人口老龄化对世界各国的经济发展、社会进步产生了巨大影响。认识人口老龄化的严峻形势，直面人口老龄化挑战，并制定相应的社会政策，是各国政府面临的重要任务。而老年后是否能过上有尊严的生活，也是每一个社会人面临的持续挑战。
第一节 人口老龄化的全球发展趋势
一、人口老龄化及其“全球展现”
按照联合国人口委员会人口学辞典编写委员会《多种文字人口学词典》中对人口老龄化的定义是：“当老年人在人口中的比例增大时，我们称之为人口老龄化。”“人口老龄化是指总人口中少儿人口所占比重不断下降，老年人口所占比重不断上升，年龄中位数逐步提高的动态过程。”人口老龄化，准确的说法是人口年龄结构老龄化，是指在把人口按单个人分成老年、中年、青年，或分成老年人口、工作年龄人口和少儿人口的情况下，在这种年龄结构中老年人的比例越来越高。人口老龄化发展到一定程度，人口年龄结构就转变为“老年型”。由于老年人口系数是衡量人口“老年型”的主要指标，通常将此作为衡量“老年型”人口的标准。
人口年龄类型分为三种：年轻型、成年型、老年型。1956年，联合国发表了《人口老龄化及其经济社会含义》，提出了人口年龄划分的标准。
划分年龄类型最常用的指标是65岁及以上老年人口比重。65岁及以上老年人口占总人口7％及以上的人口类型，属于老年型人口；我们习惯上称老年型人口的国家和地区为老年型国家和地区。1982年维也纳老龄问题世界大会，将发展中国家和地区的60岁作为老年人口起点年龄。因此，在划分人口类型时，60岁及以上老年人口占总人口10％及以上，也被称为老年型人口。我国以60岁及以上人口占总人口10％及以上作为“老年型”国家的标准，据此标准，我国在1999年已成为老年型国家。
从历史上看，最早成为老年型国家的是法国，法国在19世纪的中叶，成为世界上第一个老年型国家。1850年，法国60岁及以上人口占总人口的比例达到10％；1865年，65岁以上老年人口比例达到7％。到19世纪末，瑞典和挪威两国相继成为老年型国家。在20世纪初期，世界上只有3个老年型国家：法国、瑞典和挪威。经过大约100年的时间，到1999年底，全世界老年型国家和地区已经有72个，占世界202个国家和地区总数的35.64％，即超过1/3的国家和地区进入老龄化社会。
据联合国资料，1950年，全世界60岁及以上的老年人约有2亿，占总人口的比重约为8.2％；1975年60岁及以上的人口约占总人口的11.7％；2000年60岁及以上人口在总人口中的比重达到6.4％。据预测，到2025年60岁及以上人口比例为5.4％，而到2050年60岁及以上人口比例将达到7.5％。在老年人口增加的同时，老年人口逐渐高龄化。目前，80岁以上的高龄老人占老年人口的10％，到2050年将增加到25％。
从地区分布情况看，人口老龄化国家分布地区主要集中在欧洲、北美洲，亚非拉较少。其中欧洲41个，拉丁美洲和加勒比海地区14个，亚洲12个，北美洲2个，非洲1个。老年人口超过20％的国家共19个，其中欧洲18个，亚洲1个。老龄化指数最高的是希腊、意大利，60岁以上的老年人占总人口的24％；占23％的有法国；占22％的有瑞典、西班牙、比利时；占21％的有保加利亚、乌克兰、英国、葡萄牙；占20％的有匈牙利、丹麦、芬兰、拉脱维亚、挪威、克罗地亚、奥地利、德国。亚洲是日本，占总人口的23％。美国占16％，加拿大占17％，俄罗斯占18％，非洲只有1个小国家留尼汪，老年人口占总人口的10％。
从发展速度看，在一些发达国家65周岁以上的老年人占总人口的比重从7％增加至14％，德国、英国、美国、日本分别用了115年、45年、75年、26年，增长速度非常惊人。在老年人口的增长中，80岁以上的高龄老人增长的速度更快、更惊人。法国、德国、瑞典、日本等国80岁以上的高龄老人已占老年人总数的1/4以上。
随着控制生育技术的推广，妇女生育率逐渐降低，人类平均寿命不断延长，发展中国家的老年人口发展速度将越来越快，老年人口的比重将越来越高。据联合国的调查，1975年全世界60岁以上的老年人大约有半数以上集中在发达国家。到21世纪末，这种情况将发生根本性的变化，有60％的老年人将在发展中国家。今后，发展中国家的老年人口还会越来越多，所占的比重还将不断增加。因此，人口学家认为，21世纪将是“长寿时代”、“老龄化时代”。
虽然发达国家的人口老龄化早发于发展中国家，但在进入21世纪后，发展中国家的人口老龄化程度发展很快。
从世界范围看，第二次世界大战后，由于科学技术的飞跃发展，医疗卫生事业的进步，人口寿命延长，发达国家和发展中国家都经历了人口老龄化。联合国前秘书长安南在1999年国际老年人年开年启动仪式上第一次提出：“人类现在已经进入了全球化时代、信息化时代、互联网时代，我还要再加上一个时代，就是长寿时代。在过去人类的寿命很短，像短跑冲刺，而现在人类的寿命像马拉松赛跑，很长很长。”寿命延长是反映人类健康的最根本的标志。2002年，在马德里召开的第二次老龄问题世界大会上，当时的世界卫生组织总干事布伦特兰夫人在闭幕式上指出，20世纪人类寿命平均增加了30岁，发达国家如此，发展中国家也是如此。
就此而言，我们可以毫不夸张地说，当今社会，人口老龄化的发展态势已具有相当程度的普遍性，人口老龄化本身无疑已成为一种全球性的现象。发达地区、较发达地区、欠发达地区乃至不发达地区，都会面临人口老龄化的挑战。
二、人口老龄化带来新的“发展问题”
人口老龄化已经成为不可避免的趋势，但是，人们更关心的还是老龄化给人类社会带来的问题，特别是给当下正在经历着这一变化的社会以及人们带来的问题。对此，从不同的视角可以发现许多不同的问题，从宏观社会的发展到微观个体的成长，从生命历程视角，从经济、精神、照料等视角，人们都可以发现老龄化带来的一系列发展中的问题。
（一）人口老龄化给政策制定者提出的问题
从政策制定者的角度来看，人口老龄化带来了很多问题。如何让老年人有更好的环境和条件度过老年，如何协调因此而牵涉到的其他社会成员、社会组织等的关系，都成了政策制定者不得不面对的问题。人口老龄化与人口发展战略、城乡建设发展战略、社会保障体系建设、养老服务体系建设、老年人工作体系建设，都是中国政府如今面临的问题。
（二）人口老龄化给老年人提出的问题
在资源有限、社会保障体系不健全的条件下，老年人面临着经济上的自给自足，健康身体、心理状况的保持，晚年生活质量的持续提高，保持老年人的尊严，融合到社会中去等问题。
（三）人口老龄化给中青年提出的问题
中青年应在经济上、身体健康、心理平衡方面做好准备，使自己有一个积极、健康的老年生活。尊重并平等对待自己的老年长辈以及周围日益增多的老年人。为自己即将和已经进入老年生活的父母、祖父母以及老年人做些力所能及的工作。处理好代际关系、隔代抚养关系等。
第二节 人口老龄化成为社会发展的重要挑战因素
与人口老龄化相伴而生的是老龄问题。据联合国相关材料，目前全球有老年人6亿，为50年前的3倍，到2050年，老年人将超过20亿。在一些发达国家，50岁以上的人已超过1/3，到2035年将达到1/2。奥地利的830多万居民中，60岁以上的近200万；德国8100多万人口中，60岁以上的超过2000万。
因此，可以说到目前为止，老龄问题已经成为全社会共同关注的一个社会问题。
对于老龄问题，1982年联合国文件中是这样界定的，“老龄问题有两个方面：一个方面叫人道主义问题，另一个方面叫发展方面的问题”。我国很少使用“人道主义”层面的理解和阐释，大多数学者都把老龄问题归为老年人问题和发展问题。人口老龄化与全球化、城市化、气候变化一样，是21世纪人类面临的四大挑战之一。
庞大的老年人口，存在着诸多需求并亟待需求得到满足。老年人的需求能否得到满足，影响着社会的可持续发展以及社会的和谐稳定。质言之，人口老龄化对社会发展的诸多方面事实上都已构成严峻挑战。
一、庞大的老年人口需要供养，农村老年人尤其是欠发达地区的农村老年人生活困难
随着年龄的增长、体力和精力的衰退，多数老年人会逐渐退出工作岗位，由生产领域进入消费领域。老年人供养体系是一个系统工程，涉及个人、家庭、社区、社会各构成要素。充分发挥各要素的功能，才能迎接老龄化社会的挑战。
老年人的生存资源有退休金、子女赡养费、商业保险金、投资收益等。我国是发展中国家，要抚养的老年人占世界老年人的1/5，到2030年后要抚养占世界1/4的老年人。我国人均GDP位列全球排名100名之后，“未富先老”是我国的国情。
我国长期实行城乡二元经济体制。虽然目前城乡户口壁垒逐渐取消，但是城乡二元制的养老方式依旧存在。城市退休人员（公务员、企事业单位人员）有退休金，自由职业者、灵活就业人员累计缴纳社会保险满15年可领取养老金，符合城市最低生活保障条件的老人可以领取城市低保等。而农村老年人，尤其是欠发达地区的农村老年人还是要依靠传统的家庭养老模式。
现代社会，农村传统的家庭养老面临着三重挑战：一是传统大家庭的解体和老年人经济地位的下降。老年人家庭核心化、子女成家后“分家”、老少两代人自立门户已是普遍现象。传统大家庭中，老年人作为扩大家庭的“家长”，掌控着家庭的财政大权。而现代社会，老年人对成年子女经济的控制式微。由于子女的经济状况和孝顺程度不同，老人和子女在经济上的交往也出现了差别。
“老人接受子女供养”和“啃老”是现代社会养老的两极，中间地带是老人和子女保持着均衡的经济关系。二是供养水平随社会发展而提高，供养年限随寿命增加而延长，子女的养老负担加重。三是农村在改革开放之前，老年人尚可以从集体获得口粮等生活资料，而在集体经济弱化、家庭重新成为基本经济单位、农村基层组织功能相对弱化的现在，有子女的老人不能再依靠集体经济养老，在晚年丧失劳动能力又缺少社会保障的情况下，只能依靠子女养老。
另外，有的农村，特别是边远、少数民族集中的部分地区，生产方式落后，经济发展缓慢，基础设施薄弱，科教文卫事业落后，交通不便，信息闭塞，人们收入和生活水平很低。一些地方自然资源匮乏，抵御自然灾害、风险的能力很低，容易引发和加剧贫困。这些地区的老年人较发达地区的老年人，生活更为艰辛。
二、老年人的医疗、保健、预防、护理、康复面临很大压力
发达国家在出现人口老龄化时，社会的公共卫生系统已经比较完善，人们的医疗保健知识已经比较丰富，社会已经能够将健康问题集中到慢性病治理和心理疾病的预防、治疗和康复上来。发达国家的非营利组织相当发达，身患大病、绝症无钱治疗的人如无医疗保险，可从非营利组织得到资助。
而我国是在未富先老时进入老龄化国家，社会的公共卫生系统尚未完善，普通公众的医疗保健知识尚不健全，医疗保险未覆盖全民，因病致贫、因病倾家荡产、因病致残的现象时有出现。2006年全国第二次残疾人口抽样调查数据显示，残疾人口中有一半以上是60岁及以上的老年人，而且新增的残疾人中，60岁及以上老年人占到了75.5％。
现有资料表明，我国老年人常见疾病，前五位依次为：高血压、冠心病、脑血管病、恶性肿瘤、呼吸道感染。我国老年人的死亡原因依次为：恶性肿瘤、脑血管病、心血管病、感染尤其是肺部感染，以上四类疾病占总死亡人数的70％左右。医疗实践表明影响老年人生活质量及致残的主要是老年痴呆、老年骨关节病、视力老化、前列腺肥大、围绝经期综合征、糖尿病等。如这些患者同时伴有心脑血管疾病，其生活质量更差。另外，失能老人、高龄老人的护理未被纳入公共卫生护理体系，而这部分老人的护理给家庭造成了巨大的经济负担和精神压力。
三、老年人退出社会主流舞台，受到社会排斥，影响了老年人口的社会融合
社会融合，是指公民享受正常的物质生活，获得相应的社会福利待遇；获得平等的法律权利和其他公民权利；对个人或群体的社会地位和社会身份有肯定性的评价。
一般来说，老年人的社会地位与社会变迁速度成反比。社会变迁速度越快，老年人的社会地位越低。现代社会，社会变迁速度快，社会流动频繁，强调个人中心主义，对老年人的社会价值和作用缺少全面的认识和评价。
社会排斥是与社会融合相伴随而产生的一个概念，其内涵与社会融合相反。而关于社会排斥的讨论早在20世纪60年代就在法国出现了，当时的政治家、官员、记者和学者笼统地将贫困者、单亲家庭、残疾人等没有受到社会保障制度完全保障的人称为被排斥者。对老年人而言，社会排斥的具体表现为，过低估计老年人的思维能力、工作能力；在实际生活中排斥老年人；不了解老年人的实际生理、心理、情感需要，在社会生活中不尊重，甚至虐待老年人。媒体天天强调年轻的重要性，而展示的老人形象，或是坐在轮椅中或是在吃养生、抗衰老的保健品；飞机上、火车上、长短途公共汽车上、地铁中充斥眼帘的也是脑白金、青春宝之类的抗衰老广告。衰老成为主流社会排斥的名词，老年人是衰老的也是社会经常传达的信息。如果老年人自身也受消极观念的影响，就会形成退却保守的性格。而老年人如果始终能保持积极向上的心态，就可避免消极观念的感染。笔者2009年在美国做访问学者时，曾经邂逅过一位年过八旬的老太太。她原来是美国注册会计师，退休后，仍然学习电脑应用，并且将电脑技术应用于自己的书稿写作中。在她身上，笔者感受到的是青春的活力，而不是暮年的沧桑。社会观念不可改变，老年人自身的心态需要调整。紧跟时代律动的旋律，人就不会变老。
养老机构在其规模、档次和时代特色上，也存在着不少问题：一是数量少，未纳入城镇建设规划，供不应求，出现了老人入养老机构难的情况；二是有些已建养老机构选址不当、服务水平不高、收费标准不合理，不符合老年人的需要；三是有些养老机构在从规划、设计到配套建筑与设施方面，未全面贯彻《老年人建筑设计规范》；四是公共环境设施建设未充分考虑老年人的身心特征，不能满足老年人的现实需求。
四、老年人群规模扩大和消费水平的提高，对消费市场的划分提出新的要求，迫切需要发展新型的老龄产业
由于经济条件的改善，当代老年人已不满足于吃饱穿暖，开始追求生活质量的提高，产生了多样化的消费需求，如有营养、松软易消化、低糖、低脂肪、低胆固醇食品；适合其体形和年龄特征、穿脱方便的服装；适合几代人同住或“空巢家庭”居住的无障碍住宅；保健类药品、滋补品，体育器械、残疾康复器械，文娱消闲类用品；老年旅游、家政服务、养老机构等，是近年来老年群体逐渐增长的需求。随着老年人口规模的扩大，作为一个有特色的消费群体，老年人消费需求对社会消费结构的影响日益明显，产业结构必须作出适应性调整，通过培育老年消费与服务市场、发展新型的老龄产业来满足老年人需要。
第三节 应对人口老龄化挑战有赖于正确的理念先导
为了提高全球老龄意识，联合国将1999年定为国际老年人年。1998年10月1日，时任联合国秘书长安南在联合国总部发表讲话，宣布1999年国际老年人年开年，号召各国围绕建立“不分年龄人人共享的社会”这一主题，遵循《联合国老年人原则》的精神，落实相应的目标。
1991年12月16日第46届联大通过了《联合国老年人原则》（第46/91号决议），该文件提出了独立、参与、照顾、自我实现、尊严五项原则。这些原则主要是：独立原则，老人需要获得基本服务、照顾，获得工作机会以及收入的机会，有接受教育、训练的机会，以及安全的生活环境及得到资助以便在家居住；参与原则，涉及参与制定政策、传播知识和服务社区等；照顾原则，涉及享有家庭和社区的照顾、保健医疗和法律服务，以及与机构性照顾有关的事项等问题；自我充实原则，涉及谋求使老年人尽可能充分发挥其潜力，享用社会的教育、文化、精神和文娱资源；尊严原则，涉及不受剥削和虐待、获得公平对待以及每个老年人不论其经济贡献大小，均受到尊重的原则。
1992年10月15日第47届联大通过了《联合国关于到2001年解决人口老龄化问题的全球目标》，提出了八个方面的全球目标：支持各国制定出解决人口老龄化问题的国家目标；支持将老龄问题列入国家和国际发展计划和项目中去；支持以社区为单位，为老年人提供各类型照顾，并组织老年人参加其活动；促进国际间关于老龄问题的研究，包括统一学术名词术语和方法学；将老龄问题列入有关的国际会议日程和有关的活动；建立全球范围的老年志愿人员信息网络，以促进社会和经济的发展；为涉老非政府组织之间的密切合作提供便利；为涉老政府组织之间的密切合作提供便利。
笔者认为，人口老龄化是一个持续展开的过程，其有效应对无疑需要多方面的持久努力。将健康老龄化、积极老龄化的理念引入公共卫生教育系统，在全民中予以宣传、推介、应用，对于解决人口老龄化所带来的老龄问题意义重大。宣传推广的途径有媒体推广，借助互联网、手机短信平台、电视、电台、报纸、期刊等进行宣传；卫生系统宣传，借助各医院宣传手册、社区公共卫生宣传栏等予以进行。
一、健康老龄化、积极老龄化的理论阐述
（一）健康老龄化
健康老龄化，是指在老龄化社会中，多数老年人在晚年保持躯体、心理和社会功能的健康状态，将疾病或生活不能自理的时间推迟到生命的最后阶段。
在一个不断老化的人群中，健康的老年人构成了老年型人口的主导性力量，而且人口增长的队列效应对老年人口比例的影响又能保证甚至强化这种主导性力量。
1987年5月，在世界卫生组织大会上，世界卫生组织首倡健康老龄化。它着手于医疗保健、老龄化过程中的老人健康问题，将重点放在提高大多数老年人生命质量，提高健康余寿期，使老年人保持正常的功能，健康地生活到生命终结。“健康老龄化”的提出引起了学术界的广泛关注。来自医学、人口学、社会学、心理学、经济学等各学科的专家学者、政府部门以及社会组织对“健康老龄化”进行了全面探讨。
我国对于“健康老龄化”的实际研究，发轫于1990年。联合国人口基金援助的“北京老龄化多维纵向研究”，由首都医学院附属宣武医院老年医学研究中心承担。其中的健康部分即参考1987年世界卫生大会关于“健康老龄化决定因素”的研究方案设计。最早在我国提出“健康老龄化”的当是我国老年学的领军人物邬沧萍教授。从总体把握“健康老龄化”并对之进行阐述的主要有邬沧萍、黄怡兴、熊必俊、刘毅强等人。在探讨“健康老龄化”这一概念内涵时，主要有以下几种观点：“健康老龄化”的基石是个体的健康老龄化；“健康老龄化”的关键是老年群体的健康长寿；“健康老龄化”是一个过程；“健康老龄化”与社会经济良性运行的辩证关系；“健康老龄化”是建立在科学基础上的。邬沧萍教授认为，健康老龄化的提法更符合发达国家的实际。因为发达国家的大多数老年人已经解决了物质生活问题，老年人特别是高龄老年人的健康问题便被提上了议事日程。穆光宗教授认为，无论从个人、家庭还是整个社会的发展来说，健康老龄化都是我们回应老龄化挑战的基本战略。但健康老龄化还不是我们的终极目标，如何使老年人群成为社会发展的建设性力量，这才是最重要的。
健康老人、功能没有受损的老人在老龄人口中所占的比重越大，则健康老龄化程度越高。健康老龄化既可指健康的人口老龄化，也可指健康的个体老龄化。健康的人口老龄化离不开“健康老龄”的驱动，因慱DE此是以健康的个体老龄化为基础的。健康影响着老年人的幸福，也关系到公共资源的利用和配置。在公共卫生资源有限的情况下，健康老龄化可以使卫生资源得到更经济的利用和更有效的配置。
（二）积极老龄化
积极老龄化，是指在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能发挥最大效益的过程。
积极老龄化的思想从理论渊源来说，源头是20世纪60年代初期美国学者提出的“成功老龄化”。成功老龄化，也被称为活动理论。这一理论主张老年期应该继续保持中年期的活动和价值观。与外界联系多、参加社会活动多的老年人，相对于与外界接触少、参与社会活动少的老年人，更容易适应社会，生活的满意度更高。活动理论主张，中年期的生活方式应该尽可能长久地保持到老年，老年期会面临诸多丧失，比如退休后职业角色的丧失、人生伴侣的丧失。这时应该尽可能创造新的社会角色，如义工角色、趣缘群体角色、再就业者角色等。老年人应该尽可能多地参与到社会中去，以缩小与社会的距离。到20世纪80年代，活动理论以“生产性老龄化”的面目出现，主张老年人从事有产出的活动，比如生产产品、提供服务，但不一定有报酬。1997年6月，西方七国丹佛会议召开，会议上提出了“积极老龄化”的主张。1999年5月，欧盟通过了“建立不分年龄的欧盟——促进繁荣和代际和谐”公报，即老龄政策公报。1999年9月，积极老龄化的国际研讨会在日本召开，这次研讨会由日本东京主办。1999年是联合国国际老年人年。在1999年的世界卫生日，世界卫生组织提出了口号“积极健康的老年生活”。世界卫生组织采用“积极”一词表达比以往健康老龄化更广泛的意义。这一口号目的在于激发几个层面上的辩论：对于政策制定者和计划者，他们要清楚什么决定老年人的健康和活力；对于学者，他们要搜集保持老年健康和活力的成功的干预材料；对于公众，他们要知道如何才能尽量长时间地保持健康和活力。2002年4月8日至12日，西班牙马德里第二次世界老龄大会的召开，将世界卫生组织积极老龄化的观念推向世界。
积极老龄化的理论基于以下基础：对老年人权利的承认以及联合国关于“独立、参与、尊严、照料和自我实现”的老年人原则。它从健康老龄化“以需求为基础”的政策和计划的观点，转向“以权利为基础”的观点，强调老年人在增龄过程中，在生活的各个方面都享有机会均等的权利。从主要关注老年群体与社会的关系，转向从整个社会结构的变动角度关注人口老龄化与社会的关系。
积极老龄化既适用于个体又适用于人群。它让人们认识到自己在一生中体力、社会以及精神方面的潜能，并按照自己的需求、愿望和能力去参与社会，而且当他们需要帮助时能获得充分的保护、保障和照料。积极老龄化旨在提高所有人的生命质量，使每个人在一生的不同生命周期，诸如青年期、成年期、老年期依照自己的能力、愿望和需求去发展自我、参与社会生活，并且能获得相应的社会保障。
二、健康老龄化和积极老龄化理念指导下的行动策略
随着人口老龄化趋势的日益突出，高龄老人、空巢老人、失能老人的供养问题、医疗问题、护理照料问题亟待解决。因此，我们必须正确认识人口老龄化对政府、社会的严峻挑战，结合我国国情，采取积极而有效的措施，维护老年人身心健康。概括而言，个人、政府和社会在其行动策略上，可以作出如下的目标选择。
（一）个人迎接健康老龄化、积极老龄化挑战应做的准备
努力确立长寿意识。这对于进入老年期后的每个人都非常重要。长寿是由很多因素影响的，如遗传因素、精神因素、环境因素、亲情因素、勤动因素、膳食因素、起居因素、社会因素等。其中，遗传是长寿的第一性因素，是长寿的重要内因，长寿有明显母系长寿遗传优势和连带遗传模式。精神舒畅是长寿的重要因素。自然环境对人类长寿起着极为重要的作用。亲情是指由家庭、血缘关系建立起来的夫妻、父母、子女、兄弟、姐妹等直系亲属之间的情感交流。亲密和谐的夫妻生活、充满爱心的幸福家庭，能使人体的生理活动和心理活动经常保持旺盛的活力，这与维护人的健康、促进人的长寿有密切的关系。勤动能促进血液循环，促进肾上腺素的分泌，提高人的快乐阈值。膳食结构合理，科学吸取营养是养生的重要之道。“生活有规律，起居要正常”是长寿的重要因素之一。社会和谐、社会安定、国泰民安的社会大环境，是人类平均预期寿命不断延长、长寿老人不断增加的共性因素。
（二）政府视角下的健康老龄化、积极老龄化举措
1.政府部门组织有关专家加强对策研究，制定符合我国国情的政策和措施
联合国国际老年人年的首要目标是要求各国将《联合国老年人原则》，即独立原则、照顾原则、自我实现原则和尊严原则，落实到各国经济社会发展的政策、方案和行动中去。所谓“照顾原则”，是指老年人的健康要在既合乎人道又安全可靠的环境中得到保护和康复，即老年人有权利得到来自家庭和社区的照顾和保护；有权利得到保健服务来预防或延缓疾病的发生；有权利得到来自社会的法律服务以提高其自主能力；有权利在适当程度上得到医疗照顾；也有权利对照顾的方式和生活质量作出自己的选择。政府部门要根据独立原则、照顾原则、自我实现原则、尊严原则，加强社会政策研究，并在研究基础上，制定与我国国情相适应、能解决人口老龄化问题的社会政策，从政策上保证“照顾原则”的落实。
2.大力发展老年医疗保险事业和完善医疗保障制度
继续改革和完善社会医疗保险制度，改善城乡公共卫生体系，拓宽医疗保险覆盖范围。城镇职工医疗保险制度以县（市）和地级以上（含地级）城市的本级行政区为统筹地区，建立与财政、企业、个人承受能力相适应的基本医疗保险制度。
3.完善公共卫生体系
覆盖城乡的四级公共卫生体系，是维护老年人身心健康的基石。健康教育、科普知识的普及，是防治慢性病和心理疾病的重要手段。老年人所患疾病以慢性病为主，并且有多病共存等现象。慢性病的预防、治疗和康复，需要公共卫生机构的干预。健全、完善我国的城乡公共卫生体系，可以将卫生资源集中到慢性病和心理疾病的防治上。社区卫生服务通过就近医疗、家庭病床、健康档案、健康教育等方式向慢性病病人提供重点服务。
4.广泛开展健康教育，提倡健康的生活方式
从生理学角度来说，人一出生就开始老化，老龄化与人的一生相连。到了晚年，健康与否，是由终生的生活方式、行为方式决定的，也与遗传基因有一定关系。而遗传基因、生活方式是导致晚年出现各种慢性病的主要因素。因此，对晚年可能遇到的各种慢性病要早做准备。政府应组织卫生部门积极开展健康教育，倡导健康理念，形成关爱健康、投资健康、照护健康的良好氛围。而健康生活方式的养成，绝不是一朝一夕能够实现的，需要长期、持续的坚持。
5.控制慢性病，延缓残疾的发生
随着经济发展、社会进步、科技发达、医疗改进，人类的健康预期寿命在延长。据德国马克斯-普朗克人口研究所的沃佩尔和英国剑桥大学的奥鹏分析，在过去的160年中，以国家为单位，各国女性的预期寿命一直在稳步上升。各国妇女的最高预期寿命以平均每年3个多月的速率增长，这种增长呈现出高度的线性关系。日本妇女是各国妇女中的长寿冠军，预期寿命约85岁。各国男子最高预期寿命的上升幅度虽然相对较小，但也属于线性上升。然而，寿命延长并不意味着健康。老年期患有多种慢性退行性疾病使许多老年人备受身心双重折磨。因此，了解家族遗传病史，有针对性地进行预防和治疗，并且始终如一地保持健康的生活方式，是有效推迟衰老、降低残疾发生率，使健康预期寿命延长的重要举措。
6.加强养生学研究
过去我国老年医学、人口学研究集中在对老年人口的社会经济特征，如性别、年龄、文化程度、婚姻状况，以及对老年人口的人口特征如死亡率、死亡原因的描述性分析等方面。为减少慢性病对家庭、社会、国家造成的经济、心理负担，应整合各方资源进行微观领域研究，如慢性病机理、预防措施、养生疗法等。
三、社会促进健康老龄化、积极老龄化发展的对策
（一）提倡改变婚配观念
老年人的婚姻状况对健康老龄化有重大影响。老年人的丧偶率较高，高龄老人中特别是女性丧偶的人较多。而我国的婚配习俗一般是男性长于女性。
适当改变婚配年龄习惯，提倡女大于男的婚配观念，可以减少高龄老人出现的丧偶孤独的生活状态。
（二）拓宽老年福利范围
从政策制定者角度来看，随着老年人口增加，社会问题随之而来。老年人的养老、医疗、教育、再就业、休闲等，都需要社会各界关注。如何让老年人有更好的养老生态环境和人文环境，如何协调老年人群体与其他年龄群体的关系，如何让老年人共享社会发展的成果，如何缩小社会排斥促进老年人的社会融合，都是需要政策制定者去思考的问题。社会保障体系的完善、养老服务的发展、医疗保障的实施、长期照护政策的设计等，都是进入21世纪后，中国政府亟待解决的问题。国外的普遍养老保障计划、老年福利方面对老年妇女给以特殊保护（建立遗属津贴制度，对终生未就业的老年妇女给予普遍养老金待遇），都可以作为中国政府发展和完善社会保障制度的借鉴。
（三）建立社区照料组织
随着中国政府机构改革的推进，“小政府、大社会”模式的初步凸现，社区成为公共管理的基本单位，在构建和谐社会、建构“和谐社区”方面有着极其强烈的现实意义和较为深远的历史意义。在和谐社区中建立照料组织，是完善和发展社区老年福利事业的重要组成部分。
（四）开展社会救助活动
老人同其他社会群体一样需要融入社会，参与适合于其生理、心理特点的社会活动。但是由于年龄较大，在他们参与群体活动、上街购物、外出旅游、患病求医时，比其他年龄人群需要更多帮助。因此，需要通过媒体，如电视、广播、报纸、互联网，对老年人的特点及其需求，予以宣传，以期引起社会各界的共鸣。
第四节 我国人口老龄化的发展状况及应对策略
中国是发展中国家，是世界上人口最多，老年人口最多的国家。1999年是国际老年人年，我国也适逢其时进入老年型国家之列。到1999年底，我国60岁及以上的老年人口已经超过1.3亿，占总人口的10％以上。2000年第五次全国人口普查资料表明，我国60岁以上人口占总人口的10.46％，65岁以上人口占总人口的6.96％。按照老年型国家或老年型社会标准，我国在1999年就已经进入老龄化社会。截至2009年底，我国60岁以上的老年人口已经达到1.67亿，占全国总人口的12.5％。据预测，到2015年，我国老年人口将超过2亿；到21世纪中叶前后，我国60岁以上老年人口将超过4亿，占总人口的25％。我国人口老龄化除了老年人口基数大、增速快的特征外，还呈现出以下发展趋势：90岁及以上的老人即高龄老人增多，只有老年夫妻两人居住的空巢老人家庭数量巨大，日常活动能力丧失的失能老人数量激增。我国是发展中国家，已经迎来了人口老龄化的挑战，未富先老，与发达国家富裕起来才进入老龄化社会的情况有所不同。政府必须从战略上对人口老龄化的迅猛态势及其导致的严重后果给予足够的重视，采取相关措施，制定有利民生的社会政策。
一、我国人口老龄化的发展阶段和主要特点
（一）我国人口老龄化的发展阶段
概括而言，我国人口老龄化的发展，大致经历了三个发展阶段：
1.人口老龄化的前期阶段
1990-2000年为人口老龄化的前期阶段，人口由成年型向老年型过渡。这个阶段，60岁以上的老年人从1900年的9700万增加到1.28亿，老年人口在总人口中的比重，从8.6％上升到10.1％；65岁以上的老年人口占总人口的7％；年龄中位数大于30岁。从1982年起，人口从成年型向老年型过渡，前后只经历了20年左右时间，发展速度十分惊人。我国是世界上老年人口数量增长最快的国家之一。
2.人口老龄化的发展阶段
2001-2020年为人口老龄化的发展阶段，我国在此阶段成为典型的老年型国家。这个阶段，我国的人口年龄结构变化很快，60岁以上的老年人将由1.28亿增加到2.4亿，老年人在总人口的比重中，由10.10％上升到16.60％；65岁以上老年人占总人口的比重将上升到10.85％；年龄中位数达到35.67岁。数字表明，我国的人口年龄结构成为典型的老年型人口类型。
3.人口老龄化的高峰阶段
2021-2050年为人口老龄化的高峰阶段，老龄化程度急剧提高。这个时期，由于我国在20世纪50年代、60年代两次人口出生高峰期出生的人都进入了老年期，老年人口急剧增多，60岁以上的老年人将达到4.4亿，占总人口的29.7％；65岁以上的老年人口将占总人口的20.49％；年龄中位数将高达43.7岁。这是我国人口老龄化的峰值期。在此之后，老年人口在总人口中的比重将逐步下降。老年人口（60岁及以上人口）与少儿人口（0～14岁人口）的比例将趋于合理。
（二）我国人口老龄化的特点
与世界各国相比，尤其是与欧美等发达国家相比，我国人口老龄化有如下显著特点：
1.老龄化的速度快
从世界发达国家人口老龄化的进程看，生育率下降直接导致了人口老龄化的出现。但是，欧美等发达国家的生育率下降是伴随着工业化、城镇化和现代化而自然下降的，人口老龄化发展速度非常缓慢，快的是四五十年，慢的是上百年。与发达国家不同，我国生育率的下降主要是国家控制人口的生育政策起着特别重要的作用。
2.老年人口多，绝对数量大
我国既是世界上人口最多的国家，又是世界上老年人口最多的国家。据联合国预测，1950-2000年期间，世界老年人口增长176％，我国增长了217％；2000-2025年期间，世界老年人口将增长90％，我国将增长111％。到2050年，世界老年人口预计是19.7亿，我国是4.4亿，占世界老年人口的22.3％。
庞大的老年群体，将对我国的发展产生强大冲击力。
3.老龄化是在经济不发达情况下实现的
发达国家的人口老龄化基本上同经济发展同步，已经进入老年型社会的国家，绝大多数是发达国家。这些国家一般都建立了比较完善的养老保险制度，医疗技术先进，公民的公共卫生保健知识健全，因而对老龄化的承受力较强。
我国是在物质还未充裕时进入老年型社会的。目前我国的人均GDP排名世界100名之后，而且贫富差距较大。老年人的经济状况、婚姻状况、代际关系状况、社会关系状况、健康状况、思想观念、社会地位、文化习俗等差别比较大。我国解决异质性较强的众多老年人的养老问题，无疑困难重重。
4.地区之间发展不均衡
我国地域辽阔，东南西北各省人口老龄化程度也不一致。总体来说，经济发达地区高于经济欠发达地区，东南沿海地区高于西北内陆地区，大中城市高于农村。上海市1979年率先进入人口老龄化地区，至今已经有20年历史。目前60岁及以上的老年人已经占总人口的18％。天津、浙江、北京、江苏、辽宁、山东、四川、湖南、广东、安徽、河北、河南、广西等省区也先后进入老年型社会的行列。地区之间的差异较大，解决人口老龄化问题更加困难和复杂。
5.女性老龄化程度高于男性
老年妇女的平均寿命高于老年男性，人数也多于男性。据国务院新闻办公室发表的《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书，截至2003年底，中国妇女的平均预期寿命达到了74岁。在我国，目前女性老年人口比男性老年人口的数量多出464万。其中，80岁及以上的女性老年人，即高龄女性老人占女性老年人口总数的50％～70％。到2049年，女性老年人口数量将比男性老年人口数量多出2645万。21世纪下半叶，我国比男性老年人口多出的女性老年人口数量将基本稳定在1700万～1900万人。女性老人生活自理能力虽然强于男性，但是经济能力比男性老人弱。《中国城乡老年人口状况追踪调查》表明，2000年城市老年人养老金保障覆盖率男性为85.6％，女性为53.6％；2006年，男性为89.1％，女性为64.6％。从时间纬度来看，城市女性老年人养老金保障覆盖率随着时间的迁移而提升，但是就与男性相对照而言，女性享受养老金的比例仍然偏低。另外，对于我国有职业的女性来说，女性的退休年龄比男性早5年，退休金替代率低。无职业的或者农村的老年女性，丧失劳动能力后只能依靠配偶或子女抚养。对于高龄丧偶女性老人来说，许多人生活困难。与西方发达国家不同，我国没有遗属津贴，丧偶老年妇女缺少国家保障。她们的养老只能寄希望于子女的孝心和经济能力。
二、我国应对人口老龄化挑战的策略选择
迎接人口老龄化的挑战，是一个系统工程，需要政府、社会和个人协同行动。我国是在“未富先老”的宏观背景下进入老龄化社会的，老年问题有其特殊性。如何使老年人共享社会发展成果，不仅关系到21世纪中国现代化建设目标能否如期实现，而且关系到社会能否和谐稳定和能否全面进步与发展。
笔者的观点是，基于我国的国情，解决人口老龄化问题，应以政府主导为主。威廉·N·邓恩在他的《公共政策分析导论》中，就曾集中阐述了政策系统的三大要素，即：公共政策-政策利益相关者-政策环境。他的这一理论，为勾画人口老龄化的应对策略设计了极好的路径，即政府主导，设计相关的政策；多方整合资源，真正落实政策。政府的定位是保基本、补不足、促发展、强监管，按照“服务政府、责任政府、法治政府”的要求，集中力量满足老年人在家政服务、健康护理、健身娱乐、精神慰藉等方面的基本公益需求。同时，政府通过制定相关扶持政策，引导好经营性老年服务产业的发展，支持和鼓励社会力量兴办各类老年服务实体，提供丰富多彩的老年产品和老年服务，满足不同类型老年人的不同种类需要。
我国人口老龄化战略的总体目标是，建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制；逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的养老服务体系，切实提高老年人的物质和精神文化生活水平，基本实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐，构建起一个比较完善的养老服务体系，基本满足老年群体多层面、多元化、多选择的现代养老服务需求。
我国的人口老龄化战略的具体设计，应注意把握五个“着力点”：一是应当关注我国能承受的老龄化程度，必须科学预测、准确把握。二是构建有中国特色的老年人居住方式和养老方式，其中涉及户籍管理、人口迁移等方面政策的调整。三是总体设计好社会保障体系，要求各项保障制度之间合理衔接，同时考虑社会保障的国力成本问题，并将社会保障制度纳入法律体系。四是养老服务体系建设的体制机制构建，包括如何为各方面的力量进入服务市场扫除政策性、制度性的障碍。五是建设老年人工作体系。应当充分开发老年人力资源，保障老年人合法权益。
概括而言，应对中国的老龄化挑战及解决现实存在的一系列老龄问题，基本的策略选择，主要在于以下几个方面：
（一）深化细化和拓展完善居家养老服务，以充分满足老年人多层次、多类型的养老需要
1.适应目前社会福利从救助型向适度普惠型转变的现实需要，将居家养老服务对象从困难老人拓展为有需要的各类老人
针对不同老人群体，实施分层分类服务。对于经济困难的老人群体，主要是“三无”、低保（困难）的“独居空巢”老人，实行救助服务。以政府投入为主，全额承担养老服务费用，采取集中供养或居家养老的方式，使困难老人老有所养。
对于作为老年人群主体组成部分的一般老人群体，实行福利服务。政府通过制定优惠政策、加大扶持力度等手段，积极引导和鼓励社会力量参与，使政府和社会资源力量有机整合，共同推进生活、医疗、文化、维权等各类养老服务社会化。
对于那些家庭经济条件优越的老人，实行市场服务。坚持以市场运作为主，政府着重通过构建服务平台、创新服务模式、拓展服务内容等工作开展，促进各类社会资源的有效配置，提供高层次、精细化和个性化的服务。
2.根据社区居民生活需要、社区满足居民需求的供给能力，提供福利性与服务性相结合，内容广泛、形式多样、方法灵活的服务项目
养老服务的主要形式有：政府购买服务、补贴制度、市场服务、志愿者服务、自助性服务、服务券购买服务。继续实施政府购买服务、市场服务、志愿者服务、服务券购买服务，逐步推行补贴制度、自助性服务。
政府购买服务是将原来由政府直接提供的公共产品与服务，授权或委托非营利组织或其他社团法人团体来提供，政府按照约定的条件和提供服务的数量与质量，支付相应的费用或报酬。
补贴制度是对辖区60岁以上、年满户籍15年以上，没有养老保障待遇的老年居民按照不同年龄段，享受不同养老补贴。所需资金按现行财政体制的比例分担，由区、街道两级财政负责筹集；同时建立补贴资金专户储存、专款专用制度，接受同级财政和审计部门的监督。
市场服务是由市场提供的养老服务，服务价格由服务质量、养老服务供求关系决定。以市场运作为主，政府通过构建服务平台、创新服务模式、拓展服务内容等方式开展工作，促进各类社会资源的有效配置，提供高层次、精细化和个性化的服务。
志愿者服务是任何人自愿贡献个人的时间、精力，在不接受任何物质报酬的情况下，为改善社会服务、促进社会和谐、改进民生而提供的服务。
自助性服务是由失业、生活困难的子女、亲属照料低保、低收入且有本区户籍的老人，由政府给予一定的月服务费。依托基层社区，对享受“自助式”居家养老服务的家庭进行摸底调查，建立养老需求档案；服务人员与服务对象签订协议书，明确双方的权利与义务；建立月报表，将老人的意见建议和子女服务工作情况，及时反馈到养老服务中心；选派评估员，定期跟踪评估、考核服务质量；开通热线电话、设立电子邮箱，受理投诉和实施监督。
服务券是为保证服务资源和服务补贴的有效使用，政府发放给服务补贴对象按券面额度享受养老服务而使用和结算的一种凭证。它的推出，进一步推进了养老服务领域政府购买服务补贴机制的建立。60岁以上困难、特殊贡献、百岁、独居、空巢老人中生活不能自理或不能完全自理的高龄困难老人的本区户籍老人，按照评估照料等级，分别给予不同的服务补贴，用于老年人接受上门服务、日托服务和入住养老机构支付服务费的现金抵扣。
3.对不同健康程度的老人提供差异化服务
根据老人健康程度和需求的不同，采取不同的服务内容及方式。对健康老人，提供交通和陪伴、老年食堂、法律服务，帮助寻找和提供就业机会等。对在家中的体弱老人和高龄老人，提供家务帮助、家庭保健、送饭上门、定期探望、电话确认、紧急响应系统等服务。对有些特殊情况的老人，提供保护、咨询服务、日托中心照料等服务。
4.拓宽民间投资的领域、范围进一步拓宽
通过推进体制改革、健全收费补偿机制、实行政府补贴和政策采购、给予信贷支持和用地保障等多种方式，鼓励和引导民间资本进入社会福利事业。地方税务部门对国内外各种机构和个人投资兴办的福利性、非营利性的居家养老非营利机构，暂应予免征企业所得税、自用房产税、城镇土地使用税和车船使用税等；对助老性的非营利性捐赠，应予免征企业所得税和个人所得税。工商税务联动，对非营利组织税收返还。此外，各级金融机构要充分发挥信贷支持作用，按照信贷通则加大贷款支持力度，积极扶持老年服务设施建设。
5.建立居家养老服务信息平台双向反馈、沟通机制
依托企业退休人员自管小组、社区自治组织，建立居家养老服务信息平台双向反馈、沟通机制，将老年人对服务的需求、服务质量满意程度等信息及时反馈给负有监管、业务指导职能的民政部门。
（二）合理制定养老机构整体规划、切实加强养老机构设施建设、全面加强养老机构规范管理
根据2003年建设部颁布的《老年人居住建筑设计标准》的解释，养老机构分为以下五类：托老所，指设在居民区内的寄托性（日托型或全托型）养老机构；养老院，指具有相对完整的配套服务设施，为老年人提供集体居住的养老机构；老年公寓，指具有齐全的公共服务功能，为老年人提供建筑和装修都符合老年人心理和体能特征的（独立或半独立）家庭居室的养老机构；护理院，指借助器材、依靠护理才能实现基本生活的养老服务机构；临终关怀机构，指为生活完全不能自理老人提供服务的机构。相关设施包括老年活动室（星光老年之家）、食堂、浴室、洗衣房等。
1.合理制定养老机构整体规划
按照功能性养老服务的要求，在养老机构的总体布局上，划分重度失能老人、高龄老人、患有老年痴呆症老人服务的护理型养老机构和面向一般社会老人的养老机构，做到结构合理、重点突出、设施完善、功能完备，着力提高机构的整体质量。
在养老机构的总体布局上，保证保障型养老机构建设，大力发展中档经济型养老机构，同时开办、扶持示范型的高档舒适型养老机构。对现有养老机构进行改扩建、提升改造，消除安全隐患。认真贯彻《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》，建立、改扩建养老机构。
保障型养老机构主要服务对象为无收入来源、无生活能力、无子女赡养的老年人。经费来源于政府财政拨款，有基本的生活设施，由民政部门负责管理。
中档经济型养老机构主要服务对象为家庭经济条件一般的老人。经费来源于政府财政拨款、企事业单位、民间慈善机构、非营利组织。具备基本的生活设施、医疗保健室和活动室，由开办者负责管理。
高档舒适型养老机构主要服务对象为家庭经济条件优越的老人。经费来源于民间资本。内部设立基本生活服务设施、康复医疗保健中心、文化娱乐中心、图书室、可接入互联网的计算机等，由开办者负责管理。
2.切实加强养老机构设施建设
整合可利用的校舍、库房等房产资源，通过置换、租赁、购买的方式，改建为养老机构，切实解决养老机构严重缺乏的问题。对现有养老机构进行改造提升，有条件的机构可进行扩充改造，增加养老床位数。在这一过程中，努力消除安全隐患，并遵循老年人建筑设计规范要求，注意符合低碳经济的发展理念。
同时，依托现有养老机构的延伸服务，探索实践“借住式”养老服务模式。
充分发动、鼓励和资助企业、个人、社团、外资机构等多种社会力量，以独资、合资、合作、联营、股份制等多种形式，参与为老服务体系的建设，举办和建立能够满足老年人多种服务需求的院舍、品牌性连锁网点。品牌性连锁养老机构可在交通便利、环境较好的郊区设立分部。
“绿色理念”是保护环境、节约资源、保护自然、可持续发展的理念，应贯穿于养老机构的建设与发展过程之中。改造和建设养老机构，建筑设计施工应做到生态环保，合乎“绿色的”标准要求。在建筑设计时尽量采用低碳、无污染、达到环保标准、有利于人体健康的建筑材料；养老机构的空调、照明都应该采用节能设计，室内结构要设计合理；养老机构的环境建设，要保持空气清新和整洁大方，尽量减少各种污染（包括光污染、噪音污染），适当栽培绿色植物，营造良好的生活环境。对养老机构的管理人员与服务人员，强化素质与技能培训，培养“绿色意识”，充分发挥工作中的主动性和创造性，将关爱老人的善心和“绿意”，播撒在养老机构的各个角落，形成理解、宽容、互助、平等的人文环境。
3.全面加强养老机构规范管理
明确养老机构的发展方向。养老服务社会化是在政府主导下，鼓励支持社会力量参与养老服务事业，多渠道投入资金开展民生保障的重要途径。采取公建民营、民办公助等形式，必须借鉴和适当运用市场化运作的手段，以实现养老机构规模和质量的同步扩大和提高。
首先是对养老机构进行分类管理。即根据开办性质，将辖区内的养老机构细分为福利型、营利型和非营利型三种类型，实施分类管理。
福利型养老机构是社会福利机构，在民政部门注册，开办资金由政府公共福利财政承担。此类养老机构要凸现公益性质，确保用于满足丧失劳动能力、无依无靠、无生活来源的孤老人群的养老需要，并成为社会工作者与志愿者的教育、培训和实践基地。
福利型养老机构，开办资金由政府公共福利财政承担，要凸现公益性质，确保用于满足丧失劳动能力、无依无靠、无生活来源的孤老人群的养老需要，并成为社会工作者与志愿者的教育、培训和实践基地。
非营利型养老机构是由非营利组织兴办，在民政部门注册，提供的养老服务是社会福利，不以营利为目的，服务收费实行政府定价，投资人不能分红，房产不能出让产权。政府要加大对这类养老机构建设的补助力度，采取建设资金补贴、公办民营、专项奖励、经费税费优惠等一系列扶持措施。
营利型养老机构是第三产业中的服务性企业，在工商部门注册，由民间资本兴办，提供的养老服务是商品。其发展受资本流通规律支配，其价格取决于服务质量、养老服务供求关系，其经营运作要遵循价值规律、遵守市场规则。政府要通过推进体制改革、健全收费补偿机制、实行政府补贴和政府采购、给予信贷支持和用地保障等多种方式，鼓励和引导民间资本介入养老机构建设。政府及相关部门通过实施必要的引导和监管，将其纳入依法运营、自我发展、服务社会的健康轨道。
营利型和非营利型养老机构，由政府及相关部门实施必要的引导和监管，将其纳入依法运营、自我发展、服务社会的健康轨道。加大对非营利型民办养老机构建设的补助力度，采取建设资金补贴、公建民营、税费优惠等一系列扶持措施。营利型则由政府及相关部门实施必要的引导和监管，将其纳入依法运营、自我发展、服务社会的健康轨道。
其次是强化养老机构的硬件管理。以发展的理念、超前的意识开发设计功能型、人性化、安全舒适的机构环境，尤其要注重失能老人、失智老人、高龄老人日常养老的实际需求。在养老设备添置上讲究科学性、实用性，并采取分片规范的方式统一养老机构的内部基本设施，切实保障养老机构硬件符合各类老年人养老的需求。
再次是提升养老机构的软件建设。养老服务事业的发展水平，直接彰显的是一个社会的文明程度。推动养老服务事业的健康发展，既是政府的责任，同时也是全社会的责任。根据实际制定机构养老各项规章制度，从保障老年人生活需求、安全需求、法律保障需求入手，制定配套的各项制度措施，做到事事有规范、时时有依据。按照服务需求制定服务标准、规范服务内容，切实保证老年人合法权益。
加大对服务人员的培训教育力度，按照《养老护理分级标准》规范服务行为，做到持证上岗。针对老年人心理特点，重点加强对心理慰藉服务的规范。
强化责任意识，提高服务质量。要落实养老机构管护人员的配备比例；要强化对养老机构工作人员的职业道德教育和专业技能培训，提升其责任意识、服务意识和专业水平；要研究和制定养老机构从业人员的持证上岗制度，建立适应不同服务对象和岗位的培训、考核、认证、聘用机制，以此带动养老服务从业人员职业化和专业化水平的稳步提高；要引入社工等专业人才，积极培育志愿者队伍，同时采用政府购买服务的方式，聘用具有高级专业技术职称、工作经验丰富和具有良好职业道德操守的医生、护士、教师等专业人才在养老机构兼职，打造一支专兼职结合的社会化的养老服务队伍。
最后是加强老年食堂的建设。推进老年食堂建设，以“自办型”运作模式为基础，探索多元化模式，鼓励社会力量参与，实现良性发展，最大限度地扩大群众受益面。困难老人、经济情况一般的老人由政府发放一定数量的粮食券，分别以红色、绿色标识。红色粮食券可以免费就餐，绿色粮食券可以低价就餐。
粮食券定期充值，经费来源于老年食堂的承包费。
（三）探索建立“星光老年之家”的长效运行机制，盘活已有资源，逐步将其建成社区综合性“老年之家”
为应对人口老龄化困境，解决老年人日益增长的诸多物质、精神需求，民政部决定，从2001年开始，在未来3年内，将福利彩票公益金（来源于中央和地方发行福利彩票筹集）的绝大部分用于资助福利设施建设，即资助建设城市社区的老年福利服务设施、活动场所以及农村乡镇敬老院。此项政府工作被命名为“社区老年福利服务星光计划”，简称“星光计划”。而“星光计划”资助的老年福利设施、活动场所等即为“星光老年之家”。在星光计划3年总投入的134.86亿元中，民政部本级福利彩票公益金投入了13.5亿元，占10.01％；地方福利彩票公益金投入26.33亿元，占19.52％；地方财政投入43.36亿元，占25.83％。
总体而言，三年星光计划的实施情况比较成功，投资规模、项目建设数量、建设速度、社会反响均超过预期，被人民群众赞誉为体现以人为本的“民心工程”和“德政工程”。但是“星光老年之家”建成后，也存在以下问题，诸如产权不明晰、功能定位不明确、运营和管理模式有待探索、服务水平有待提高，等等。
1.对“星光老年之家”进行摸底调查，明确其产权归属，全面恢复它的设计功能
“星光老年之家”的产权可划归主要投资方，也可按照投资份额实行股份制的产权归属方式。确定产权归属后，进一步履行完备的法律登记手续，以防国有资产流失。
2.确定功能定位
“星光老年之家”作为一种社区服务，本质上是家庭服务功能、政府社会保障功能和企业第三产业功能的一种补充与延伸，体现出市场性、产业性和公益性、福利性两者之间的有机结合。“星光老年之家”的项目设计要按照老年人急需的服务优先考虑的原则，综合、弹性设计，体现现代性、整体性、本土性和专业性特征，并依照资源状况逐步发展。
“星光计划”要以社区为基础，坚持均等地为老年人提供服务的基本宗旨，无歧视地惠及所有需要服务的老年人；“星光计划”要方便、实用、形成网络，为居家养老提供支持，为社区照料老年人提供载体，为老年人活动提供场所和设施；政府要在老年人福利服务项目中承担重要责任，同时动员全社会的力量，特别是社区力量参与其中。
3.以政府购买服务的形式，将“星光老年之家”移交给资质优良的民间专业福利服务机构管理
民政部门提出服务、管理和财政支持的标准，与招标筛选的民间专业福利服务机构签约，把街道办事处行政区域内的所有两级“星光老年之家”，合并为一个“政府购买服务单位”，移交给签约的机构独立管理。招标承担老年人福利服务供给的民间专业福利服务机构，同时也承担培育和发展社区层面老年人自助团体的工作。
还可鼓励并支持有能力的社区老年人协会自主管理社区“星光老年之家”。
成立“星光长者联谊会”，出台社区星光老年之家评估与资助办法，由联谊会对“星光老年之家”进行年检和评估。通过联谊会实施经常性的检查、帮助、指导和年度评估，促进“星光老年之家”的日常运作和管理服务。
4.坚持“外抓监管”与“内强素质”的有机结合，不断提升“星光老年之家”的服务水准
建立区级老年人福利服务资源和服务质量监控中心，指导、协调和监督社区层面老年人福利服务机构的整体运作。聘请区内外的社工专家和专业社会工作团队担任“星光老年之家”的运营督导。“星光老年之家”的管理人员和工作人员，是身处一线的实际社会工作者。鉴于专业社会工作在我国尚处于发展初期的客观情况，可考虑对现有的工作者队伍，采用“老人老办法”的方式，经过一定形式的培训考核环节，进行身份变换，并借此提升管理人员和工作人员的专业素质。从长远看，则应坚持专业化的标准，进行人才招募，不断扩充工作者的队伍，优化人员结构，提升整体素质。
5.针对老年人生理、心理特征，发展医疗保健服务
（1）加强老年健康档案管理。依托社区卫生服务中心，定期为60岁以上老人做健康检查，加强调查摸底，制定老年人个性化的健康档案，通过对老年人常见病、慢性疾病等不间断的跟踪，细化档案内容，掌握老年人养老服务中的医疗需求，为老年人必需的医疗服务提供准确的第一手资料。并根据掌握的情况有针对性地开展老年健康讲座，提高他们的医疗保健知识。
（2）设置老年家庭护理病床。根据老年人数量及其服务需求的变化，由职能部门每年核定并确定家庭病床的数量，设立家庭治疗、康复护理、帮助配药、就医、定期探访、心理护理、临终关怀等服务项目，建立定期联系制度，为满足老年人日常的医疗需求提供方便，为老年人医疗急需提供快捷服务。
（3）制定优惠政策，扶持建立以康复护理为主要服务内容的养老服务机构，对失能老人、高龄老人等特殊类型的老人提供分级护理，提供包括保健、康复服务、长期照护、理疗、临终关怀等在内的服务项目。住养老人分级护理分为三级：不能自理是指生活行为完全依赖他人护理者，思维不同程度障碍者；半自理是指生活行为依赖扶手、拐杖、轮椅和升降等设施以及需要他人帮助者；基本自理是指生活行为基本能自理，不依赖他人帮助者。
（4）采取多项措施应对残疾老龄化与老龄残疾化问题。老年人在今后的人生中，伴随残疾和阶段性残疾的风险在不断加大；由于保障水平提高，先天残疾人的存活率也在不断提高。这两个群体叠加在一起对整个社会带来的压力会越来越大。为此，要采取多项应对措施。一是加强预防，尽量延缓和避免老龄的残疾化，早发现、早治疗、早干预，同时要大力推广各类有效的辅助技术；二是加快推进国家对残疾老年人和老年造成的残疾人的相关辅助政策建议；三是要完善体制，形成合力，突出重点，把有限的财力集中起来建立保险制度，形成对这个人群最大限度的扶持。
（5）试点并逐步推广失能老人长期照护服务。选择有条件的街道，先行试点失能老人长期照护服务。将失能老人分为不同照护等级：轻度、中度、重度，结合老年人婚姻状况、子女状况、经济条件核定提供服务的项目和服务时间，拟定匹配的照护计划。根据失能老人经济收入状况，确定不同的照护补贴标准，实施无偿、低偿、有偿的照护服务。社区、街道、区三级居家养老服务机构分别负责照护服务补贴申请的审批工作，形成“本人申请——入户评估——等级确定——社会公示——提供服务——绩效监测”的规范化工作程序。试点成熟全区推广。
（6）推动社区卫生服务中心为未参加任何医疗保险的老年人提供公益服务。如每两年提供一次免费健康体检，免费建立全市联网的健康档案并定期随访；对患有糖尿病、高血压的老人免费提供基本健康管理服务；提供专用病历卡，在全区社区卫生服务中心及一体化管理的社区卫生服务站就诊和住院治疗，优先使用国家基本药物、诊疗服务；就诊免收挂号费，对80周岁以上病人，门诊免收诊疗费，住院治疗的可收入惠民病床；需要有偿心理咨询服务、健康管理服务、营养咨询服务、康复服务的，费用适当减免。
（7）增设老年心理干预项目。针对新形势下老年人心理疾病增加的实际，充分利用各卫生服务中心和现有社会组织的专业优势，通过健康教育讲座、社区宣传栏等形式加强宣传，对各种慢性病、老年病知识进行普及，重点加强对老年痴呆症的预防和控制，采取心理辅导、康复治疗等措施，缓解病情，减少发病率，提高老年人养老的健康指数。
（8）加强老年关怀医院建设。扶持老年护理、临终关怀服务业务，支持有资质的专业机构兴办老年护理、临终关怀医疗机构。强化老年关怀医院建设，在加强对社区卫生服务中心的投入，增加其服务功能，为社区老人提供就近治疗的服务基础上，尤其要关注老年关怀的项目建设，并挖掘内部潜力。
6.充分激发老年人的活力，开展文化体育服务
（1）积极组织开展各类文化体育活动。依托社区、基层老年协会、星光老年之家等开展老年文体活动，丰富老年人的晚年生活，满足老年人的精神需求。
利用重阳节等时机，进行戏曲、歌咏、舞蹈、时装表演等文艺节目的调演，推动基层群众性的老年文体活动的开展。
（2）大力倡导老有所学。大力倡导老年教育，强化终身教育理念，积极整合教学资源，不断探索老年教学组织管理、教学方法，发挥老年电大、老年大学、社区学院等老年教学实体的优势，寻求教学管理的有效性、教学资源利用的效能性、老年人参与学习的能动性。鼓励社会力量为老年教学。设置符合老年人兴趣的课程，使他们老有所教、老有所学。
7.加强养老服务支撑体系建设
（1）加强组织领导。加强对养老服务工作的领导，实现各相关职能部门之间的联动。建立健全政府主导、社会各方参与的养老服务事业发展的工作机制，形成左右联动、上下互动的工作格局，共同制定和实施养老服务的各项政策。落实必要的物质资源，充分维护和保障老年人的合法权益。
（2）确保经费投入。通过多种渠道，确保公共财政和社会力量在养老服务事业发展方面的经费投入。政府设立养老服务事业专项发展基金，按固定比例逐年增长。不断提高民间组织的劝募能力，多渠道、多方式筹措养老服务发展基金。切实加强对各类各项基金资金的审计监督和运行监管，确保其运营安全和使用效率。
（3）提升能力水平。加强管理部门、养老机构和从业人员及志愿服务者队伍的能力建设，不断提升养老服务的综合能力与整体水平，为养老服务事业发展提供坚实的能力保障。与养老服务事业发展相关的职能部门和管理部门，要着力提升整体规划、组织协调、业务指导和管理服务能力。机构养老和居家养老工作，要继续注重抓好规范化建设工作，健全内部管理制度，规范服务工作标准。
（4）抓好队伍建设。加强对包括志愿者队伍在内的各类养老服务领域的工作人员的教育、培训工作，提升其职业道德和专业素质水平。逐步推行社会工作者、养老护理员等的持证上岗制度。
对于一定年龄以下的从业人员，采用政府职能部门和高等院校合作的方式，联合进行社会工作者队伍的培训和轮训，提高其专业技能和职业素养，辅导和帮助其通过社会工作师、心理咨询师等从业资格考试。对于新招募进入社会福利部门又缺乏实际工作经验的大学生和研究生等，设置通过社会工作师或助理社会工作师考试等的门槛资格条件。
（5）营造社会氛围。利用报纸、广播、电视、互联网等大众传媒的力量，通过舆论宣传，在社会中积极倡导人们关心养老服务的发展，形成尊老敬老、爱老崇老的良好社会氛围。组织社会各界人士开展丰富多彩的志愿者活动，奉献爱心，为老年人提供及时、便捷、有效的服务。做好典型事例宣传报道工作，宣传新型文化观念，在提倡尊老、敬老的同时，也强调老年人在老龄化社会中的自主地位，鼓励老年人树立“自立、自助、互助”的养老观。
（6）建立养老服务体系建设的长效发展机制。建立养老服务体系建设发展基金。通过社会化机制，多渠道、多方式筹集资金，形成以财政资金为主，彩票公益金、捐赠资金、福利企业回报社会资金等共同发挥作用的资金保障体系。
政府设立养老服务事业专项发展基金，按固定比例逐年增长。不断提高民间组织的劝募能力，多渠道、多方式筹措养老服务发展基金。切实加强对各类各项基金资金的审计监督和运行监管，确保其运营安全和使用效率。
广泛开展海内外交流合作。通过组织参加理论研讨会、工作论坛、网络教育论坛等形式，积极开展海内外养老服务工作的联系、沟通、交流互动，在教育、培训、课题研究等方面进行合作与交流。进一步培育具有国际影响的养老文化节庆活动。
建立完善养老准入体系、质量评估体系。以科学合理、操作性强的具体指标规范服务对象资格确认、补贴额度等内容。逐步建立养老服务业发展的统计和考核制度，形成较为科学的预测和评估机制，从而为养老服务的发展决策提供科学依据。
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