学习要点

    第一节 优美环境是美丽中国的显著标志

    优美环境既是建设美丽中国的重要目标，也是美丽中国的显著标志。蓝天、碧水和净土，是广大民众对美丽中国最直观的体验，也是幸福健康生活的基本元素。但是当前我国环境保护形势严峻。首先是水体中化学需氧量、总氮和总磷等主要污染物严重超过水环境容量，全国有70%的河流湖泊受到了污染，地下水污染严重（有57.3%不达标），而且水污染事件占近几年重大环境污染事故的一半左右。其次是土壤污染累积风险凸显，全国土壤总超标率为16.1%，耕地点位超标率为19.4%，并且由于土壤污染的隐蔽性和滞后性，随着土壤污染物的不断积累，最终导致食品安全聚集风险。再次是大气复合污染事件频发，全国70%左右的城市空气质量不达标，冬春季甚至25%的国土发生过严重雾霾，二氧化硫污染保持在较高水平，机动车尾气污染物排放总量迅速增加，氮氧化物污染呈加重趋势。

    环境污染不仅损害生态系统的健康和功能，导致生态系统的退化和功能丧失，而且对人类的身体健康和社会的可持续发展带来危害。首先是环境污染影响饮用水安全，我国各地的水源中一般能检出百余种有机污染物，我国有24%的人饮用水水质不良。其次是环境污染危害人的身心健康，我国每年空气污染导致1500万人患支气管类疾病。最后是环境污染造成巨大的经济损失，生态环境破坏和环境污染给国民经济造成的损失大约占GDP的10%左右，且有上升之势。

    科学认识生态环境本身的价值和属性，有助于我们把握治理突出环境问题的本质，这就是为广大民众提供公共产品和服务，为全体民众保护好公共产品，即优良的生态环境。习近平指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。清洁环境、良好生态既是生产力，也是竞争力。

    第二节 必须正视发展中的环境问题

    当前，我国的环境问题主要集中在以下几方面。一是环保工作上，环境保护实效与群众期盼不一致。2015年来环保投入的持续增长，使我国环保工作取得了一定成绩。但全国环境状况仍处于局部改善、总体恶化的态势，尤其是环境治理现状与百姓的感受存在很大差距，一些地方的群众殷切期盼呼吸上新鲜空气、喝上干净的水、吃上放心的食物。二是思想观念上，传统的发展理念与时代要求不一致。一方面把GDP增长作为领导干部考核、升迁的主要依据，另一方面我们过去没有把保护生态环境提高到保护生产力的高度来认识，干部和群众都随意支取生态环境，造成严重后果。三是环保机制上，推进落实与整体部署不一致，存在着多头责任不清、地方保护放纵污染、跨区域污染缺乏追责及补偿机制、环境治理缺乏系统设计各自为政难成合力等问题。四是技术标准上，标准偏低和不统一，与环保要求不一致，存在“达标污染”的尴尬局面。五是公民行为上，个体诉求与公共利益不一致，公民对公共环境索取得多、奉献得少，应通过宣传教育、强化公权力对公共生态环境保护的责任来提高公民的环境保护意识和行为素质。

    近年来我国在突出环境治理问题方面进行了大量有益的探索，取得了许多宝贵经验。一是通过发布《大气污染防治行动计划》，促进了大气污染区域联防联控；二是实施“水体污染控制与治理”科技重大专项，攻克了饮用水安全保障、水污染控制与治理等若干技术领域的难题，构建了水体污染控制与治理的技术体系和水环境管理体系，有效促进了流域产业机构化和技术升级。

    我国当前的环境污染状况，不是一天两天形成的，要解决这个过程要一个长期的过程，需要动员全社会参与、明确各自的责任，做到源头严防、过程严控、结果严惩。

    第三节 重拳治污 科学治污

    要治理水污染，就要坚决关住污水“闸门”，要把治理的关键点放在重点流域、农业污染面源和地下水污染防治等方面。一是治理重点流域水污染，要大力推进精细化管理、有针对性地制定水污染防治方案，要拓宽污染物控制范围、逐步实现以常规污染物污染控制为主向多种污染物控制并重转变，要采用综合措施协同控制，要逐步由污染总量控制向全面改善环境质量转变。二是防治农业面源污染，要强化监测、摸清农业面源污染底数、及时准确掌握其污染状况和变化趋势，要示范引领、分步实施，要依靠科技、着力解决好农业面源污染控制、治理、快速监测预警等关键技术。三是防控地下水污染，要调查和评估地下水污染状况、建立地下水污染防治区划体系（划定地下水污染治理区、防控区和一般保护区），要保障地下水水源环境安全，要严格控制影响地下水的城镇污染，要强化重点工业地下水污染防治，要加强土壤对地下水污染的防控，要有计划地推进地下水污染修复，要建立健全地下水环境监管体系。

    要养护一方净土，一是要采取种种措施，严控工业生产所排放的水、废气、固体废弃物这“三废”污染土壤；二是要强化农产品产地环境保护，抓好农产品的安全调查监测，开展农产品产地安全管理，根据农产品产地污染等级、实行分类管理（对未污染的要进一步加大保护力度，对轻度污染的要抓紧治理修复，对严重污染的要划定农产品禁止生产区），加强农产品产地环境污染修复治理研究，严格控制农产品产地周边的污染源。

    要解除“心肺之患”，应从以下三大方面做起。一是要控制火电、钢铁、焦化、水泥、有色、化工等重点行业的大气污染物排放，加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设，持续推进主要污染物总量减排，全面推行清洁生产，加快能源结构优化，推动产业结构转型升级，大力发展循环经济；二是要加强重点区域大气污染治理，探索大气污染区域联防联控机制，将区域划分为重点控制区和一般控制区、采取差异化的控制要求、制定有针对性的大气污染防治措施，建立健全“统一规划、统一监测、统一评估、统一协调”的区域大气污染防治协作机制，以移动污染源为突破口、强化机动车污染防治；三是要推进颗粒物污染防治，健全完善大气环保法律体系，创新颗粒物污染减排和大气环境治理政策措施，强化综合治理、实行多污染物协同控制，加强空气质量监测能力建设、构建监测预警应急体系。

    思考题解答及拓展

    1.如何认识当前的环境污染问题？如何优化发展路径从而避免重走“先污染、后治理”的老路？

    答：（1）经过30多年的不懈努力，我国环境污染防治工作稳步推进，污染减排工作取得了明显成效，局部地区环境质量有所改善，重点流域主要污染物污染程度有所减轻，水污染防治重点流域内城镇供水安全基本得到保证，人民的环保意识不断增强。但是，由于过度的资源开发和高强度的人类活动，我国环境污染在局部有所改善的同时，总体恶化的趋势没有得到根本扭转，形势依然严峻。

    首先是水污染问题严峻。水体中化学需氧量、总氮和总磷等主要污染物严重超出水环境容量，全国有70%的河流湖泊受到了污染，地下水污染严重（有57.3%不达标），水污染事件占近几年重大环境污染事故的一半左右。

    其次是土壤污染累积风险凸显，全国土壤总超标率为16.1%，耕地点位超标率为19.4%，并且由于土壤污染的隐蔽性和滞后性，随着土壤污染物的不断积累，最终导致食品安全问题突出。

    最后是空气污染问题严重。大气复合污染事件频发，全国70%左右的城市空气质量不达标，冬春季甚至25%的国土发生过严重雾霾，二氧化硫污染保持在较高水平，机动车尾气污染物排放总量迅速增加，氮氧化物污染呈加重趋势。

    而且，环境污染正在从城市向农村转移，从人口稠密区、经济发达地区向人口稀疏、经济欠发达地区转移，从局地向区域扩散，从江河城市段向流域蔓延，从常规性污染向非常规污染、有毒有害污染转移，从浅层次向深层次的环境问题转变。老的问题没有解决，新的问题不断出现。PM2.5问题引起公众普遍关注，水污染问题依然突出，由环境污染造成的环境压力进一步加大，环境风险也不断凸显。环境污染不仅损害了生态系统的健康和功能，导致生态系统的退化和功能丧失、土壤沙化和石漠化加剧，而且对人类的身体健康和社会的可持续发展带来了严重危害，其中我国每年空气污染导致1500万人患支气管类疾病、“癌症村”“怪病村”现象在各地频频出现。最后是环境污染带来了巨大的经济损失，占GDP的10%左右，且有上升之势。

    （2）我国当前的环境污染状况，不是一天两天形成的，主要是由于经济发展方式和体制机制等方面的原因造成的，因此要避免重走“先污染后治理”的老路，只能选择“绿色发展、循环发展、低碳发展”的主要路径，实现经济社会发展与生态环境保护的共赢。这条新路就是要按照资源节约、环境友好的要求推进经济绿色转型，实现生产方式和生活方式的绿色化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的生态文明建设之路。着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展是生态文明建设的战略任务。第一，形成符合生态文明要求的生产方式要求推进绿色发展、循环发展、低碳发展。解决人类活动带来的资源环境问题，关键是实现生产方式转变。生态文明的生产方式从现代科学技术的整体性出发，以人类与生物圈共存为价值取向发展生产力，是以生态绿色技术改造现代工业生产，发展绿色经济、循环经济和低碳经济。第二，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展是建设生态文明的战略要求。生态文明建设在本质上是要建立一种人与自然、消费与生产、物质与精神之间平衡协调的社会文明。应以人与自然和谐发展为中心、以“自然—社会—经济”复杂且系统的动态平衡为目标、以生态系统中物质循环能量转化与生物生长的规律为依据发展生态产业，形成“生态农业—生态工业—生态信息业—生态服务业”的新型国民经济结构。为此，必须从战略高度全面推进经济发展绿色化、循环化、低碳化。第三，绿色发展、循环发展、低碳发展是全球产业发展的必然趋势。当今时代，资源环境方面的国际合作与竞争深入发展，发展绿色低碳生态经济既是新的经济增长点，也是国际竞争的新焦点，还是提升国家绿色控制能力的重要手段。绿色、环保、低碳、减排正成为新的国际话语权竞争的焦点。我国加速推进绿色发展、循环发展和低碳发展，是参与国际合作与竞争的必然要求，能够彰显发展中大国的责任意识，有利于推动发展中国家在应对全球气候变化中发挥更大作用。

    案例1

    着力推进绿色发展 循环发展 低碳发展——西湖区要做“美丽杭州”的现实样板

    在浙江杭州市委十一届四次全体（扩大）会议上，“美丽”成了热度最高的关键词之一。

    如何为打造“美丽杭州”尽力？西湖区提出了它们详细的行动计划——在18日召开的西湖区委八届三次会议上，该区通过了《认真学习贯彻党的十八大精神 扎实推进美丽幸福的首善之区建设的决定》，以独特的山水禀赋为基础，西湖区致力要成为“美丽杭州”，甚至“美丽中国”的样板。

    确保扩大绿化面积30万平方米以上，启动国家级生态文明示范区创建工作……2013年，西湖区将把生态文明建设放在更加突出位置，融入城乡建设管理各方面和全过程，坚持以全域化景区为目标，努力营造综合环境最佳、生活品质一流的美丽环境。今后，西湖区还将着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，加大生态文明街道（村社）创建力度，增大治水、治气、除尘和治污力度。

    生态文明只是“美丽”这个形容词不可或缺的要素之一，环境的优美更是其中重要的内容。2013年，西湖区将全力配合地铁二号线、紫之隧道等省市重点工程，加快推进支小路、河道、公交设施、停车场库和美丽乡村、风情小镇、关停矿山等建设整治积极做好西溪湿地周边环境、城郊接合部、城中村等整治改造工作，不断提升城乡整体环境品质。

    对于西湖区来说，“美丽”还蕴含了更丰富的内容。2013年，随着浙江音乐学院等浙江文化城项目和西湖水晶城、杭州国际金融会展中心等大项目建设，钱塘江畔的一座集旅游休闲、文化展示、会议会展、商务办公等于一体的现代化新城将初具雏形。还有万众瞩目的西溪谷项目，随着沿山慢行系统、路网管网、支付宝浙江总部、浙商总部中心、古荡科技园等项目的建设，2013年也进入到大提速阶段。西溪谷，也将成为西湖区名副其实的风景所在、文化所在、财源所在的“国际科技名园”。2014年3月14日，西湖区发布了《关于西湖区加快“六区建设”提升产业转型升级的若干意见（试行）》，将加快十大产业（文化创意、旅游休闲、金融服务、电子商务、信息软件、先进装备制造、物联网、生物医药、节能环保、新能源）发展和“六区”（全国文创产业示范区、全国旅游休闲示范区、金融财富集聚区、楼宇经济高端区、科技创新先导区、都市农业精品区）建设以国家正式文件形式对外公布，以项目带动为抓手，围绕统筹城乡发展的目标，着力构建大平台、实施大项目、培育大企业、打造大交通、完善大配套，大力拓展发展空间。

    力争实现“四个提前翻一番”的目标！西湖区将力争提前四年，即到2016年实现全区生产总值比2010年翻一番，提前三年到2017年实现城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入比2010年翻一番，到2020年，美丽幸福的首善之区建设取得显著成效，基本建成现代化示范区，为全省率先基本实现现代化和全市争创基本实现现代化先行区作出积极贡献。

    摘编自潘湘虹：《着力推进绿色发展 循环发展 低碳发展——西湖区要做“美丽杭州”的现实样板》，《杭州日报》，2013年6月28日。

    案例2

    一个生态农业园区的示范效应

    干净整洁的猪舍、现代化的沼气池、一栋栋绿色蔬菜大棚、成片的水果林……山西省晋城市泽州县高都镇的康鑫农牧发展有限公司的同志们用自己的聪明才智实践了“绿色发展循环发展低碳发展在现代农业化中的应用”，将过去一个“臭、脏、乱、差”的大型养猪场发展成了一个集沼气生产、苗木林果、休闲观光、生态农业示范为一体的生态农业园区。

    试水生态绿色养猪基地

    6月9日，在康鑫公司的监控室，42栋新建猪舍一览无遗。“这是我们的商品猪养殖区，猪舍里有什么动向，全部生猪的动态情况，都可以实时监测、精准把控。”公司负责人介绍说。

    康鑫公司商品猪养殖区投资6000余万元，占地100余亩，新建猪舍42栋，拥有能繁母猪1800头、待育仔猪6000余头、育肥猪10000余头，目前已达到存栏生猪1.6万头、年出栏生猪3.6万头的养殖规模，正在向10万头生猪养猪规模迈进。养殖场下设种猪技术推广站、种猪场、饲料加工厂、生猪育肥场等养殖配套一体化功能区域。区域内空闲土地全部进行了绿化，种植了樱桃、梨、杏等观赏植物和果树5000余株。

    据了解，目前，这里出栏的猪远销国内京、沪、苏、鄂、豫等地，很受欢迎。

    拉长农业产业链

    “我们这里的猪150天左右出栏，每天都有大量的粪便、污水。”该公司负责人说，建厂伊始，该公司就着眼于延伸产业链、建立上下一体的循环农业新格局，充分考虑到如何循环养猪，在养殖区附近建设了沼气工程区，与养殖区相配套，利用猪场的粪便、污水进行生物发酵，产生沼气。目前已投入1100万元，建成600立方米厌氧反应器两座，600立方米湿气储气柜两座，3000立方米沼液储肥池三座和沼气入户管网等相关配套设施，日处理猪粪便12吨、尿液10吨、冲洗废水30立方米。目前，日产1200立方米的沼气站已投入使用，无偿为1600户村民提供了清洁能源，年节省生活用煤4000余吨。

    沼气的综合利用，不仅实现了资源的循环利用，也大大增加了企业效益。养殖区产生的废弃物通过厌氧发酵，通过无害化处理，将沼渣、沼液加工成有机肥，用于2000余亩的大棚种植区、大田作物种植区、经济林培育区，每年可节省开支近100万元。同时，康鑫公司以沼气池为中心和纽带，与周边农户建立了“猪——沼——菜”“猪——沼——粮”“猪——沼——林”“猪——沼——果”的循环农业新格局，实现了以沼促种、以种促养、以养促沼，促进了资源循环利用，达到了改善环境、降低成本、循环增值的目的。

    打造循环农业生态园区

    成立8年多来，康鑫公司已从单一的生猪养殖企业逐步发展成为多元化的循环农业生态园区，并被评为“中国循环农业示范基地”。

    在大棚种植区，种植有小西红柿、甜椒、荷兰豆、西兰花、樱桃萝卜、百合等，并可通过净菜加工与包装，增加产品的附加值。背靠卧龙山坡地，康鑫公司还建成了1000亩的经济林果培育区，种植有白皮松、油松、侧柏，以及适合当地气候的苹果、酥梨、柿子等。

    共赢发展，打造生态农业绿色品牌，是康鑫公司的目标。在晋城市委、市政府的支持下，该公司目前辐射了周边两个乡镇十几个村庄，帮助近5000余户农民实现增收。该公司负责人介绍说，公司还租赁了高都镇保福村农户的近2000亩耕地，建成大田作物种植园区，采用“公司+基地+村委+农户”的发展模式，与村民签订劳务合同，将村民招为园区员工，现在已解决200余人的就业问题。

    一步一个脚印，康鑫农牧发展有限公司目前已从单一的绿色养殖发展为集沼气生产、苗木林果、休闲观光、生态农业示范于一体的大型循环农、林、牧、渔生产销售基地，走出了一条生态循环的绿色多元发展之路。

    摘编自焦勇、秦宏平、张丽娟：《一个生态农业园区的示范效应》，《太行日报》， 2015年6月29日。

    2.如何理解保护环境就是保护生产力，改善环境就是提升竞争力？

    答：环境就是生产力，指的是环境所具有的经济属性，是对马克思主义生产力理论的坚持与发展。生态环境为人类提供了生产力三大基本要素中的各种自然要素，如劳动资料中的土地，劳动对象中的矿藏、森林等，这些自然要素为“劳动者”提供了生存与发展的基础条件，构成了生产力中最重要的因素。由于生态环境是影响生产力结构、布局和规模的一个决定性因素，直接影响着生产力系统的运行和效益，因此保护环境就是保护生产力、改善环境就是提升竞争力。

    我们只有更加重视生态环境这一生产力的要素，更加尊重自然生态的发展规律，保护和利用好生态环境，才能更好地发展生产力，在更高层次上实现人与自然的和谐。要克服把保护环境与发展生产力对立起来的传统思维，下大决心、花大气力改变不合理的产业结构、资源利用方式、能源结构、空间布局、生活方式，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，绝不能以牺牲环境、浪费资源为代价换取一时的经济增长，决不走“先污染后治理”的老路，下大决心、花大气力改变不合理的产业结构、资源利用方式、能源结构、生活方式，大力发展绿色经济、循环经济和低碳经济，进一步提高生产力发展水平，走绿色发展之路。

    3.如何从内部成本外部化和污染的区域性影响，去理解源头治理污染的重要性？

    答：从经济学的角度来说，环境作为一种公共产品，具有很强的外部性。环境污染具有很强的负外部性。因此要解决环境污染，就要实现环境的负外部性有效内部化。“负外部性内部化”的途径主要表现为三个方面：政府力量、市场力量、第三方力量（社会道德教育及舆论监督）。

    第一，政府力量方面，主要有财政手段、行政手段、法律手段。财政手段即按照污染者付费原则，收环境污染税。但是我国环境污染很大一部分来自规模小、布局分散的乡镇企业，对其进行有效的监督和准确的计算并核收税（费），难度大，成本高。在环境税（费）体制中，如果不能对征收对象进行严格控制，其结果不仅难以达到预定目标，而且可能出现“反向激励”。因此，要从源头上解决环境污染，设计和完善我国的环境税收和收费制度是一项紧迫的任务。

    行政手段主要是指环境直接管制，是建立在环境质量标准基础之上、政府以非市场途径对环境资源利用的直接干预。环境行政管制的方式很多，表现为：禁令，即明令禁止某些生产经营活动或资源利用与排污，甚至对一些严重污染企业直接采取“关、停、并、转”的强制措施；行政许可证制，即规定只有持有政府行政主管部门颁布的生产经营许可证才能生产或排污；强制性地规定企业必须使用或不使用某些生产要素（如必须淘汰某些污染生产工艺或技术，必须装配新的污染治理设备和采用新的生产工艺，等等），使企业必须尽可能地选择对环境影响较小的技术。政府还可以采取罚款的方式让企业为环境污染付出严重的经济代价来限制企业对外部环境的污染；政府还可以向企业提供补贴，鼓励其改进生产工艺，减少排污量。总之，行政手段是建立在环境标准上进行的，因此要从源头上治理污染，就必须制定并建立科学、合理可行的环境标准体系。

    法律手段就是通过立法来定义产权以解决和处理环境污染问题，让违法的要赔偿、犯罪的要依法追究刑事责任。因此要从源头上治理污染，就要健全自然资源资产产权制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

    第二，市场力量方面就是指在解决环境污染问题时可以用市场交易形式替代法律程序。排污权交易、碳排放交易就是具体的应用。环境是一种商品，政府是该商品的所有者。作为环境的所有者，政府可以在专家的帮助下，把污染废物分割成一些标准的单位，然后在市场上公开标价出售一定数量的“污染权”，每一份权利允许其购买者可排放一单位的废物。每一水域或区域出售污染权的数量要足以保证环境能被人们接受。政府不仅应允许污染者购买这种权利，而且，如果受害者或潜在的受害者遭受了或预期将要遭受高于价格的损害时，他们为了防止污染，政府应允许他们以高于污染者的出价来购买这些权利。在产生外部性的污染者之间，政府也应允许其对污染权进行竞购。在竞争中，一些能用最少的费用来处理自己污染问题的公司则都愿意自行解决，使之内部化。政府则可以用出售污染权得到的收入来改善环境质量。这样，通过供求规律、价值规律和竞争规律的相互作用，政府有效地运用了其对环境这个商品的产权，价格机制将促成一个最佳的分配。在现实社会中，政府如何规定和限制排污权的大小，以及如何在生产者和消费者之间分配这种权利就成为污染权排放的关键之处。因此要从源头上治理污染，就需要政府完善排放权交易方面的规章制度，还需要一系列资源产品价格、财税金融体制等相关改革的推进和法律法规的构建。

    第三，第三种力量是指政府干预、市场机制以及两者结合力量之外的解决环境污染的民间社会力量，如家庭、学校、公共场所、社会舆论监督机构、民间绿色组织和环境资源保护协会等。从现实来看，第三种力量所进行的社会道德教育和舆论监督通过上述两种途径对于抑制环境污染的产生具有补充的作用。要从源头上治理环境污染，就要建立完善生态文明建设公众参与机制，完善公众参与制度，健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系。

    另外，笔者认为，要从源头上解决环境污染问题，还需要改变唯GDP论的考核评价指标体系、对领导干部政绩的考核指标、加大环境保护方面在考核的比重；还需要让环境监察管理部门从地方利益中解脱出来、独立依法行使职能、对企业的（尤其是小企业）开办及改造进行审查时有足够的表决权甚至是“一票否决权”。

    案例1

    临沂：治理污染源头 绿色环保发展

    临沂市的大气污染程度考量着管理者的智慧和勇气。如何将环保压力转化为发展动力？临沂市在狠抓源头治污的同时，大力发展绿色环保经济，堵疏结合，改善城市空气质量。

    据山东广播电视台新闻中心《山东新闻联播》报道，每天早上，临沂市政府督查室都要举行一个简单的抽签仪式，来自5个大气督察组的联络员，分别抽出自己今天要督察的项目，然后分头行动，把检查中发现的问题反馈回来。

    临沂大气污染防治督察二组联络员王忠介绍，“当天的任务必须得当天完成，第二天再重新抽签，再重新分配任务。”

    2014年1月至9月，临沂市环境空气质量改善幅度位居全省倒数第三。面对着这个不光彩的排名，临沂市首次把政府督办制度引入大气污染防治工作中，对工业排放、建筑扬尘、机动车尾气排放等老问题进行重点督办。

    临沂大气污染防治工作领导小组办公室成员孙振磊告诉记者“和部门相比，市政府牵头督查督办大气污染防治工作，会更有力度，范围更广，县区、部门相关负责人会更重视。”

    伴随着督办机制，临沂市连续打出组合拳，市人大常委会就大气污染防治工作对政府19个部门给予专题问询，市政府出台系列大气污染防治规划，并对超标排放的污染源实行顶格处罚。临沂华晶陶瓷用品有限公司因废气超标排放，已经停产整改70多天。

    临沂华晶陶瓷用品有限公司总经理焦玉军介绍，“现在咱有挂出来的标准，你不达标肯定是不行了啊。这样咱就必须得好好治理，严格治理。”

    2014年，像这样因大气污染而整改的企业，临沂市共排查出406家，目前186家已经完成改造，219家正在停产整顿。

    同时，吸引一批清洁环保、科技含量高的企业落户临沂。并建设10万亩人工湿地，每年新增绿化26万亩，推广260多辆纯电动公交车。吐故纳新，让临沂的空气更清新，也让城市的经济富含氧气，健康而充满活力。

    摘编自祝同、田成凯、孔凡仁：《临沂：治理污染源头 绿色环保发展》，齐鲁网， 2014年12月05日。

    案例2

    深圳探索碳排放权交易

    2011年10月国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。

    近几年来，在国家发展改革委的指导和支持下，深圳积极推动碳交易相关研究和实践，努力探索建立适应中国国情且具有深圳特色的碳排放权交易机制，先后完成了制度设计、数据核查、配额分配、机构建设等工作。2013年6月18日，深圳碳排放权交易市场在全国七家试点省市中率先启动交易，深圳在运用市场机制实现低碳发展方面又担负起探路者的角色。

    目前，深圳已初步完成了碳排放交易体系建设工作，在有效核查的基础上，采用竞争性博弈分配办法，对深圳市年排放量在5000吨以上的635家工业企业和197栋大型公共建筑进行了配额分配。分配的碳排放配额约1亿吨，超过2013—2015年全市碳排放总量的40%。

    碳交易市场启动后，为防止部分控排企业通过不法手段逃避履行控制碳排放义务，深圳市政府还将会同供电、供油和供气等部门，共同制定相应的监管措施。下面主要介绍深圳碳排放权交易的做法。

    一、建立相对总量控制下的配额交易

    与国外发达城市相比，深圳市经济结构和能源消耗呈现出城镇化和工业化后期阶段的典型特征。经济仍处于快速发展的时期，能源消耗总量和碳排放总量依然面临着继续上升的趋势，2005年至2010年碳排放量增长26%，预计短期内难以达到峰值。在能源消费拐点来到前，能源消耗总量将持续上升。同时，根据《深圳市低碳发展中长期计划（2011—2020）》，到2015年我市碳排放强度要在2010年的基础上下降21%。“十二五”期间，年均碳强度需要下降4.61%。因此，深圳与欧盟等发达国家要求的碳排放总量绝对削减不同，深圳碳交易体系设计，既要实现碳排放强度总量控制，也要考虑经济发展的空间，综合确定碳排放强度下降目标和碳排放总量目标。

    二、建立深圳市企业碳排放量化、报告和核查机制

    可测量、可报告、可核查是国际对碳排放和减排量化的基本要求。目前在国家层面还未发布碳排放量化、报告和核查的标准。深圳市企业碳排放量化、报告和核查机制技术标准制定专家组开展了资料收集、研究、讨论修改工作，形成了《深圳市组织温室气体量化与报告指南》和《深圳市组织温室气体排放核查指南》两个地方标准化技术文件。

    三、开发出间接排放源核查方法

    碳排放权交易的核心技术是对污染点源排放进行持续有效的监测。欧美当前运行的碳交易市场均以管控高碳排放的重化工业的直接碳排放为主。我国处于工业化、城市化进程中，我市工业碳排放以能源和制造业为主，制造业间接碳排放比重高。作为消费者，制造业减排将直接降低电、水、气等行业的直接碳排放。在欧美直接排放源核查方法学之外，深圳市独立开发了间接排放源（制造业）核查方法学，并将其应用于制造业企业配额分配的实践中，取得了绝大多数企业的认同和支持。

    四、创立制造业的碳配额分配方法

    欧美碳排放交易体系的经验显示，祖父制和基准制分配方法适用于电力、钢铁、水泥等单一产品行业。借鉴欧美经验，并结合深圳实际，深圳碳排放体系对于电力、供水、燃气三个行业采取基准值方法进行配额分配。但制造业细分行业众多，产品、工艺和装置千差万别，基准值法显然无法适用。因此，必须探索一套适合制造业的碳配额分配方法。经过长达一年多的研究，我市探索建立了具有深圳特色的制造业碳配额分配方法。我们依据价值量碳强度指标（单位工业增加值碳排放）进行制造业企业的配额分配。我们建立了电子化的企业碳配额申报与分配系统，鼓励、引导企业全程参与，通过自主选择获得碳配额。实践证明，我们采取的这种电子化、企业充分参与的配额分配方法，不仅高效透明，而且避免政府和企业“一对一”谈判所导致的“权力寻租”和配额分配过于宽松的风险。

    最后介绍一下深圳碳排放权交易试点中的难点与争议。

    一、在政策目标上，存在着基础性与辅助性之争

    一种观点认为，碳排放权交易市场应成为我国经济转变发展方式的突破口，成为我国市场经济体系的重要组成部分，在配置节能减排的各项资源中发挥基础性作用。另一种观点认为，碳排放权交易市场只是碳减排的一种政策工具，作用范围有限，不能发挥基础性作用，在现阶段只能是一种辅助工具。

    二、在发展路径上，存在着强制性与自愿性之争

    一种观点认为，建设碳排放权交易市场首先应当设置碳排放限额（总量和配额），只有强制性才能繁荣交易，只有金融性才能保证其流动性，才能使碳资产价格信号引导节能减排、低碳技术的投资，应该建立强制性交易为主、资源交易为辅的有效机制。另一种观点认为，我国目前存在着两种碳交易模式，清洁发展机制和自愿减排机制，虽然前者已经成为我国对外碳交易的主要方式，但受项目周期长、风险大、变数多等不稳定因素局限，不会

    成为未来碳交易的主流，但自愿减排机制不受环境污染总量核算控制，参与者通过自愿进行减排交易，发展以自愿减排机制为代表的基准线与信用制度，不失为一条可探索之路。

    三、在市场规模上，存在着全国与区域之争

    一种观点认为，目前我国在自愿碳减排交易中市场交易平台零散，处于先行先试的无序发展状况，导致了交易市场不健全缺乏统筹兼顾造成重大资源浪费，应该加快构建全国统一的碳交易市场。另一种观点认为，从国外的实践上来看，更多是从区域性、行业性的碳排放权交易市场建设开始、逐步推进多层次碳市场额的形成，我国也应该循序渐进，先区域再全国。

    摘编自吕绍刚：《深圳启动碳交易 释放新红利建立全民“碳”意识》，《人民日报》， 2013年6月18日。

    4.我国污染产业转移的国际空间有多大？

    答：党的十八大报告指出“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针……为全球生态安全作出贡献。”

    2013年7月18日，习近平向生态文明贵阳国际论坛2013年年会致贺信时强调：保护生态环境，应对气候变化，维护能源资源安全，是全球面临的共同挑战。中国将继续承担应尽的国际义务，同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作，推动成果分享，携手共建生态良好的地球美好家园。

    很明显，我们中国都主动承担在全球污染治理中应尽的国际责任，本题的“污染产业转移的国际空间”的说法欠妥，与党的报告以及国家领导人的指示精神背道而驰，再者污染转移本身就是一种不道德的做法，作为有担当的大国，我们绝不会做。实际上，我国是世界最大碳排放国，同时也是世界最大的碳减排国，在2005年到2010年这五年当中，中国的单位GDP能耗降低了19.1%，相当于节省标准煤6.3亿吨，换算成碳排放就是15亿吨。做到这么大的减排成果，中国做出了巨大的努力，这也是对世界减排的一大贡献，也说明中国带头减排是我们说得少、做得多。

    随着中国经济建设的不断推进，我们一方面要通过技术改造、环境限制等途径走“绿色发展、循环发展、低碳发展”的生态文明建设之路，另一方面要鼓励优势企业“走出去”，以解决比较突出的产能过剩问题。我国企业应根据东道国的风险与成本状况、国内外市场的供求状况、产业发展状况、企业自身的国际竞争力状况等综合因素，选择各种适合自己的“走出去”模式。作为发展中国家的企业，无论是实力，还是经验，与发达国家的跨国公司相比都有较大的差距，在“走出去”过程中，当然离不开政府的扶持，也离不开行业协会等中介机构的支持、配合。对于“走出去”过程中遇到的和将要遇到的各种国际、国内障碍，需要政府、行业协会和中介机构、企业各方从各自不同的角度，相互配合，共同克服。只有这样，才会有越来越多的中国企业通过实施“走出去”战略，不断发展壮大并实现成为世界级跨国公司的梦想，才能从理论走向现实。

    “一带一路”是新形势下中国企业“走出去”的最佳路径。“一带一路”战略所构建的新格局，富有弹性、张力和包容性，呈现八面来风的开放态势，有意愿的国家和经济体都可以参与共建，牵手联袂走互惠互利的合作共赢之路。“一带一路”大多沿线国家尚处在工业化初期阶段，不少国家的经济高度依赖能源、矿产等资源型行业；而中国有能力向这些国家提供各种机械和交通运输设备等，处于产业链的相对高点。在“一带一路”建设中，我国将在沿线国家发展能源在外、资源在外、市场在外的“三头在外”的产业，进而带动产品、设备和劳务输出。这不仅会有效实现我国产能的向外投放，也会促进国外新兴市场的快速发展；是一件两全其美的好事情。目前，中国企业缺乏对“一带一路”沿线国家的了解是亟须解决的问题，这就需要政府或者民间的智库来提供智力支持，帮助企业深入了解当地的法律法规，风土民情甚至是潜规则，帮助中国企业更好地与当地人民和政府以及企业打好交道，避免各种商业、法律等风险。

    延伸阅读

    日本治理产能过剩的做法及启示

    产能过剩是世界经济运行中面临的矛盾之一，在当前经历国际金融危机后出现缓慢复苏的背景下显得尤为突出。所谓产能过剩，是指工业部门的实际产出较大幅度地小于生产能力，并且通常伴随价格下降、利润减少，以至持续亏损等现象。从国际上看一些处于赶超阶段的后起工业化国家，在经过一段较长时期高速增长之后，都曾出现过比较严重的产能过剩问题。日本在产能过剩治理方面的做法值得我们借鉴。

    一、通过扩大内需特别是启动民间消费，化解产能过剩危机

    1946—1955年是日本经济的复兴时期，通过战后恢复需求的拉动和确立出口导向型发展模式，日本经济保持了持续快速增长，对国际贸易的依存程度也迅速提高，顺利实现了经济的恢复调整和振兴起步。从1955年开始，日本经济进入起飞时期，此时面临的主要问题是，战后恢复需求的逐渐消失致使内需不振，经济增长过于依赖出口需求；经过多年的快速增长之后，日本经济于1957年下半年发生了经济危机，主要行业产能过剩明显；社会各界对于经济能否保持快速增长普遍缺乏信心。在这种背景下，以《国民收入倍增计划》的推出和实施为标志，日本经济开始了向内需主导特别是民间消费主导型发展模式的转型历程。

    此前各国出台的国民经济增长计划，均将促进经济高速增长作为相对单一的政策目标。而1960年池田内阁推出的《国民收入倍增计划》，却同时追求极大增长、国民生活水平提高和充分就业三个目标。计划规定，用10年时间使国民生产总值翻番，国民收入接近当时的联邦德国和法国，同时极大地提高国民生活水准和达到充分就业；在上述三个目标中，国民生活水平提高是最终目标，其实施过程中的政策着力点又在于提高低收入阶层的购买力，具体措施包括推行最低工资制度、加大对农业的财政资金投入、扩展完善社会保障体系等。

    《国民收入倍增计划》的实施取得了良好的效果。在经济增长方面，1961—1970年日本国民生产总值年均增长率达到10%，大大超过7.8%的计划目标。在国民生活水平提高方面，劳动报酬的年均增长率超过10%，实现了国民经济与居民收入同步增长的目标，形成了将近1亿人口的中产阶层。在计划实施的10年中，日本成为亚洲生活水平最高的国家，各种家庭耐用消费品（如彩电、冰箱、洗衣机、热水器等）的普及率达到90%以上。

    在日本实现经济高速增长的1956—1973年的18年中，民间消费对国内生产总值增长的贡献率有10年高于60%，仅有两年低于50%；民间消费支出对国内生产总值的拉动大多在5%—7%，仅有5年低于5%；而净出口对国内生产总值的拉动从未高于1%这就表明，高速增长时期日本的增长模式是以民间消费支出为主的内需型经济增长。以国民收入快速增长和居民消费支出持续提高为基础的消费革命，不仅化解了由于需求不足导致的产能过剩危机，还促使设备投资与制造业生产形成良性互动，进而推动整个日本经济保持了近20年的高速增长。

    二、通过扩大对外投资推动产业向海外转移，消化过剩产能

    进入20世纪80年代，日本经济增长相对平稳。日本虽然拥有1亿多人口，但日益成熟强大的经济使本国消费市场显得相对狭小，因此日本大规模进行对外投资的主要目的是开拓海外市场。同时，由对外投资带动的产业转移也加快了日本国内过剩产能的消化进程。

    扩大对外投资是日本促进经济发展的一项重要策略，也是进行经济结构调整特别是实现产业升级换代所必须经历的过程。随着日元持续大幅度升值以及对外贸易摩擦愈演愈烈，20世纪80年代中期日本出现了“海外投资立国论”，希望通过扩大对外投资、加快生产和资本的国际化步伐来缓解日元升值导致的投资和生产成本提高等问题。此后，日本国内制造业加快了对亚洲“四小龙”（韩国、中国台湾、中国香港和新加坡）、中国、东盟等国家和地区的海外投资。1985年，日本对外直接投资为122亿美元，1989年达到675亿美元，创历史最高纪录。截至20世纪90年代初，受泡沫经济破灭等因素的冲击，日本对外投资出现了暂时下降，但这并没有从根本上扭转日本产业向海外转移的趋势。从海外企业销售额与国内企业销售额的比率（即海外生产比率）这一指标的变动中，可以看出日本产业转移的持续发展状况：20世纪80年代前期，日本制造业的海外生产比率仅为3%左右，90年代初提高到8%左右，而2002年达到17.1%，其中电气机械业达到26.5%，运输机械业则高达47.6%。

    从不同时期日本制造业对外投资的重点产业领域看，对外投资额排在前三位的产业，在1969—1973年间是纺织、化学和铁及非铁金属，分别占同期日本对外直接投资总额的7.7%、6.1%和4.8%;1978—1984年间是铁及非铁金属、化学和电气机械，分别占对外直接投资总额的7.6%、5.0%和4.8%;1986—1989年间是电气机械、运输机械和化学，分别占对外直接投资总额的6.4%、3.3%和2.7%。进一步分析可以发现，上述制造业行业在相应时期大多已进入产业发展的成熟阶段，在国内市场上开始面临过度竞争、生产过剩等问题，而通过向海外进行产业转移，无疑有助于过剩产能的消化并推动这些产业的优化升级。

    三、通过强化产业政策的运用，淘汰落后产能

    所谓落后产能，是指生产设备、生产工艺的技术水平低于行业平均水平的生产能力。从生产后果看，落后产能的运用往往对应着更高的能耗、水耗和更多污染物的排放。在完善的市场经济条件下，过剩的产能一般包括落后产能，而落后产能的淘汰、退出则能够改变市场的供求关系，减轻产能过剩的程度。

    “过剩设备”以及与之相关的落后产能治理问题，是20世纪60—70年代日本产业政策的重点，具体做法如下。（1）设备注册制度。注册现有设备和限制生产品种，限制非注册设备使用，限制新增设备。（2）制定准入标准。1965年日本制定新建石油化工中心企业的标准，获批企业的产能门槛是年产乙烯能力达到10万吨，此后根据30万吨以上的大型成套设备在技术和经济上逐渐成熟这一变化，很快又将该指标提高到30万吨。（3）淘汰落后设备。1964年的“纤维工业设备等临时措施法”采用了废弃两台旧设备才允许添置一台新设备的原则，1967年的“特定纤维构造改善临时措施法”将废弃过剩设备、促进设备现代化，以及企业规模适当化作为三项基本内容。1978年的《特定萧条产业安定临时措施法》规定对平电炉钢材、炼铝、合成纤维、化学肥料、船舶制造等萧条产业实施调整，目的在于使指定的工业部门停产或报废设备。（4）实行政府补偿。在解决萧条行业产能过剩问题过程中，采取政府收购然后报废设备的方式，即由政府与产业界合作预测未来供求，过剩部分由政府出资收购报废。（5）鼓励使用节能设备。由政策性银行给予低息贷款，积极推广使用节能设备。如果企业使用列入目录的节能设备，可享受特别折旧和税收减免优惠，减免税收约占设备购置成本的7%。除正常折旧外，还可享受特殊的“加速折旧”政策。

    淘汰落后产能面临的一个主要问题是如何避免大规模失业现象集中发生。为此，日本先后制定了《特定萧条产业离职者临时措施法》和《特定萧条地区中小企业对策临时措施法》。主要措施包括为失业人员提供就业信息服务；对失业者进行就业指导和职业培训对雇用特定衰退产业或地区失业者的企业提供补贴；为原企业提供劳动者停业补助和训练费用；延长特定产业或地区失业人员的失业保险金支付时间；安排失业人员参加公共事业；向所认定的中小企业提供紧急融资；延长设备资金贷款的还款期限；促进企业转产并利用工业再配置补助金吸引其他企业前来投资等。

    日本通过从扩大内需特别是启动民间消费入手，大力实施“走出去”战略，来缓解国内产能过剩和转移国内长线生产能力。运用产业政策淘汰落后产能，要注重建立健全相应的配套制度。为了获得自然资源和低成本劳动力，从边际产业入手。边际产业就是在日本已经没有发展优势的产业，通过边际产业转移，出现产业互补，达到贸易顺差的目的。为了规避与东道国的贸易摩擦，要智慧地绕过贸易壁垒，和东道国形成合资的模式。

    摘编自吕铁：《日本治理产能过剩的做法及启示》，《求是》，2011年3月1日。

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