“作为组织的政党”是西方学者所说的政党的“第二张面孔”。

    对政党的组织结构进行考察之所以十分必要，是因为“现代政党的特质主要表现在其内部结构上”。西欧各国“群众党”的组织体系大都从纵横两个方向建立，纵向上分为全国性政党组织、地方政党组织和基层选区政党组织，横向上包括体制外组织（政府和议会之外的常设组织）和体制内组织（议会党团和政府内的党员），由此构成复杂的组织网络。这些“群众党”的组织一般都遵循较为完备的理论、纲领；有相对稳定的领导或领导集团；上下级之间有较为严格的层级领导制度；有相对稳定的组织成员。这种健全的组织形态被认为是19世纪末影响最大的政治发明，在一些西方国家，它甚至改变了整个政治生活的面貌。美国的民主党和共和党在组织形式上与西欧政党有相同之处，两党也设置全国、州、县市和基层选区的组织。它们与西欧政党最大的区别在于各级组织之间的关系松散，没有严格的上下级关系，所谓全国性组织，不过是各个州的政党组织的松散联盟，而各州的党组织又是各个候选人组织的松散联盟。

    所谓政党的“组织衰落”主要是对西欧各国的“群众党”而言的。在长达半个多世纪的时间里，“群众党”的各级组织承担着利益的表达与整合、政治社会化、组织选举等重要的功能。但从20世纪60年代至今，社会的变化、技术的进步不仅改变了政党与选民的外部关系，而且使“群众党”内部的金字塔式的组织系统发生了显著的变化。其中，普通党员的人数减少、党的地方组织和基层组织萎缩等现象被视为“政党衰落”的典型论据。一些学者提出，西欧政党的组织正在朝着“美国化”的方向发展。因此，考察当代西方政党组织变化的性质和程度，对“组织衰落”的观点作出客观的判断和评价，对于探讨“政党衰落”的问题是十分必要的。

    第一节 西方政党党员的变化

    从西方政党组织模式的演变过程中可以看出，发展党员的重要性可以被视为决定政党组织类型的一个决定性的因素。在“群众党”的组织模式中，党员是维系一个政党生存与发展的基础。在最直接的意义上，党员数量的多少，直接关系到政党能够掌握的人力、物力、财力的多少，决定着政党组织的生命力。此外，党员身份还有更深层次的含义。在阶级、民族、宗教或者其他社会分野比较清晰的情况下，一个政党在它所代表的阶级、民族和宗教信徒中大量发展党员这一事实本身就表明了一种归属关系，体现了政党必须深深扎根于自身社会基础之中的传统政治理念，是政党参与权力竞争和上台执政的合法性的主要来源之一。赋予本阶级、本民族或者本宗教派别的选民以明确的党员身份，有利于最大限度地动员他们积极投身于政党从事的事业中来。因此，考察当代西方政党的党员数量变化，不仅是分析这些政党组织力量状况的一项基础性工作，更重要的是反映了它们在新的时代背景和社会环境下在政治理念和组织策略方面发生的变化。

    一、西方政党党员身份的认定

    党员就其最广泛的意义上讲是指组成一个政党的基本成员。

    党员的概念从来都是与特定时期、特定政党的概念联系在一起的，要找出一个对所有政党都适用的、严格的党员定义是不会有结果的。对美国政党而言，“党员”这一范畴没有什么实际意义，因为党组织根本不对党员进行认证，入党与否完全由人们自行选择，在选举中进行选民登记时，选民只需在登记表上政党那一栏中某一个政党后面画勾就表示加入了那个政党，既无须办理入党手续，也不用缴纳党费，普通党员的身份是临时性的，许多人经常变更自己的党籍。这样的“党员”与选民很难区别开来。对类似于美国的民主党和共和党这样的没有正式入党手续的政党来说，只能根据人们参与政党活动的程度不同大致确定如下几个范畴：（1）不是政党的正式成员，也不参加政党的日常活动，但经常在全国性选举或地方选举中支持某一政党候选人的选民；（2）不是政党的正式成员，但公开承认支持某一政党，加入党的附属组织，经常参加党的公共集会，并且不时为党提供资助的同情者；（3）自称为某一政党的党员，并付出时间和精力去积极宣传党的纲领，参加党的各项活动的积极分子；（4）作为党的领导层的职业活动家。

    在西欧国家，现代意义上的党员概念直到19世纪末20世纪初政党的组织模式由“干部党”发展到“群众党”时才形成。这时的左翼政党如社会党、社会民主党和工党主要从工人阶级和社会下层中发展党员，率先在政党与社会阶级之间建立起了一种长期而稳定的联系，政党为阶级谋利益，阶级成员加入政党，真正成为“与某一个政党之间存在着组织隶属关系，承担一定义务并享有相应权利的人”。我们至今仍然沿用这个党员概念，只不过党员概念在诞生时是人们生活在阶级分化明显、阶级斗争激烈的社会中的重要表现，今天则已涵盖了种族、民族、宗教、语言文化等众多社会分野。西欧政党的党员有个人党员与集体党员之分。个人党员即以个人身份加入政党的党员，由个人党员组成的政党被称为直接结构的政党。这类政党组织通常有比较严格的入党手续，申请入党者必须首先提交申请书或填写申请表格，声明入党者赞同党的理论和原则，愿意遵守党的纪律，保证不同时加入其他政党。

    有的政党要求更严格，申请入党需要介绍人，申请人还要提供自己的姓名、性别、年龄和住址等个人资料。党的基层组织同意接受申请人的要求之后，往往还要经过一定时期的组织内部考察才能把他的名字列入全国党员名单，并发放党员证。入党后，党员即享有一些党外人士无法涉足的专有权利，如选举和监督党的各级负责人、提名党的公职候选人、讨论党的政策、参与党内决策等，同时必须承担遵守党规党纪、按时缴纳党费和参加党组织的活动等义务，否则会被开除出党员队伍。对于这些直接结构的政党，我们可以拿入党行动和定期缴党费作为衡量党员的标准。

    除个人党员以外，一些政党还拥有集体党员，即政党之外的某一社会组织的部分或全体成员集体加入党组织，党费可以由这些组织集中划拨给政党，党员也可以通过这些组织间接地参与政党的活动。现代西方政党的集体党员主要包括两种情况：一是工会、工人合作社、工人互助会等阶级属性比较一致的社会组织集体加入左翼的工人阶级政党，如社会党、社会民主党和工党；二是工会、农民团体、商业联合会等分别属于不同阶级的社会团体基于共同的宗教信仰而集体加入宗教政党（特别是天主教政党）。拥有集体党员的政党又被称为间接结构的政党。很明显，与个人党员组成的直接结构的政党相比，集体党员和间接结构的政党更鲜明地体现了政党赖以生存并为之服务的社会基础。

    英国工党就是此类政党的典范。该党在很大程度上是工会运动的产物，1900年英国的全国性总工会组织——英国职工大会与费边社、社会民主联盟、独立工党等组织一起组成了工党的前身“劳工代表委员会”。1906年，该委员会更名为英国工党，同年底，英国最大的工会组织“矿工联盟”参加了工党，使工党的党员人数从86．1万剧增到136．1万。从1900年到1918年，工党是由工会、合作社、社会主义团体组成的间接结构的政党，甚至不吸收个人党员。1918年之后虽然准许个人党员加入，但仍以工会会员为主。

    20世纪70年代工党的680万党员中，工会成员约占610万，集体党员与个人党员之比约为9∶1。长期以来，英国工党与工会保持着密切的关系：工会始终是工党的阶级基础，工党则是工会在政治上的代言人。两者在组织上相互交叉，形成了密切的“左右手”的关系。工会在工党内部有很大的发言权，在党的全国性组织中表现得尤其明显。1993年采用“一人一票制”以前，工会会员由工会领导人代表进行集体投票，在工党年会上其选票份额约占2/3以上；在选举领袖、副领袖和议员候选人的选举团中，工会都占有40%的票数。

    瑞典社会民主工人党与工会的关系同样非常密切。瑞典总工会本身就是社会民主党人在1898年建立的，在总工会成立大会上通过的章程中明确规定，加入总工会的所有工会组织必须在入会后的3年之内集体加入社会民主党，否则就自动脱离总工会。此后，工会与政党之间的密切关系经过长期发展逐渐实现了制度化，近200万工会会员成为社会民主党长期执政的坚实基础。

    他们缴纳的党费和大选期间提供的捐款一度成为党的主要经费来源。据统计，在1952～1960年之间的4次大选中，社会民主党经费的90%来自工会捐助。除了经费支持外，工会还为党提供了强大的人力和物力。与英国的情况稍有不同的是，社会民主党中央与瑞典总工会之间不存在正式的统属关系，党与工会的密切关系主要表现在地方层面上，总工会所属的一些地方分会与社会民主党之间有附属关系，这些工会的成员无需申请便自动成为社会民主党的集体党员。1974年，总工会39%的会员集体加入了社会民主党，占社会民主党党员总数的比重高达73%。正是通过集体党员在社会民主党地方组织中的巨大影响，工会才保证了社会民主党在其执政期间所推行的政策措施符合工人阶级的利益。

    二、西方政党个人党员数量的减少

    20世纪60年代以来西方政党党员数量减少的最主要表现，是政党失去了大量个人党员。在许多西方学者看来，个人党员的重要性要大大超过集体党员。这种看法的主要根据是，在集体党员与政党之间存在着工会、农会、宗教团体或其他团体，除了这些团体派往政党的少数干部和骨干分子之外，普通的集体党员融入政党的程度有限，对政党的内部事务参与不足，与政党之间的心理纽带也不够强固。这不仅对政党的运作造成了实际的影响，而且与“群众党”所反映的那种强调政党与市民社会之间密切关系的现代政治逻辑不符。因此，集体党员和间接结构的政党是一些国家在特殊历史条件下的例外情况，个人党员和直接结构的政党不仅是西方政党政治中的常态，而且代表着未来的发展方向。

    考察党员人数面临的最大困难是如何获得准确的党员人数资料。与社会主义国家的无产阶级政党相比，西方政党的组织总体上讲比较松散，对党员身份缺乏明确的认定，社会调查所得到的结果固然不足取信，即使是各政党公布的本党党员人数往往也不准确，不能不加辨别地加以引用。通常情况下，西方政党普遍存在着夸大本党的党员人数的倾向。究其原因不外乎以下两个：其一涉及政治理念，政党的领导人和政治学家仍然把拥有大量党员看成是党作为社会代表的象征，认为这是政党进行内部管理和参与权力竞争的合法性的主要来源；其二是出自现实利益的考虑，一些西方国家在给予政党财务补贴时，将补贴金额与政党的党员数量挂起钩来，助长了政党夸大党员人数的倾向。例如，根据德国《政党法》的规定，党员缴纳的党费是政党得到国家资助的标准之一，具体而言，符合资助条件的政党每收到1欧元党费以及合法捐赠，政府就给予0．38欧元的补贴。

    为了保证分析材料的准确性，本节所采用的数据均来自各政党公布的党员数字，以及西方权威学者的研究成果。尤其值得一提的是卡茨和梅尔主持的“政党组织研究计划”、哈莫尔和简达主持的“政党变革研究计划”。他们通过两个指标来考察政党的党员人数：（1）党员人数的相对变化，即党员在选民中所占比率（党员/选民）的变化；（2）党员人数的绝对变化，即在某个政党履行过正式登记手续的党员人数的增减。20世纪50年代到90年代西欧主要资本主义国家政党党员人数的相对变化和绝对变化情况。

    （一）西欧各国政党党员人数的相对变化

    提供的统计数据中可以看出，20世纪60～90年代，西欧各国政党的党员人数呈现出了明显的相对减少的趋势：在表中所列的13个西欧国家中，除德国外的其他12个国家党员/选民的比率都有所下降。显然，选民加入政党的兴趣在不断降低。

    而且，在党员/选民的比率下降幅度最大的几个国家中，不乏瑞典（下降14．9%）、英国（下降7．1%）等政党政治传统深厚的国家。

    更能说明问题的是，从党员/选民比率的绝对值来看，90年代政党的党员/选民比率最低的国家，恰恰是法国（1．5%）、英国（1.9%）、德国（3．2%）等西方大国。

    （二）西欧各国政党党员人数的绝对变化

    从20世纪60年代初到80年代，西欧国家政党的党员/选民的比率虽然不断下降，但党员人数的绝对数字还是在增长的，只是其增长的速度赶不上选民的增长速度。但80年代之后情况发生了变化，西欧各国政党的党员人数不仅相对于选民减少了，而且党员的绝对数量也减少了，有的国家党员绝对人数减少的幅度还相当大。在主要的西欧国家中，法国和英国党员人数下降最多。

    20年间，法国的党员人数减少了110多万，减幅竟高达64.59%。

    英国的党员人数减少了50%以上。瑞典的党员人数减少了近1/3。德国党员人数减少的幅度最低，显然是得益于两德合并后原东德地区政党的并入。

    以国家为单位考察所有政党党员人数的总体变化，那么不同类型政党的变化情况又如何呢？提供了80年代初到90年代末法国、德国、瑞典和英国主要政党的党员人数变化的资料。其中有两点值得关注：一是这个时期西欧4国的主流政党，不论是社会党/社会民主党/工党、保守主义政党还是宗教政党，都呈现出明显的党员人数下滑的趋势。以绿党为代表的新兴政党崛起，减缓了这些西方国家党员人数减少的总体趋势，如果把新兴政党的党员人数排除在外的话，那么主流政党党员人数的减少会更加显著。二是英国工党的党员人数在90年代末曾经强势反弹，甚至超过了80年代初的水平，这是西方国家的主流政党中仅有的例外。不少学者认为，这是布莱尔倡导的“第三条道路”的政治理念和工党的组织变革产生显著效果的证明。不过，即便这种效果的确存在，它也没有维持太久。根据最新的统计，工党的党员数量在21世纪初再度下降，目前已不足27万。

    综合以上的分析结果，我们可以得出结论：从20世纪60年代以来，西欧国家政党党员人数减少是一个总的变化趋势，无论是哪个国家，哪种类型的主流政党，都明显地呈现出党员数量持续减少的状况。除英国、瑞典等国家的少数左翼政党和宗教政党外，多数政党党员数量的衰减主要表现为个人党员的数量减少，60～80年代以党员人数的相对减少为特征，自80年代后党员人数出现了绝对减少，而且西欧主要国家的主流政党党员减少的幅度很大。

    三、西方政党集体党员数量的减少

    20世纪60年代以来西方政党党员人数大量减少的另一个表现，是间接结构的政党失去了大批集体党员。学术界一般认为，“与个人党员相比，集体党员带有更多的被动入党的性质，党员对于政党的忠诚普遍存在问题”。因此，不少学者对集体党员对于政党的意义提出过许多质疑，甚至有人干脆否定了工会、宗教团体和其他团体的成员在集体加入政党之后的党员身份，认为“间接的入党并不等同于真正的入党”，但这部分党员对政党来说仍有重要的价值。具体而言，第一，政党与工会、宗教团体等社会组织结成巩固的同盟，将其作为政党主导的政治社会化过程的重要载体，为政党动员整合社会力量提供了强大的武器；第二，工会等团体作为整体附属于政党，使政党获得了稳定的支持和雄厚的财源，成为它们赢得选举、上台执政和实现执政目标的重要组织保障；第三，“实行集体党员制的政党，能够通过各种社会组织把触角伸向广大的人群，拓宽党的执政基础”。与发展个人党员相比，招收集体党员的做法能够更鲜明地体现政党的社会基础，除了在政治实践中壮大党的力量之外还有更为深远的理论意义，即表明政党与社会之间存在着密切的联系，从而为政党的生存、发展及执政提供充分的合法性。

    近年来，西方政党集体党员数量的减少主要反映在工党、社会民主工人党等左翼政党与工会关系的疏远上。上文已经谈到过，西欧大多数社会民主党和工会之间在组织上保持着密切的联系，英国工党和瑞典社会民主工人党更是长期沿袭着工会成员集体入党的传统做法。然而，在西方国家社会阶级结构发生重大变化和传统的福利国家政策出现严重危机的背景下，工党、社会民主党出于长期执政的需要力图摆脱工会的压力和限制，面向各个社会阶级和阶层来扩大自身的社会基础并调整原有的社会经济政策，结果是党与工会之间龃龉不断，日益走向疏离。近年来，西欧各国工党和社会党都在缩小集体党员的规模，大力提倡个人直接入党。

    1987年，瑞典社会民主工人党的议会党团作出决定，到90年代末逐步停止工会会员与社会民主党的集体所属关系，工会会员不再自动成为党员，而是与其他人一样必须提出申请，待党组织批准后方能入党。1991年底这个决定付诸实施，社会民主党的党员人数从此直线下降，到2007年年初只剩下12．5万人，仅相当于其鼎盛时期的10%左右。英国工党也采取措施进一步加快发展个人党员的步伐，鼓励集体党员通过一定的手续转为个人党员。工党在1993年作出规定，工会政治基金的缴纳者（即工党的集体党员）只有在成为个人党员之后才有资格在选区工党参加投票或成为议员候选人，并且这些人在成为个人党员时，可以按折扣缴纳党费。这些措施实行之后工党的党员人数急剧减少，此后工党着手从社会各阶级、阶层中大量吸收个人党员，社会上的人士无论成分如何、职业如何，只要认同工党的基本党纲，能按时缴纳党费，言行不严重违反工党党章的规定，经过选区党组织或中央党部的登记手续，就可以成为工党的个人党员，享有个人党员的各种权利。这些措施虽然起了一些积极的作用，但终究无法扭转工党党员数量大幅下降的趋势。

    四、西方政党党员活跃程度的降低

    对“群众党”而言，党员的力量不仅在于庞大的人数，而且在于党员对党的事务的积极参与。因此，对党员的考察除了数量指标之外，还应当把他们的活跃程度考虑在内。根据西方政党的党员参与党的活动程度，我们可以将其分为消极党员和积极党员。前者是指那些入党主要是为了表示对党的支持态度，入党后没有积极参与党的活动，而且根本不打算积极参与的党员；后者就是我们所说的党的积极分子，他们除了履行党员的基本义务如缴纳党费和遵守党的纪律外，还要积极参与党的内外事务，包括出席党的会议、参与党内讨论、选举党的各级领导、提名党的公职候选人、动员选民、讲话或撰写文章为党做宣传，以及出面竞选公职，等等。在“群众党”内部，积极党员是一个特殊的范畴，他们构成了党的基层组织的核心，其自身的阶级属性大多与整个党的阶级属性一致，是党的意识形态和纲领政策的坚定捍卫者。20世纪40、50年代的西欧“群众党”中到底有多少积极党员呢？由于缺乏统一的考察标准和充分的实证材料的支持，已不可能得到精确的数字，但据迪维尔热估计为党员总数的30%左右，他进一步指出，“相对于党员人数而言，活动分子的数目是相当单薄的。没有一个党的活动分子人数可以超过其党员总数的一半；如果这个数目可以达到三分之一或四分之一，这个党便已经可以被视作活跃的党”。

    当代的西方“全方位党”和“卡特尔党”则有很大不同。英国学者在谈到英国工党和保守党的状况时说，“表现积极的党员占党员总数的比例却比较小，而许多人除了每年通过银行汇款单缴纳一次党费之外什么也不做。一般说来，出席地方政党会议的人寥寥无几，根本抵不上会议召开所需的时间和用于组织活动的开支，地方政党会议也不很好地支持社会事件。党员越来越通过邮寄投票来参与政党的活动”。同样的情况也存在于其他西欧国家，据我国学者统计，西欧政党中消极党员占党员总数的比例普遍达到30%至40%，有的党比例还要高些。如此算来，除掉消极党员的数字，积极党员的比例仍高达60%至70%，比50年代高得多。不过，这里讲的积极党员与战后初期的积极党员是无法相提并论的。

    现在我们对积极党员概念的界定只是定性，究竟怎样才算“积极”仍缺乏统一而且明确的定量标准。例如，以每月为党工作5小时以上作为积极分子的标准来计算，德国社会民主党25%的党员，英国工党、保守党和自由党10%至20%的党员可以算作积极分子，但如果对上述积极分子的标准进行调整的话，结果就会有很大不同。

    目前，采用统一标准对西欧各国主要政党的党员参与党组织活动的情况进行综合研究的成果尚付诸阙如。西方学者根据大致相同的标准，对1994～2000年期间5个欧洲国家主要政党的党员进行抽样调查得到的结果，虽然只涉及了部分国家，我们仍然可以从中窥见当代西欧政党的党员活跃程度的总体状况之一斑。

    需要指出的是，表中“积极党员”的标准极为宽松，只要付出了时间参加党的组织活动，不论其参加的活动类型如何、时间长短、频度怎样，都被算作积极党员。也就是说，参与就被视为积极。即便是用如此宽松的标准来衡量，西方政党的党员活跃程度也不容乐观。

    除了德国三大政党的积极党员比例稍高外，其余四国主要政党中参与组织活动的党员大都不足半数，英国和荷兰政党的情况最糟糕，英国保守党中甚至只有四分之一的党员参加过党的活动。与“群众党”的鼎盛时期相比，差距是很明显的。

    党员的活跃程度同样为我们考察美国政党提供了有效手段。

    前文中已经交代过，“党员”这一范畴不适用于美国政党。我们只能根据成年美国公民参与政党政治的程度不同，大致划分出选民、政党的同情者和积极分子等不同层次来。其中，积极分子最接近西欧政党的“党员”概念。于是，《美国选举研究》用各类积极分子（为政党捐款者、为政党提名的候选人捐款者、参加政党集会者和参加竞选活动者）代替正式的党员作为衡量美国政党的组织力量的指标。当然，这些指标远远不能令人满意，但它们大体上反映了美国政党组织力量发展变化的趋势。

    1960年，大约11．6%的美国人为政党提供了捐助；到了1980年，这个比例下降到了3．6%；1996年又回升到约6．3%。不过应注意，美国两大政党都是以候选人为中心的党，在加上为候选人捐款的选民数量之后，那么1996年捐助者的数量达到11．8%，比1980年的9．5%有所回升。参加政党集会的选民数量从1960年的大约8．3%持续下降，至1996年下降到约6．1%。与此相似，参加竞选活动者的数量从1960年的5．7%下降到了1996年的约2．8%。总的来看，自1960年以来，从事与政党密切相关活动的各类积极分子的数量减少了。

    显而易见，对党员活跃程度的考察从另一个侧面进一步证明了“政党衰落”理论，西方政党今天不但面临着党员人数减少的问题，还要解决好现有的党员变得更加消极的问题。与20世纪50年代“群众党”的黄金时期相比，当代西方政党的党员对党的贡献不是更大，而是更小了。

    第二节 西方政党的组织力量的转移

    现代政党是由多个层次、多种形式的组织共同组成的复杂体系。欧美政党组织在外部构成上大同小异，然而在内部关系上却有明显不同。美国政党组织松散，各组织层级之间相对独立，分层管理，彼此之间没有严格的隶属关系，只是为了实现选举目标而协调行动。相对于美国政党而言，西欧国家主流政党的组织体系要严密得多，不同层级的党组织之间的联系也更为密切。在西欧“群众党”出现之后相当长的时间里，党的各级组织之间形成了比较清晰的组织逻辑和权力结构。本节的着眼点放在对西方政党的组织力量变化的研究上，意在通过对20世纪60、70年代以来财力、人力、权力等资源在各级政党组织之间分配情况的动态考察，探究新的历史时期西方政党的组织层级中力量中心的转移，以此揭示西方政党组织变化的实质及其发展的总体趋势。

    一、西方政党的组织结构

    政党是沟通社会与国家、公民与政府的政治组织。由此出发，我们可以把西方政党的组织划分为体制外组织和体制内组织。前者即本章所探讨的狭义上的政党组织，是指政党自行设立的上自中央下到基层的党的各级组织机构；后者即“政府中的政党”，是指通过选举进入政治体制内，为适应特定的政治规则而建立的党的组织机构。

    （一）体制外组织

    虽然各个西方政党的体制外组织不尽相同，但大都具有以下几个层级：全国性政党组织、党的领袖、党的地方组织和党的基层组织。

    （1）全国性政党组织

    西欧政党的全国性组织就是党的中央机构，其主要功能是协调全党的工作，指导地方组织和基层组织，就国内外重要事务制定党的方针政策，对外代表本党等。

    全国性政党组织一般由下列组织组成：

    （1）党的全国代表大会。原则上由全体党员选举产生的代表组成，主要职能是制定本党的纲领和章程，听取中央委员会和中央执行委员会的工作报告，讨论国际国内的重大问题，选举产生党的领袖、中央委员会委员。全国代表大会名义上是党的最高权力机关，其实决策权往往集中在党的中央执行机构和党的领袖集团手中。

    （2）中央委员会。由党的代表大会选举产生，是党的代表大会闭会期间的领导和决策机构，其主要职能是负责领导全党开展各项工作，贯彻执行全国代表大会制定的路线、方针和政策，讨论和决定党的某些重要的政策，选举党的领导人，通过党的竞选纲领，审议中央执行委员会的报告。

    （3）中央执行委员会。是党的最高常设机构，在党的全国代表大会和中央委员会闭会期间负责党的行政工作和日常事务，指导和监督各级党组织的工作，筹备全国代表大会，领导竞选工作，与议会党团一起确立各选区的议员候选人等。

    （4）负责组织、宣传、妇女、青年等专项工作的其他中央机构。西欧政党的中央机构通过制定和贯彻党的纲领、执行党的纪律、选拔各级政党组织领导人、向各级组织分配财力资源等方式，在协调全党活动和指导下级组织方面发挥着明显的作用。

    与西欧政党相比，美国民主党和共和党的全国性组织的作用则要逊色很多。在两党的多个全国性组织（党的全国代表大会、党的全国委员会、国会党团会议和州长协会等）中，每四年召开一次的全国代表大会名义上拥有党内最高权力，但其权力并不持久。

    全国委员会的任务除了筹备全国代表大会外，主要是协调各机构来筹集资金，部署和指挥竞选活动，在挑选党参加选举的候选人和阐述党对政策问题的立场方面都不起直接的作用，同时也不能有效地影响本党的国会议员。全国委员会对地方组织和基层组织更缺乏权威，在召开地方预选会和代表大会、选举候选人、决定政策、指派党的办事人员等地方政党组织的内部事务中完全不起作用。

    全国性政党组织存在的理由，仅仅是“在权力分散制度下提供了一个进行统一的机构”，是“稳定下一级组织间联盟的一种手段”，使成千上万的州、县和选区组织得以团结起来。

    （2）党的领袖

    这里讲的党的领袖不一定是那些拥有党的主席、总书记、第一书记等头衔的领导者，而是指政党内部真正的权力中心。他们是党的最高决策者，享有崇高的威望，拥有巨大的权力，他们负责领导、监督和协调党的各级组织及其成员的活动，任免党内和政府内一些重要机构的负责人，代表本党对外发表政策主张。在野时，他们率领本党对执政党及其政府的内外政策进行抨击；指挥党的竞选活动，为上台执政而努力。执政时，他们领导本党控制的政府和议会，制定内外政策，开展管理国家的活动。

    在西方国家的政治实践中，作为党内权力中心的党的领袖可能出现多种情形。在美国，民主党和共和党的全国委员会主席是党名义上的领袖，实际上执政党的领袖是现任总统，在野党的领袖是在大选中落败的总统候选人、参议院领袖或者大州的州长。他们对于本党的纲领、政策和党的全国委员会主席人选有决定权，但对本党国会议员的影响力不大。英、法、德等国家的政党领袖大多由党内选举产生，通常在大选获胜后进入政府。就英国工党和保守党而言，内阁首相由执政党领袖来担当，反对党领袖则出任本党“影子内阁”首相，他们能够左右本党的政策，掌握本党议员候选人的提名权，领导本党议会党团的活动。在实行半总统制的法国，虽然有法律规定各政党的领袖一旦当选为总统就不再担任本党的领导职务，同时也失去议员身份，但如果当选的总统与总理同属一党，那么总统仍是执政党的实际领袖，对政府和本党议会党团的组织都有巨大的发言权；如果总统与总理职位分属两党，则党的领袖的影响力便会受到一定程度的限制。在德国，政党领袖在担任政府总理后仍可兼任执政党的主席，无论是在党内、内阁中还是在本党的议会党团内都大权在握。瑞典社会民主工人党主席是名副其实的党的领袖，他同时兼任党的理事会和执委会主席，一旦大选获胜就出任政府首相，掌握选择政府大臣等高级官员的权力。只有在党的主席进入政府后，才由党的书记来负责党内事务。

    （3）党的地方组织

    西方政党的地方组织一般是指根据本国的行政区划而设立的政党组织。英国工党的地方组织是在大区和郡市建立的委员会。

    德国社会民主党在20个区（大致以联邦的州为基础）和350个分区（以地方行政区和联邦议会选区为基础）内建立地方组织，区或分区的党组织召开党员大会选举产生各自的主席团和仲裁委员会作为领导机构。瑞典社会民主工人党的地方组织是26个省一级的党区和大量市政区一级的工人公社，它们分别召开党员代表大会或党员代表会议，选举产生自己的理事会和执行委员会。西欧政党的地方组织在政党的组织结构中处于中间位置，是联系党的中央组织与基层组织的纽带，其任务是在相应的行政区划范围内协调党的活动，一面接受党的中央组织的指导和监督，并将中央机构制定的方针、政策传达到基层组织中去；一面又要指导和帮助基层选区的竞选工作、组织发展工作和其他工作，同时把基层选区的要求和呼吁传递给党的中央机构。通常情况下，地方组织了解当地的情况，掌握丰富的信息资源，拥有善于与选民沟通的专家以及经过长期努力形成的广泛影响，这使它们成为政党的组织体系中不可或缺的一环。尤其是在那些种族、民族、文化、宗教等方面同全国其他地区差异明显的地区，如英国的苏格兰和威尔士，法国的科西嘉，德国的巴伐利亚，西班牙的加泰罗尼亚，加拿大的魁北克，以及意大利北部一些地区，地方政党组织的作用发挥得特别突出。

    美国两大政党在州、县两级行政区域都设有党的委员会，不过它们不受中央组织的直接领导，独立程度较高。州委员会要负责国会两院议员、州长、副州长及本州其他选任官员的选举工作，从候选人提名到竞选、投票整个过程的诸般事宜均由其操办，繁忙程度可想而知。州政党组织活动的力量来源于县一级。两党在全国3000多个县中几乎都设有委员会，其组成人员不多，一般只设一名主席和几名助手，主席由基层选区的领导担任。县委员会的经常性工作是与辖区内的基层组织和选民保持联系和交流，在提供服务的同时开展政治宣传；其主要任务则是发现政治活动能力强的积极分子，给予县司法长官、公诉人、法官、司库、估税员、办事员等职位作为回报，从中培养党的高级公职候选人。

    （4）党的基层组织

    基层组织是西方政党的细胞，是与选民群众直接接触的部分。

    在历史上，为数众多的普通选民的支持曾经是“群众党”主要的力量源泉，至今仍为它们参与竞选和上台执政提供重要的物质帮助及合法性资源，这就决定了基层组织在党内的重要地位。英国工党的基层组织是选区委员会，德国社会民主党的基层组织是基层支部，瑞典社会民主工人党的基层组织是大约3000个社会民主主义协会。西欧政党的基层组织担负大量的群众工作，除了定期召开党员会议来培养教育党员之外，还建立了青年俱乐部、工人俱乐部、妇女俱乐部等适应各种人群的俱乐部，通过组织体育赛事、书报阅览、影视欣赏和其他社交娱乐活动，潜移默化地开展党务工作。此外，为选民排忧解难、从事救济贫困和扶助残疾人等社会服务工作也是政党基层组织拉近与选民距离的有效手段。

    在美国，选区或县之下又划分为大约19．3万个投票区，每个投票区的选民数量从一两百人到一两千人不等。民主党、共和党在投票区设立委员会作为党的基层组织，投票区委员会由1～2名委员担任领导人，委员的人选大都由政党地方组织的核心成员会议确定或者通过党内初选产生，也有少数由上级党组织领导人自行决定。投票区委员的主要职责是：在平时通过社交聚会和服务活动联络本区的选民，培养选民对党的感情；竞选期间负责登记新选民，挨家挨户向潜在支持者介绍本党的候选人，在投票日当天敦促本党选民到投票站投票。对两党来说，最理想的状况当然是在每个投票区都建立基层组织，拥有自己的代理人。果真如此的话，那么每个党在全国至少会有近20万个基层委员会和20万～40万名投票区委员。然而，这不过是个梦想而已。由于投票区委员会的委员和其他工作人员都是志愿者，既不领薪水，又没有官职或其他物质报酬，因而对那些不关心意识形态或者没有政治抱负的人来说缺乏吸引力，许多投票区委员的职务无人问津，也就不足为奇了。

    （二）体制内组织

    是指政党在赢得选举上台掌权后，为适应执政的需要而建立的组织机构，主要包括议会党团和中央政府、司法机构、文官组织和地方政府中的政党组织和党员。

    （1）议会内政党组织

    是某一政党的成员通过选举进入议会后，在议会的上、下两院按照一定的规则和程序建立的政党组织，主要包括议会党团和议会内正式结构两大部分。政党通常在议会上下两院中分别建立议会党团。有些国家的议会党团中还设有核心领导小组，由党团领袖、两院议长、各委员会主席、督导员等组成，他们控制了党团的政策取向和议会内正式组织的人事安排，本党议员必须听从领袖和督导员的领导和协调。除下院议长外，执政党和反对党的总督导员是党在议会中最主要的人物。议会内正式组织是指各政党议员进入议会后，为适应议会本身设有的组织结构而形成的组织形式，主要包括议长、常设委员会和临时委员会、两院联席会议等。议会的议长、委员会的主席和委员、两院联席会议主席的人选形式上都是由议员选举产生的，实际上均为多数党或多数党联盟所操控，如果各个政党在议会中势均力敌，就通过协商或选举的方式产生。

    （2）中央政府内的政党组织

    是指政党进入中央政府的内阁、各部及其直属机构之后形成的组织机构。内阁是各国政府的核心决策机构，也是体制内政党控制政府政策取向的主要组织机构。西方各国组织内阁的方法有很大不同。在西欧的议会制国家，首相（总理）和大臣（部长）等政府高级官员通常由执政党的高层领导来担任。在实行总统制的美国，总统候选人赢得大选后入主白宫，身兼政府首脑和政党领袖的双重身份，在政府组成方面拥有决定权，内阁由总统提名，交参议院批准，向总统负责。虽然美国总统在挑选白宫班子的成员时不必像西欧国家的政府首脑那样严格局限于本党成员，但一般而言也会考虑到党派因素和政见异同，因而多数内阁成员与总统同属一党。除了内阁成员外，国家元首或政府首脑的直属机构和各部的高级政务官一般也是由内阁会议决定的，这些职位的人选显然带有政党政治色彩。

    （3）文官组织内的政党成员

    西方国家的文官制度本身就是为了防止执政党搞政治恩赐和分肥而作出的制度安排。时至今日，大多数西方国家已经有了成熟的文官制度，文官系统中有政务官和事务官之分，政党对行政部门中官员的任命仅限于政务官的职位，各级事务官不随执政党的更迭而进退，他们长期任职，原则上应该严守政治中立，与政党保持一定的距离。不过，在西方国家的政治实践中，这部分文官不可能完全摆脱政党的控制与渗透。其一，事务官必须执行由政党提名后当选的总统、总理及其任命的部长、副部长、助理部长等高级政务官的决策。其二，事务官作为社会的一员，同样受到政党主导的政治社会化的影响，其自身也是具有政治倾向的。大体估算，在欧洲各国公务员中，20%是左派，49%是中间派，31%是右派，他们在执行公务时不可避免地带有党派政治的色彩。其三，一些国家的文官参加政党组织，直接成为党派利益的代理人。例如，英国法律禁止执行级以上文官以及一些类别的官员（如情报官员）参加全国性政党组织，但他们可以参加地方政党组织的活动。法国公务员法规定，公务员有权参加政党和工会活动。

    （4）司法机关内的政党成员

    根据西方国家的法律规定，司法权作为西方国家“三权分立”中的一种权力，应当独立于立法权和行政权。政党在司法领域内的活动是被明文禁止的，司法机关内部也不可能存在党的正式组织。然而，在西方国家的政治实践中，司法机关根本无法摆脱政党政治的影响，最突出的表现是在选任法官的环节上。虽然有法官不得兼任行政职务、不得兼有议员身份、不得从事公开的政党活动等一系列规定，但大多数西方国家选任法官时采取任命制，任命权掌握在总统、首相等担任行政领导职务的政党政治家手中，这就使法官的任命不可避免地带上了政党政治的色彩。任命程序结束后，法官们就会按照司法系统既定的规则和程序行事，表面上与政党操纵的立法机关和行政机关拉开距离。政党则隐身幕后，满足于对司法过程施加间接但却稳定的影响。只有当司法领域中的问题涉及到了政党的核心利益时，政党对司法的影响才会鲜明地凸显出来。

    二、西方政党组织内部财力资源的分配

    金钱是西方国家政治的母乳。西方政党的主要功能是组织和参与几年一度的议会选举、总统选举。在各政党为谋取执政地位而开展的竞选活动中，金钱起了润滑剂的作用，没有强大的财力做后盾，任何一个政党都难以登上执政党的宝座。另外，政党组织的日常运转也需要大笔经费来维持。20世纪60年代以来，西方政党获得的财力资源从总量上看是越来越丰富的。1959～1997年，英国保守党中央的现金收入从167．2万英镑增加到4250万英镑；工党中央的现金收入从49．8万英镑增加到2410万英镑。1969～1998年期间，德国基督教民主党的收入从4500万马克增长到2．52亿马克；基督教社会党的收入从1300万马克增长到6600万马克；社会民主党的收入从6500万马克增长到3．04亿马克。20世纪60年代瑞典社会民主工党的总收入为9457047克朗，90年代增加到了135258450克朗，是60年代的14倍多。不过，在收入增长的同时，西方政党的开支也急剧增加。随着现代竞选技术的革新，电视广告、民意测验和雇佣竞选专家的开支导致选举费用激增，在1997年大选中，英国工党耗资2570万英镑，保守党支出2830万英镑。

    入不敷出的严酷现实，迫使西方政党多方寻找财源。

    一般说来，西方国家政党活动经费有三个来源。

    第一是党费，即各个政党的党员定期或不定期、限额或不限额向本党组织缴纳的费用。缴纳党费不仅是西欧政党，而且是世界其他国家政党较为通行的解决政党活动经费的办法。1960年，德国社会民主党党员每月至少要向党组织缴纳1．2德国马克，这一限额在1962年、1971年、1975年分别提高到1．5马克、3马克和4马克，从1979～1989年一直保持在5马克的水平上。德国基督教民主联盟在60年代初根据党员的收入收取党费，直到1964年才确定每名党员每月至少要缴纳1德国马克党费，1971年上升到每月至少交3马克，从1976～1989年每月至少5马克。1989年英国工党个人党员的党费为每年10英镑，1993年为15英镑，1999年为17．5英镑，2002年为18．5英镑，确实有困难者至少交7英镑。瑞典社会民主工人党的党费由各级组织分别收取，其数额因所属组织的规定不同而有所不同，大约每个党员每年150克朗左右，党员可以一次缴清，也可以分期缴纳，担任议员和其他公职的党员还要向党组织缴纳“办公费”。虽然80年代以来西方政党的党员人数减少导致党费收入在党的总收入中所占比重有所下降，但党费仍是西方政党的重要收入来源。德国的基督教民主联盟1992年的预算是2．22亿马克，其中9400万马克来自于党费，比例达42%；同一时期，在社会民主党的2．82亿马克收入中党费达到了1．52亿马克，占54%。1993年，英国工党的880万英镑总预算中，来自工会会费的有470万英镑，占53%。

    第二是企业、团体或个人的捐助。对美国政党和西欧右翼的保守主义政党来说，通过这种方式得到的捐款是政党经费的主要来源。“肥猫”（美国政治术语中对富有的捐款人的称谓）、公司和各种利益集团对政党的总统和议员候选人的直接资助一直是美国政党竞选资金的主要来源，1974年通过的联邦选举法修正案虽然对个人和政治行动委员会的捐款作出了限制，但它们想方设法规避法律的规定，通过化整为零、捐献“软钱”等手段为政党提供资金。1980年，民主党和共和党总共募集了1900万美元的“软钱”，此后每一届大选都上一个新台阶：1984年增加到了2200万美元，1992年上涨为8300万美元，1996年则高达2．62亿美元。英国的保守党60%以上的经费也来自私人捐助，在1993年保守党1490万英镑的预算中，各种捐助达到了940万英镑，最大的捐助者是诸如半岛-东方航运公司、汉森公司和马科斯-斯潘塞公司等大型私人企业。近年来，随着西欧左翼政党选民基础的变化和组织结构的演变，它们在日益增加的竞选费用的压力下也越来越重视通过私人、企业或团体捐助来筹集款项。英国工党在80年代末期制定了“商业计划”，通过举行午餐会等各种类型的筹资活动来争取个人捐赠。1997年大选后，工党又建立了“高价值捐赠单位”和“工党1000俱乐部”，目标是争取大宗捐款。以“工党1000俱乐部”为例，2002年底这个俱乐部有250名会员，其中包括女王的高级顾问、政府高级公务员、司法部官员、非政府机构领导人、院外游说人士及商界名流。他们定期为工党匿名捐款，数额一般在1000英镑以上。大公司对工党的捐赠以前从来没有过，1995年10月，英国最大的糖业公司泰特·莱尔公司向工党捐赠7500英镑，开私人企业向工党捐款之先河。从1996年6月到1997年3月，工党总共从公司筹集了1500万英镑的资金。到2002年，工党收入中已有20%左右来自捐款数额在1000英镑以上的捐赠者。在这些私人捐赠中，甚至包括英国色情出版物快报报业集团（the Express）老总提供的12万英镑，因而激起了部分党员和干部的愤怒。

    第三是国家给予的公共财务补贴。60年代以来，随着竞选费用的上升，西方政党的开支急剧增加，大大超过了其收入的增长幅度。

    与此同时，各政党的党员人数大幅度下降，原本依靠党费和小额捐助维持生存和活动的政党不得不四处奔走，寻找新的财源。为解决政党经费不足的问题，国家补贴政党的形式在60～70年代应运而生，并逐渐成为西方国家的通行做法。除瑞士之外的所有西欧主要国家都给予政党公共财务补贴。美国是西方大国中唯一没有直接给予政党财务补贴的国家，但美国选举政治的突出特点是以候选人为中心，各政党提名的总统候选人从政府那里拿到巨额补贴，因而在这个问题上并不存在“美国例外论”。西方国家向政党提供公共财务补贴造成的直接影响是使政党获得了稳定而丰富的财源，但其影响远远不止于此，在下文中还要提到。

    政府提供给政党的公共补贴大致包括三个部分：（1）给予议会党团的补贴。这类补贴旨在增强议会党团的力量、减轻政党的财务负担，是最早出现的公共补贴形式，也是争议最少、最便于管理的公共补贴形式。（2）给予党的中央组织的补贴。这部分补贴是公共补贴的主体，确定某一政党能否获得这类公共补贴有两类不同的标准：一是只有那些在上届议会选举中赢得了一定数额议席的政党才有资格获得公共补贴，采用这种标准的国家有荷兰、比利时和芬兰；二是挪威、丹麦和德国采用的根据上届大选中的得票率来决定某一政党是否能够获得公共补贴。奥地利、意大利和瑞典则把以上两种标准结合起来。此外，为了防止政党在财务上过分依赖公共补贴，美国、德国和荷兰都有规定，不仅把公共补贴的发放同政党或候选人在选举中得到的支持（议席或选票）联系起来，而且将它与政党或候选人自身募集资金的能力挂起钩来。（3）有特定用途的公共补贴。一般是指用于党员教育、政策研究、妇女工作和青年工作等方面的补贴。由国家提供的公共补贴数额较大而且比较稳定，已成为不少西欧政党的主要资金来源。

    对西方政党经费来源的考察，揭示了财力资源在这些党内的各级组织之间分配情况的变化。党费收入在各政党的经费来源中所占比重的缩小，改变了“群众党”那种由基层组织收取党费后按一定比例上缴给地方组织和中央组织的“自下而上”的模式。来自个人、企业和利益集团的捐款大都以党的中央组织和候选人为捐助对象；国家给予政党的公共补贴中的绝大部分也落入了党的中央组织和公职候选人之手。党的中央组织掌握了庞大的财源，视具体情况拨给地方组织和基层组织少量资金用以维持它们的生存和运作，从而导致了西方政党内部中央集权程度的提高。

    三、西方政党组织内部人力资源的分配

    人力资源的分配是考察政党组织变化的另一个重要指标。从卡茨和梅尔搜集到的20世纪60～90年代9个西欧国家42个政党的综合性数据中，可以发现在这些国家中，几乎所有政党的人力资源（各级政党组织雇佣的工作人员）都在向中央一级的政党组织和议会党团倾斜，议会党团是最大的受益者；地方政党组织则在总体上处于萎缩状态。以瑞典为例，该国各政党的中央组织的雇员平均增加了11．5人，增幅达39%；议会党团新增雇员6．8人，增幅达83%；与此同时，地方政党组织的雇员却减少了10．2人，降幅为16%。其他西欧国家的情况均与瑞典相似。必须指出，这个时期联邦德国和瑞典等国各政党的总体收入有过波动，但这种情况并未阻止这些国家的政党扩大其中央组织和议会党团组织的规模，这种做法的代价必然是地方政党组织掌握的人力资源相对匮乏。

    以上数据反映了各个国家中各类政党人力资源分配的平均水平，有利于我们从总体上把握西方国家政党组织的变化趋势，但也存在着精确性不足的问题。为了更清楚地说明问题，本书对英国主要政党各级组织的职员变化的个案做进一步的分析。1964年，英国保守党的中央组织和地方组织分别有97名职员和580名职员。到了1998年，中央组织的职员人数增加到了167人，增幅达72%；地方组织的职员下降到了221人，比1964年下降了62%。工党的情况比保守党更突出，党的中央组织的职员人数从1964年的50人增加到了1998年的179人，增加了258%之多；地方组织的职员人数从248人减少到了150人，减幅为40%。

    虽然没有把美国包括在内，但美国的民主党、共和党在人力资源分配情况的变化趋势方面与西欧政党有一定的相似之处。1972年，民主党和共和党的全国委员会各有30名专职工作人员；1980年分别增加到35人和220人；1987年进一步发展到120人和275人；1996年都达到了300人。州一级的政党组织仍保持着一定的影响，60年代两党在各州的组织几乎全部由志愿者组成，80年代中期之后开始雇佣专职人员，大多数州的委员会中都有2-10名专职工作人员。县以下的基层政党组织极为涣散，其工作人员都是既不领薪水也没有官职或其他形式报酬的志愿者。美国国会雇员人数的增长是60年代以来政党人力资源分配的另一个重要特点。1960年，美国国会雇员的总人数为2．3万人，1978年达到4万人，1982年和1983年仍保持在3．9万人的水平上。国会预算拨款从1960年的1．26亿美元上升到1983年的14亿美元，其中2/3以上用于支付雇员的工资。

    通过以上实证考察可以看出，20世纪60年代以来西方政党的人力资源在党的各级组织之间的总体变化趋向非常鲜明：在党的中央组织和地方组织之间，中央组织持续发展，地方组织不断萎缩；在议会外常设组织和议会党团之间，议会党团获得的人力资源增长的速度较快。不论是西欧政党还是美国政党都呈现出相同的变化趋势。

    四、西方政党组织内部权力的分配

    西方政党的党内权力分配涉及两个方面的内容：一是体制内政党组织与体制外政党组织之间的权力分配，在西欧国家主要表现为议会党团与议会外政党组织之间的权力划分；在美国还要加上总统及其领导的政府与体制外政党组织之间的权力划分。二是体制外政党的中央组织与地方组织、基层组织之间的权力分配。

    按照西方传统的政党民主理论，政党内部的权力分配应当是一个自下而上的过程——党组织的权力来源于层层授权，首先由普通党员和党的活动分子授权给党的基层组织，然后由基层组织授权给党的地方组织，最后由地方组织授权给党的全国性组织和党的领袖；议会、政府中政党组织的权力由政府外的政党组织授予。每一个组织层级都拥有相当的权力，对由本级组织授权的组织形成强有力的约束。然而，当代西方政党政治的实践与理论刚好相反，几乎所有西方政党的党内权力运作过程都是自上而下的，党的全国性组织和党的领袖掌握着丰富的权力资源，根据自身的需要（通常是赢得大选上台执政）赋予地方组织、基层组织一定的权力。同时，议会和政府中的政党组织在党内有很大的权力，甚至能够支配政府外的政党组织。

    （一）体制内组织与体制外组织的权力分配

    在大多数西方国家，由体制内政党组织支配、控制体制外政党组织。造成这种情况的原因主要有：第一，许多国家的体制内政党具有相对独立性，体制内的议会党团、内阁等组织一般均服从体制内领袖的领导，而不受体制外政党的组织纪律的约束；第二，体制内政党的活动还要受宪法和其他有关法律法规的规范和制约，而不能一味地以体制外政党组织的规章制度为转移，体制外政党组织在影响体制内政党组织的行为时，也必须遵守宪法和有关法律法规的规定，这样一来就增加了体制外政党组织约束体制内政党组织的难度；第三，政党的主要干部许多已在体制内，因此，党的领导力量本身就在体制中了，体制外的政党组织自然就无法领导和支配体制内政党组织了；第四，现代西方政党大多重政策而不重原则，政党间的分歧主要是政策分歧而不是原则分歧，因此，体制外政党组织的纲领对体制内政党组织的政策选择的影响是很小的。

    何况有些西方国家的政党（如美国两大党）根本就没有长期固定的党纲来指导政策选择。相反，体制内政党在制定政策时显然在组织、技术、信息等方面占有优势。

    在英国的工党和保守党、德国的社会民主党和基督教民主联盟等政党中，议会党团在党内占据优势的情况比较明显。这些政党的议会党团控制了政策决定权，而体制外政党组织如党的代表大会、中央委员会及其主席团只限于处理日常事务。党的代表大会或委员会通过的决议对体制内政党组织只有参考价值而无决定性意义，当体制内政党组织和体制外政党组织在政策问题上出现矛盾和不一致时，一般以体制内政党的主张占上风。美国两大党的全国委员会除了在大选期间为候选人筹款和提供其他支持之外，其余时间便销声匿迹了，这种情形正如西方学者所描绘的那样，“美国根本没有全国性政党这样的东西，只有州和地方政党的联盟，这些联盟为了提名总统候选人和通过政纲，每四年聚集一次”。组织政府、制定和执行政策等职能都由体制内政党来承担，权力落入两大政党的参议院和众议院的议会党团以及总统的手中，其中总统的权力更大，有“帝王般的总统”之称。

    （二）体制外政党的各级组织之间的权力分配

    在美国的民主党和共和党内，权力从地方政党组织转移到全国性政党组织，并且在总体上从政党的正式组织转移到候选人的临时选举组织。20世纪60年代末之前，美国两大政党的投票区、选区和县、市的组织比较活跃，它们对选民的投票选择有较大的影响，大州的州委员会主席和大城市的党魁对公职候选人的提名也起着重要的作用。预选制的普及和媒体作用的加强改变了这一切。两大政党的州和地方委员会在总统、国会议员和地方公职人员的候选人提名过程中的地位显著下降，在选举中的角色也“由以前的游戏的主要参加者变成了游戏场外的拉拉队，就是对于政党组织青睐的候选人，政党组织所能提供的也主要是‘后勤保障’而非‘冲锋陷阵’”。由于经费所限，两党的地方组织和基层组织在非选举年几乎陷于瘫痪，直到竞选活动拉开帷幕后，才由两党的国会委员会和全国委员会注入资金来激活地方政党组织和基层政党组织。

    以候选人为中心的竞选组织的出现被视为美国政党组织衰落的另一个表现。当代西方国家竞选活动的总体特征是专业化程度提高，各政党采用高技术手段，采取资金密集型的连续竞选方式，强调候选人与选民之间的互动性，突出候选人的个人形象。西方学者将专业化竞选条件下政党的活动归纳为以下10种：通过电话联系本党党员和党外目标群体；直接寄送邮件给本党党员和党外目标群体；在党内建立互联网通讯系统；向登录本党网站的人或者为党捐款的人提供定期的信息更新服务；在党外建立竞选总部；长期地、不间断地开展竞选活动；雇佣党外人士担任公共关系专家和媒体顾问；使用计算机数据库；开展民意调查；开展针对竞选对手的研究工作。这些活动有的是由政党建立的竞选组织负责实施的，有的则是由候选人个人建立的竞选组织来开展的。于是，在大选中往往会出现两套人马并存的局面，他们的活动既有交叉又有不同，政党的竞选组织对整个党负责，候选人个人的竞选组织只考虑候选人的利益。

    美国政党是采用专业化竞选策略的典型。在总统选举中，两党总统候选人对自己的竞选班子的依赖程度，比起对政党组织的依赖有过之而无不及。候选人在预选阶段基本上依靠自己组建的竞选组织，在正式选举阶段才出现两套班子：一是全国性政党组织（民主党和共和党的全国委员会），二是以总统候选人为主的竞选组织。它们有各自的竞选人员，如民意调查专家、媒体顾问、政策专家、筹资顾问、竞选总管等。总统候选人雇佣的顾问班子是选举战略和战术的制定者，他们负责寻找选民关注的焦点，拟订竞选纲领，起草竞选演说稿；他们要为候选人设计出受选民欢迎的外在形象，从发型、衣着、行为举止到演讲时的风度不一而足；他们还要能够作出快速反应，善于帮助候选人应付尴尬场面，控制局面。总而言之，候选人的私人竞选班子部分地取代了政党组织在竞选运动中的管理功能。与政党组织不同的是，这些人既不看重政党标签，也不在乎候选人的政治立场和意识形态，唯一的目标是使候选人当选。当两套组织之间在竞选的战略战术方面出现分歧时，总统候选人会出面进行协调，在许多情况下，总统候选人更信任自己的顾问，而政党组织则服从候选人的安排，“政党组织极大地依赖其候选人，除了跟随他们（即便是犹犹豫豫地跟着）外，政党组织别无选择”。

    以候选人为中心的竞选组织在大选中的地位和作用日益凸显，大大地削弱了政党的各级正式组织的影响力，它们的一些活动甚至损害了政党的形象，与整个政党的利益背道而驰。美国学者伯恩斯为我们举了一个极端的例子：“政党衰弱的最具有戏剧性（而且是悲剧意味）的例证，也许要数水门事件（Watergate）。尼克松总统在他1972年争取连任的竞选中，绕过了共和党组织，而去依靠他的私人组织‘争取连任总统委员会’。该委员会诨名CREEP，声名狼藉。CREEP的独立出现，起因于竞选资金法规的变化，它要求分离的竞选委员会；也来自于尼克松总统的私愿，他想把自己的竞选活动与其他看来无望获胜的共和党人分离开来。因而，水门事件——一桩发生在民主党全国委员会总部的盗窃案，以及由竞选运动特工人员搞的其他各种肮脏诡计和非法的或不道德的行动；还有不让总统知道这些活动的企图——的出现，某种程度上是由于CREEP的秘密状态、资金筹集以及对尼克松总统过分的个人忠诚。”

    西欧“群众党”的组织变革与美国政党有所不同。从20世纪80年代起，英国工党开始着手改变党的领袖和议员候选人的产生办法。根据1918年的工党党章规定，工党的领袖由工党的议会党团选举产生。1981年，工党采用了新的领袖选举制度，规定党的领袖由选举团选出，在这个选举团中，40%的选票由工会控制，30%的选票交给选区工党，议会党团掌握剩下的30%选票。1993年，工党再次改革领袖选举制度，废除了工会的集体投票制，由普通党员通过“一人一票制”选举产生党的领袖。工党的议员候选人提名权过去一直掌握在选区工党手中，1993年也改为实行“一人一票制”选出。布莱尔当选为党的领袖之后，进一步扩大了“一人一票制”的适用范围，在重大问题上频繁地采用“一人一票制”的表决方法。

    布莱尔宣称，采取由党员平等投票决定党内重大事务的做法，目的是推动党的现代化，使普通党员在党内得到更大的发言权。实际上这一措施造成的后果要复杂得多，需要做进一步的分析。这种做法一面取消了工会在工党中的特权，从根本上削弱了工会在工党的人事变动和政策制定方面的影响；一面又削弱了选区工党的地位和作用，尤其是对过去控制着选区工党的积极分子造成了限制。普通党员的权力固然有所扩大，但与积极参与党内事务的积极分子相比，普通党员不但“更容易控制且更有可能赞同政党领导层提出之政策与候选人”，而且“更容易受到（企业界控制的）大众媒体而非党内辩论的影响”。

    同样，选区工党作为工党的基层组织一直带有鲜明的意识形态色彩，它们“努力不懈地将群众的每一个具体要求与一般性原则结合起来，将每一个特殊问题与总政策联系起来，将每一个细节问题纳入其总的理论架构之内，它将给予党员们一种无比扎实的政治训练，同时也就对党员有一种无与伦比的控制”，对选区工党采取的限制和削弱措施，使它们不大可能成为政党领袖掌控全党和改革传统意识形态的阻力。从总体上看，工党组织变革的结果是，“一方面在原则上把表决权下放给各位党员，另一方面又通过议会党团所占的大的份额及每票的‘含金量’不同来使大部分党员的权力成为虚设，从而使议会党团、领袖享有最终决策能力”。更加值得我们注意的是，英国工党的组织变革并不是孤立的现象，继英国工党之后，德国社会民主党也提出了由全体党员而不是由党的代表大会代表投票决定党的总理候选人的设想，法国社会党则把过去第一书记由党的执行委员会选举产生改为由全体党员直接选举，把党的各级议员候选人的产生方式由过去自上而下指定改由地方党组织选出。简言之，西欧左翼政党组织改革的思路就是：在基层扩大党内民主，赋予普通党员更大的参与权；在高层则加强党的中央机构的权力。

    西欧政党的领袖在党内的地位也越来越重要。在西欧“群众党”的鼎盛年代，选举政治是围绕政党而展开的，政党主宰了整个选举过程，候选人不必对竞选承担主要责任，那时的选举是以政党为中心的选举。但是，在当代社会的媒体与政党政治的互动过程中，西欧政党的领袖对党组织的依赖也在逐渐减弱。领袖越来越多地通过媒体同选民建立直接的联系，逐渐削弱了选民与政党组织之间传统的意识形态认同和信任关系。结果，政党的其他组织机构的权力受到了限制，而以领袖办公室为中心，包括各种竞选专家在内形成了“权力内圈”，对圈内人而言，对政党忠诚是第二位的，忠实于领袖才是第一位的。不过，西欧政党并未完全放弃“群众党”传统的组织特色，无论是在竞选中还是在两次大选之间，党的各级组织都保持着一定的组织活动水平。另外，西欧国家的制度安排，特别是议会制和比例代表制选举制度对西欧政党领袖构成了限制，使他们的影响力无法与美国两党的总统候选人相比，以候选人为中心的选举在西欧还没有成为现实。

    第三节 西方政党的组织变化与“政党衰落”

    对“群众党”而言，政党组织的完整性（即拥有中央、地方直到基层的各个组织层级）以及延续性（即党的组织长期存在和坚持活动）是其基本特征之一。因此，党员人数减少、党的地方组织和基层组织萎缩等等确凿无疑的现象被视为政党衰落的重要表征。甚至有学者不无遗憾地评论说，过去的政党定义应当进行修改，在界定一个组织是否属于政党时，把“拥有地方层级的组织”这一条删去。

    但也有学者持不同意见，他们认为“从根本上讲，组织是实现特定（或特殊）目标的工具，只有从组织的目标出发才能理解组织的内部安排”。既然当代西方政党主要目标是赢得选举、上台执政，那么只要党的组织形式和结构的变化不会影响到它们在选举中所发挥的主要功能，这些变化就无关紧要。从这个角度来观察，西方政党的组织衰落似乎没有初看上去那么可怕。

    不过，有的学者据此宣称西欧政党正在“美国化”、美国的“新干部党”的模式正在“从右向左传染”给西欧政党，这种说法显然还缺乏充分的证据。事实上，对西欧各国政党来说，党员和党的地方组织、基层组织仍有重要的意义。所以，迄今为止，西欧政党从未放弃过组织建设，一直在探索适合本国国情、符合本党历史传统和现实状况的改革措施。

    一、重新认识政党的组织力量

    迪维尔热在论述“群众党”的组织时，确定了组成一个政党的四种基本要素，即党的核心、支部、基层组织和民兵组织。他实际上提出了一个“组织优势”的概念，其特点在于通过党的基层组织和党员的活动争取使更多的选民加入本党，通过使普通党员更多地参与党内事务的方式提高党员的政治积极性，因而成为保证动员率的最佳手段。迪维尔热认为，西欧社会主义政党的组织形式较之其他政党更为优越，后者均是仿效西欧社会党的组织形式建立起来的，即所谓的“从左向右的传染”。长期以来，迪维尔热关于政党组织力量的观点被后世政治家和政党研究者奉为经典。在他们眼中，政党组织的衰败自然成了“政党衰落”的鲜明证据。

    20世纪80年代，美国政治学家利昂·爱泼斯坦（LeonD.Epstein）提出了一种崭新的观点。他认为，政党组织的产生只不过是对竞争选票的一种反应。从选举的意义上说，单纯强调党员人数是没有作用的，为数众多、观点和利益各异的党员反而会在设计竞选策略方面束缚政党领导人的手脚。在当今时代，政党在选举中最需要的是金钱，而金钱是能从利益集团和个人捐赠者那里获得的，而且要比征募大批党员容易得多、划算得多。所以，与其组织大量党员来拉票，倒不如招募小规模的干部组织或者干脆在竞选时期使用专门组织更有效率，换句话说，政党要由“群众党”转化为新式的“干部党”。

    尤其重要的是，进入大众传媒时代后，新的信息传播技术已经使政党获得了全新的活动空间和竞争手段，在一个可以利用电视、民意测验以及诸如此类手段进行竞选的时代，党的基层组织和党员无论是在政治沟通还是在为政党提供活动经费方面都已变得不再重要，虽然它们可能会因为其他原因或仅仅由于惯性而维持下去，但失去了作用的组织终究会不可避免地走向衰落。他指出，20世纪60年代以来西欧各国“群众党”党员人数持续地、大幅度地减少已经证明在现代政党中存在着一种强烈的反组织的倾向。通过比较，他得出结论说，实际上美国式政党才是引导选举竞争的最佳形式。不是“从左向右的传染”而是“从右向左的传染”将成为未来西方政党的组织特色。

    在这里，爱泼斯坦反驳了迪维尔热把“群众党”当作现代政党唯一样板的看法，否定了迪维尔热提出的“组织优势”的概念，也不承认那种认为组织松散、效率低下的美国政党必然朝着西欧政党的方向发展的观点。他所依据的事实，就是当代西方国家“资金密集型”竞选正在取代“人力密集型”竞选。应该承认，爱泼斯坦对当代西方政党组织变化的看法是有一定道理的。不过，他一面强调美国政党的组织特点是由美国的宪法环境和社会环境造就的，一面却又忽视了西欧国家不同于美国的特点。所以，尽管他对当代西方政党组织变化的种种迹象把握得比较准确，但他对西欧“群众党”未来发展趋向的判断是值得怀疑的。西欧政党通过“从右向左的传染”而成为美国式的“新干部党”的可能性不大，以党员和基层组织为基础的政党组织也并未终结。原因有以下几个：

    第一，西欧政党政治的传统不同于美国。美国政党向来意识形态色彩淡薄，组织体系不健全，精英作用突出，因此很多人把美国政党比作向顾客（选民）推销自己产品（政策）的商业公司。西欧政党则有很大不同，它们始终强调稳固的选民基础、大批党员和健全的组织的重要性，认为拥有这些就标志着政党与普通民众之间有牢固的纽带，能够增强政党存在和执政的合法性。党的领袖不愿意自己的政党被看成是脱离群众的“精英党”、“干部党”，在竞选时竭力避免给人留下一种政党是政治精英与选民做政治交易的“企业”的印象，努力证明选民在选举中不仅要在不同政党的候选人之间作出选择，而且要对政党的价值观念和政策进行取舍。

    第二，制度因素决定了西欧政党的党员和地方组织、基层组织的重要性。在美国，政党的公职候选人由开放式或封闭式的初选产生，选民无须获得党员身份就可以参加某一政党候选人的选举，这种独具一格的初选办法使党的候选人选举受党员和政党组织的控制程度较小，因而减少了党员和党的地方组织、基层组织存在的理由。而在西欧国家，大多数政党都规定，党的领袖和议会候选人由党员直接选举产生或者通过党员的代表间接选举产生。所以，即使党员不能在各政党之间的竞选中提供帮助，但他们在党内的竞争中仍扮演着重要的角色，领袖和议员的候选人有足够的动力把自己的支持者吸收进党内。此外，德国、挪威、芬兰等国的法律中有鼓励党员直接或者间接地参与候选人选举过程的相关规定，这些法律规定有助于维持以党员为基础的政党组织。

    第三，西欧政党的党员和党的地方组织、基层组织仍发挥着现实的政治作用。西欧政党的党员可以分为积极党员和消极党员，在党员总数中只占少数的积极党员定期参加地方党组织的各项活动，他们无偿地为党付出时间和精力，包括散发党的宣传材料、与可能成为选民的人进行接触、举办各种党的活动。党的积极分子构成了党的每一个基层组织的核心，无论在竞选时期和非竞选时期都作出了显著的贡献。政党自地方直至中央各级组织的领导干部主要是从这些积极分子中选拔和录用的。即便是那些不积极的党员也为政党提供了相当可观的选票基础和财政支持。

    第四，在新的环境下扩大党员队伍、建立新型的政党组织关系着西欧政党的未来。拥有坚强的地方党组织和大批党员的政党确有可能在竞选中不如那些把权力集中在中央组织和领袖手中的、依靠金钱和媒体开展竞选活动的政党组织便捷有效，但在建立与公众之间的牢固纽带方面却远比它们可靠。政党通过提供给党员社会利益，可能塑造出政治亚群体的政党忠诚，因此成为扭转选民的政党认同衰落和政党组织衰落的方法之一。此外，地方党组织还可以为公民积极参与政治提供必要的训练。尽管拥有大量党员的政党不一定能发挥上述的功能，但不具备这个条件就肯定达不到上述效果。所以，尽管现在已经很少有政党还煞费苦心地试图建立迪维尔热所说的那种“群众党”，但对新的政党组织形式的探索始终未曾间断过。

    二、西欧社会党的组织变革

    为了应对政党的运行环境发生的种种变化，增强政党的组织力量，从20世纪80年代起，西欧政党普遍推动组织变革，其中最突出的是西欧社会党的组织变革。与以往的组织变革不同，这次变革是社会党总体变革中的一个重要组成部分，既有理论基础（英国工党的“第三条道路”、德国社会民主党的“新中间道路”），又有普遍的危机感和进行变革的共识，因此能够触及党的组织结构和党内生活原则等一系列深层次的重要问题，是社会党为摆脱困境、实现复兴而作出的战略抉择，而不是权宜之计。社会党的改革措施包括以下几点。

    （一）扩大政党组织的代表性和开放性

    西欧社会党组织变革的核心是把党从一个以工人运动为主的政党改造成以选举运动为主的政党，从传统的阶级党改变成现代的全民党，党的最高目标由是否代表工人阶级的利益改为能否在大选中获胜。为此，必须在组织体系上加以改造。英国工党领袖金诺克早在20世纪80年代就提出使工党成为拥有百万党员的真正的大众党的目标。从1993年起，工党废除了有关集体党员的规定，与工会拉开了距离，转而从社会上大量吸收个人党员。法国社会党在2002年大选中提出，社会党的意图是要成为为公民服务的政党、人民党。社会党应该对所有的社会群体开放，并不断与它们对话，以利于自身的创新。党组织采取了许多灵活的办法来吸收个人参加党的活动。如法国社会党党章规定，非党人士可以参加党的会议，在政策制定过程中，享有一定的发言权和投票权；允许一些从事学习和研究活动的特别组织参与党的生活。根据这些规定，社会党加强了党的同情者网络的建设，取消了入党方面的种种限制，鼓励青年人、外籍移民和欧盟成员国公民在党内担任一定的领导职务，向社会开放党的竞选名单，积极发展与各种群众性、互助性、合作性组织的关系。德国社会民主党主席施罗德认为：“社民党已经由阶级政党转变为全民党，但社民党永远是代表劳动和劳动者利益的党，永远是社会弱者的保护力量。”他强调，应该开放党的组织，尽可能吸收党外精英入党。

    （二）加强和扩大党内民主

    虽然社会党一向比较强调党内民主，但由于历史原因，在不同国家的社会党内部，党内民主的程度是有区别的。所以，在改革中不少社会党仍然强调要加强民主。社会党要扩大党的群众基础，首先要巩固已有的队伍，重新激发党内生活的活力和吸引力。在这方面，各国党都有一些具体设想和做法。法国社会党领袖若斯潘建议，党的各级领导人今后不再任命而由选举产生，让党员特别是年轻党员更多地参与党的决策，增加党员中女性的比例，减少党费，放宽入党条件等。鉴于社会党执政时丑闻不断，他特别提出要增加党内财务管理的透明度，要求党员做遵纪守法的模范。英国工党领袖布莱尔同样极力主张扩大党内民主，实行“一人一票制”，让每个党员在党内都有表决权、发言权。1996年，布莱尔把全民公决的模式引入党内，让全体党员对选举纲领进行表决。德国社会民主党允许各级党组织成立各种论坛，允许这些论坛向同级党代会提交提案、派出代表等。该党强调保留党内公决形式，使每个党员都有机会发表自己的意见。在党的总书记明特费林的8点建议中，还提出了由全体党员，而不只是由党代会代表投票决定党的总理候选人的主张。德国社会民主党还把“民主化”延伸到了党外。在关于党纲的讨论中，参加者不限于德国社会民主党的党员，还邀请了非党人士及欧洲其他国家的社会党参加。根据党的总书记的提议，2006年以后社民党各选区的联邦议员候选人将由全体党员和党外人士共同提出。

    （三）改革党的组织方式，寻求多样的、有效的方式来吸引更多的社会群体参与社会党的活动

    传统的社会党主要是通过自己的党员来发挥其政治影响力。

    党的组织结构是一种垂直的多层次结构，主要是通过党的积极分子来联系党的上层与基层。这种组织结构形式单一，带有官僚等级制的特点。另外，工会普遍在这种权力结构中拥有较大的发言权。在后工业社会和信息时代，这种结构越来越难以适应党的多层次发展的需要。所以，各国社会党普遍进行了组织改革。德国社会民主党还尝试建立“项目党籍”制度，设想在继续以居住地为原则设置党组织的前提下，也按照人们感兴趣的问题或项目设立党组织，允许那些对党的部分政策主张持赞成态度、但又不准备承担党员所有义务的人在一段时间里入党并随时退党。

    （四）利用现代化传媒加强党的组织

    今天的政党处在一个通讯和媒体高度发达的时代，为高效和节省经费的党务活动提供了便利的条件。社会党普遍认为，过去那种金字塔式的组织结构既缺乏效率又缺乏吸引力，不再适应党内民主和沟通、参与的需要，必须改变党的活动方式，以保证信息的快速传递和对社会上出现问题作出迅速的反应。因此，对媒体的利用成为社会党最为关注的一个问题。党的组织活动方式如何适应新的变化，特别是如何最大限度地利用传播媒介，成为各政党的当务之急。

    20世纪90年代中期，德国社会民主党提出要把党从“新闻报道的对象”变成“影响新闻报道的主体”，把拥有“适合媒体社会的交流能力”视为党的工作的重要目标之一。近年来又提出了建立“网络党”的目标。1995年，该党率先在互联网上建立了网页，允许在网上登记入党。社会民主党总部与各州的党组织之间已经实现了内部联网。德国社会民主党还启动了两个重要计划：一是“红色电脑”计划，在2002年前将本党的12500个基层组织全部联入内部信息网；二是“红色手机”计划，打算经过5-6年的努力，做到通过手机向所有党员发布有关消息。法国社会党也采取了一系列措施利用网络技术：创建了全国所有省委和总支的社会党人都能共享的网站，定期或不定期地组织各级领导人与党员和党的同情者在网上见面，等等。

    本章对西方政党组织力量的分布进行的分析表明，在体制内政党与体制外政党的关系上，权力从体制外政党转向了体制内政党。在体制外政党的各级组织中，权力中心发生了“向上”和“向外”的转移，“向上”是指美国和西欧政党的组织力量都有从政党的基层组织和地方组织向全国性政党组织和党的领袖那里集中的变化趋势，“向外”则反映了党的力量从政党组织向以候选人为中心的组织转移的趋势。当代西方政党组织力量的这些变化趋势表明：一方面，政党的普通党员和中下级组织受到削弱，与“群众党”时期相比政党与社会建立巩固联系的能力降低，对政党的长远发展产生了不利影响；另一方面，政党依靠对党的领袖、中央机构和“政府中的政党”等组织层级的强化，保证了自己在竞选过程中的组织运转和动员选民作用的发挥。

    此外，我们从社会党的组织变革中可以看出，一些西方政党并没有放弃建设党员队伍、完善党的各级组织的努力。它们开展组织变革的基本思路，是在保持政党组织力量的前提下推进政党组织的现代化。为此，它们根据社会阶级结构的变化和技术条件的改变，面向社会各个阶层发展党员，利用方便快捷、受众广泛的先进传播媒介扩大政党组织的影响力，在加强党内高层和“政府中的政党”权力的同时，也赋予普通党员一些权利。这些变革着眼于建设更开放、更有效的组织结构，具有灵活、务实的特征，适应了西方国家变化了的竞选市场的需要，取得了比较明显的短期效果。

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