“（1）政党参与形成人民的政治意志。可以自由建立政党。政党的内部组织必须符合民主原则。它们必须公开说明其经费来源。（2）凡由于政党的宗旨或党员的行为，企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党，都是违反宪法的。联邦宪法法院对是否违宪的问题作出裁决。（3）有关政党的细节由联邦法律予以规定。”1958年10月通过的《法兰西第五共和国宪法》第1章第4条规定：“各政党和政治团体协助选举表达意见。它们可以自由地组织并进行活动。它们必须遵守国家主权原则和民主原则。”
瑞典迄今为止没有名为宪法的文件，但该国的几部基本法始终被当作宪法性文件对待，其中对政党的地位有明确的规定。
1974年通过的《政府组织法》第3章第7、8、9条规定：“议会席位应在各个政党中进行分配”，“每一选区的应选席位应根据本选区的选举结果在各个政党中按比例分配”，“每一政党对于自己所获得的每个席位应指定一名议员及一名替补议员”。同年通过的《议会法》多次提到政党的议会党团的作用，如：“议长会议由议长、副议长、凡在本届议会选举中获得全国选票百分之四以上的政党的党团的各一名代表、议会各常设委员会主席以及议会行政委员会的副主席组成。各议会党团的代表应在每次常会召开时指定，其任期至下次常会召开时为止”，“在议院审议的安排上，议长应就议会审议事项的安排同各议会党团所指派的议长会议成员进行磋商”，“凡在最近一次议会选举中获得全国投票数百分之四的政党的议会党团，应在选举委员会中各有一个席位。除此之外，还有十个席位应在上述议会党团中按比例分配”等。
综观各国宪法性文件中的政党条款，可以看到它们基本上都规定了大致相同的内容，这些共性内容包括：从公民权利或根本人权出发，规定政党依法自由组建；根据在法律面前人人平等的原则，规定所有政党的法律地位平等；依法治党，规定政党的内部组织和运行必须遵循民主原则；不得强迫和限制公民加入或退出政党；政党合法的正常活动受国家保护。此外，还规定了禁止组建政党或禁止政党活动的条件，这些条件基本上都涉及到了国家安全和公共秩序，都不允许政党带有军事、暴力、秘密的性质。这些宪法中政党条款的共性内容体现了宪政民主制度下政党法律制度的基本原则，反映了西方国家比较成熟的政治文化。
（二）虽无明文规定却有宪法惯例
英国和美国的宪法之所以没有对政党的法律地位作出明确规定，主要有以下三个原因：第一，英美两国的宪法是17～18世纪爆发的资产阶级革命的成果，当时近代政党尚未形成，因此宪法以及成文或不成文的法律不可能涉及政党问题。第二，英国和美国政党的形成和发展也经历了一个漫长的历史过程，在相当长的时期内，人们没有认识到政党与其他社会团体的区别，当然不会在宪法和法律中确定政党的地位。第三，两国的早期政党都是以维护资产阶级统治为宗旨的体制内政党，当权者感到没有必要通过宪法和法律来确定政党的法律地位。
尽管英美等国没有单独的政党法律条款，但这并不意味着它们的政党的存在和活动无法可依，两国政党的运行规则更多地体现为宪法惯例。美国学者詹姆斯·M.伯恩斯（James M．Burns）就曾指出：“美国人实际上创造了可称之为‘第二宪法’的办法——由政党来治理政府。……可能有人认为把政党制度称为宪法失之荒谬，但从根本意义上来说，政党组织起力量，授与并掌握权力，并努力使掌权人物克尽厥责，就像宪法所做的那样”，“习惯与惯例使我国政府体制得以完善。总统候选人提名大会以及其他政党活动是宪法惯例的实例。这些习惯作法虽然在宪法中没有明文规定，但对我国的体制颇为重要。事实上，主要通过全国政党的发展和州内选举权的扩大，才使我国宪法民主化”。另一位美国学者莱斯利·里普森也认为，“政治传统已深入到美国政府每一个细小的侧面，其重要性和持久性决不亚于诉诸文字的宪法。……我们可以举出很多例子来论证这一点，但是最能说明问题的是政党制度（party system）的产生”。美国的选举制度、总统竞选中的公共资助制度、保持联邦官员政党中立的法律制度、关于政党经费的法律制度都比较完备，虽然没有详细规定政党如何运行的成文宪法条款或专门的政党法，但宪法惯例和其他单行法规中有关政党的规定就其详尽程度而言丝毫不比宪法条款或专门的政党法逊色，从而保证了政党政治依法运行。
（三）制定专门的政党法
政党法是指由国家立法机关制定的关于政党的专门法律、法规等规范性文件。在当今世界上至少有35个国家制定了专门的政党法，不过在西方发达资本主义国家中，只有德国在1967年在基本法之外又制定并颁布了《政党法》。显然，德国通过法律规范对政党活动进行全面、有效调控的做法，既是对法西斯政党上台的历史教训进行反思的结果，又是理清战后初期德国混乱的政党格局的现实需要。这部法律在制定后经过多次修改，已经是一部比较成熟的政党专门立法。它共有8章41条，主要包括以下内容：
（1）有关政党的一般性规定
包括：关于政党的地位、任务的规定，“政党是自由民主基本制度中宪法赋予的必要的组成部分。政党通过自由、持续地参与表达人民的政治意志，履行基本法规定的应尽的义务和完成由基本法保证的公共活动”；关于成为政党的条件的规定，一个社团如果“在6年内既不参加联邦选举也不参加一个州的选举”、“其成员或者执行委员会的成员大多数是外国人”、“其总部或者领导机关不在本法规定的施行区域以内”，则不承认其为政党；关于政党名称的规定，“一个政党的名字必须与现有的政党的名字有明显的区别”；关于政党法律地位平等的规定，“如果一个国家公共权力机关给政党以公共设施或者提供其他的公共款项，就要对所有的政党平等对待”。
（2）有关党的内部组织和内部秩序的规定
要求政党必须有书面的纲领和章程，并且规定了章程应包含的12项内容，包括党的名称、党员、党内处分措施、党的一般机构和执行机构、财务制度等；规定了党员的权利和义务，以及保障党员权利的措施和确保党员履行义务的纪律，“党的成员和党的机构的代表有同样的表决权”，“党员有权要求随时退出党组织”，“党员故意违反党章或者严重违反党的基本原则或者纪律并且因此产生严重后果的，才能被开除出党”；要求建立党的基本信息的报告、公开制度；规定了政党的结构，要求党建立区域性组织，召开党员大会、党代表大会、执行委员会和一般委员会；规定党的代表和各委员会成员通过简单多数制经秘密投票选举产生，任期最多2年；确立了党内的仲裁制度，等等。
（3）有关政党财务的规定
确定了国家对政党进行资助的原则、数额、申请方式和确定程序；要求各政党保持党内的资金收支平衡，“党的联邦机构有义务调控各州组织的资金的相应平衡”；建立了相应的财务报告和检查制度，“党的执行委员会必须在报告中公开该政党在一年内资金的来源和用处，以及该政党在年终时拥有的财产”；规定了对违规行为的处罚，“违法捐赠移交给德意志联邦议会主席团”，“用于慈善、教会、宗教和科研目的的机构”；对政党接受捐赠进行了限制，如不得接受公共法人、职业团体的直接捐助，不得接受数额高于500欧元并且无法确定捐赠人的捐赠等。
二、有关政党财务的规定
关于政党财务的规定只是涉及政党的法律法规中的一部分内容，之所以把这个问题单独拿出来详加讨论，是因为它的极端重要性。在德国的《政党法》中，共有3章19条是有关政党财务的，几乎占这部法律全部条款数目的一半，而篇幅则超过了一半。美国在近30多年来先后通过了联邦选举法案（1971年）、联邦选举法修正案（1974年）和竞选筹资改革法（2002年），对联邦选举中的经费问题进行了全面的规范。关于政党财务的法律规定主要包括两方面的内容：
（一）政府给予政党公共补贴
当代西方政党在财务上大都入不敷出是政府为政党提供公共补贴最直接的原因。西方政党面临的财务压力并非来自党的日常开支，而是受连年上涨的竞选费用之累，尤以美国最为突出。1960年，美国各级公职选举的竞选开支总额为1．75亿美元；到了1980年，仅美国总统选举和国会议员选举的费用就高达5．14亿美元；2004年，总统选举和国会选举总共花费了大约39亿美元，创下了历史新高。2004年3月份，小布什在美国的17个州播放了120秒钟的广告，花去1000万美元。克里也不甘示弱，他推出120秒的两个竞选广告，在全美19个州播放，广告费总额高达2500万美元，创下了美国总统选举中单笔广告费用的最高纪录。
在“群众党”模式下，西方政党的经费主要来自党员缴纳的党费和个人捐赠，体现了政党对党员和选民的依赖，是最符合西方民主观念的解决政党经费问题的办法。依靠庞大的党员队伍，“群众党”拥有比较稳定的财源和大量不计报酬为党提供志愿服务的人力资源，党费收入加上来自私人和企业的捐助就足以维持党的日常运作并支付竞选的花销。但是，60年代以来西方的社会结构、阶级结构的深刻变化动摇了“群众党”模式的基础，政党的收入由于党员数量的下降和党员对党承担的义务减少而受到影响，而不断攀升的竞选费用使政党的开支剧增，这使西方政党陷入了财务困境。
政党想方设法吸引私人或利益集团资助以便支付天文数字的竞选费用，主要的做法有两种：其一就是上文中提到的政治恩赐，给予为政党工作的人或其亲属公共职务、公有住房、津贴或福利待遇，对商界人士则诱之以公共事业合同。其二，靠“出售政策”换取竞选资金。使政策的结果有利于某些富有的个人、公司或者利益集团，政策的受益者慷慨解囊资助政党，政党从他们手中得到竞选资金，政策的成本却由第三方（通常是纳税人）来支付。这种政客与捐助人之间的政策交易在美国尤其明显，而且呈愈演愈烈之势，以致有人把美国的政治体制叫做“支票簿民主”。
这两种办法虽然在募集资金方面取得了一定的效果，但代价高昂，负面影响很大，不仅限制了政党在制定、执行政策上的自由度，而且极易滋生腐败。美国学者詹姆斯·斯科特（James C．Scott）指出，西方国家的政治腐败已经超出了个别政党和政治家个人的行为，因此“必须把腐败像暴力那样作为大多数政治体制内定期的、反复的和不可避免的一部分加以理解”，甚至把它视为“非正式的政治制度”。各种幕后交易和政治献金丑闻的曝光，削弱了选民对政党的支持和信任，破坏了政党的形象，腐蚀了西方民主国家政党政治的基础，增加了政党走向衰落的可能性。在这种情况下，必须找到一种既能解政党资金匮乏的燃眉之急，又不致威胁西方政治体制和政党体制的合法手段，于是“政党作为领导者和法律制定者，很自然地求助于国家”。
目前所有西方国家都为政党提供公共补贴，但在公共补贴的具体规定方面有很大的不同。德国《政党法》规定，国家给予政党的补贴总额为每年1．33亿欧元（绝对上限）；每个政党每年得到的资助不得超过其年收入总额（相对上限）；政党每赢得1张联邦议会选举的有效选票就得到0．70欧元的国家补贴；政党每收到1欧元的党费或者合法捐赠就获得0．38欧元的国家补贴。1994年1月1日生效的德国《政党筹资法》规定，政党在欧洲议会、联邦议会及州议会的选举中，每得到1张选票，就可以从国家拿到1．3马克的补贴。如果选票超过了500万张，超出部分选票由国家按每张票1马克予以补贴。
美国的联邦选举法及其修正案规定：第一，在预选阶段，由联邦选举基金会向总统预选中愿意接受经费支出最高限额的候选人发放配套资金，对总统选举实行自愿的公共资助。联邦选举基金由纳税人在填写税收表格时自愿将3美元的税款留作公共资金以资助竞选总统职位的候选人，他只需要在税收表格上相应的方框里打勾，这笔钱就自动划入联邦选举基金会。申请配套资金的候选人要具备两个条件：一是接受支出限额，由于物价上涨等因素的影响，每次选举的限额均不相同；二是候选人至少需要在20个以上的州、每州至少筹集5000美元，而且每笔捐款都不超过250美元才有资格提出申请，他从个人手中募集的每笔捐款250美元以下的每1美元都可以从联邦政府得到对应的补助，补助总额以500万美元为限（根据1974年的物价水平确定，以后随物价指数的变化而调整）。第二，在正式选举阶段，如果总统候选人或候选人所在的党在上一次大选中获得的普选票比例超过了5%，并且候选人同意不接受私人捐款，他就可以获得联邦选举委员会规定的相应的公共补贴，补贴标准为2000万美元（根据1974年的物价水平确定，以后随物价指数的变化而调整）。第三，两党总统提名全国代表大会可以自动得到联邦政府的补贴，1974年的补贴标准为200万美元。小党则视其在上届大选中所获的选票比例相应地得到少量补贴。
瑞典在1965年开始实行国家补贴制度。领取补贴的政党必须具备两个资格：在议会中至少拥有1个议席；在上一届下院（当时的瑞典议会采用两院制）选举中的得票率不低于选票总数的2%。补贴标准是每个议席每年平均补贴6万克朗，总金额约为2300万克朗。1972年瑞典又通过了《面向政党的国库补助法》，对每个议席每年的平均补贴标准提高到85000克朗；对在上届大选中未能获得议席，但得票率超过2．5%的政党，也给予85000克朗的补贴；给予在上届大选中获得4%以上选票的政党每年150万克朗的基础补贴，然后根据政党的议席数量给予追加补贴，执政党平均每个议席的补贴金额为3500克朗，在野党每个议席的补贴金额为5250克朗。
1974年5月，意大利通过了第195号法律，宣布建立统一的政党竞选资金。根据这项法律，任何政党在申请公共资金之前必须具备一定的资格，如已经得到一定数量选民的支持，或在上次大选中获得了一定比例（2%）的选票。在统一支配的公共资金中，划出15%在所有具备以上资格的政党中进行平均分配，其余85%按照各党的得票比例分配。在比利时，每个党每年得到10万英镑的补贴。此外，在上次选举中每得1票给予1英镑补贴。
政府给予政党的公共补贴不仅限于资金，还包括公平使用媒体的权利。西方国家的新闻媒体被誉为立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”，因此，政府有关媒体的规定对竞选结果起着非常重要的作用。在斯堪的纳维亚国家，政府补贴给予那些与政党有密切联系的媒体，从而间接地资助了政党。如瑞典在1994/1995财政年度给予报纸的补贴达到了4．87亿克朗。政府还可以要求国有媒体向政党和竞选者赠送免费的播放时段或报纸版面，这也被视为一种间接的补贴方式。荷兰就是典型的例子。根据规定，在由荷兰政府所有和管理的公共广播电视系统中，电台和电视台的播出时段分配给由不同政党操纵的各个有鲜明政治倾向的广播协会，从而保证了各政党在公共广播电视系统的节目时间分配中享有平等的权力和机会。
在当代欧美国家中，公共广播电视系统并非媒体行业的主力，最有影响的报纸、杂志、电台、电视台都是以追求利润为根本目标的私营企业，政党和候选人可以斥巨资购买电视节目的播出时间为其竞选服务。不过，即使对私营媒体，政府也作了规定。为了防止较大的、经济实力较强的政党和候选人购买较多的媒体时间和版面，一些西方国家的政府制定了“公平规则”，宣称要使所有的竞选者享有使用印刷媒体和电子媒体的公平机会。例如，美国的电台和电视台必须遵守政府的“同等时间”、“公平原则”和“辩驳权利”的规定。所谓“同等时间”，就是规定广播、电视机构如果给予或卖出时段给一个政党或一位候选人，那么对其他政党或其他候选人也必须如此；“公平原则”是指电台和电视台的节目中如果涉及到存在着意见分歧的重要公共问题时，必须播送反对派的意见；“辩驳权利”则是指在广播和电视节目中受到攻击的人有权要求电台和电视台给予免费的时段进行辩驳。
（二）政府对政党财务的控制
政党接受国家给予的公共补贴，为国家通过立法直接干预政党的内部事务和外部活动铺平了道路，对政党的财务加以控制也就提上了政府的日程。通过6个指标概括了欧美14个国家对政党财务进行控制的总体情况：（1）10个国家专门制定了有关政党财务的法律；（2）11个国家要求政党公开其经费来源和财务收支状况；（3）3个国家对私人捐款的数额作了限制；（4）3个国家限制或禁止企业向政党捐款；（5）4个国家限制或禁止国外的个人、企业向政党捐款；（6）6个国家对竞选开支的总额进行了限制。
下面以美德两国为例，对西方国家有关政党财务的法律限制作一具体说明。
德国《政党法》规定，政党的执行委员会必须公开该党在一年内的资金来源和用途，以及该党在年终时拥有的财产；政党不得接受由公共法人、议会党团提供的捐赠；除直接用于公益、慈善目的的捐款之外，政党无权接受由政治基金会和财团提供的捐赠；不得接受来自职业团体的直接捐赠；不得接受数额高于500欧元、捐款人身份不明的捐款；不得接受明确地希望得到经济或政治回报的捐款；一年内捐款或缴纳党费的总额超过10000欧元的，必须公布捐赠者的姓名、地址及具体的捐赠数额；单次捐赠超过50000欧元的，必须立即报告给德意志联邦议会主席。如果政党接受违法捐赠，除上缴非法收入作为惩罚外，还必须缴纳2倍于非法所得的罚款，如果政党没有依法公布收支情况，则扣除2倍于未公布金额的国家补贴。
1971年的美国联邦选举法案和1974年对该法的修正案在对政党的捐款限制、经费公开等问题上作出了明确的规定，包括：建立由总统任命并经参议院通过的联邦选举委员会，以管理总统、参议员和众议员候选人的竞选资金筹集；所有候选人都必须指定一个委员会报告捐款和开支的全部情况；限制争取提名的总统候选人和在总统大选中接受政府资助的候选人的开支；限制全国性政党在竞选总统和竞选国会议员过程中的开支；个人对每位候选人的捐款不得超过1000美元，对党的全国委员会的捐款不得超过2万美元；政治团体对每位候选人的捐款不得超过5000美元，对党的全国委员会的捐款不得超过1．5万美元。每个政党举行全国代表大会的开支不得超过450万美元，党的全国代表大会提名的总统候选人在总统选举中的开支不得超过3000万美元。2002年3月20日，美国国会通过了关于改革竞选资金筹集的法案，内容主要包括：禁止公司、工会或个人向全国性政党捐献“不受限制的软钱”；个人向候选人捐款的最高限额由1000美元提高到2000美元；禁止公司、工会及一些独立组织在临近选举的60天内或临近预选的30天内为某个候选人做议题支持广告；禁止外国人对联邦、州和地方的选举进行捐款；禁止征用联邦财产包括白宫和国会山进行筹款活动；电视和广播在播出政治广告时，要公开为广告付款者的相关信息；政党的筹款委员会要经常向联邦选举委员会汇报筹款情况，联邦选举委员会要在收到这些信息后的24小时内上网公布。
（三）政党财务立法的后果
西方学者一般认为，与政治恩赐和政策交易相比，通过财务立法为政党提供公共补贴并实施管理的做法有两个优越性。首先，国家对政党的资助限制了私人资本在政治过程中的影响力。国家取代富人、企业和利益集团成为政党经费的主要提供者，有助于政党摆脱某种狭隘的私人利益或小集团利益的束缚，使政党把公众的利益放在首位，其结果必然是腐败现象的减少。另外，政党接受公共补贴同时意味着它们必须接受国家对私人捐助和竞选花费的限制，使政府有更多的机会监督政党募集资金的各类活动，防止私人资本通过政党为自己谋利而损害公众利益。
其次，国家提供的公共补贴能够保证机会均等和公平竞争。这主要是针对小党以及那些政治纲领不可能得到富人或既得利益阶层青睐的政党而言的。这些政党缺乏与利益集团的联系和沟通渠道，无法从特定的利益集团那里得到资助，因此国家补贴对它们的意义就非常重大。日本学者冈泽宪芙也持类似的观点，认为“公库补助制度，是容易缺乏自立能力和自净能力的政党与公民之间订立的全员加入的国民政治保险。国民通过投票行动来决定各党的补助总额。这种政治保险能够成为一种有效的对策，即它能创造政党和选民继续接触的新的可能性，实现政党和候选人的机会均等，以及阻止依靠与特定势力建立黏着和依存关系的贪污结构化”。
由国家给予政党补贴的做法虽然颇遭诟病，但事实证明，与其他方法相比，靠公共财务补贴来解决政党财务问题的效果更好，不仅提供了比较稳定的资源，在一定程度上满足了政党对资金和媒体资源的渴求，而且便于国家对政党内部的财务状况和其他活动进行监督，尽可能地保证政党在募集资金时采用合法手段，从而维护了西方民主制度的稳定和资产阶级的整体利益。目前，国家补贴已成为西方政党重要的资金来源，对一些政党而言甚至是主要的财源。然而，公共财务补贴没能像西方学者所期望的那样限制私人资本的影响力，也无法杜绝不公正现象的出现和腐败行为的发生。从对第3个指标（限制私人捐款）和第4个指标（限制/禁止企业捐款）的统计结果中可以看出，绝大多数西方国家对个人和企业的捐款根本就未作限制或者未加禁止。即便是在明文规定禁止或者限制私人捐款和企业捐款的国家，这些规定也很难落到实处。捐款人完全可以采用化整为零，将大笔捐款转化为多笔小额捐款的办法来突破捐款的限额。公司、企业也可以提供大量的不直接影响选举结果的捐款以达到规避法律的目的。
近年来，不仅美国、意大利、比利时等腐败案件重灾区的情况没有好转，连过去很少出现腐败问题的英国和德国也频频卷入腐败案件。1999年，德国前总理科尔就因私设“黑账户”，接受数百万马克匿名捐款的事件被曝光而受到司法追究。事实上，在今天西方政党的经费来源中，国家补贴、政治恩赐和政策交易同时存在，互为补充。
尽管通过国家补贴规范政党财务的制度未能达到预想的目标，但这一制度所产生的影响远远不止于改变了西方政党筹集经费的方式，而是包含了对西方民主和西方政党的新的理解。在传统的民主理论中，政党被视为个体公民自愿组成的自治性组织，党的活动尤其是政党财务之类的党内活动在很大程度上处于公共领域之外。由国家通过立法从财务上支持、监督政党，不仅隐含着对政党在西方民主制度中所发挥作用的认可，而且包含着确认政党的特殊法律地位的意味。国家补贴制度的实行，使国家成为政党经费的重要来源，表明政党、政府、社会三者的关系发生了重大的变化，政党从扎根于社会中的自治性组织向“准国家机构”转变，由个人自愿组成的团体朝着国家“公器”的方向变化，进而引起了政党组织形式的巨大变革。此外，国家补贴以政党的力量（议席和得票率）为依据进行分配，使资金大部分流入大党、主流政党的手中，改变了政党之间的力量对比和相互关系。这两种作用结合在一起，促成了一种新的政党模式——“卡特尔党”的诞生。
在“卡特尔党”模式下，政府通过法律对政党进行全面规范究竟产生了什么样的效果？表面上看来，似乎是政府对政党的影响力加强，政党的党内民主和选民的民主权利得到了更加切实的保障。不过，考虑到西方国家的政府一直掌握在政党手中，要靠政党来领导和运作这一事实，我们不难得出推论——政府对政党的限制和管理不但“是由政党本身作出的决定”，而且“是由全体政党或至少由大多数政党来设计和决定的”，政党与政府之间相互渗透和融合的趋势加强，在政党内部产生的直接影响是进入政府的政党组织和担任政府高官的党员获得了更大的权力，间接地造成了政府之外的政党组织在各种政治资源分配过程中的劣势地位。对此我们已经在第三章中做了简单的说明，而这种趋势对政党、社会和国家之间关系变化的深远影响，我们将在下文中进一步交代。
第三节 “政府中的政党”与“政党衰落”
本章的前两节分析了当代西方国家政党与政府关系的发展变化。政党控制整个政府过程是自西方国家“责任政党政府”形成以来的一贯趋势，而政党与国家政权相互渗透、相互融合以及“卡特尔党”的出现则是20世纪60～70年代以来发生的新现象。“政府中的政党”依靠国家的力量强化了自身对政府的垄断地位，维持了政党体制的大致稳定，成为“政党衰落”理论的重要反证。
一、“卡特尔党”对政府的垄断
对20世纪后60年代至今“政府中的政党”的分析表明，政党控制政府的程度并未发生明显的变化，政党的制度性功能得以保持，政党对内阁和议会的组成起着决定性的作用，政策制定过程也在政党的掌握之中。不仅如此，政党对政府的控制还呈现出加强的趋势，这与“卡特尔党”模式的形成有关。“卡特尔党”在70年代就已经出现，在80年代末表现出了加速发展的趋势。
“卡特尔党”的显著特点之一，是政党与政府之间的关系日益密切，政党逐渐融入国家，成为国家的代理人甚至“准国家机构”。
西方政党的这种地位，使得在政府之内没有任何一种力量能够对其构成威胁。虽然媒体和利益集团在竞选过程中能够对政党施加显著的影响，甚至部分地承担起过去主要由政党来承担的利益表达与整合功能，但是在进入政府过程之后情况却有了很大的改变。
尽管西方媒体时常对政府和执政党进行批评和揭露，但政府和执政党利用自己掌握的权力可以比较轻易地控制舆论。美国前总统里根的第一任白宫联络主任戴维曾说，对于政府来说，“我们要尽我们的所能控制人们所看到的东西。我们要塑造它，而不是让电视塑造它。……你必须想办法把它控制在有利于你的方面”。英国工党提出“工党的基本目标是限制媒体的自主性并使它们的批判能力变得迟钝”。今天欧美主要的媒体大都是私营企业，但这并不表示它们能够越过政府设定的制度边界。在现代社会，政府对传媒的控制或干预方式包括：（1）法律控制。包括欧美各国在内，世界各国宪法几乎都有保障传媒自由的规定，但同时也有限制传媒自由的规定。大众传媒法、国家安全法、刑法则把对传媒的限制细化。（2）以行政手段对官办传媒或亲政府的传媒或听话的传媒予以种种支持和激励。（3）以国家秘密的方式隐匿重要新闻。（4）在国家非常时期不放弃对传媒的直接或半直接控制。（5）把公营的传媒机构变成准政府传媒机构，其一般做法是任命这些机构的高层管理人员。在政府的控制和干预下，西方国家的主流媒体在大方向上是与政府保持一致的，在对外政策上尤其如此，英国和美国的媒体在伊拉克武器核查问题上甚至发展到了弄虚作假来欺骗本国人民的地步。
政党在选举中有求于利益集团，当政党进入政府后，利益集团的利益就需要借助政党来实现，政党由此取得了主导地位。利益集团要把自己的要求传达到政策中心，对公共政策的形成和实施施加影响。一些利益集团甚至与政党结成稳定的联盟，如工商业集团与保守政党、工会与工党/社会民主党之间的关系就是这样。
另一些利益集团主要通过游说活动向议会议员和政府官员进言，使他们投票赞成有利于本集团的议案，或者反对不利于本集团的议案。美国的一些政治学家指出，利益集团与政党之间的关系与议会中的政党（议会党团）的凝聚力有关。在美国式的“不负责任”的政党体制下，议员并不真正对政党负责。当政党的政策取向与议员自身的看法不同，或者与议员所代表的选民的利益相冲突时，议员就可能不服从政党而自行其是。政党的分散状况使利益集团有可能对它们的政策纲领产生较大的影响。但在西欧国家的“责任政党政府”中，这种可能性微乎其微，利益集团对“政府中的政党”的影响就更加有限了。
二、“卡特尔党”与政党体制的变化
“卡特尔党”的另一个显著特点反映在政党体制的层面上，就是主流政党之间结成了政治卡特尔，它们将彼此之间的竞争限制在一定范围内，以达到垄断政权、排斥其他竞争者、确保自身生存和发展的目的。表面看来，西方主流政党在开放的选举市场上互相攻讦，展开激烈的竞争。其实，政党之间的激烈竞争只是一种表面现象，考察的14个西方国家中，包括美国、英国、法国、意大利在内的6个国家规定了竞选开支的最高限额，很明显是出于防止主流政党之间无限抬高竞选费用、避免恶性竞争的考虑。
今天的主流政党之间在左右政治光谱上日益“趋中”；各主流政党尽力尝试各种组成联合政府的可能性，理论上可能出现的多党联合政府在实践中几乎都出现过，如中左联合政府、中右联合政府、左中右大联合政府，甚至左右联合政府也出现过。在“卡特尔党”的模式下已不存在真正意义上的反对党，西方学者提出了“支持性政党”（supporting party）的概念，意思是这些政党不会全力支持执政党和政府推行的各项政策，但也不会完全反对政府及其政策，在多数情况下，它们选择有保留地支持政府。
在主流政党组成政治卡特尔的情况下，唯一可能的反对力量是新兴的小党。为了遏制这些小党，“卡特尔党”操纵的政府在国家补贴分配问题上给小党设置了障碍。例如，补贴的数额是以政党的力量（上次选举中的得票率或者赢得的议席数目）为依据的，老党、大党的力量强，得到的资金就多；新党、小党力量薄弱，得到的资金少。对媒体资源的分配也是不平等的，尽管新党、小党在提名候选人之后也可以获得国家媒体的一些广播、电视时段，但除了在荷兰等少数国家之外，小党得到的时段往往比较短，而且大都不被安排在黄金时段。况且，政党利用媒体进行政治宣传是一个持久的过程，仅仅在选举期间给予政党平等的利用媒体的权力是远远不够的，由于主流政党拥有雄厚的资金和与媒体、利益集团的密切关系，在选举期外的其他时间里，主流政党在媒体上的出镜率绝非新兴政党和小党所能企及。
当然，“卡特尔党”没有能够阻止小党在西方国家的政治舞台上占有一席之地。自80年代以来，除英国外几乎所有西欧国家主流政党的合计得票率都呈现出下降的趋势。
美国近年来虽然没有产生有影响力的第三党，但在1992年总统选举中，既无从政经历、又无政党组织支持的独立候选人罗斯·佩罗（Ross Perot）异军突起，获得了19%的选票。有学者以此为依据对“卡特尔党”的概念提出了疑问：“卡特尔党”本该使西方国家的政党体制朝着集中的方向发展，但实际情况恰恰相反，左右翼新兴政党在西方政坛的崛起，使当代西方国家的政党体制呈现出“分裂化”、“碎片化”的发展趋向。对此该如何理解呢？
这个问题涉及到“卡特尔党”对待挑战者的两种不同方式：排斥或者吸收。“卡特尔党”虽然不能阻止新的挑战者出现，但能有效地把它们排斥在政府职位之外。对新兴政党而言，要么接受“卡特尔党”制定的游戏规则，通过实现自身的“主流政党化”达到参与政权的目的；要么拒绝现有的游戏规则，坚持自身的特点，甘于被边缘化。80年代以来绿党和极右翼民众主义政党在西方政党政治中的遭遇证明了这一点。
非主流政党在争取选票、赢得选举方面取得了突破性进展，但在进入政府成为执政党后却遇到了挫折。其根本原因是：这类政党大多脱胎于社会运动，以激进的、反体制的面目出现，强调平民化，强调特定的（有时甚至是单一的）问题，其选民基础主要是年轻人、社会边缘阶层、持激进乃至极端立场者以及原本对政治不甚关心的人。非主流政党一般仍保留着社会运动的特点，能够敏锐地发现传统政治和主流政党所忽视的社会问题，善于利用各种方式来动员群众，因而能够在选举中脱颖而出。然而，一旦参与执政，它们的结构性缺陷就暴露出来。首先，在意识形态的问题上，过于坚持不切实际的意识形态和政策主张就会丧失中间阶层选民的支持，大幅度调整党的政治立场和政策倾向又有被主流政党同化、失去基本选民支持的危险，因而陷于两难处境。其次，在组织结构方面，绿党强调基层民主，反对权力过分集中；极右翼政党则大多围绕魅力型领袖来建立，二者的组织化程度都不高，而且协调内部冲突，尤其是领导人冲突的机制不健全。最后，缺乏执政经验和执政所需要的专门技能，无法与执政伙伴进行有效的合作，难以将本党的政策主张付诸实践。
所以，非主流政党要摆脱困境，一般应采取以下策略：一是转换角色，由反体制政党向执政党转变，以合作主义取代孤立主义；一是改变组织原则和组织结构，逐步实现党的制度化；一是由僵硬的理想主义政策转向灵活的现实主义政策，增强政治竞争的艺术性。概而言之，就是向主流政党转型。在处理上述问题时，这些政党既有成功的经验，又有失败的教训。以德国绿党为代表的非主流政党被视为欧洲绿党成功转型的典范，极右翼政党在执政实践中却备受挫折。
总之，“卡特尔党”的出现，反映了当代西方政党适应客观条件的变化而呈现出的新的发展趋势：政党与国家政权之间的联系更加紧密，保持了对整个政府过程的垄断；“政府中的政党”利用国家提供的资源获得了新的力量，不仅取得了对政府外政党组织的优势地位，而且有效地弥补了“选民中的政党”和部分政党组织层级的削弱而造成的损失，维持了政党的生存和发展；主流政党结成政治卡特尔来应对选举市场中新竞争者的挑战，保持了西方国家政党体制的基本稳定。因此，在“卡特尔党”这种新的政党模式下，国家权力对政党的重要性大大提升，它们着力强调的重点从过去的与社会之间的永久性联系变成了今天的同国家之间的密切关系，对政党的长远发展产生了极为重要的影响。
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