学习要点

    第一节 制度建设的重要性

    党的十八届三中全会《决定》指出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”这是前所未有地把建设美丽中国与深化生态文明体制改革和制度建设紧密联系起来，意义重大。制度建设是一切工作的基础和保障，因为它是民主法治社会的必然要求、市场经济发展的重要基础，制度创新是现代社会发展的内在动力。

    作为一项艰巨复杂的系统工程，美丽中国建设需要从生态文明体制建设入手，建立一套与之相对应的生态文明制度体系，为它的顺利发展保驾护航。具体来讲，建立健全、完善和创新先进的管理制度、组织制度和工作制度体制，建立灵活高效的运行管理机制，以法治手段来避免发展的盲目性、决策的随意性、管理的粗放性和行为的短期性，防止个体选择和政府行为的失当，纠正各种重速度轻效益、重数量轻质量、重效率轻公平、重局部轻全局、重当前轻长远的错误认识和做法，加强生态文明建设已经成为时代的要求、完善国家治理的需要；建设生态文明，问题涉及非常广泛、十分复杂，需要用系统思维来推进、需要将各项制度形成完整的体系，不仅仅需要总体规划和顶层设计，还需要明确不同制度的目标、任务、重点内容（关键内容要以适当形式加以明确和固定）、责任主体、实施方式、保障措施，并要使不同的制度之间形成紧密关联、有机衔接、互相支持的制度系统，使每一制度的功效最大化。

    生态文明建设事关人民福祉，事关长远未来，我们都应该站在更高的层面来统筹经济发展和环境治理问题，加强生态文明制度体系建设。

    第二节 完善总体设计 扎紧制度篱笆

    党的十八届三中全会《决定》指出，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，用严格的法律制度保护生态环境，保障和促进生态文明建设顺利前行。因此我们需要加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。按照“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的思路建设美丽中国，需要重点完善以下几个方面的政策与制度。

    首先，未雨绸缪，建立生态文明源头防范制度体系：建立主体功能区制度，并严格落实《全国主体功能区规划》和各省制定的主体功能区规划，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间，严格按照主体功能区定位推动发展；健全能源、水、土地节约集约使用制度；健全自然资源资产产权制度和用途管制制度；完善生态文明建设的法律法规体系；完善环境保护等标准体系；完善环境保护的基准体系。

    其次，不舍涓滴，完善生态文明过程管理制度体系：实行资源有偿使用制度；实行生态补偿制度；实行企事业单位污染物排放总量控制制度；实行污染物排放许可制度；完善自然资源监管体制；完善生态环境保护管理体制；完善资源环境承载能力监测预警机制。

    最后，抓铁留痕，强化生态文明考评制度体系：建立生态文明建设考评机制，将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设的指标纳入经济社会发展评价体系；建立生态环境损害赔偿及责任追究机制；完善生态文明建设公众参与机制，及时准确披露各类环境信息，维护公众环境权益，健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系。

    第三节 用法制手段保障生态文明制度有效落实

    全面推进依法治国，是以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务，是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。要建设高质量的生态文明，就必须把法治作为社会发展的基石，以法治手段推进生态文明制度的落实，切实保护每一个公民合法的生态权益和发展权益。

    首先，树立法治理念，推进依法行政、依法治国，既是生态文明建设的重要内容，也是生态文明建设的制度动力和根本保障，还是以法治手段推进生态文明制度落实的重要着力点。

    其次，健全法制体制，提高管理效能，促进美丽中国建设，推进生态文明制度落实，重点应做好以下几个方面的工作：一是要通过科学的手段和规范的程序，使行之有效的制度能适时地转化为制度法律，并对不符合实际需要的制度及时进行废、改、清，不断提高制度建设的质量和水平，使我们的制度体系与时俱进，科学完整，行之有效；二是要在大力推进行政体制、经济体制等管理体制创新的同时，融入生态文明建设内容，不论是在行政管理体制机制改革、干部选拔制度改革、权力运行制约与监督健全方面，还是在经济发展方式转变、发挥市场的决定性资源配置中。

    最后，围绕美丽中国建设、文明制度落实，必须完善法治程序，实现公平正义。只有通过强化干部的程序法治思维，通过严厉的法律和程序，将生态文明制度真正变成一条带电的高压线，使之硬起来、强起来，说到做到，有纪必执，有违必查，产生威慑力，形成约束力，改善一些地方执行纪律失之于软、失之于宽的状况，才能使遵守制度成为浸在骨子里、融入血液中的自觉意识。

    思考题解答及拓展

    1.建设美丽中国需要重点完善哪些政策与制度？

    答：建设美丽中国，需要加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。按照“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的思路，建设美丽中国需要重点完善以下各个方面的政策与制度。

    第一，建设美丽中国，必须建立生态文明源头防范治理体系。

    源头预防，是建设美丽中国的治本之策。以下六个制度，构建了源头严防的制度体系。

    一是建立主体功能区制度。主体功能区制度，是根据不同区域的资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向。这是从大尺度空间范围确定各地区的主体功能定位的一种制度安排，是国土空间开发的依据、区域政策制定实施的基础单元、空间规划的重要基础、国家管理国土空间开发的统一平台，是建设美丽中国的一项基础性制度。各地区必须严格建立主体功能区制度，并严格落实《全国主体功能区规划》和各省制定的主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。区域规划编制、重大项目布局必须符合主体功能定位。对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展的产业。编制实施全国国土规划纲要，加快推进国土综合整治。构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。

    二是健全能源、水、土地节约集约使用制度。我国能源资源相对不足，生态环境承载力不强，迫切需要建立能源、水、土地节约集约使用制度，加强全方位全过程资源节约和综合利用，大幅降低能源、水、土地消耗强度，有效控制用水总量，合理开发矿产资源，严格管制土地用途。需要优化调整产业结构，切实推动绿色发展、循环发展、低碳发展，加快转变发展方式，提高发展的质量和效益；加强生产、流通、消费全过程资源节约，控制煤炭消费总量，加强节能管理，大幅提高能源利用效率；实施最严格的水资源管理制度，严把水资源开发利用红线、严格实行用水总量控制，严把用水效率控制红线、坚决遏制用水浪费，严把水功能区限制纳污红线、严格控制入河排污总量，加快建设节水型社会；按照控制总量、严控增量、盘活存量的原则，推进土地节约集约利用，坚持最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线和粮食安全底线。

    三是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。自然资源资产产权制度是生态文明体制中的基础性制度。我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。但是目前还没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚，没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。健全国家自然资源资产管理体制，就是要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的思路，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，享有所有者权益，实现权利、义务、责任相统一。

    四是完善生态文明建设的法律法规体系。据统计，迄今为止，我国共颁布了包括环保法、水污染防治、大气污染防治、固体废物防治、放射性污染防治、环境噪声防治、野生动物保护、海洋保护、环境影响评价、节约能源等10部环境保护法律，包括土地管理法、森林法、水法、草原法、矿产资源法、煤炭法、海洋法、渔业法等15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，批准和签署多边国际环境条约50余项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章1600余件，基本确立了我国生态文明建设的法律法规体系，但在清晰性、可操作性方面存在不少问题，在土壤环境保护与污染控制等重要领域还存在着立法空白。应该加快“立改废”进程，尽快完善生态环境、土地、矿产、森林、草原、节能评估审查等方面保护和管理的法律制度，全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容；加快研究制定生物多样性保护、土壤污染防治、核安全等法律法规，重点解决好有法不依、执法不严、违法成本过低等普遍存在的问题；改革生态环境保护管理机制，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，提高环境监察和环境执法的权威性，违法的要赔偿、犯罪的要依法追究刑事责任。

    五是完善环境保护等标准体系。加快制定修订一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准，实施能效和排污强度“领跑者”制度，加快标准升级步伐。提高建筑物、道路、桥梁等建设标准。环境容量较小、生态环境脆弱、环境风险高的地区要执行污染物特别排放限值。鼓励各地区依法制定更加严格的地方标准。建立与国际接轨、适应我国国情的能效和环保标识认证制度。

    六是完善环境保护的基准体系。环境基准指环境中污染物对特定保护对象（人或其他生物）不产生不良或有害影响的最大剂量或浓度，是一个基于不同保护对象的多目标函数或一个范围值。环境基准是制定环境标准的理论基础。我们应该大力开展环境基准的基础研究工作，建立起适合我国的环境基准体系，为环境监测与监控、应急事故处置、污染控制与风险管理、我国环境标准体系和环境管理体系提供全面有效的科技支撑。

    第二，建设美丽中国，必须完善生态文明过程管理制度体系。

    过程控制是建设美丽中国的关键。以下七个制度，构建了过程严控的制度体系。

    一是实行资源有偿使用制度。使用自然资源必须付费，这是天经地义的。但我国资源及其产品的价格总体上仍然偏低，所付费用太少，并没有体现资源稀缺状况和开发中对生态环境的损害，必须加快自然资源及其产品价格改革，加快建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的制度体系。

    二是实行生态补偿制度。科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平。建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。如河北的张家口和承德地区，肩负着为北京、天津提供优质足量水资源的主体功能，京津两市就应该给予必要的补偿，并使之制度化。这样，才能使保护生态环境、提供生态产品的地区，不吃亏、有收益、愿意干。还要进行生态补偿试点，探索研究生态补偿主客体、补偿方式、补偿标准、资金渠道、监测评估、监管办法等。最后，加快出台生态补偿政策法规，建立健全生态补偿长效机制。

    三是实行企事业单位污染物排放总量控制制度。污染物排放总量控制制度，就是对一定时间、一定区域内的污染物排放进行控制的规定。总量控制包括目标总量控制和环境容量总量控制。目前我国基本上采用目标总量控制。如，“十二五”规划确定的主要污染物总量减排指标，分解落实到各省、自治区、直辖市，各省区市再分解到所辖的市，市再分解到县，市、县两级再分解到具体排污企业，同时，国家也对中央企业直接规定总量减排指标。总体上看，我国目前还没有建立规范的企事业单位污染物排放总量控制制度，现在的总量层层分解，具有行政命令性质，不是法定义务，特定区域和特定污染物的总量控制，覆盖面窄，需要进行制度化改革。首先是推进行业性和区域性污染物总量控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善密切衔接，做到增产不增污或增产减污。其次是实施以企事业单位为核心的污染物排放总量控制。实行企事业单位污染物排放总量控制制度，就是要逐步将现行以行政区为单元层层分解最后才落实到企业，以及仅适用于特定区域和特定污染物的总量控制办法，改变为更加规范、更加公平、以企事业单位为单元、覆盖主要污染物的总量控制制度。

    四是实行污染物排放许可证制度。这是依法对各企事业单位排污行为提出具体要求并以书面形式确定下来，作为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法依据的一项环境管理的基本制度。我国在20世纪80年代末就提出建立污染排放许可制，但目前仍没有完全建立，立法层次低，许多还是政策性规定，许可条件、程序等具体规定尚未明确。排污许可制的核心是排污者必须持证排污、按证排污，实行这一制度，有利于将国家环境保护的法律法规、总量减排责任、环保技术规范等落到实处，有利于环保执法部门依法监管，有利于整合现在过于复杂的环保制度。要加快立法进程，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制，加快实施各类排污指标的有偿使用和交易，加强排污权交易的组织机构和监管能力建设。

    五是完善自然资源监管体制。目前我国实行对土地资源、水资源、海洋资源、林业资源分类进行管理的体制，很容易顾此失彼，造成生态的系统性破坏。必须完善自然资源监管体制，国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者分开、一件事由一个部门管理，相互独立、相互配合、相互监督，统一行使全国960万平方公里陆地国土空间和所有海域国土空间的用途管制职责，对各类自然生态空间进行统一的用途管制制度，对“山水林田湖”进行统一的系统性修复。建立国家公园体制，对重要自然保护地进行统一管理。

    六是完善生态环境保护管理体制。为了有效改善生态环境质量，真正把污染降下来，迫切需要建立统一协调、步调一致的生态环境监管体制。第一，要建立统一监管所有污染物特别是工业点源、农业面源、交通移动源污染源排放的环境保护管理制度。第二，要对化学需氧量、二氧化硫、PM2.5、重金属等一次污染物和二次污染物、有机污染物和无机污染物进行统一监管。第三，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质进行统一监管。第四，对生产、流通、分配、消费等各个环节进行产排污的统一监管。第五，建立陆海统筹的生态系统保护修复机制。第六，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制。

    七是完善资源环境承载能力监测预警机制。建立资源环境承载力监测预警机制，就是根据各地区自然条件所确定的资源环境承载能力的红线，通过动态监测网络和信息管理系统，定期分析区域和企事业单位的资源消耗、污染排放、生态影响等情况。但监测值接近红线时，对有关区域和单位提出警告警示，督促其采取措施；对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域，实行限制性措施，防止过度开发和排放后造成不可逆转的严重后果。加快推进资源环境承载能力监测预警机制，首先是将地表水、地下水、海洋等环境监测资源进行整合，建立陆海统筹、天地一体的环境监测预警机制；其次是围绕国家环境保护规划目标和公众需求，加强环境质量监督考核与信息公开。

    第三，建设生态文明，必须强化生态文明考评制度体系（损害赔偿、责任追究）。

    一是建立生态文明建设考评机制。在完善党政领导政绩考核体系的基础上，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，不唯经济增长论英雄。根据考核评价结果，对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计，对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果者，要终身追责。

    二是建立生态环境损害赔偿及责任追究制度。健全环境损害赔偿制度，就是要使生态破坏或环境污染的责任人承担相应的经济、政治和社会责任，弥补其所造成的生态环境损害。建立生态损害赔偿制度，是针对企业和个人违反法律法规、造成生态环境严重破坏而实行的制度。首先，对违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制的这些破坏性的行为，要严惩重罚，加大违法违规成本，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，让违法者掏出足额的真金白银，对造成严重后果的，要依法追究刑事责任。其次，要建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。这是针对领导干部盲目决策造成生态环境严重损害而实行的制度。严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责。再次，要继续完善我国的生态环境污染损害赔偿制度，特别是健全环境权益保护制度、完善生态环境损害鉴定制度和环境公益诉讼制度，加快推进绿色保险、改革司法等一系列配套制度。

    三是完善生态文明建设公众参与机制。生态文明建设单靠政府的力量无法实现，需要社会民众的广泛参与、支持与合作。完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系。在建设项目立项、实施、后评价等环节，有序增强公众参与程度。引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用。必须引导、推动公众生活方式绿色化，实现生活方式和消费模式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变，力戒奢侈浪费和不合理消费。

    2.如何有效发挥制度在生态文明建设中的作用？

    答：从根本上讲，人与自然的关系的本质就是人与人的关系，资源环境问题的背后是利益问题，是权力问题。只有通过制度建设，用制度来保护生态环境，才能规范好权力运行，调节好利益格局，落实好环保责任，保障好合法环境权益，搞好生态文明建设。把生态文明建设纳入制度化轨道，这是推动我国新时期生态文明建设的科学部署，是推进“资源节约型、环境友好型”建设的根本举措。

    要有效发挥制度在生态文明建设中的作用，把生态文明建设纳入制度化轨道，就必须把法治作为社会发展的基石，以法治手段推进生态文明制度的落实。

    首先，树立法治理念，推进依法行政，一是要学会法治思维，凡事预制规则，靠规则办事；二是要坚持平等性思维，做到规则面前人人平等；三是要坚持程序性思维，将办事纳入法定程序和正当程序中，以正当程序实现实体公平。

    其次，健全法制体制，提高管理效能。推进生态文明制度落实，重点应做好以下几个方面的工作：一是要通过科学的手段和规范的程序，使行之有效的制度能适时地转化为制度法律，并对不符合实际需要的制度及时进行废、改、清，不断提高制度建设的质量和水平，使我们的制度体系与时俱进、科学完整、行之有效，使法律制度实现自我完善；二是在大力推进行政体制、经济体制等管理体制创新的同时，要融入生态文明建设内容，不论是在行政管理体制机制改革、干部选拔制度改革、权力运行制约与监督健全方面，还是在经济发展方式转变、发挥市场的决定性资源配置中，都要将生态文明建设放在突出位置上。

    最后，围绕美丽中国建设、文明制度落实，必须完善法治程序，实现公平正义。要通过强化干部的程序法治思维，通过严厉的法律和程序，将生态文明制度真正变成一条带电的高压线，使之硬起来、强起来，说到做到，有纪必执，有违必查，产生威慑力，形成约束力；改善一些地方执行纪律失之于软、失之于宽的状况，使遵守制度成为浸在骨子里、融入血液中的自觉意识。

    总之，只有我们把法治作为推进生态文明建设的基本方式和有效载体，树立法治理念，依法执政、依法治国，才能推进生态文明制度有效落实，从而达到“用制度推进建设、规范行为、落实目标、惩罚问责”之目的。

    案例

    中国的“用制度保障生态文明建设”之路

    1973年，国务院召开第一次环境保护会议，中国的环境保护事业从此起航。1983年至1999年，“保护环境”“合理利用土地保护耕地”“水土保持”“节约资源”相继被确立为基本国策2003年党的十六届三中全会提出“统筹人与自然和谐发展”“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”等。2007年党的十七大首次把“建设生态文明”写入政治报告，并以此作为全面建设小康社会的一项重要目标，对发展与环境的关系的认识实现了飞跃，执政理念发生了重大转变。党的十八大把生态文明建设提高到前所未有的高度，列为“五位一体”战略总体布局，提出了“美丽中国”的理念，即以生态文明建设为突出特征，努力实现中国人民对美丽生活环境以及美好物质生活、精神生活、政治生活、社会生活等的追求和向往，这是顶层设计阶段。党的十八届三中全会进一步把构建美丽中国的体制机制作为全面升华改革的重要内容，提出了围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制的战略部署。自此，我国对建设美丽中国的制度安排全面启动。

    2014年11月，国家发改委经过将近两年时间代拟的《关于加快推进生态文明建设的意见》正式上报国务院。2015年3月24日，中共中央政治局召开会议，审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》。2015年5月5日，新华社受权播发了中共中央国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》。这是继党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设做出顶层设计后中央对生态文明建设的一次全面部署，是我国就生态文明建设进行专题部署的首个文件。

    全文共9个部分35条，包括：总体要求；强化主体功能定位，优化国土空间开发格局；推动技术创新和结构调整，提高发展质量和效益；全面促进资源节约循环高效使用，推动利用方式根本转变；加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量；健全生态文明制度体系；加强生态文明建设统计监测和执法监督；加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚；切实加强组织领导。

    意见明确了主要目标：到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。采取定量与定性结合的办法，提出了国土空间开发格局进一步优化、资源利用更加高效、生态环境质量总体改善和生态文明重大制度基本确立四个方面的目标。定量目标是：单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放强度比2005年下降40%—45%，用水量力争控制在6700亿立方米以内，万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上。森林覆盖率达到23%以上，草原综合植被覆盖度达到56%，湿地面积不低于8亿亩，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸线保有率不低于35%。定性要求是：国土空间开发格局进一步优化；能源消耗强度持续下降；生态环境质量总体改善，大气环境质量、重点流域和近岸海域水环境质量得到改善土壤环境质量总体保持稳定；生态文明重大制度基本确立，基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。

    意见认为，党的十八大以来，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，各地区各部门统一思想、扎实工作、积极推进在生态文明建设上不断取得新的重大进展。当前和今后一个时期要按照党中央决策部署，把生态文明建设融入经济、政治、文化社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化，牢固树立“绿水青山就是金山银山的理念，坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，把深化改革和创新驱动作为基本动力，把培育生态文化作为重要支撑，把重点突破和整体推进作为工作方式，切实把生态文明建设工作抓紧抓好。

    意见强调，要全面推动国土空间开发格局优化、加快技术创新和结构调整、促进资源节约循环高效利用、加大自然生态系统和环境保护力度等重点工作，努力在重要领域和关键环节取得突破。必须加快推动生产方式绿色化，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，加快发展绿色产业，形成经济社会发展新的增长点。必须加快推动生活方式绿色化，实现生活方式和消费模式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变，力戒奢侈浪费和不合理消费。必须弘扬生态文明主流价值观，把生态文明纳入社会主义核心价值体系，形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会新风尚，为生态文明建设奠定坚实的社会、群众基础。

    意见重点强调，必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。意见按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究16字思路，提出了健全法律法规、完善标准体系、健全生态补偿机制等10个方面的重大制度，包含不少亮点。一是自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源矿产资源按质量分级、梯级利用。二是红线管控制度，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，即合理设定资源消耗“天花板”，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好，不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线、确保生态功能不降低。三是生态保护补偿机制，科学界定生态保护者与受益者的权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制；结合深化财税体制改革，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平；建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿；建立独立公正的生态环境损害评估制度。四是健全政绩考核，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重；实行差别化考核，对限制、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核；探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。五是完善责任追究，建立领导干部任期生态文明建设责任制；对违背科学发展要求，造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。以资源环境生态红线管控自然资源资产产权和用途管制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究、生态补偿等重大制度为突破口，深化生态文明体制改革，尽快出台相关改革方案建立系统完整的制度体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道。

    意见指出，要加强培育生态文化，一是倡导勤俭节约消费观、绿色消费模式，积极引导消费者购买节能与新能源汽车、高能效家电、节水型器具等节能环保低碳产品，减少一次性用品使用，限制过度包装；严格限制发展高耗能、高耗水服务业；全方位开展反食品浪费行动；党政机关、国有企业要带头厉行勤俭节约。二是要完善公众参与制度、扩大信息公开；建立环境公益诉讼制度，对污染环境、破坏生态的行为，有关组织可提起公益诉讼；引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展。

    意见最后还要求，加强顶层设计与推动地方实践相结合，深入开展生态文明先行示范区建设，形成可复制可推广的有效经验全党上下要把生态文明建设作为一项重要政治任务，以抓铁有痕踏石留印的精神，真抓实干、务求实效，把生态文明建设蓝图逐步变为现实，努力开创社会主义生态文明新时代，为推动世界绿色发展、维护全球生态安全，作出积极贡献。

    笔者认为，意见提出的制度非常全面，但还比较有原则性后续还需要有细化的配套法律法规，中国的“用制度保障生态文明建设”之路还很漫长。但笔者坚信，只要我们切实让这些制度落地生根，并且确保制度不走样、不变形，一个充满活力、蓝天常在、绿水长流、青山环绕的生态文明新时代一定会尽早到来。

    摘编自：1.《授权发布：中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，新华社，2015年5月5日；2.全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《建设美丽中国》，人民出版社、党建读物出版社，2015年版；3.《四个关键词看懂生态文明建设意见》，新华网，2015年5月5日；4.《加快推进生态文明建设 你应该知道的10条“干货”》，新华网，2015年5月5日。

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