第一节 社会主义改造时期的“三农”政策
新中国成立后，党中央不失时机地开展了土地改革运动，使广大农民成为土地的主人，农业生产得以恢复和发展，并积极引导农民通过互助合作、社会主义改造等路径，使个体经济转变为集体经济，使农民由个体劳动者成为社会主义的集体劳动者，为解决“三农”问题奠定了基础。
一、完成土地改革，实行农民土地所有制
土地是农村、农业的载体，是农民的命根子。中国共产党在新民主主义革命时期，逐步明确了中国民主革命的中心问题是农民问题，而农民问题的核心是土地问题，并为此进行了积极的探索。党的八七会议确定了实行土地革命，把解决农民土地问题作为党的最主要任务，标志着我党领导人民开始了“打土豪，分土地”的革命进程。《井冈山土地法》是中国共产党建立红色政权后制定的第一个土地法，第一次用法律形式肯定了农民拥有土地的神圣权利。此后伴随着革命形势的进展，党适时对土地政策进行了调整和完善，到解放战争期间制定了《中国土地法大纲》，推动了土地革命的健康发展，凝聚了民心。这不仅为党取得新生政权奠定了基础，也为新中国成立后开展全国性土地改革积累了宝贵的经验。
新中国成立时全国尚有三分之二的地区存在着封建土地制度，新解放区、待解放区大约有2.9亿农业人口仍然身受封建土地所有制的束缚，占农户总数不到7%的地主、富农占总耕地的50%以上，而占全国农户57%以上的贫农、雇农只占有耕地总数的14%。能否解决好土地所有制问题，关系到新兴政权的存亡和党的事业的成败。中华人民共和国的成立，建立起人民当家做主的新型政权，使包括中国农民在内的中国人民社会政治地位发生了根本性变化，为土地改革提供了政治上的根本保证。为完成“耕者有其田”的理想目标，中国共产党作为新生的执政党从民族和国家发展的战略高度，领导亿万农民在新中国成立伊始即开展了伟大的土地改革运动。
根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的要求和党的七届三中全会的精神，1950年6月，中央人民政府委员会第八次会议讨论并通过了《中华人民共和国土地改革法》，作为在全国新解放区实行土地改革的法律依据。同老解放区的土地改革相比，《土地改革法》在政策上作了新的规定：在对待富农政策上，为了减少土地改革运动的阻力和发展农业生产，采取了由征收富农多余的土地和财产，改变为保存富农经济、政治上孤立富农的政策；由没收地主在农村的一切财产，改变为只没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋，其他财产不予没收；对小土地出租者、中农也作了保护性的政策规定。同时还规定：土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利；土地改革以前的土地契约一律作废。党还制定了“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”的土地改革总路线，通过发动群众，按照农村阶级成分的标准划分阶级，没收、征收和分配土地财产，进行复查和动员群众发展生产等步骤和阶段，推进了土地改革运动，取得了历史性的成效。到1952年底，除一部分少数民族地区及台湾省外，全国土地改革基本完成。3亿多无地或少地的农民分到了约7亿亩土地以及大量的生产资料和生活资料，连同老解放区完成土地改革地区的农业人口已占全国农业人口总数的90%以上，免除土地改革前农民给地主缴纳的3000万吨以上粮食的农地租，60%～70%的农民获得经济实惠。
土地改革，是中国共产党领导人民反对封建主义的历史性标志，是当时世界农村发展历史上亘古未有的创举，是中国共产党在执政初期创造的伟大惠民工程。土地改革的实质是废除封建剥削的土地所有制，实行农民阶级的土地所有制。土地改革在全国范围的基本完成，使我国农村土地占有关系发生了根本变化，占农村人口92.1%的贫农、中农占有全部耕地的91.4%，原占农村人口7.9%的地主富、农只占有全部耕地的8.6%。土地改革调整了农村生产关系，极大地解放了农村生产力，推进了农村经济的迅速发展；土地改革使农民成为土地的主人，标志他们在政治上获得解放的同时，在经济上也彻底翻了身，进一步调动了广大农民生产的积极性和创造性，农民的物质文化生活明显得到了改善；土地改革运动的胜利，为恢复和发展国民经济、巩固新生政权、推进中国社会进步提供了一个基本条件。
二、贯彻统筹兼顾的经济方针，扩大城乡交流
伴随着土地改革运动的不断推进，获得了土地、生产资料的广大农民，以高昂的热情投入到农业生产之中，取得了农业大丰收。但由于历年战争的影响，通货膨胀剧烈，农村交通状况十分落后，城乡交通不畅，加之抗美援朝战争开始后，以美国为首的西方国家对我国进行政治上的打压和经济上的全面封锁，导致城乡流通严重受阻，城乡市场萧条。一方面，农村主要农产品、大宗农副产品大量积压；另一方面，城市农产品供应不足，工业品滞销。为打破帝国主义的封锁，繁荣城乡市场，促进工农业生产的恢复和发展，解决城乡居民的民生问题，1951年，党中央将恢复和发展农业置于经济建设的首位，并在贯彻实行统筹兼顾基本经济方针中，确定将扩大城乡交流摆在首位的政策。陈云对此强调，城乡交流，一是将农产品、土产品收上来，一是将城市工业品销下去。这是关系全国人民经济生活的一件大事。
为扩大城乡交流，一是国营商业发挥着主渠道的领导作用。国家及大区、省、市商业系统均成立了土特产贸易公司，依靠自身的财力优势，大量收购运销土特产品。同时，尽力供应农民必需的日用消费品，满足农民生产和生活所需。1950年7月，中华全国合作社联合总社成立，组织、指导和推广供销合作工作，各地供销合作社迅速发展起来，设立农副土产品收购门市部，通过与农民广泛签订购销合同，开展购销业务，缓解了农业生产的购销困难，活跃了城乡市场交流。各地还普遍组建了农村信用合作社，及时帮助农民解决生产资金不足的困难，切实提高了农民的生产能力；二是按照公私兼顾的方针，鼓励私营商业从事城乡之间的购运业务。各地在发挥国营商业主导作用的同时，与私营商业分工协作，在经营品种、税收政策、运输费用、资金安排、价格政策等方面给私商以优惠，并与私商在诸多行业建立代销关系，组织公私合营商店，促进了私营商业的发展，扩大了城乡物资交流的领域；三是因地制宜，发展农村集市贸易。全国各地广开思路，采取举办土产交流会和展销会，恢复和发展农村集市、庙会，在传统物资集散地增设国营土产公司，开办私人贸易货栈、农民交易所等多种形式，进一步活跃了农村经济。
统筹兼顾，扩大城乡交流，是党在新中国成立初期根据国民经济恢复和发展面临的严峻情势所采取一项利国利民的重要举措。在今天看来，仍然充满着高超的智慧，具有宏观性和战略性的远谋。一方面，扩大城乡交流，是一项富有成效的惠农富农政策。增强了农民的商业意识，提高了农民多种经营的积极性和创造性，推进农村经济的恢复和发展，提高了农民的购买力，使农民得到了实实在在的利益，因而从内心更加感恩于党和政府；另一方面，扩大城乡交流，是巩固工农联盟、活跃国民经济的战略步骤。城乡商业特别是农村商业的振兴和活跃，关联着城市和乡村，影响着工业和农业，密切着工人和农民，具有鲜明的政治意义和经济意义。城乡交流的主体是工农大众，他们在互惠交流中明确了彼此的分工和协作以及相互间的依靠性和不可分割性，工农联盟即在相互交流中得以加强。同时，城乡交流，货畅其流，极大地繁荣了全国经济。陈云曾感慨地指出：“扩大农副产品的购销，不仅是农村问题，而且也是目前活跃中国经济的关键。”再一方面，扩大城乡交流，是拉动国内内需，盘活了城乡经济的明智之举。面对外部形势的局限和制约，开展城乡交流，扩大内需，是尽力排除外部影响、深挖内部潜力、实行自主发展的重要措施；最后一方面，扩大城乡交流，是推进城乡一体化的有益尝试，为今天全方位实现城乡一体化积累了经验，提供了可资借鉴的启示。
三、开展农业合作化，建立农村集体所有制
随着土地改革的行进，农业生产力获得了大解放，农业得以逐步恢复和发展，农民生产的积极性和主动性得到了前所未有的提高。但从全国农业的基本形态来看，分散的落后的个体经济仍然成为农村的主要经济成分，除沿海地区外，内地多数农村基本上处于自给半自给经济状态。在大量存在的个体小农经济的条件下，农民仍使用着传统的手工工具，生产技术落后，力量薄弱，在资金、生产资料缺乏的情况下无力扩大再生产，抵御自然灾害的能力很弱，基本上靠天吃饭，农村生产力十分低下，农产品商品率不高，不利于发展多种经营和兴办大规模农田水利建设，不能向城市和国家工业化提供更多的粮食与工业原料。同时，土改后农村出现一些新问题：一是农村各阶层的状况发生了新的变化。获得土地和生产资料的广大农民积极发展生产，经济地位普遍提高，较大一部分贫雇农上升为新中农；二是农村阶层中出现了新的分化现象。部分富裕农民依靠劳力、农具、资金等方面的优势迅速致富，其中一些人通过雇工或放高利贷成为新富农。少数农民由于生产和生活等困难，被迫借高利贷，甚至典让、出卖土地，重新做雇工或租种土地维持生活。这些现象若放任自流，势必造成农村的两极分化。党和政府鉴于农村面临的新变化，积极采取措施，发展农业互助合作事业。农业合作化是通过有组织、有步骤的各种互助合作的形式，把以生产资料私有制为基础的个体农业经济，改造为以生产资料公有制为基础的农业合作经济的过程。政务院在《关于一九五一年农林生产的决定》中，要求区分各地情况，普遍发展和推广互助组，有领导、有重点发展土地入股的农业生产合作社。1951年9月，中央召开了全国第一次农业互助合作会议，研究制定了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，提出发展农业互助合作运动应采取的不同步骤：在全国各地，特别是新解放区和互助运动薄弱的地区，有领导地大量地发展临时性的季节性的劳动互助；在有初步互助运动基础的地区，必须有领导地逐步地推广有更多内容的常年互助组；在群众有比较丰富的互助经验并有比较坚强的领导骨干的地区，有重点地发展土地入股的农业生产合作社（后称初级农业生产合作社）。此外，在农民完全同意并有机器条件的地方，可试办少数社会主义性质的集体农庄（后称高级农业生产合作社）。《决议（草案）》批评了消极、急躁两种错误倾向，要求根据生产发展的需要和可能，按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互利的原则，采取典型示范逐步推广的方法，引导个体农民沿着互助合作的道路前进。《决议（草案）》印发各级党委试行实施，在全国范围掀起了农业生产合作运动。到1952年底，已组织起来的农户占全国总农户的40%左右，互助组发展到802.6万个（其中常年互助组175.6万个），初级农业生产合作社3644个，高级农业生产合作社10个。这一阶段农业生产合作的重点在发展互助组，并在发展初、高农业生产合作社方面作了探索，成为对个体农业进行社会主义改造的最初步骤。
1952年开始，中央即酝酿我国怎样逐步过渡到社会主义的问题。1953年8月，党中央正式提出过渡时期的总路线和总任务：要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。总路线描绘了中国如何逐步过渡到社会主义的蓝图，也为完成农业的社会主义改造指明了方向。鉴于在发展农业互助合作运动总体是健康的，但出现了急躁冒进倾向，中央于1953年春相继发出了《对各区缩减农业增产和互助合作发展的五年计划数字的指示》《关于春耕生产给各级党委的指示》《关于解决区乡工作中“五多”问题的指示》，公布了《中共中央关于农业生产互助合作的决议》，召开第一次全国农村工作会议，分析了在组织农民加入互助组、合作社中的急躁冒进、强迫命令的错误及屡纠屡犯的原因，强调了农民自愿、稳步前进的方针，基本上保证了互助合作运动的健康进展。与互助合作相联系的粮食统购统销政策应运而生，二者作为对小农经济进行社会主义改造的两大战略措施得以实施。1953年，随着“一五”计划的全面实施，全国粮食紧缺日益严重，影响了工业化建设步伐和人民群众生活，中央多次召开粮食会议，确定对粮食定产、定购、定销为内容的统购统销政策，限制私营批发商在粮食、油料、棉花等重要物资的经营权。此后，逐步实行粮食和粮食制品、棉布、食用油凭票定量供应的办法。统购统销制度尽管在客观上割断了农民与市场的联系，限制了商品生产的发展，但对支持国家经济建设，保障民生，稳定社会，促使广大农民走上合作化道路，起到了重要作用。1953年12月，全国第三次互助合作会议讨论通过的《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》正式公布执行，要求各地把农村工作的重点更多地转向兴办初级农业生产合作社，农村快速掀起了大办农业社的高潮。至1955年4月，合作社发展到67万个。由于发展速度过猛，不少地方又出现了过粗过快、过早过急等问题，引起了部分农民的不满。中共中央在1955年1月开始发出了《关于整顿和巩固农业合作社的通知》等文件，要求实行分别不同地区，停止发展、实行收缩、适当发展的“停、缩、发”的三字方针。到1955年7月，全国原有67万个合作社，经过整顿、巩固下来的有65万个。1955年下半年，关于农业合作化的速度问题在党内发生了一场争论。由于主张合作化运动应与工业化速度、与干部群众的认识水平相适应、不宜过快过急的某些同志，被错误地批评为“小脚女人”“右倾机会主义”，致使合作化运动的步伐迅猛加快。1955年10月，中共七届六中全会（扩大）根据毛泽东7月在省、市、自治区党委书记会议上作《关于农业合作化问题》的报告。讨论通过了《关于农业合作化的决议》，对农业合作化的发展作了全面规划，要求除了某些边疆地方采取比较缓慢的政策外，比较先进的地方在1957年春季以前、全国大多数地方在1958年以前，入社农户达到当地总农户的70%～80%，基本上实现半社会主义的合作化。会后，农业合作化运动急速发展，许多地区发生工作简单粗糙、强迫命令，急速掀起并社升级的浪潮，许多成立不久的初级社成批转为高级社，还有许多互助组、甚至单干农民直接进入了高级社。到1956年底，加入农业生产合作社的社员总户数占全国农户总数的96.3%，其中初级社户数占8.5%，高级社户数占87.8%，基本上实现了从农民个体所有制到社会主义集体所有制的社会主义改造。
农业社会主义改造的完成，在广阔的农村深深打上了社会主义的烙印。农村生产关系的变革，所有制的突破，实现了土地公有，促进了农村生产力的大发展，增强了抗御自然灾害的能力，推进了较大规模的农田水利建设和农业技术改造，为实行机械耕作和科学种田创造了有利条件，为其他行业的改造与发展以及国家工业化的起步创造了重要条件；土地由农民个体所有变为集体所有，分散、弱小的个体凝聚成集体的力量，农民身份发生了根本的改变，由个体劳动者成为社会主义的集体劳动者，避免了两极分化，调动了农民投身生产的热情，提高了农民的消费水平，改善了包括农民在内的城乡人民生活。1953年至1957年的“一五”计划期间，我国工农业总产值平均每年增长10.9%，农业总产值平均每年增长4.5%，略高于“一五”计划规定的4.3%。1956年，全国居民的消费水平比1952年提高了21.3%，其中农民提高了14.6%。由此可见，农业社会主义改造的本质和主流是符合广大农民的意愿和利益的，是顺应社会生产力发展要求的。因此，必须予以充分的肯定。但是要改变两千年来农民传统保守的生产方式和生活方式，在全国范围内进行大规模社会主义改造，必然会引起一定的矛盾，触及少部分农民的利益，特别是1956年3月全国农村基本上实现初级农业合作化后，仅几个月就实现了高级农业合作化，转变得过于仓促。高级农业生产合作社完全实行集中生产、统一经营、统一经济核算，不适合我国生产力发展不平衡性的特点，也不适合因地制宜发展多种经营的要求。农业生产合作化若能从各地实际出发，充分尊重农民自愿互利原则，点面结合，循序渐进，不搞全国“一刀切”，将更有利于凝聚民心，推动生产力的发展。
第二节 社会主义建设探索时期的“三农”政策
社会主义改造基本完成后，以毛泽东的《论十大关系》和党的八大为标志，党积极探索和开辟适合我国国情的社会主义建设道路，在全国范围掀起以兴修水利为中心的冬季农业生产高潮，拉开了开展了大规模社会主义建设的序幕，开始了“大跃进”、人民公社化等一系列运动，致使以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的“左”倾错误严重泛滥起来，严重损害了农民利益，阻碍了农业和农村的顺利发展。
一、实施《全国农业发展纲要》，大兴农田水利基本建设
1957年9月召开的党的八届三中全会研究通过了1955年底至1957年7月讨论制定的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（修正草案）》，要求组织全民讨论，开展关于农业生产建设的大辩论，掀起一个生产高潮。《人民日报》为此发表题为《建设社会主义农村的伟大纲领》的社论，提出有关农业和农村的各方面工作在12年内都按照必要和可能，实现一个巨大的跃进，首次提出“大跃进”的口号。《农业发展纲要》是在我国历史上首次提出了关于发展农业和农村的中长期规划，重点突出了农业在国民经济中的重要地位及对工业的基础作用，强调了农业合作化的重要性，还要求大力提高粮食和其他农作物的产量，大力发展畜牧业，兴修水利，改进耕作方法，发展多种经济，发展农村文化教育事业，发展林业，开展绿化工作等。同时，《纲要》提出用12年时间按照不同地区的自然条件和经济状况，粮食每亩平均年产量要分别达到400斤、500斤、800斤。当时在《农业发展纲要》的鼓舞下，全国农村首先掀起了一个大搞水利建设的高潮，一定程度为农业的发展提供了有力的保障。1957年冬至1958年4月，全国有近1亿农村劳动力投入到农田水利建设之中，全国水利工程建设按工程应有的受益面积计算，可扩大灌溉面积3.5亿亩，可改善灌溉面积1.4亿亩，治理低洼涝耕地2亿多亩，改造贫瘠耕地1亿多亩，植树造林2.9亿亩，控制水土流失面积16万平方公里。全国粮食播种面积比1957年预计增加8000万亩。但《农业发展纲要》是在全党反对“右倾保守”的氛围中酝酿的，是为了通过加快农业发展来促进工业大发展而出台的，提出的许多指标超越了当时的客观实际，不可能如期实现，最终成为引发“大跃进”的导火索。
二、全面开展“大跃进”运动，农业生产遭受严重破坏
随着社会主义改造、全党整风、反右派斗争的逐步完成，党中央认为，经济战线和政治思想战线上的社会主义革命均已经取得了伟大胜利，广大群众的热情不断高涨，经济建设应该高速度进行。1958年5月，党的八大二次会议正式通过了社会主义建设总路线，即“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”。总路线的提出反映出长期遭受欺压的中国人民自立自强的强烈意愿，显现出党和人民迫切要求改变中国经济文化落后状况的普遍愿望。但总路线片面强调经济建设的发展速度，急于求成，过分夸大人的主观能动性的作用，忽视了经济建设必须遵循的客观规律和实事求是、量力而行的原则。八大二次会议将国民经济发展的第二个五年计划纳入“大跃进”的轨道，通过了15年赶超英国的目标，同时还提出了提前五年完成全国农业发展纲要等目标，推动了“大跃进”运动的全面展开。农业“大跃进”主要表现是农作物产量指标的严重浮夸，即虚报农作物单位面积产量，竞放高产“卫星”，鼓吹“人有多大胆，地有多大产”，高估产造成了农业大增产的假象，也带来高征购的后果，使种地的农民得不到基本的温饱。农业生产上的瞎指挥也十分普遍，盲目推进深翻土地和密植秧苗等所谓经验，严重影响了农业生产。此外，在“大跃进”中，为完成钢产量的指标，掀起的全民大炼钢铁运动，严重冲击了农业。从事农业生产劳动的人数同从事工业生产劳动的人数的比例由1957年的13.8:1降到1958年的3.5:1，农村中的劳动力被大量抽走，致使丰产的秋季农作物因无人收获而烂在地里，不少地方也没能完成秋播任务。运输工具、牲畜、砍伐的大量树木也被用于大炼钢铁，农业遭受了极大的影响。
三、兴起人民公社化运动，在所有制上追求“一大二公”
人民公社化运动是在大搞农田水利建设中，由高级农业生产合作社的小社并大社引起的。1958年4月，中共中央政治局会议批准了成都会议通过的《中共中央关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，指出：我国农业正在迅速地实现农田水利化，并将在几年内逐步实现耕作机械化，为了适应发展的需要，在有条件的地方有必要把小型农业合作社有计划地合并为大型的合作社。8月在北戴河会议通过了《中共中央在农村建立人民公社问题的决议》，提出把规模较小的农业生产合作社合并和改变成为规模较大的、工农商学兵合一的、政社合一的、集体化程度更高的人民公社，是农业生产发展的必然。人民公社将是建成社会主义和逐步过渡到共产主义的最好组织形式，将会发展成为未来共产主义社会的基层单位。人民公社化运动由此在全国农村掀起高潮。到1958年10月底，全国农村建立了2.6万多个人民公社，入社农户占农户总数的99%以上。至此，全国农村普遍实现了人民公社化。
人民公社的主要特点是“一大二公”。所谓“大”，就是公社的规模比原农业生产合作社大，并认为规模越大越好。人民公社平均每社由原来的28个合作社组成，拥有农户四五千个到一两万个，基本上是一乡一社，甚至数乡一社、一县一社。所谓“公”，就是生产资料公有化程度高。公社的公有化程度远高于农业合作社，因为公社不仅把农业生产合作社的土地、耕畜、农具等生产资料以及其他公共财产归公，由公社统一核算和分配，而且把社员自留地、家禽家畜、林木、生产工具、家庭副业等都收归社有，还将国营商业、粮食、银行等部门在基层的机构下放给公社经营，极大地扩大了集体所有制。人民公社实行政社合一的体制，原来的初级社、高级社以农业生产为主，而公社则是农林牧副渔全面发展、工农商学兵五位一体的社会基层经济组织和政权机构。人民公社实行三级管理，公社统管生产、分配、劳力调配、物资调拨和经济核算，生产大队负责生产管理和部分经济核算，生产队只作为组织生产的基本单位。公社实行供给制和工资制相结合的分配制度，普遍兴办公共食堂等所谓公益事业，实行“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”的劳动组织方式和生活方式。人民公社是在我国生产力落后的条件下建立起来的，夸大了主观意识和主观努力的作用，违背了经济和社会发展的客观规律，对农村生产力造成了极大破坏，给国家和农民带来了灾难。
四、初步纠正“左”倾错误，局部调整了农村政策
“大跃进”和人民公社化运动隐含的严重问题逐步暴露出来，引起党中央、毛泽东的初步觉醒。经过调查研究以及第一次郑州会议和武昌会议的广泛讨论，1958年11月，党的八届八中全会召开，讨论通过了《关于人民公社若干问题的决议》和《关于一九五九年国民经济计划的决议》，初步纠正了人民公社化中出现的“一大二公”“一平二调”等问题。《决议》指出，无论集体所有制向全民所有制过渡，还是社会主义向共产主义过渡，都必须以一定程度的生产力发展为前提，人民公社目前基本上仍是集体所有制的经济组织；要继续发展商品生产和商品交换，保持按劳分配的制度；要正确地分配收入，社员个人所有的生活资料和存款在公社化以后永远归社员所有。在不妨碍集体劳动的前提下允许社员从事一些家庭小副业。全国农村按照中央精神开展了整顿人民公社工作，但由于整顿工作以肯定“大跃进”、人民公社化运动为前提，所以并没有从根本上触及人民公社的管理体制和分配问题，也不可能扭转“左”倾错误的指导思想。
为了解决人民公社所有制存在的问题，尤其是解决公社内部所有制分级的问题，进一步纠正“共产风”，1959年2—3月，毛泽东在第二次郑州会议上提出了整顿和建设人民公社的方针并得到会议认可，并形成了《郑州会议记录》，确定了整顿人民公社、遏制“共产风”的基本政策：统一领导，队为基础；分级管理，权力下放；三级核算，各计盈亏；分配计划，由社决定；适当积累，合理调剂；物资劳动，等价交换；按劳分配，承认差别。会议还制定了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，明确规定了生产队或管理区是人民公社的基本核算单位，取消一县一社的体制。第二次郑州会议后，全国各地按照中央的部署，传达贯彻了会议精神，毛泽东提出的“三级所有，队为基础”和“三级核算，各计盈亏”等政策思想，受到广大干部和群众的普遍拥护。但是1959年庐山会议后在全党范围内开展了“反右倾”斗争，打断了第一次郑州会议以来纠“左”的进程，掀起的“共产风”和“大跃进”等“左”倾错误再次泛滥，使已经基本纠正过来的农村政策发生夭折。
五、进行国民经济全面调整，再度调整农村政策
“大跃进”运动以来，由于“左”倾错误的影响，加之自然灾害和苏联政府背信弃义撕毁援建我国经济建设合同，我国国民经济发生了严重困难。面对严峻的形势，党中央认真调查研究，对国民经济进行了全面调整。调整工作始于农村。1960年10月，中央部署了整风整社、纠正“共产风”，并于11月发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，要求向全党、全体农村党员、干部、群众传达中央的指示精神。《紧急指示信》围绕坚决纠正“共产风”这一核心，规定了12条农村政策，主要是重申了“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度”；彻底清理“一平二调”、坚决退赔；加强生产队的基本所有制；允许社员经营少量自留地和小规模家庭副业，恢复农村集市，实行按劳分配原则等。《紧急指示信》的颁发，拉开扭转农村严重形势的序幕。1961年1月，党的八届九中全会正式提出“调整、巩固、充实、提高”的国民经济调整的方针，重点调整农村政策。会后，全党兴起了调查研究之风，针对发现的问题，毛泽东主持起草了《农村人民公社工作条例（草案）》，并在讨论试行过程中又吸收了农村基层干部、群众的意见，于6月形成《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称“农业六十条”），调整了农村生产关系，确定人民公社以生产队为基本核算单位，取消供给制，生产队是否办食堂由群众讨论决定，受到群众欢迎。1962年1—2月，党中央召开了扩大的中央工作会议（即七千人大会），比较系统地总结了“大跃进”以来经济建设的经验教训，明确指出混淆全民、集体所有制界限，违反按劳分配原则，刮“共产风”，急于过渡，搞平均主义，农业计划指标和增产速度估计过高等问题。会议分析了犯错误的总体原因是“三分天灾，七分人祸”。会后各领域开始了全面调整，至1965年调整任务完成，农业生产恢复甚至超过1957年。期间，一些地区的农民创造出包产到户生产责任制，但被冠以“单干风”受到了批判。
六、“文化大革命”十年内乱，“三农”政策遭到严重破坏
1962年9月，党的八届十中全会重提阶级斗争，政治思想文化方面的“左”的错误日益发展，经过1963—1965年的“四清”运动及思想意识形态领域错误的批判，导致“文化大革命”的发生。1966年《关于农村无产阶级文化大革命的指示（草案）》等文件下发后，农村开始建立群众造反组织，开展大鸣、大放、大字报、大辩论，严重冲击了农业生产。“文化大革命”中提出“以阶级斗争为纲”，“狠抓革命、猛促生产”，“促进国民经济的新飞跃”等口号，大跃进、大炼钢铁运动、大会战再次掀起，高指标、高速度的急于求成、盲目冒进的倾向再次抬头，使农业基础地位被削弱，市场供应紧张，群众生活水平大幅度下降。1970年8—10月，国务院在大寨、北京召开了北方地区农业会议，讨论了实现《全国农业发展纲要》的措施和困扰各级干部的农村政策问题，肯定了“农业六十条”中在所有制、社员自留地和家庭副业、按劳分配等基本政策，明确在国家统一计划的前提下，允许生产队有因地制宜种植的灵活性，强调要积极推广农业先进技术，加速农业发展等政策，初步扭转了“文化大革命”以来农村、农业工作中的混乱局面。
“九一三”事件发生后，党中央开始了批判极左思潮，落实各项政策，对国民经济进行了调整和整顿。针对农村存在的“分光吃尽”、集体增产社员个人不增收、分配不兑现及计酬上的平均主义等现象，1972年12月，中央发出《关于农村人民公社分配问题的指示》，强调人民公社要兼顾国家、集体、个人的利益，应在发展生产的前提下逐步增加积累，提高社员个人收入；不要搬抄大寨大队的劳动管理办法和分配办法，而要采取群众创造的愿意接受的办法；分配口粮要调动绝大多数社员的积极性；要注意农业的全面发展，不能把政策允许的多种经营当做资本主义去批判。《指示》对极左思潮予以否定，对长期以来农业上“左”的错误加以限制。尽管落实党的农村政策遭遇很大阻力，但经过调整，1970年经济冒进的危害，到1973年得到了较大的缓解。根据加强战备和加快农业机械化的要求，1970年二三月间的全国计划会议以及8月召开的北方地区农业会议，强调各地要建立“五小”工业，形成为农业服务的小而全的工业体系。至1976年，“五小”工业发展迅速，满足农业生产和市场的需要，提高农业机械化水平。“文化大革命”造成生产、生活资料的匮乏，给社队企业的发展带来了机遇，1970年全国社队工业产值达到67.6亿元，是1965年的2.3倍。社队企业的发展，增加了对农业的投入，吸纳了大量农村富余劳动力，提供了农民的收入，培养了生产、经营管理人才，初步改变了农村经济结构和农业产业结构，为80年代后乡镇企业的异军突起奠定了基础。
1975年初，邓小平在毛泽东、周恩来的支持下开始主持国务院、党中央日常工作，对各方面工作进行了全面整顿。在农业整顿方面，邓小平鲜明指出，确立以农业为基础、为农业服务的思想。工业支援农业，促进农业现代化，是工业的重大任务。四个现代化比较起来，更加费劲的是农业现代化。如果农业搞不好，就会拖国家建设的后腿，一定要抓好粮食生产。整顿工作虽然遭受到“四人帮”的阻挠和干扰，但仍取得了令人鼓舞的成就。1975年，农业总产值达到1260亿元，超过了计划指标；粮食产量达到5690亿斤，创历史最高水平。
尽管“文化大革命”时期在一定阶段党对农村、农业工作进行了一些调整和整顿，但“文化大革命”在党的历史上是“左”倾错误指导思想在党中央占主导地位持续时间最长的时期，给党、国家和各族人民带来严重的灾难。在指导思想上，以阶级斗争为纲取代经济建设这个中心，以所谓的“抓革命”来“促生产”；在思想上，颠倒黑白，混淆是非，极大地扰乱人们的思想；在经济上，把包括农业在内的各行各业的社会主义建设正确的原则，如发展生产力、搞活商品经济、实现按劳分配、鼓励个体经济的发展等等，均当做修正主义、资本主义加以批判，当做资本主义尾巴加以割除。因此，从“文化大革命”10年总体上看，农村面貌更加落后，农业生产发展十分缓慢，农民生产热情低下，生活水平基本上没有提高。据统计，全国粮食人均消费量1976年为380.56斤，比1966年仅多1.42斤；食用植物油人均消费量1976年为3.19斤，低于1966年的3.52斤；每位农民年平均纯收入为113元，仅比1965年增加6元，平均年增长0.55元。
第三节 改革开放和社会主义现代化建设时期的“三农”政策
以党的十一届三中全会为标志，中国社会开始从根本上摆脱了“左”倾错误的严重影响，进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期。作为抉择中国前途命运的改革开放，从农村发轫，以前所未有的力度和气势，推进了农民的自我解放、农业的高速发展、农村的改天换地，为推进中国特色社会主义新农村建设和城乡一体化进程作出了重要贡献，也为“三农”问题的全面解决开辟了广阔的前景。
一、实行家庭联产承包责任制，推进农村经济发展（1978—1984）
1978年至1984年是我国农村改革的第一阶段，广大农民从长期“左”倾错误的桎梏中解放出来，在党的新时期农村政策鼓舞下，创造性地实行了家庭联产承包责任制，重建了农户家庭经济，使农户成为相对独立的市场经营主体，撤社建乡，改革农村管理体制，大力发展农村商品经济，解放了农村生产力，使农村经济向专业化、商品化、现代化方向转变，农民生活由贫困向温饱转变。
实现历史转折，局部调整农村政策。粉碎“四人帮”，宣告“文化大革命”十年内乱的终结，尽管经历了两年徘徊，但是国民经济和国家政治生活逐步走向正常化，特别是真理标准问题的讨论，带来了思想解放，加快了拨乱反正的步伐，为破除“两个凡是”的思想禁锢、实现历史转折作了思想和舆论上的准备。1978年12月，中央召开十一届三中全会，重新确立了马克思主义的思想、政治、组织路线，展开了全面拨乱反正的进程，开启了始于农村的改革开放序幕。全会针对全国近两亿人，口粮在150公斤以下，尚未解决温饱问题，全国人均粮食比1957年还要少等严峻形势，一致认为过去在政策上过“左”，对农民卡得太死，同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》下发各地讨论试行，以加快农业发展，促进农村经济正常运行。
1979年4月，中央召开工作会议，通过了对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，在全国范围内开始了经济调整工作。经济调整工作的首要任务是加强农业，理顺工农业的关系。党中央制定了提高农产品收购价格、绝对不许征购过头粮、缩小工农业产品的差价、降低农机和化肥等农用工业品的销售价格等政策措施，强调要尊重生产队的自主权，切实保障农民的民主权利，充分关心农民的物质利益。1979年9月，党的十一届四中全会正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，规定了25项政策，旨在强调对农业的领导一定要从实际出发，严格按照自然规律和经济规律办事，按照群众利益办事，尊重和保护群众的民主权利；允许社员保留自留地、发展家庭副业和农村集市贸易；视社队不同情况，国家实行低税或免税政策。这些得民心的政策，有利于纠正过去农村人民公社体制经营管理过于集中、分配上平均主义严重、不利于调动农民的积极性等做法。农业的调整工作，为推进农村体制改革作了铺垫。
随着党的兴农惠民政策的实施，广大农民生产的积极性和创造性得到了空前的发挥。安徽农民创造了包干到户生产责任制，四川农民创造了包产到组生产责任制，在全国许多地区得以借鉴和推广，各地也推出了多种形式的农业生产责任制。其中包产到户、包干到户这种家庭联产承包责任制，把生产队的统一经营与家庭的分户经营相结合，把每个农户的切身利益与产量紧密相连，有效克服了“大锅饭”等弊端。针对包产到户、包干到户究竟姓“社”还是姓“资”的争论，邓小平于1980年4月鲜明指出：“对地广人稀、经济落后、生活贫困的地区，政策要放宽，使他们真正做到因地制宜，发展自己的特点。要使每家每户都自己想办法，多找门路，增加生产，增加收入。有的可包给个人。这个不用怕，这不会影响我们制度的社会主义性质。”为贯彻落实邓小平的讲话精神，1980年9月，党中央召开了各省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，“双包”责任制得到了充分肯定和引导，迅速在全国冲破阻力普遍实行，成为适应农村生产力状况、符合农民心愿的伟大创造，逐步在全国显现出强大的生机和活力。1982年9月，党的十二大首次以党的代表大会的形式充分肯定了以包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制，同时站在发展的高度确定必须长期坚持并逐步加以完善家庭联产承包责任制，为农村政策的稳定安上了“安全阀”，给广大农民吃了“定心丸”。
肯定农民的伟大创造，普遍推广家庭联产承包责任制。1982年1月1日，中共中央批转1981年12月召开的全国农村工作会议制定的《全国农村工作会议纪要》（即1号文件）（简称《纪要》）。《纪要》围绕完善家庭联产承包责任制这个中心，提出了改善农村商品流通、推进农业科学技术发展、提高经济效益、改善生产条件、加强思想政治工作和基层组织建设等政策思想。《纪要》指出，目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，主要是体现劳动成果分配的不同方法，是社会主义农业经济的组成部分，都是社会主义集体经济的生产责任制，从而从理论上说明它不同于合作化以前的小私有的个体经济。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。《纪要》强调全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，现已转入了总结、完善、稳定阶段，必须坚持土地的集体所有制，切实注意保护耕地和合理利用耕地。我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。
为实现党的十二大提出全面开创社会主义现代化建设的新局面，明确到20世纪末力争全国工农业年度总产值翻两番的宏伟目标，1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》（即1号文件）。1号文件明确了我国农村发生了许多重大变化。其中，影响最深远的是普遍实行了多种形式的农业生产责任制，而联产承包制又越来越成为主要形式。联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促进农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化。1号文件还强调，农村只有走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，才能保持农业生态的良性循环和提高经济效益，才能满足工业发展和城乡人民的需要；要适应商品生产的需要，发展多种多样的合作经济；人民公社的体制要从两方面进行改革。一是实行生产责任制，特别是联产承包制。二是有准备、有步骤地改为政社分设；允许资金、技术、劳力一定程度的流动和多种方式的结合；为了搞活商品流通，促进城乡社会主义商品生产的发展，放手发展合作商业，适当发展个体商业；决不放松粮食生产、积极发展多种经营；必须始终坚持两手抓的方针，一手抓物质文明，一手抓精神文明，使整个农村的物质生活不断改善，思想政治不断进步，文化知识不断提高。在党的十二大和中央1号文件精神鼓舞下，到1983年末，全国农村实行包干到户的农户达到农户总数的95%以上。
稳定和完善联产承包责任制，着力发展农村商品生产。为改变流通领域与农村商品生产发展之间不相适应的状况，在继续稳定和完善联产承包责任制基础上，促进农村商品生产的发展，中共中央于1984年1月1日发出《关于1984年农村工作的通知》（即1号文件）。文件首次提出延长土地承包期，一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目承包期应当更长一些。鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营；允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，鼓励农民向各种企业投资入股，联合兴办各种企业；积极支持农村在实行联产承包责任制基础上出现的专业户；政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样；加强社会服务，促进农村商品生产的发展；制止对农民的不合理摊派，减轻农民额外负担，保证农村合理的公共事业经费；顺应农村分工分业的发展，将脱离耕地经营，从事林牧渔等生产的农民转入小工业和小集镇服务业；现有社队企业是农村经济的重要支柱，要促其健康发展；加强对农村工作的领导，提高干部的素质，培养农村建设人才。1984年7月，国务院批转了《关于进一步做好农村商品流通的报告》，旨在搞活农村市场，明确规定要发展国有、集体、个人多种经济形式，开展多种经营，实行多渠道流通，砍掉不合理的经营环节，大力发展交通和商业经营设施。党中央、国务院的得力政策措施，随民心所愿，为农村经济的迅速发展再添“动力”。
撤社建乡，实行村民自治。随着农村改革不断推进，人民公社的取消，乡政府的普遍建立，村民委员会也相继建立起来。1983年10月，中共中央、国务院正式作出决定，改变农村政社合一的体制，废除人民公社，建立乡（镇）政府作为农村基层政权。撤社建乡工作于1985年春全部结束，全国共建立9.2万多个乡（含民族自治乡）、镇政府。到1985年末，全国共建立了94.9万个村民委员会。六届全国人大第二十三次会议正式讨论通过了《村民委员会组织法（试行）》，以法律形式肯定了村民委员会作为基层民主建设的成果、经验和做法，规定村民委员会的性质是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。实践证明，通过村民委员会的组织形式，使村民通过自治活动，渐次强化民主意识，学会民主管理，等于为8亿农民办了民主训练班，为国家的民主建设奠定了最广泛的基础。撤社建乡，实行村民自治，改革了农村管理体制，推动了农村民主政治的进步，有利于农村改革和政策的顺利实施。
二、改革农业管理体制，调整农业产业结构（1985—1992）
1985年至1992年是农村改革的第二阶段，主要内容是进一步改革农业管理体制，创新农村购销体制，扩大市场调节，促使农业生产适应市场需要，促进农业产业结构趋向合理化，有效将农村解放出来的大量劳动力向第二、三产业转移，大力发展以集体经营为主并有个体、私人经营的乡镇企业，使之成为市场经营的第二个主体，为农民致富和农业现代化以及小城镇建设开辟了一条新路，实现了农村生产力的跳跃式发展。
发展商品生产，改革农产品统购派购制度。1985年1月1日，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（即1号文件）。文件要求取消30年来农产品统购派购制度，从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。粮食、棉花取消统购，改为合同定购。生猪、水产品和大中城市、工矿区的蔬菜也要逐步取消派购，自由上市；农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通；大力帮助农村调整产业结构；要继续贯彻决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针，要特别注意扶持养殖专业户、专业村；进一步放宽山区、林区政策，山区25°以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势。集体林区取消木材统购，开放木材市场；积极兴办交通事业，修建公路继续实行民工建勤、民办公助的办法；对乡镇企业实行信贷、税收优惠，鼓励农民发展采矿和其他开发性事业；鼓励技术转移和人才流动，扶持农村经济发展；放活农村金融政策，提高资金的融通效益；按照自愿互利原则和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制；进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导；发展对外经济、技术交流各地均应创造条件，引进优良品种、先进技术、设备和资金，发展农产品及其加工品的出口。1号文件宣告了我国农村自1953年起实行的统购统销制度的终结，农民生产、销售、经营的自由度明显增强，农业税也由过去向农民征收实物改为折征现金，活跃了商业政策，调动了广大农民发展商品生产的积极性，大大缩小了农产品和工业品的剪刀差，1985年全国经济作物的种植面积比1984年增加5000万亩，1986年农产品收购价格总水平比1978年提高了77%，使农民得到了实实在在的利益。
乡镇企业异军突起，推动小城镇建设。乡镇企业在农村改革的第二阶段迅速崛起，给“三农”带来了巨变。早在1984年后，中央在下发的1号文件和转发的《关于开创社队企业新局面的报告》中，充分地肯定了乡镇企业的地位和作用，确定了“热情支持，积极引导和管理，使其健康发展”的总方针。1985年1号文件指出，要大力推进农村产业结构调整，在农村产业结构调整中最突出的就是异军突起的乡镇企业，为转移农村剩余劳动力，积极推动城乡一体化发展起了极大的推动作用。1987年1月，中共中央政治局通过《把农村改革引向深入》，明确指出：乡镇企业必须根据地区条件选择正确的产业政策，并推广“星火计划”，加快技术改造，要鼓励“四轮驱动”，即乡办、村办、户办和联办一起上。从手工业、采集业、开矿业、建材业和土特产品加工业起步，逐步发展，不可照搬发达地区的办法，盲目上大项目，并在贷款、技改等方面给予优惠。乡镇企业的规模发展突破了传统的、单一的农业观念，确立非农就业和非农发展方向，不仅促进了农村经济的发展，而且转移了大量农村剩余劳动力，也带动了小城镇的蓬勃发展，也为农村富余劳动力的转移提供了广阔的空间，极大地促进了农村经济的发展。正如1987年6月邓小平在会见南斯拉夫客人时说：“农村改革中我们完全没有料到的最大收获就是乡镇企业的发展，突然冒出搞多种行业，各种小型企业，异军突起。乡镇企业每年百分之二十几的增长率，直到现在，解决了占农村剩余劳动力50%的人的出路问题。”
夯实农业基础，保证农村政策稳定发展。农村改革后，我国农业增长速度罕见，农业现有的物质和技术基础还十分脆弱，一部分地区农民种粮的积极性有下降的迹象，在农村经济新旧体制交替过程中出现了许多不协调现象，城乡改革汇合后各方面利益关系的调节更为复杂，农业面临的停滞、徘徊和放松的倾向，一些人怀疑否定农村改革。1986年1月1日，中共中央、国务院发出《关于1986年农村工作的部署》（即1号文件），旨在解决农村改革中出现的新倾向、新问题，进一步摆正农业在国民经济中基础性的地位，肯定农村改革的正确性。同时，强调要依靠科学，增加投入，保持农业稳定增长；在调整产业结构中，要正确处理粮食生产和多种经营的关系，粮食是关系国计民生的不可代替的重要产品，要切实保证粮食生产；允许一部分人先富起来，也一定要注意发展合作制度，实行税收调节，走向共同富裕；农村建设资金，除国家增加农业投资外，主要靠农村自身的积累；科学技术必须为农村经济服务，发展农村经济必须依靠科学技术。1号文件坚定了农民改革发展的信心，推进了农业发展。1986年，农业总产值已由1980年的2223亿元增加到3947亿元，平均每年递增速度10%。1988年9月，中共中央政治局召开中央工作会议，正式作出治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的决定。治理整顿初期，在涉农方面，提出了集中力量发展农业等基础产业，坚决稳定群众生活基本必需品的价格，坚决制止农用生产资料乱涨价。1989年11月，党的十三届五中全会强调，要迅速在全党全国造成一个重视农业、支援农业、发展农业的热潮，确保粮食、棉花等主要农产品的稳定增长。1990年国家对农业的投资比1989年增长30%。1991年11月召开的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。针对所有制问题，会议指出坚持以公有制经济为主体，允许并鼓励其他经济成分适当发展，以按劳分配为主体，其他分配形式为补充的政策。截至1991年底，三年治理整顿任务基本完成，扭转了1985年到1988年农业生产持续徘徊的局面，1989年和1990年粮食生产喜获丰收。
三、逐步确立农村市场经济体制，推动农业现代化建设（1992—2002）
1992年到2002年是农村改革的第三阶段。1992年邓小平同志南方谈话，解放了亿万群众的思想，形成了抓住机遇、加快发展的农村工作思路。党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，推动了农村社会主义市场经济的发展。期间，“三农”政策的制度化、法律化，农村社会转型要求政策调整从经济领域扩大到农村社会生活领域成为这一时期农村政策演变的主要内涵。
夯实农村政策，实施科教兴农战略。为贯彻落实邓小平南方谈话精神，1992年10月，党的十四大召开，确立了邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导，将建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革目标，号召全党抓住机遇，加快发展，集中精力把经济建设搞上去。农村改革与发展因此进入了一个高速期，但出现农村大量资金、人力、物力向工业倾斜的现象，导致粮食连年减产、物价上涨。党中央对此采取了积极措施，扭转这一被动局面。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，1993年11月，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。少数第二、第三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。2002年1月，中共中央、国务院发出《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，指出要加大金融支农力度，加强农业和农村基础设施建设，改善农民的生产生活条件，大力发展节水农业。从2002年起，全面启动退耕还林工程，要着重在调整农业区域布局，扶持农业产业化经营，发展畜牧业和保证农产品质量安全方面下工夫。
为发挥作为第一生产力科学技术对农业和农村经济的巨大作用，1995年5月，在《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中，党中央从科教兴国的战略高度，提出了实施科教兴农的战略思想，强调农业、农村经济的根本出路在于依靠科技进步，必须把科技进步摆在农业和农村经济优先发展的地位，把农业科技摆在科技工作的突出位置，加大对农业的科技投入，到本世纪末，科技进步对农业的贡献率提高到50%，推动传统农业向现代农业转变，为农业发展注入了新的活力。为推进科教兴农战略和农业现代化，1998年10月党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出：“东部地区和大中城市郊区要提高农村经济的发展水平，有条件的地方要率先基本实现农业现代化，并通过经济联合和合作，帮助和带动中西部地区农村的发展，逐步实现共同富裕”。同时，从改革农业生产经营方式入手，以改善农业基础设施条件和农业生产装备现代化为重点，积极探索农业现代化的实践。中共中央国务院在《关于做好2002年农业和农村工作的意见》中，强调适应农业结构战略性调整的要求，大力推进农业技术创新和科技体制创新。重点扶持具有一定优势的科技创新主体，建设一批高水平的农业科技园区。继续推进农业科研体制改革，支持和鼓励应用型农业科研机构改制为科技型的龙头企业，加速科研成果转化。实行产学研、农科教结合，鼓励产业化龙头企业、大专院校、科研机构、民营企业以多种形式联合进行农业科技开发。办好农村职业学校和成人学校，加强农民的农业技能培训和文化教育，广泛开展农村科技普及活动。这些得力的政策措施，为加快推进农业现代化建设进程，起到了导航的作用。
创新体制和机制，积极培育农村市场经济。1993年11月，党中央召开十四届三中全会，审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在涉农方面，《决定》指出：建立全国统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合，促进资源优化配置；建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障；在价格管理体制改革方面，决定从1993年起，国家有计划提高粮食和棉花的收购价格，调整粮食销售价格，包括粮食等绝大多数农产品的价格均已放开，过去的粮食定量配给变为市场供应，取消城市居民的粮票和粮本，推进农村市场经济的发展。1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过了修改宪法的决议，把以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度写入了《中华人民共和国宪法》，同年7月，又将其载入《中华人民共和国农业法》。为进一步加大农村经济体制改革力度，中共中央、国务院在发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出深化粮食购销体制改革，决定从1994年起，国家定购的粮食全部实行“保量放价”，即保留定购数量，收购价格随行就市。粮食价格和购销放开以后，国家对粮食实行保护价制度，并相应建立粮食风险基金和储备体系。1998年初，党中央在《关于1998年农业和农村工作的意见》中，确定了实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方分开、新老粮食财务挂账分开等“四分开、一完善”的改革思路，完善了粮食价格形成机制。5月，国务院又下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，进一步要求按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行的三项政策和加快粮食收储企业改革的措施。
党中央在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，到2010年建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标，确定了实现这一目标必须坚持的方针：以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度必须长期坚持。《决定》将多种所有制的地位提到了一个新的高度，有利于促进多种所有制经济的发展。2000年3月党中央、国务院为减轻农民负担，改革不合理的税费制度，发出了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》。主要内容是取消乡统筹费、农村教育集资以及屠宰税等。农村税费改革经试点后，逐步推广，推动了乡镇财税征管体制改革。翌年1月，中共中央、国务院在《关于做好2001年农业和农村工作的意见》中指出，为逐步转移农业富余劳动力，多渠道增加农民收入，要积极稳妥发展小城镇，做到科学规划，合理布局。现阶段主要发展县城和少数有基础、有潜力的建制镇，充分发挥这些中心城镇的作用。发展小城镇关键是发展经济，要以产业发展为依托，在加工、贸易和旅游等方面形成有特色的主导产业，特别要与农业产业化、乡镇企业、专业市场和社会化服务体系建设结合起来，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性循环，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。各地要抓紧制定促进小城镇发展的投资政策、土地政策和户籍改革实施办法。对农民跨地区就业和进入城市务工，要切实加强引导和管理，使之有序进行。
实施扶贫攻坚计划，进一步加强农村工作。随着农村改革的有序进行，“三农”政策的不断落实，使广大农民逐步走上了致富之路，但至1993年底全国农村仍有尚未解决温饱的贫困人口8000万人，主要集中在国家重点扶持的529个贫困县，分布于中西部以及库区，多为革命老区、偏远山区、少数民族地区。尽管贫困人口只占全国农村总人口的8.87%，但扶贫攻坚工作十分艰巨。这既关系到地区间发展的平衡性，又关系到社会稳定、民族团结、共同致富以及为全方位深化改革创造条件。党中央、国务院于1994年初制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，于1996年9月作出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，于1999年召开了扶贫开发工作会议，制定了《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，要求从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员全社会各界力量，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。按照党中央、国务院的部署，社会各界从人力和财力等方面，投资贫困地区的基础设施建设，扶持贫困地区的生产，改善贫困人口的生活条件。到1999年，全国529个贫困县的农民人均收入达到1347元，温饱问题基本解决。至2000年，农村贫困人口由1978年的2.5亿人减少到3000万人，国家“八七”扶贫攻坚计划基本实现，为贫困地区的可持续发展奠定了较为深厚的基础。为进一步开展扶贫工作，2001年1月，中共中央、国务院发出《关于做好2001年农业和农村工作的意见》，指出，扶贫开发是一项长期而艰巨的任务。各地区、各有关部门要根据贫困地区的实际情况，在调查摸底的基础上，制定今后五到十年的扶贫规划。重点做好中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的扶贫工作。继续坚持开发式扶贫方针，支持贫困地区的基础设施建设，改善生产生活条件，增强自我积累、自我发展的能力。重视开展科技教育扶贫，提高贫困人口的科技文化素质，从根本上增强他们的脱贫致富能力。多方面增加扶贫投入，扩大以工代赈规模。继续开展对口帮扶和定点扶贫工作。《意见》为今后相当一个时期的扶贫工作确定了思路，指明了方向。
四、统筹城乡经济社会发展，建设社会主义新农村（2002年至今）
2002年至今，是农村改革与发展的第四阶段。在新世纪新阶段，党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，标志着我国进入了全面建设小康社会的新时期，但是“三农”问题依然是困扰全面建设小康社会的重点和难点所在。如何解决好“三农”问题，就成为新一届中央领导集体倾力关注的焦点。对此，党的十六大、十七大以来，党中央审时度势，站在全面建设小康社会的高度，把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，在巩固、完善农村政策的基础上，确定了要通过统筹城乡经济社会发展，来实行工业反哺农业、城市支持农村及“多予、少取、放活”的方针，建设社会主义新农村，实现城乡一体化的战略构想，不断加大了对“三农”的扶持力度，进一步解决制约我国社会发展的“三农”问题，为“三农”问题的根本解决提供了有力的政策导向。
调整农村经济结构，转变农业增长方式。2003年1月，中共中央、国务院发出《关于做好农业和农村工作的意见》，提出按照党的十六大的战略部署，新世纪新阶段农业和农村工作的主要任务是积极推进农业增长方式的转变，提高农业科技和装备水平，加快建设现代农业，大力推进农业和农村经济结构战略性调整，全面繁荣农村经济，稳定增加农民收入，深化农村改革，创新体制和机制，加快发展农村各项社会事业，实现农村社会全面进步。重点抓好的具体工作是：加快农业区域布局调整，建设优势农产品产业带，进一步扩大良种补贴范围；建立健全统一、权威的农产品质量标准体系和检验检测体系；扶持龙头企业，推进农业产业化经营；按照经营性服务和公益性职能分开的要求，改革农业科技推广体制，加快农业科技成果转化；建立高效通畅的农产品和农业生产资料市场体系，发展现代流通方式；扩大优势农产品出口，提高农业的国际竞争力；加强对农民进城务工就业的服务和管理，维护农民工的合法权益；引导乡镇企业加快结构调整、体制创新和技术进步，走新型工业化道路；加快小城镇发展，加快农村劳动力转移；扩大退耕还林规模，加强草原生态治理；调整农业投资结构，加大农村中小型基础设施建设力度。
在推进林业发展上，2003年6月，中共中央、国务院在《关于加快林业发展的决定》中突出了林业作为一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。确定了我国林业发展的主要任务和总体战略：通过管好现有林，扩大新造林，抓好退耕还林，优化林业结构，增加森林资源，增强森林生态系统的整体功能，增加林产品有效供给，增加林业职工和农民收入。力争到2010年，使我国森林覆盖率达到19%以上，大江大河流域的水土流失和主要风沙区的沙漠化有所缓解，全国生态状况整体恶化的趋势得到初步遏制，林业产业结构趋于合理；到2020年，使森林覆盖率达到23%以上，重点地区的生态问题基本解决，全国的生态状况明显改善，林业产业实力显著增强；到2050年，使森林覆盖率达到并稳定在26%以上，基本实现山川秀美，生态状况步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。
在提高农业综合生产能力上，2004年12月，《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》（即2005年1号文件）（简称《意见》）。《意见》针对农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观的现状，为提高农业综合生产能力，提出九大任务：稳定、完善和强化扶持农业发展的政策，进一步调动农民的积极性；坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量；加强农田水利和生态建设，提高农业抗御自然灾害的能力；加快农业科技创新，提高农业科技含量；加强农村基础设施建设，改善农业发展环境；继续推进农业和农村经济结构调整，提高农业竞争力；改革和完善农村投融资体制，健全农业投入机制；提高农村劳动者素质，促进农民和农村社会全面发展；加强和改善党对农村工作的领导。《意见》重点强调，加大补农支农力度，不仅取消除烟叶以外的农业特产税，减征农业税的范围更广，而且粮食直补、种子、农机补贴均比2004年有所增长；强调把重点放在强化农业基础设施建设上，提高综合生产能力，保证种粮农民增产增收；重视发展农村教育卫生事业，规定各级财政新增的教育、卫生、文化等事业经费外，用于县以下的农村经费比例不低于70%，要求从2005年起，全面开展农民职业技术培训工作。这些政策抓住了发展农业生产力的关键因素，有利于农业生产方式的转变。
在水利建设上，2010年，《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（即2011年1号文件）出台。这是新世纪以来的第8个中央一号文件，也是新中国成立62年来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定，是我党对水利认识的又一次重大飞跃。《决定》指出，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，要着力加快农田水利建设。水利改革发展的指导思想是，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。水利改革发展总的目标任务是，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。
创新思路和机制，深化农村经济体制改革。在落实涉农价格收费公示制度方面，2003年中央《意见》提出，组织开展农业用水、用电、农机服务等农业生产性项目价格和收费专项治理，增强收费的公开性；在粮食流通体制改革方面，2003年中央《意见》提出要积极培育多种粮食市场主体参与粮食购销，完善粮食储备调节制度，保护主产区和种粮农民利益。2004年5月，国务院发出《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确要求2004年全面放开粮食收购市场，积极稳妥推进粮食流通体制改革。在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化；建立对种粮农民直接补贴的机制，保护粮食主产区和种粮农民的利益，加强粮食综合生产能力建设。深化国有粮食购销企业改革，切实转换经营机制，发挥国有粮食购销企业的主渠道作用。加强粮食工作省长负责制，建立健全适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食流通体制，确保国家粮食安全；在农村金融体制改革方面，2003年中央《意见》指出加强对农业和农村经济的信贷支持，积极发展农产品行业协会和农民专业合作组织，建立健全农业社会化服务体系；在农村社会事业建设方面，2003年中央《意见》提出要把加强农村教育、卫生、文化等社会事业作为工作重点，政府把农村社会事业建设纳入财政支持范围，逐步提高投入比重。要进一步落实好在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制。加强农村公共卫生工作，推进农村卫生服务体系建设，逐步建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度；在深化林业体制改革方面，2003年6月，中共中央、国务院发出《关于加快林业发展的决定》，要求进一步完善林业产权制度，依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转，放手发展非公有制林业。深化重点国有林区和国有林场、苗圃管理体制改革，建立权责利相统一的森林资源管理体制。实行林业分类经营管理体制，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。2003年12月，《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（即2004年1号文件）提出，全面推进集体林权制度改革，用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务，有力推动了林业改革。2008年7月，《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》公布，要求在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。
保障农民权益，增加农民收入。进入新的历史阶段，党中央充分认识到增加农民收入是解决“三农”问题、推进农村改革的关键。2003年1月中共中央、国务院发出《关于做好农业和农村工作的意见》，提出2003年在农村税费改革试点工作要全面推开。2005年12月，中共中央、国务院下发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，决定从2006年，在全国范围取消农业税。2005年12月29日，第十届全国人大常务委员会第十九次会议通过《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，指出，自2006年1月1日起废止第一届全国人大常务委员会第九十六次会议于1958年6月3日通过的《中华人民共和国农业税条例》。取消农业税，标志着在我国延续了2000多年的农业税从此退出历史舞台，成为继土地制度改革、农村土地联产承包责任制及农村税费改革后的又一次革命。
针对农民人均纯收入连续多年增长缓慢的实际，2004年中央1号文件出台，这是有史以来第一次专论增加农民收入的文件。文件要求各级党委和政府要牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。文件在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上提出了全面促进农民增收的新思路：一是集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入；二是继续推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力；三是发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道。引导农村集体企业改制成股份制和股份合作制等混合所有制企业，鼓励有条件的乡镇企业建立现代企业制度。大力发展农村个体私营等非公有制经济。繁荣小城镇经济；四是改善农民进城就业环境，增加外出务工收入。进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。加强对农村劳动力的职业技能培训，政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助；五是发挥市场机制作用，搞活农产品流通。培育农产品营销主体，鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人；六是加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件；七是加快土地征用制度、深化粮食流通体制改革，建立金融机构对农村社区服务的机制，为农民增收减负提供体制保障。从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。实行“三项补贴”政策，即对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴；八是继续做好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾群众的生产生活困难；九是加强党对促进农民增收工作的领导，把增加农民收入作为衡量工作成效的一个重要标准，确保各项增收政策落到实处。2004年1号文件对促进“三农”的解决发挥了至关重要的作用。特别是“三项补贴”政策，深受农民欢迎，在我国历史上具有开创性意义。国家2004年实行“三项补贴”政策以及减免农业税、免征除烟叶外的农业特产税，农民直接受惠451亿元，有力保护了粮食主产区和广大农民种粮的积极性，提高了农村居民的人均纯收入。
为保护农民对土地的合法权益和根本利益，2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）出台，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面，作出了全面系统的规定。特别是在严格保护基本农田上，提出基本农田是确保国家粮食安全的基础，土地利用要总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后3个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。为遏制违法违规用地、滥占耕地等行为，2006年8月，国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》，进一步明确地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，严格实行问责制。征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。禁止擅自将农用地转为建设用地，严肃惩处土地违法违规行为。
为切实解决农村贫困人口的生活困难，2007年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确建立农村最低生活保障制度的目标和总体要求是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。各地要从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，合理确定保障标准和对象范围。同时，要做到制度完善、程序明确、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正。要实行动态管理，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降。要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养抚养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富。
2009年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，为加强“三农”工作。2008年12月，中共中央 国务院出台《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（即2009年1号文件），提出要把“三农”作为投入重点，较大幅度增加农业补贴。2009年要加大良种补贴力度，提高补贴标准，实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围。大规模增加农机具购置补贴，继续提高粮食最低收购价；加大力度扶持粮食、油料等经济作物、畜牧、水产生产；强化现代农业物质支撑和服务体系，推进农业科技创新、高标准农田建设、水利基础设施建设、农业机械化、农产品市场体系建设，巩固退耕还林成果，按照3年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的要求，尽快明确职责、健全队伍、完善机制、保障经费，切实增强服务能力；稳定农村土地承包关系，建立健全土地承包经营权流转市场，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，扶持农民专业合作社和龙头企业发展；推进城乡经济社会发展一体化，尽快形成完备的农村公共文化服务体系，推进“乡财县管”改革、省直接管理县（市）财政体制改革，2009年在全国范围实施“家电下乡”，对农民购买彩电、电冰箱、手机、洗衣机等指定家电品种，国家按产品销售价格一定比例给予直接补贴，并根据需要增加新的补贴品种。
坚持多予少取放活的方针，统筹城乡发展。2003年1月，胡锦涛在中央农村工作会议指出：必须统筹城乡经济社会发展，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置。要坚持“多予、少取、放活”的方针，发挥城市对农村的带动作用，实现城乡经济社会一体化发展。16日，中共中央、国务院在发出的《关于做好农业和农村工作的意见》中指出，全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面；农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，农民工问题事关我国经济和社会发展全局。
为统筹城乡发展，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，推动全面建设小康社会进程，2006年1月，国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，指出，坚持从我国国情出发，统筹城乡发展；坚持以人为本，认真解决涉及农民工利益的问题。着力完善政策和管理，推进体制改革和制度创新，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度，拓宽农村劳动力转移就业渠道，保护和调动农民工的积极性，促进城乡经济繁荣和社会全面进步，推动社会主义新农村建设和中国特色的工业化、城镇化、现代化健康发展。《意见》主要包括十大方面40个具体工作内容，主要是，要建立农民工工资支付保障制度，合理确定和提高农民工工资水平，严格执行劳动合同制度，依法保障农民工职业安全卫生权益，切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工，逐步实行城乡平等的就业制度，进一步做好农民转移就业服务工作，加强农民工职业技能培训，落实农民工培训责任，大力发展面向农村的职业教育，高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工伤保险范围，解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法，把农民工纳入城市公共服务体系，健全维护农民工权益的保障机制，深化户籍管理制度改革，具体落户条件，由各地根据城市规划和实际情况自行制定。《意见》的出台，使农民工这一特殊群体引起了全社会的关注，也得到了各级党和政府的重视，推进了农民工诸多问题的逐步解决。
2009年12月，中共中央 国务院发出《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2010年中央1号文件），重点提出了健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置；提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变；加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距；协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力。特别是在完善农业补贴制度和市场调控机制上，坚持对种粮农民实行直接补贴。增加良种补贴，扩大马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点。进一步增加农机具购置补贴，扩大补贴种类，把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围；在完善促进创业带动就业的政策措施上，将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围。加大农民外出务工就业指导和服务力度，切实维护农民工合法权益，促进农村劳动力平稳有序转移。健全农民工社会保障制度，深入开展工伤保险全覆盖行动，加强职业病防治和农民工健康服务，将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，抓紧落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策，关心农村留守儿童。
确立社会主义新农村建设目标，推进小康社会全面建设。2005年12月，中共中央 国务院下发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（即2006年1号文件）。党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，明确全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。强调“十一五”时期是社会主义新农村建设打下坚实基础的关键时期，要统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。《文件》共分八大部分阐述建设社会主义新农村的主体框架，即统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设；推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑；促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础；加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件；加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民；全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障；加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制；切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设。2006年1号文件确立的社会主义新农村建设目标，是解决“三农”问题的纲领性文件，对“三农”问题的根本解决产生了重要影响。
2007年12月，中国共产党第十七次全国代表大会召开，在“三农”方面，总结了十六大以来我国农村综合改革方面所取得的一系列新进展，对未来五年农业发展方面做出了具体部署，明确提出要统筹城乡经济社会发展，推进社会主义新农村建设。具体部署是：解决好“三农”问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重；加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局；坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，进一步健全农村市场和农业服务体系；加大支农惠农政策的力度，严格保护耕地、增加农业投入及促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全；以促进农民收入为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业；坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，适时发展多种形式的适度规模经营；探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展；培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用。
2006年12月，中共中央、国务院发出《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（即2007年1号文件），提出发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措，是建设社会主义新农村的产业基础。要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。必须把建设现代农业作为贯穿新农村建设和现代化全过程的一项长期艰巨任务，切实抓紧抓好。具体通过以下8条政策来实施：通过加大对“三农”的投入力度，建立促进现代农业建设的投入保障机制。各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50%以上。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，尽快形成新农村建设稳定的资金来源；加快农业基础建设，提高现代农业的设施装备水平；推进农业科技创新，强化建设现代农业的科技支撑；开发农业多种功能，健全发展现代农业的产业体系；健全农村市场体系，发展适应现代农业要求的物流产业；培养新型农民，造就建设现代农业的人才队伍；深化农村综合改革，创新推动现代农业发展的体制机制；加强党对农村工作的领导，确保现代农业建设取得实效。《意见》首次突出了发展现代农业对社会主义新农村建设的重要性，并提出了有效的措施推动现代农业的发展。
2008年1月，《中共中央 国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（即2008年中央1号文件）出台，指出要按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，加快构建强化农业基础的长效机制，形成农业增效、农民增收良性互动格局，探索建立促进城乡一体化发展的体制机制，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化；切实保障主要农产品基本供给，加强和改善农产品市场调控；以农田水利为重点，突出抓好农业基础设施建设；着力强化农业科技和服务体系基本支撑；逐步提高农村基本公共服务水平；稳定完善农村基本经营制度。
2008年10月，党的十七届三中全会在北京召开，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。全会总结了30年农村改革发展的伟大实践和基本经验，深入分析了当前农村改革发展面临的矛盾和问题，提出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要奋力开创社会主义新农村建设的崭新局面。全会强调，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展。全会提出，到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。党的十七届三中全会从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，描绘了我国农村全面小康建设的宏伟蓝图，成为今后一个时期推动社会主义新农村建设的行动纲领。
第四节 中国共产党对农政策演进的重要启示
一、高度重视，政策引导，是解决“三农”问题的政治保证
在社会主义革命和建设的探索时期，以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体在百业待兴的国情条件下，依然重视“三农”。毛泽东始终强调农业是国民经济的基础，农民问题是中国革命和建设的基本问题。期间，党中央、国务院为解决“三农”问题，召开了诸多会议，下发了许多文件，从总体上看，使农民成为土地的主人，并在农业、农村的经营和管理等方面进行了前无古人的艰难探索，其中既有推进农业发展、改变农村落后面貌、增加农民收入的积极因素，又有因犯了以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的“左”倾错误而障碍“三农”问题解决的消极因素，为新时期解决“三农”问题提供了宝贵的经验和教训。在我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践中，相继创造性地产生了马克思主义中国化的邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，构成了中国特色社会主义理论体系，为认识和解决“三农”问题，提供了理论上的指南和实践上的方法论。邓小平、江泽民、胡锦涛同志在不同的历史时期对“三农”问题均作出诸多重要的指示。邓小平同志明确指出，我国80%的人口是农民。农民没有积极性，国家就发展不起来。江泽民同志认为，我国有12亿多人口，9亿在农村。农业、农村和农民问题，是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。我国农村改革和发展正处在关键时期，要围绕全面提高农村的经济水平，提高农民的收入水平，加快农村广阔市场的开拓，加快农村社会的全面进步，继续展开农村的各项改革和发展工作。胡锦涛同志强调：我国有13亿人口，农村人口占大多数，农业和农村发展搞不上去，农民的生活得不到显著改善，我们就不能实现全面建设小康社会的目标、不能实现全国的现代化，不能实现全国的共同富裕，更不能实现国家长治久安。这些重要论述对党中央、国务院以及各级党委和政府思想上高度重视“三农”问题、政策上导引“三农”问题的解决，起到了极大的推动作用。改革开放的实践表明，中国共产党审时度势，由点到面、由浅入深，从局部到整体、从微观到宏观，出台了一系列“三农”政策，涉及农村经济体制、制度和机制以及社会建设、基层民主建设，涵盖农业粮食生产、多种经营、增长方式、产业化经营，综合生产能力，惠及农民的权益保护、减轻农民负担、取消农业税、财政补贴、扶贫攻坚计划，规划“三农”发展的统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进城乡一体化，等等。这些根据农村改革与发展的进程及农民的意愿而确定的“三农”政策，提高了全党全社会对“三农”问题的认识，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，引导农村改革不断深入，纠正了涉农方面的历史遗留问题、现实发生的问题，创造性地提出了“三农”工作的新思路、新方法，前瞻性地规划了“三农”发展的未来，为解决“三农”问题提供了有力的政治保证。
二、尊重农民首创精神，顺民心意愿，是解决“三农”问题的群众基础
农民是农村社会的主体，是农业生产的主力军，在社会实践中展示出了无限的创造力和首创精神；农村地域广阔，自然条件和经济基础差异较大，农业生产力发展不平衡，农民众多，且思想观念、文化素质各异，政府不可能把“三农”问题包下来。因此，各级党委和政府以及各级领导干部要自觉问计于民，问政于民，向群众学习，必须尊重群众、发动群众、激励群众、依靠群众，引导群众解决自身的“三农”问题至关重要。改革开放前，由于急于求成的“左”的错误影响，在农村中推行一大二公、一平二调、大办公共食堂等，严重违背了广大农民的意愿，给“三农”带来了危害。改革开放后，党汲取这一教训，坚持群众路线，善于从群众中来到群众中去，及时发现广大农民在改革实践中的伟大创造，充分总结经验，广泛征求意见和建议，经过理论化、系统化的提炼，做到顺民心所愿，从而形成正确地解决“三农”问题的政策，用于指导全国“三农”工作。各级党委和政府也依据本地区、本部门的特色和农民的心愿，创造性地制定相关惠农支农政策，深受广大农民的欢迎。实践表明，农民在广阔的农村天地，解放思想，锐意进取，创造出家庭联产承包经营责任制、异军突起的乡镇企业、农业专业合作社、村民自治等众多创举，开辟了农村改革的航程，也为解决“三农”问题提供了许多“灵丹妙药”。正如邓小平同志所言：农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。乡镇企业容纳了50%的农村剩余劳动力。那不是我们领导出的主意，而是基层农业单位和农民自己创造的。同时，党的“三农”政策的正确与否，“三农”政策是否需要完善，还必须接受农民的检验，而检验的标准就群众满不满意、高兴不高兴、欢迎不欢迎。邓小平同志还指出：农业本身的问题，主要还得从生产关系上解决。这就是要调动农民的积极性。生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式能够调动群众的积极性就采用哪种形式。新中国成立以来“三农”工作的经验教表明：什么时候尊重农民首创精神，顺应农民意愿，“三农”问题就解决得较好；反之，农民积极性就受到挫伤，农业就停滞萎缩，农村就凋敝落后。
三、坚持以人为本原则，维护和发展农民利益，是解决“三农”问题的关键所在
胡锦涛总书记在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话中指出，我们党80多年的一切奋斗，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展。因此，坚持以人为本，保证人民的各种利益，是赢得民心的关键，是党宗旨和执政的本质要求。从农民群众来看，我国正处于社会主义初级阶段，广大群众在从温饱向小康迈进，为了自身的幸福，对各种利益自然存在着合理的渴求。历史的经验和教训昭示，“三农”问题的核心是利益问题，满足农民的合理利益诉求，即在经济上切实维护农民的物质利益，在政治上保障农民的民主权利，是制定“三农”政策的基本出发点和落脚点，是调动农民群众生产积极性、提高农民群众幸福指数、解决“三农”问题的关键。改革开放30多年来，党中央、国务院每年都针对“三农”问题，制定了相关“三农”政策，1982—1986年、2004—2011年共下发了13个1号文件，由各项政策连成改革开放时期的政策链条，包括“双包”责任制、提高农产品收购价格、加强农村基础设施建设，等等，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，把改革和发展的成果普惠于民，给广大农民带来了实惠。2011年3月，温家宝总理在第十一届全国人大第四次会议上所作的《政府工作报告》中指出，“十一五”期间，中央财政“三农”投入累计近3万亿元。农民核心利益的全面维护和发展，使广大农民切身感受到党的“三农”政策的惠民性，从而更加响应和拥护党的“三农”政策。
四、不断解放思想，推进改革开放，是解决“三农”问题的动力源泉
思想是行动之先导，思想解放程度的大小，直接影响着改革与发展进程的快慢。改革开放30多年来，我国共掀起了四次大规模的思想解放运动，成为改革开放以及推动“三农”工作的思想动力。1978年真理标准讨论和党的十一届三中全会为标志的思想解放，从哲学上进而从思想上，冲破了长期以来“左”倾错误以及“两个凡是”的思想禁锢，在党的思想路线、政治路线和组织路线上完成了拨乱反正，实现了伟大的历史转折，开辟了始于农村的改革开放进程，也为“三农”问题的解决提供了思想前提；1992年邓小平同志南方谈话和党的十四大为标志的思想解放，从体制、指导思想上，解决了计划经济与市场经济姓“资”姓“社”的争论，以“三个有利于”作为检验或衡量改革的尺度，为确定社会主义市场经济体制奠定了理论基础，确立了邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位，为解决“三农”问题开辟了广阔的前景；1997年江泽民在中央党校“5·29”讲话和党的十五大为标志的思想解放，从创新理论上，把邓小平理论确立为党的指导思想，阐明了中国社会主义建设的一系列基本问题，为推进“三农”工作指明了方向；2007年胡锦涛在中央党校“6·25”讲话与党的十七大为标志的思想解放，从创新理论上，提出了中国特色社会主义理论体系，阐述了科学发展观的定位、形成的时代背景、科学内涵，对深入贯彻落实科学发展观提出了明确要求，促使“三农”工作从经济层面向经济社会全面深入。
党的十七大报告指出，新时期最鲜明的特点是改革开放。我国首先启动了农村改革，以农村的改革和发展推动城市改革，又以城市的改革和发展支持农村，形成城乡经济社会统筹发展的格局，走出了一条富有中国特色的现代化建设之路。改革开放以来，根据不同发展阶段农业、农村、农民的发展要求，循序渐进地推进农村改革，为“三农”工作不断注入体制动力和机制活力。农村基本经营制度改革、农产品市场流通体制改革、农村金融和财税等体制改革，把农业和农村发展转入社会主义市场经济的轨道。农村土地制度改革，基本上建立统分结合的双层经营模式，理顺了农村最基本的生产关系，确立了农户自主经营的市场主体地位，推动了农村生产力的发展。农村医疗、卫生、教育、就业、扶贫等社会保障制度的改革与发展，使广大农民各类权益得以基本保障。可以说，每一次重大改革，都极大地推进了“三农”政策的完善，促进了“三农”问题的深入解决；没有改革，就没有“三农”的今天。
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