（第一节研究目的

    一、20世纪80年代以来的西方行政改革有独特的学术研究价值

    第一，自70年代末80年代初以来，西方各国同时掀起一轮行政改革的浪潮。

    它几乎遍布处于现代化较高发展阶段的所有西方国家，如地处大西洋西海岸的美国、加拿大；地处南太平洋的澳大利亚和新西兰；地处欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典、意大利、希腊等。这新的一轮行政改革在时间上具有发起的同时性和持久性。这场同时发端的行政改革旷日日久，并且必将持续到21世纪。西方这场行政改革具有相当大的影响力和传播性。处于现代化较高阶段的西方发达国家之间在彼此传播新的改革经验，这是问题的一方面；另一方面是这种行政改革的潮流迅速向处于现代化中等发展阶段的经济转型国家（原苏东国家），新兴工业化国家（如东南亚各国），以及向处于现代化较低发展阶段的发展中国家（如中国）弥散；兼之在其他因素的综合作用下，最终形成一股世界化的行政改革潮流。

    特别值得注意的是，这场行政改革在总体方向上与过去行政改革的方向是相反的，甚至是背道而驰的。西方工业化国家以前的行政改革无不是以扩大行政权力、膨胀政府职能为前提的；现在的行政改革却是以收缩行政权力、缩小政府职能为前提的。以前的历次行政改革是不断地强化，与完善官僚政府组织，以适应以传统工业技术为基础的政府管理的需要；现在却是在千方百计地寻找传统官僚政府组织的替代形式，寻求更好的政府治理模式，以适应以信息技术为基础的政府管理的需要。

    在传统的工业社会，资本是财富的标志，金钱是权力的基础。在信息社会，知识是财富的源泉，教育是权力的阶梯。“在20世纪末和21世纪初，规定世界上权力与财富性质的游戏规则已经改变。权力不再以诸如某个办公室或某个组织的权威之类的传统标准为基础，财富的含义正在从诸如黄金、货币和土地之类有形的东西转移开去。一个比黄金、货币和土地更灵活的无形财富和权力基础正在形成。

    这个新基础以思想、技术和通讯占优势为标志，一句话，以‘信息’为标志。”西方国家行政改革之所以能够不约而同地背离了以前行政改革的方向，是因为传统政府管理所依赖的社会技术基础改变了。尽管信息社会在各国的实现程度各有不同，但信息社会对传统的政府管理模式提出的挑战却是西方各国面临的共同问题。西方这场行政改革是上层建筑适应经济基础变化的一种反映，它肩负着探索适应信息社会需要的政府管理新模式的历史使命。

    那么究竟什么是适应信息社会需要的政府管理新模式呢？对这个问题的正确回答不是来自理论的演绎，而是来自对这场行政改革的研究。

    适应信息社会需要的政府管理新模式毕竟不是一蹴而就的，它有个逐步形成的过程。这个逐步形成的过程是通过行政改革的过程来实现的。通过实证研究这场行政改革的来龙去脉，来展示其改革的起因、实践取向、理论渊源以及内部矛盾，以便揭示政府管理新模式在形成过程中的若干端倪与趋势。西方政府管理与公共管理新的变化趋势之中就孕育着政府管理新模式的胚胎与雏形。

    当然，我们完全承认，信息社会之下的政府管理新模式在各国会有不同的表现形式，会有各自的特殊性即政府与社会关系的特殊性。这种特殊性被剔除之后，政府管理新模式的共性特征就会水落石出。而了解信息社会下政府管理新模式的共性特征对各国（包括中国）有着实际价值，因为各国（包括中国）迟早要迈人人类社会的信息时代，迟早要面临着政府管理新模式的重新探索问题，对其共性特征的了解无疑会增加我国行政发展的自觉性。

    第二，对西方行政改革的研究有利于加深对西方民主制内在矛盾及发展趋势的理解。

    西方通过行政改革来探索适应信息社会需要的政府管理新模式，但政府管理新旧模式之间存在着冲突与矛盾。

    这种冲突与矛盾有若干体现方式，如，它体现在政府与社会关系的重新调整之中，体现在政府与市场关系的重新调整之中，体现在政府内部横向权力与纵向权力格局的重新调整之中，体现在政治家与官僚关系的摩擦之中，体现在作为政治管理者的政府官员与作为被管理者的公民之间关系的重新调适之中，也体现在同处于管理者的各利益集团之间的冲突之中。

    以上诸种关系的重新调整，实际上是西方民主制内在矛盾在新形势下的体现；以上诸种关系的调整方向，实际上是西方民主制在信息社会下试图调整的方向。因为，西方民主制无非是处于管理地位的少数（治者）与处于被管理地位的多数（被治者）之间互动关系的一种制度化。西方民主制的重新调整在两个层面上展开：

    首先调整政府与整个社会公民之间的关系，调整政府与市场中的企业家的关系，其实质是调整治与被治两大系统的关系；其次是调整管理者内部以及被管理者内部的关系，其实质是调整治者与被治者两大子系统内部的关系。

    前一种关系的调整推动着后一种关系调整，后一种关系的调整是前一种关系调整的支持和保证。如，处于被治者的各利益集团在制约处于治者地位的政府官员过程中，若内部先打得不可开交，乱了阵脚，怎么能实现“以下制上”的民主目标呢？再如，处于治者地位的政府官员之间不处理好横向与纵向的权力配置问题，怎么能满足公民的需要，以及满足“以上治下”的治理目标呢？任何一个民主制政府都要维持上对下的治理与下对上的制约之间的动态均衡，否则民主制就无法维持。当前的西方行政改革是维持这种动态均衡的一种行动选择。

    研究这轮行政改革的确有助于我们从一个侧面来揭示西方民主制的内在矛盾及其发展趋势。进而有助于我们理解民主内在规律及其共性特征，以加深对民主的认识层次。

    案例研究正如解剖麻雀，可以以点带面，把握全局。本文是把美国行政改革作为当代西方行政改革的一个案例加以研究的。处于现代化相似阶段上的各国，其行政改革具有共性的特点，因为在相似发展上政府与社会的关系具有共性的一面。本文为什么单单选择美国行政改革作为西方行政改革的案例来研究呢？基本的想法是：

    其一，既然当代西方行政改革规律是在探索与信息社会这一更高的现代化发展阶段相适应的行政管理模式，那么就应该找一个信息社会成熟程度比较高的国家才行。因为，信息社会发展的成熟程度越高的国家，越有摆脱与传统工业社会相适应的政府管理模式的紧迫性，这样的行政改革蕴含着更多的有关政府管理新模式雏形的信息；也只有研究这样的国家，才能更接近我们学术研究的目的，因而富有更多的学术意义。

    其二，信息社会成熟程度比较高的国家，更能揭示传统的政府管理模式的本质。因为，信息社会成熟到需要传统的政府管理模式改弦易张的程度，那么传统的政府管理模式就已经成熟到其利弊得失可以被淋漓尽致地揭示的时候。亚里斯多德曾说过，只有当一个事物发展成熟的时候，它的本质才能够完全显现出来。深刻揭示传统的政府管理模式的本质对于处于较低发展阶段的中国政府管理有更多的现实意义。美国正好符合这两个条件。

    二、研究美国等西方国家行政改革可以为中国行政管理体制改革提供不可缺少的素养人类社会已迈入了信息时代，经济的全球化趋势锐不可挡。中国传统的计划经济体制已经过时，社会主义市场经济体制有待确立。与传统的工业技术、计划经济体制相适应的中国行政管理体制必须得以重塑。只有重塑中国传统的行政管理体制，才能适应新形势下经济、社会、文化发展的要求，才能满足公民的需求。中国的国情极端特殊复杂，决定了中国改革开放与现代化进程的复杂性，从而也决定了重塑中国行政管理体制的复杂性与艰巨性。在中国行政管理体制的重塑过程中，以下四个要素必不可少：

    第一，提炼中国传统行政文化的精华，将其作为中国行政管理新体制的有机组成部分。

    中国独特的文化内涵规定了中国人的思维方式与行为方式，它同样渗透在中国政府管理的理念与行为中。较之于技术、经济、社会演进，文化演进有其相对独立的规律性。

    它会相对稳定的世代相传，而不随某一社会形态、技术时代的淘汰而灭绝。

    中国传统的行政文化内容丰富，良莠俱存。应该着眼于重塑中国政府行政管理体制的需要，就中国传统的行政文化做些去粗取精、去伪存真的工作，达到吸收其精华，剔除其糟粕的目的。更需要做的是将其精华的部分在现实中找到生存发展的土壤。譬如，“正其谊（同义，笔者注）以谋其利，明其道而计其功”的义利思想；“己欲立而立人，己欲达而达人”的仁爱思想；强调“事成功遂，百姓皆日为自然”（老子语）的施政思想；“宁公而贫，不私而富”的公私观等等，分别强调了最大限度地谋求公共利益、不取不义之利、敬民爱民、正确界定政府的功能、充分调动老百姓的积极性去把事情办好、正确运用公共权力，这些传统行政思想的精华，不仅与现代的行政文化相吻合，而且能在现实生活中找到生存的土壤，更为重塑中国行政管理体制所必需，因此，需要有人做这方面的工作。

    第二，中国新型的‘经济组织与社会力量驱动下的各级政府的创新性实践。

    中国行政管理体制的重塑比经济体制的改革更为艰难。其中的原因复杂多样。最关键的可能是难以形成持久的动力推动行政体制改革的深入。

    宏观而言，经济基础的变革引起上层建筑的调整，生产力的变革引起生产关系的调整，这从来是不错的。微观而言，作为政治上层建筑有机组成部分的行政体制改革，必须有具体的实在的社会动力主体的推动。中国的中央政府的最高层领导集体无疑是推动行政改革的上层力量，广大人民群众是推动行政改革的基层力量，但中国1998年以前几次行政改革为什么没有取得预期的进展，或说，为什么明显滞后于经济体制改革进程呢？关键是位于上层力量与基层力量之间的政府部门所构成的阻力抵消了相当一部分动力。政府部门利益是阻力存在的根源。要重塑中国行政体制，不仅要弱化这种阻力，而且有赖于各级政府的创新实践。关键是各级政府在一种什么推动力下会去积极从事改革实践呢？

    部分政府官员的事业心与聪明才智无疑会推动各级政府的创新实践。另外一种不可忽视的动力来源于新型的经济组织与社会力量。在社会主义市场经济的发展过程中，必将孕育和生成新型的经济组织与社会组织。要满足这些新型经济与社会组织的最大利益，非改变政府与其互动的规则不可。随着文明的进步与历史的发展，政府组织将以满足社会的需要为基点，只有满足了社会的需要，才能更好地巧妙地实现阶级统治。从市场交换中吸取力量的新型社会、经济组织是持续推动行政体制改革的力量。因此，需要有人专门研究新的历史条件下政府组织与经济社会组织是如何互动的，以及这种互动是如何引起政府内部权力结构与利益结构的变革与调整，从而如何推动了中国行政体制的改革。

    第三，有赖于中国政治体制改革的进一步深化，特别是党政关系的进一步理顺。

    政党和政府毕竟是不同的性质与功能的两种组织，各自有着不同的组织原则、组织形式、运行规则，应该具有不同的行为方式。中国的国情特殊复杂，中国的行政管理体制也体现了这种特殊复杂性。中国行政管理体制实际处于政治体制与经济体制的中介层次，它越往上政治性越强，越向下技术性越强。党政不分的问题并没有完全解决，故处理好党与政府之间的关系，是行政体制改革的题中应有之义。理顺党政关系是个难度极大的课题，确实也有个时机问题，但理顺党政关系是政治体制改革应当承担的历史使命，单靠行政改革不能完成如此重任，行政体制改革的深化反而要以它为前提条件。因此，需要有一批具有理论勇气的人潜心研究中国政治体制的改革前提与条件，静心思考党政分开的必要可能与现实途径，这与中国行政管理体制的改革生死攸关。

    第四，有赖于借鉴或吸收国外政府理论与政府管理实践中有价值的成分。

    信息社会的到来，世界经济一体化是中国行政体制改革的国际环境，中国的行政体制难免要与国外行政体制处于互动与交流之中。随着世界贸易组织成员国的扩大以及跨国公司在全球的扩张，中国行政体制中那些无阶级性的部分（属科学管理的部分）必将与国际惯例接轨。因此，把中国行政体制改革放在国际大背景中去透视去探索，是改革的必由之路。

    但是有一个问题必须澄清，即为什么说处于现代化较高发展阶段的国家可以从较高发展阶段的国家的行政改革中得到有益启示？理由有三：

    宏观层次，人类现代化的连续性使然。西方发达国家行政改革是在信息社会的技术基础之上进行的，发展中国家的行政改革是在工业社会（前信息社会）的基础之上进行的，两者是在不同的发展阶段上针对不同问题的两种制度设计。二者在具体的改革实践选择上多具有不可通约性。

    处于较低发展阶段的发展中国家目前还无法大量借鉴处于较高发展阶段的西方国家行政改革的经验。但人类社会的发展是个自然的历史过程，这是马克思主义的一个基本原理，也是人类社会发展的基本规律。各国的现代化虽各有各的特殊性，但总有一些共同的规律。现代化的低级阶段与现代化的较高阶段总是有机相连。现代化的高级阶段总是由现代化的较低阶段发展而来。各个国家在较低发展阶段所具有的特殊性被剔除之后，就是较低发展阶段各国具有的共性；各个国家在较低发展阶段现代化的普遍性和各国在较高阶段所具有的现代化普遍性，就构成人类现代化进程中普遍性的连续体。

    处于现代化较低发展阶段的时候，虽无法真正吸取“超阶段”国家的经验，但从学理上说，发达国家在较高阶段出现的问题及其对策选择，在剔除各自的特殊性之后，又反映了现代化的一些共性因素，这些共性因素与较低发展阶段上的国家现代化未来发展态势有共约之处。故，发展中国家又不能对发达国家现代化过程中出现的问题及其对策视而不见，否则会给自己的发展带来盲目性。

    就行政现代化而言，处于较高发展阶段的国家行政发展在发展过程中所出现的问题（如政府职能膨胀带来的赤字财政问题，政府功能输出能力衰弱问题等），处于较低发展阶段的国家在未来非要重复一遍不可吗？前车之鉴，后世之师。发展中国家虽然不能直接生搬硬套发达国家在特定的历史阶段上的政策选择，但可作为未来发展阶段上的一种“前瞻”来研究，在对其纷繁复杂的具体改革实践特殊性过滤之后，提炼其中一些富有启发的理念，然后把这些理念，不失时机地注入现在和将来行政发展之中，从而使较低发展阶段上的国家行政现代化在曲折发展历程中走得更快一些。

    中观层次，有助于我们吸取市场经济条件下的西方国家公共行政实践的经验教训。目前中国正在进行的是以市‘

    场化为导向的行政管理体制改革，而西方这一轮行政改革正是西方对过去的公共行政理论与实践的反思与修正。那些富有启发性的反思理念可以帮助我们有意识地避免市场经济条件下行政发展可能遇到的陷阱。如，西方国家的福利政策过分地依赖于政府权威供给，结果，在赤字财政的压力下，政府难以满足公众对福利的需求，并且难以寻求转移财政压力的支点，给西方许多国家的行政造成了困难。中国的福利政策必须伴随着市场经济的发展逐步健全，并且可以预料中国社会福利需求也会出现膨胀的趋势。但中国必须避免重蹈西方因福利膨胀而导致政府失效的覆辙。于是西方的公共福利政策改革（这是其行政改革的一项重要内容），就可以为我们正在建立的社会保障制度提供多方面的启发。

    微观层次，面临的某些问题具有相似性使然。由于中西各国政府面临的某些问题具有相似性，政府规模膨胀，行政效率低下，财政困难，公共服务质量亟待提高，西方各国行政改革无不在探求解决这些问题的途径。因此，研究西方行政改革有助于拓宽中国行政改革的思路。

    事实上，中国政府的许多部门以及许多学者对西方行政改革投入了较大的注意力（中国政府、学术界自1994年开始注意西方行政改革特别是美国行政改革的有关动向。1994年，筹建中的国家行政学院与美国锡拉丘兹大学马斯维尔学院合办第一期夏季研讨班，重点介绍美国的行政改革和文官制度，G.彼得斯（匹兹堡大学）担任主要授课人；1996年，上海译文出版社出版了David Osbome与David Gaebler合著的“Reinventing Government”一书。1998年国家行政学院出版社出版了《西方国家行政改革述评》一书。

    北京大学政治学与行政管理系也在研究生中开设“西方行政改革”的课程。）。西方行政改革（特别是美国行政改革）一直是中美行政学者交流的主题。经1994年至1997年三年的努力，我国学术界以及政府部门对西方行政改革有了若干了解，但是我国学术界仍然没有一部较为系统地研究80年代以来西方行政改革（特别是美国行政改革）的专著。本书是在博士论文的基础上加以修改补充完善而成的。本书以美国行政改革作为典型案例，较为系统地从整体上阐明了西方行政改革的实践取向，并较深入地探讨了其行政改革的指导理论。最后点明了美国行政改革对中国行政改革的启示。

    （第二节美国行政改革的生态环境分析

    任何国家行政改革都有其赖以生存和发展的生态环境。对美国行政改革的生态环境作出分析，一则可以帮助我们理解美国行政改革的历史背景和前提条件；二则可以帮助我们理解其在既定的生态环境下所处的历史地位、所能承担的功能和社会角色；三则可以帮助我们理解美国行政改革的动力与阻力来源；四则可以帮助我们理解美国行政改革的不同模式（如理性设计模式与互动模式）与改革效果之间的关系；五则可以帮助我们理解美国行政改革进程中的内在矛盾以及总体发展趋势。当然，最重要的是帮助我们理解行政改革的成败得失大体上要取决的要素。

    一、思想舆论环境：怀疑与肯定

    第一，公众对扩大政府功能的大政府观提出了怀疑，却对民主提出了更高的要求。

    美国公众在1929-1933年以前，是信奉小政府观点的，并且得到古典经济理论的支持。当时政府的作用仅限于国家防务、警备以及简单的行政管理。

    政府功能的扩大始于20世纪30年代的大萧条。1929——933年大萧条的出现对古典经济学提出了现实的挑战，仅靠市场交换、民间自治解决不了由市场交换的内在结构性缺陷引发的社会危机。于是，出现政府扩张的第二次高潮。凯恩斯经济学、社会主义的挑战、公共物品和外部效用理论、刺激经济增长的现实需要这四种因素刺激了美国政府开支的膨胀。公众也追求这种膨胀，只有政府的规模扩大，公众才能得到更多的社会福利与公共服务。

    70年代末出现的经济“滞胀”改变人们的价值观。人们以抗税等实际的行动来表示对大政府的怀疑与否定。值得一提的是，倡导公共选择理论（否定政府职能的膨胀）的詹姆斯。M.布坎南，60年代被驱逐出去尼亚大学，在80年代却因其公共选择理论首先研究了非市场决策而获诺贝尔奖。公共选择学说、货币主义学派等经济理论对大政府的价值观进行了系统性的否定，从而有力支援了公众对扩大政府功能所持的怀疑态度。政府功能扩大可以有诸多的标志，但归根结底看政府开支在GNP中所占的比重。缩小政府功能，并不意味着减少政府的功能输出，而是调整压缩政府财政支出的比重。美国政府长期所积聚的财政赤字与巨额国债，使美国政府也认同了公众的怀疑，认为只有通过政府改革才能缓解与解决财政压力等一系列问题。这是美国行政改革的一个重要舆论条件。

    公众在对大政府表示怀疑的同时，却对民主提出了更高的要求。尽管在私有制下财产权利的行使，民主机制打了折扣，但公民扩大民主的种种努力，却使公民在选举资格的扩大，公民权利的落实，对政府官员的制约方面有了切实的提高。但自80年代以来，公众对民主提出了更高的要求，主要表现为以下几个方面：

    一则是不仅要控制政治家，而且还要控制官僚。美国的民主制实际上是通过双层制约来实现的，第一层制约是公众通过选举投票来制约政治家；第二层制约是通过政治家来制约官僚。公民是向政治家进行利益表达，但利益的具体实现是通过官僚阶层来完成的。公民能够通过选举来制约政治家，但对官僚却没有直接的约束力，因为官僚是由政治家依法制约的。官僚组织的膨胀，耗费了纳税人的大量税收。因此，公民要通过一定的手段来直接制约官僚。

    二则是公民要直接参与公共服务的供给过程。公共服务是公民最关心的政府功能输出。以前，政府官僚垄断了公共服务的供给过程，实现了政治家的相关决策，满足了公民的诸多需要，但也存在行政效率低下，服务质量不高以及不能满足公民的多样性需求等特点。尤其是在财政压力之下，官僚组织单枪匹马的供给公共服务，已经不能满足公民的需求了，公民要求以适当的形式直接参与公共服务的供给，以弥补官僚组织的能力缺陷。

    三则是公民要求解决特殊利益集团对政府的决策控制问题。公民向政府表达利益这是民主制下公民的一项基本权利。但现实生活中的公民是划分为若干群体（或利益集团）的，各利益集团所持有的权力资源与能力是非均衡的，势力强的利益集团往往能够操纵政府的决策，形成丧失中立性的公共政策。公共选择学派的代表人物詹姆斯。M.布’坎南就鲜明地指出：美国的问题不是出于经济制度，而是出于具体的政治制度，现存具体的政治制度有利于特殊利益集团向政府寻租。美国民主制要进一步发展，就须设计出一种克服（或弱化）特殊利益集团寻租的制度。

    官僚组织供给公共服务这也是事实，但其供给过程仍脱不开特殊利益集团的从中寻租。公共服务特别是其中的社会福利部分，从政府到援助对象总有一个供给过程。这个供给过程是要付出成本的。一部分成本要付给具体负责供给的政府官员，一部分要付给政府指定的直接供给服务者（如医院、医生、建筑商、保险公司）。这两部分成本的大小直接决定了受益者所得的份额。美国经济学家货币主义的代表人物密尔顿·弗里德曼认为，所谓福利国家的福利机关挥金如土。在美国，如果将救济金总额除以按官方统计的美国贫民总数，就会发现，处于贫困线以下的人们之收入比普通公民的收入高出一倍半到两倍，美国的贫困阶层早已应该烟消云散，可美国的贫民阶层至今是依然如故。

    在80年代美国住房制度改革前，美国公用住房计划（Public Housing Program）1美元的开支中有66美分用于支付行政成本。其实这种状况又何止是美国呢？英国每年仅用于社会保险行政管理方面的“维持费”就达16亿英磅。意大禾威尼斯政府需要将救济预算的55%用作救济机构的行政管理费用。罗马市政府救济机构的行政管理“维持费”则占全部救济预算的60%。除相关的行政开支外，职业性利益集团（具体指医生、社会服务机构、职业培训者、律师）吸纳耗费了美国政府资助穷人经费的1/2强。如果说，公民辛辛苦苦向政府争取来的利益又被上述利益集团侵蚀掉，这倒是对民主的一种讽刺。

    四则是设法解决美国民主制运作过程中深层次矛盾。

    这个深层次矛盾是公共选择的内在矛盾在民主问题上的具体体现。作为经济理性人的个体，不仅利用制度的空隙来谋取自己的利益，而且还利用既定民主制度所提供的一切条件来谋取自己的利益。

    深层次的矛盾体现在三个方面：政府官员（政治家与官僚）维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾；政府官员实现公共利益的角色要求与满足自我利益的矛盾；公民维护个人的合法权利与无限索取的行为倾向之间的矛盾。

    这三对矛盾运作的结果是美国“赤字民主”的生成。的确，不进行必要的制度设计以及历史提供必要的物质技术条件，这样的民主制度是难以长存的。这样的民主制既不利于统治阶级的统治，也不符合被统治阶级的利益；既有违于处于管理地位的少数人的整体利益，也不符合处于被管理地位的多数人的利益，故公众有解决美国民主制运作过程中深层次问题的需要。

    第二，以韦伯的官僚制思想为基础的行政体制，日益受到人们的批评。

    韦伯提出的官僚体制适合工业时代的需要。美国的官僚体制是工业化时代的产物，也推动了美国工业化的过程。

    以现代官僚制为基础的行政体制有六大特征：法制化、层级制、公私分开、专业化、职业化、规律性。具有六大特征的美国传统行政体制基本适合传统的工业技术基础与相对稳定的社会结构。信息技术日趋扩张和功能逐渐扩大；日益分。

    化的社会结构（众多的利益群体的利益呈异质性）日渐代替了原来的由三大社会群体（雇主群体、劳工群体、农民群体）所组成的社会结构。技术基础与社会结构的变革引发了人们对美国传统官僚制的批评。概而言之，最近对官僚制的批评有四：

    一则是适应性差，不能满足公众的需要。工业化时代的政府机构运行于信息化时代，是问题的症结所在。原先三大社会群体有可能通过各自的利益集团有序地向政府表达自己的利益，政府有可能通过标准化、统一化的公共服务输出满足社会群体的需要。现在日益原子化的社会结构中，充斥着无数的以各种原因所形成的利益群体（利益、职业、兴趣、种族、年龄、地域等都可能是形成特定利益群体的依据），它们的偏好多样，利益的性质各异。庞大的官僚机器难以以不变应万变的公共服务供给方式来满足众多的偏好。而且，公民对服务质量的要求越来越高，效率低下且日渐笨拙的官僚组织难以使公民实现满意的心理需求。

    二则对公务员的非政治化理念提出了怀疑。事实上，公务员不仅执行政策，而且还扮演着重要的政策制定角色。

    三则对以层级节制且以规章作为主要管理手段的管理理念开始动摇。人们要求压平层级，放松规制，民主参与，实行绩效管理。

    四则是认为政务官对事务官进行严格控制的理念和做法已经过时。事务官在严密的控制之下不能充分发挥自己创造性、能动性，不能灵活地满足公民不断变化的需求。而且，公务员的常任制、公共组织的僵化、公共服务的绝对统一都应在改革之列。

    第三，市场交换的价值在全球中重新得到肯定，这是80年代以来美国行政改革占主导地位的思想条件。

    崇尚市场交换的理论在西方特别是美国从未中断过，即使在凯恩斯主义盛行时期也是如此。80年代以来更是大行其道。20世纪80年代的序幕刚一拉开，英国的撒切尔夫人力排众议，大力推行国有企业的私有化；法国国有企业的私有化紧随其后；美国的里根革命也尽力收缩政府职能，重新肯定市场交换在经济发展中的作用；80年代中期的新西兰大力推行国营事业（公营事业）的商业化和民营化，而且在改革行政机关预算制度、管理制度及会计制度的同时，还把市场交换制引入行政组织之内——各部委的副部长与行政首脑签订了“绩效合同”。新西兰彻底市场化的行政改革引发了若干西方国家以市场化为导向的行政改革。更重要的是采取计划经济模式的社会主义国家受到前所未有的挫折，以致于80年代末前苏东国家改弦易张走上了私有化的发展之路，更是鼓励了各种市场经济理论。中国经过艰苦的探索终于明确了以市场化为导向的经济体制改革（包括行政体制改革）之路。许多发展中国家也纷纷走上了市场经济的现代化发展之路。东亚新兴工业化国家走市场化之路成功的经验更使重新走上市场化之路的国家义无返顾。

    二、技术环境：从“电子革命”到“信息革命”

    以信息技术为基础的现代科学革命在20世纪70年代以后跨人了全面发展的新阶段，80年代信息技术产品已广泛渗入国民经济和人类社会生活各个领域，这就是美国80年代以来的行政改革的宏观技术环境。

    第一，科技革命的新阶段。

    人类自近代以来共经历了三次科技革命。人们习惯上称发生在16-18世纪的近代第一次科技革命为“蒸汽革命”，它是以机械技术为基础的；称发生在19世纪第二次科技革命为“电子革命”，它是以电力技术为基础的；称发生在20世纪40-50年代之后的科技革命为“信息革命”，它以信息技术为基础。信息技术由以微电子技术为基础的电子计算机技术与光纤通过技术结合而成。20世纪40-50年代，是现代技术革命的形成阶段，其主要标志是原子能、电子计算机和空间技术的诞生070年代形成了信息技术为主导的六大技术群（即信息技术群、新材料技术群、新能源技术群、空间技术群、海洋技术群和生物技术群）。与石磨相对应的是封建社会，与蒸汽技术相对应是资本主义社会，与信息技术相对应的则是信息社会。美国开始进入信息社会的标志是：“1956年在美国历史上第一次出现从事技术、管理和事务工作的工人数字超过了蓝领工人”。

    这次以信息技术为基础的第三次科技革命有新的特点：其一是，科技发展的建度越来越多。据粗略统计，19世纪的科研成果比18世纪多好几倍，而20世纪前半叶的研究成果又远胜过19世纪060年代以来科学技术的新发现新发明竟比过去2000多年的总和还要多。其二是，技术进步对经济增长的贡献率迅速提高。根据美国的统计和预算，20世纪初技术进步对经济增长的贡献率为5-20%，本世纪中叶上升到50%左右，80年代上升到60-80%。技术进步的贡献已明显超过资本的劳动力的贡献。其三，科技成果转化为生产和实际经济效益的时间越来越短。据计算，这种转化在18世纪为100年，19世纪为50年，二战后为7年，90年代的微机领域仅隔6个月就有新一代产品问世。科学技术发展的基本趋势是科学理论转化为生产力的周期越来越短。

    第二，科技革命对政府管理也带来前所未有的挑战和机遇。

    科技革命、经济革命与政治革命是紧密关连的。当电力革命取代蒸汽革命之时，马克思郑重地宣告“这种事的后果是不可估计的。经济革命之后一定要跟着政治革命，因为后者是前者的表现而已。”现代科技革命引起产业结构和劳动结构的深刻变化。第三产业的比重越来越大，第一二产业的比重越来越小。美国1950年到1984年，第三产业的比重由56.50%上升到69%，第二产业的比重由36.1%下降为28.5%。美国的白领工人与蓝领工人之比1970年为50：40，1980年为50：34。白领工人的增多，推动了中产阶级力量的增强。中产阶级作为沟通富裕阶层与贫困阶层的粘合剂，制约政府的能力有所提高，对政府提出要求也相应提高（美国60年代许多社会福利性开支就是在中产阶级的推动下扩张的）。

    另外，信息技术与生产能力的发展导致了社会公共事务极度复杂化，且变化迅速，时限性增强。世界经济的一体化与区域化，使信息数量更是膨胀，这要求接收、加工和传递信息的多种渠道，旧的官僚制度随着社会信息化程度的提高日益笨拙，穷于应付。

    随着信息技术的渗透和普及，整个社会文化水平非均衡状态有根本改变，政府面临着公民巨大的参政压力，面临着由政府向半政府组织（中介机构）、向社区、向公民、向下一级政府单位下放权力的压力。以前只有靠政府（政府官员是社会的精英）才能办成一些老百姓不能办的事情。现在由新的科学知识、科学技术武装起来的公民相对于政府的谈判地位有了较大提高。政府能办的事老百姓也能办，甚至有些事可以办得更好。同理，以前只有美国联邦政府才能办好的事情，现在州与地方政府也可能办好。政府有下放权力的要求，公民也有重新赋予权力的需要。

    信息技术在政府中的渗透与运用，要求政府改变对公务员的管理办法。现在的公务员不再仅仅是办事员，还是运用知识与技术创造性地工作的行为主体。不仅仅是被政治家控制的对象，还应该是赋予较大自由裁量权根据公民变化的需要而相机决择的企业家。要求政府放松对公务员的过度规制的压力持续存在。只有放松对公务员的过度规制，才能使公务员创造性设计多种供给公共服务的规则，才能在财政压缩的状况下提高公共服务的数量与质量，来满足公民的需要。

    信息技术时代的信息化经济，要求政府弱化某些职能而强化某些职能。信息技术时代的经济，是信息化经济。

    当信息技术发展到互联网络时代，信息时代经济即数字化经济。在信息化经济时代，好的想法与技术发明是经济发展的推动力量，知识的传播以及变化和提炼是经济增长的关键。在数字化经济时代，互联网络的诞生将使企业组织分子化，供给者和消费者通过网络接触，中间商作用弱化。

    信息技术的确强化了企业控制有关问题的能力。美国企业界利用信息技术来控制库存，成效卓然080年代其库存与销售的比例是17：100，90年代这个比例变为8：100。知识、技术是教育发展的结果。而教育属于公共物品范畴。

    各企业愿意要受过教育的高素质人才，但谁也不愿意掏钱来办教育。信息技术时代要求政府比以前更要注意科技教育方面的职能，而要弱化阻碍科技进步以及给国家造成巨大财政负担的政府职能。80年代以来美国不是要收缩一切政府职能，而是在收缩部分经济与社会职能（特别是政府干预经济的部分经济职能以及进行收入转移支付的部分社会职能）的同时，大大补充了其科技教育职能。美国政府削减社会福利与振兴教育同始于80年代，发展于90年代。

    90年代美国的福利政策做出了根本性的压缩，而教育拨款却如日中天。1994年《美国2000年教育目标法》确立了教育优先发展的战略地位。1998年的财政年度联邦预算中，教育拨款达501亿美元，比1997年度增长2%。克林顿甚至要求每所中小学的教室和图书馆都与国际互联网络连通。

    信息技术的发展与成熟提高了政府管理的技术含量。

    现代信息技术为政府改善管理水平提供了可能。新的信息技术不仅有使政府容易管理社会的一面，也有优化政府自身管理的一面。70年代，美国在预算与财政系统中引入“运作绩效评估系统”（Operationecl Performance Measure-ment System）始，信息技术就不断运用到美国政府中的人事管理、采购系统管理、公共项目管理等各个领域。信息技术使政府压平层级与放松规制成为可能。

    总之，新的技术环境既向美国政府提出了改革其政府管理模式的要求，又为其改革政府管理模式提供了物质条件。技术革命是美国行政改革的深层次动力支持系统。其对政府管理的作用线条是：技术变革——经济结构、经济增长方式变革——社会结构变革、社会需求变革——政府管理变革。必须明确的是技术变革是政府管理变革的必要条件，不是充分条件。政府管理变革的实际进程（特别是变革的程度）取决于现实生活中各种利益主体博奕的过程及其结果。要明确政府管理变革的实际进程，还须进一步分析变革过程中各利益主体的利益结构和权力结构。而各种利益主体的博奕是在既定的政治制度环境中展开的。不同的制度环境决定了利益主体发挥作用力的方式及其力量的大小。各种推动力与各种阻力相互作用后的净力，是政府管理变革的实际推动力量。

    三、政治制度环境：不利与有利

    第一，在国家结构形式上，美国采取的是联邦制。

    美国宪法规定了联邦政府与州政府的分权原则。联邦政府在法律上高于州政府，州政府享有法律赋予的特权。

    宪法明确界定了联邦政府与州政府各自的权力。双方各自的权力共分列举权力、专有权力、禁止权力、共有权力四项。

    监督地方政府是州政府的专有权力，各州政府与地方政府的权限划分，由各州的宪法规定。随着社会经济的发展与历史条件的变化，联邦政府与州政府实际拥有的权力，却在宪法分权原则的总体框架之下发生着变化。在美国宪法颁布后的200多年的岁月里，美国经历了二元联邦主义时期（1801-1933）、合作联邦主义时期（1933-1972）、新联邦主义时期（1972-80年代末）等几个时期。美国有一个联邦政府、55个州政府、83000余个地方政府。联邦制的分权原则，一方面使美国关于行政改革的决策从中央到地方有力的推行和贯彻，另一方面，55个州政府与满天繁星般的地方政府是行政改革的广阔试验场，众多因素推动下州与地方行政改革的涓涓细流，可以最终汇成美国行政改革的滔滔浪潮。事实上也正是如此，美国州与地方政府是改革的发源地，是改革的摇篮。美国联邦政府理性设计的改革尽管体现出政府的决心，但收效不大。州与地方政府的财政压力之下的自发演进，却容易形成比较稳定的且持续发展的改革成果。美国行政改革的这些现象与其联邦制有密切的关系。英国、法国、新西兰等单一制国家的行政改革则绝然相反，它们是中央政府推动地方政府的改革，而不像美国那样，是州与地方政府改革推动联邦政府的改革。

    第二，美国的政党制度是两党制。

    美国政党的主要功能是操纵选举与控制议会。美国的共和党和民主党没有截然不同的政治思想体系。共和党倾向于保守，民主党倾向于自由，但两党为了赢得选举，都倾向于中间选民的思想。两党虽不十分关心思想体系，但它们确实反映了阶层差别。共和党与工商界联系紧密，民主党与蓝领工人和中等中下层联系紧密。两党的主张也有明显区别。民主党赞成政府调节商业，主张高社会福利支出，对富人实行较高税收；共和党赞成政府最小限度的控制商业，降低福利支出和缩小政府规模。民主党得到有组织的劳工的支持，而共和党从商业界得到较多的钱。美国两党组织均很松散。联邦政府的党员很少控制州与地方政府党的活动。国会中的党员不一定非支持本党总统提出的议案不可。这样，州与地方政府的创新性改革不会受到来自联邦政府党组织的阻力；民主党总统提出的改革议案，有可能在共和党控制的国会中得到通过，反之亦然。自80年代以来，美国联邦政府的诸多行政改革法案，均有复杂的政党背景，基本体现了两党的政治倾向与阶层利益所在。如共和党的总统与国会就是比较支持福利政策改革，民主党总统与国会则对此留有余地。这样有些涉及到两党背景的行政改革则一波三折，难以得到雷厉风行的贯彻与推行。

    第三，美国联邦政府在横向上实行三权分立的制度。

    立法部门旨在制定法律，行政部门旨在执行法律，司法部门旨的解释法律和判断其是否符合宪法。三权分立的目的是试图通过监督与平衡来防止任何一个部分获得独裁权力。

    行政部门是由总统来领导的。总统是惟一由全体人民选举的联邦官员，其作为国家的象征具有巨大的道德权威，能以许多方式转化为政治权力。从形式上说，总统已成为国会立法的主要发起者。总统总是行政改革议案的提出者，总是行政改革的推动者。结果往往是遭到国会的抵制，出台的有关法案与政策，也是打了折扣的改革法案与政策。

    原因很简单，行政改革（如放松规制）往往损害国会的权力和利益。经验表明，在制定与执行重大决策方面总统比国会有效率。总统倾向于认为，国会与特殊利益集团的互动影响了有关法案与公共政策的中立性与公正性；国会倾向于认为，总统领导的庞大官僚组织所行使的行政权力对人民是威胁，必须受到制约。总统从全局利益、长远利益、根本利益考虑，一般是行政改革的推动力量，国会一般则对行政改革持谨慎与怀疑态度。这种权力格局在减缓了行政改革进程的同时，却也保证了改革中重新释放出能量的行政权力，不能轻易侵害公民权利。

    立法部门拥有广泛的立法权，拥有制约行政部门和司法部门的权力。立法部门立法与监督都是通过委员会来进行的。美国每届国会平均提出20，项左右的议案，通过600~800项法律，举行大约15，次会议和听证会。国会监督行政部门的手段多种多样。美国政府各部门在国会均有其相对应的、对其实施监督的常设委员会（或小组委员会）。立法部门制定政府部门在工作中必须遵守的法律，促使行政部门依法行政。传讯政府官员，调查他们的活动。

    依法行使批准高级官员任命的权力，影响政府机构的人员构成。控制各政府部门的预算支出。

    美国的参众两院的人员来源不同。参议院100人，每州选举两名。参议院是各州利益的代表。众议院435人，由大小不等的选区选举而来。众议院是各选区的利益代表。参众两院的各委员会，与院外利益集团有千丝万缕的联系。美国又是个利益集团政治发达的国家。利益集团往往通过与参众两院委员会委员的互动，来对法律与公共政策施加自己的影响。美国学者认为：“20世纪，美国国会成了美国政府一般反对的而不是积极的力量。它仍执行很大的权力，但其权力趋于采取证明、修改或反对总统提案的形式。国会不是试图让行政部门知道应该做什么，反而常常通知其不应做什么。”然而，80年代以来的美国行政改革是在不断地以“议会主权”的原则，增加行政权力运行的自由度，这是立法机构对行政改革有所保留的根本原因。在行政改革过程中利益遭到部分丧失的利益集团往往通过立法机构向改革的推动者施加压力。

    司法部门不仅解释法律，而且参与制定社会政策。美国司法系统由89个地区法院、10个上诉巡回法院和最高法院组成。处于最高等级的最高法院具有最大的政治影响。值得一提的是，美国特有的司法审查制度强化了对美国政府官僚组织的规制。司法审查是指法院对行政行为是否合法作出判断，从而决定行政行为是否应该维持、撤销、停止进行，或者命令行政机关履行某项义务。逐渐简化司法审查的形式，扩大司法审查的范围，增加司法审查的强度，是美国司法审查演变的基本趋势。司法审查一方面约束了行政权力的滥用，保护了公众的权益，另外一方面确实又加重了对行政部门的规制程度。行政部门的公务员因被制约得过多，害怕吃官司，行为谨慎，如履薄冰。80年代以来的美国行政改革提倡行政部门的政府官员发扬企业家的创新精神，积极行政，与美国法院的司法审查实践难免发生冲突。

    （第三节研究方法、分析框架与篇章结构

    一、本文的研究方法和分配框架

    第一，本文采取先实证描述，后规范分析的研究方法。

    本文的研究对象是20世纪80年代以来的美国行政改革。中国学者在该学术领域的研究刚刚起步，还没有一部专著能提供有关美国行政改革具体内容的较完整的资料。

    因此，笔者在对美国行政改革实践做出理论解释和分析之前，必须对美国行政改革“是什么”的问题做出清晰地回答，然后才能在此基础上就“为什么”的问题做出自己的分析。

    本文第一章至第四章，采取主观与客观，价值与事实相分离的态度，分别描述美国行政改革的三大实践取向，政府间制度设计的分权取向。在描述实践取向的每一章最后，都有一个理论性的小结，但这种小结只是对每章内容的一个高度概括性的结论，并不是从总体把握美国行政改革的规范性分析，只是为最终的理论升华做着初步的准备。本文的五、六两章是对美国行政改革的一种理论分析，其中第五章带有过渡的性质，第六章是对美国行政改革的高度理论抽象，也是笔者对美国行政改革的一种解释。第七章着力揭示了美国行政改革对中国行政改革的借鉴与启示。总之，本文是采用了先具体后抽象、先分后总的研究方法，来研究80年代以来的美国行政改革。

    美国学者研究，美国行政改革可分两种情况：其一是以专题研究为主，如专门研究文官制度、分权、政府责任、民营化；其二是研究美国行政改革的总体趋向。前者的研究方法可以是先提出一个什么理论，然后再用理论去解释分析现实，最后得出结论，如研究民营化的专家E.萨瓦斯1987年出版的《民营化：改良政府的钥匙》（“Privatization：The Keyt o Better Government”）一书，即采取此法。因为某项改革议题很可能有其相应理论。但美国总体的行政改革并没有一个统一的理论基础，不宜采取以某项具体理论去套用现实的研究方法。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在1992年出版的《改革政府》一书就是采取了从实践案例中提炼改革原则的研究方法，来揭示美国各级政府在整个80年代行政改革的动向，以及未来行政改革应遵循的原则。

    第二，制度分析是本文的分析框架。

    用于本文的制度分析框架，得益于公共选择理论、新制度经济学、宪法经济学的启发；得益于它与美国行政改革实践取向的印证。本文实际上是以“制度”作为潜在的主线来贯穿全文的篇章结构。第一章，“政府功能定位的市场化取向”，实际是指两种不同性质的制度（即政府权威制度与市场交换制度）的重新选择问题；第二章“政府公共服务输出的市场化取向”，实际是指两种制度的复合配置问题；第三章“政府内部管理改革的放松规制取向”，实际是指以不同的思维方式对政府内部管理制度进行重新设计（“以结构为本”取代“以规则为本”）；第四章，“政府间制度设计的分权取向”，直点政府间制度的重新调整问题。第五章，“对美国行政改革理论的探讨”，实际是在点明，不同的制度设计的区别在理论上源于人性假设的区别。第六章“对美国行政改革的理论思考”，旨在导出“美国行政改革是一场以非官僚化为取向的制度变革”这个本文的总结论。第七章点明美国行政改革对中国行政改革的借鉴与启示。

    二、篇章结构之间的逻辑关系

    第一，“政府功能定位的市场化”涉及到政府功能的调整问题，触及到政府“做什么”问题。

    政府功能重新定位是本次行政改革首先遇到的问题，这是由财政压力引起的。进行以压缩福利项目为核心的公共福利政策改革，收缩政府的社会职能；放松管制，收缩政府的经济功能。这是包括美国在内许多西方国家一种共同的改革选择。其实质是宁选市场交换制度、不选政府权威制度，这是对“小政府模式”的一种探索。

    第二，“政府公共服务输出的市场”，触及到政府“如何做”的问题，涉及到行政权力在社会的运行方式变革问题。

    政府公共服务输出的市场化取向是本次行政改革的核心问题，也是取得改革明显成效的一部分，这是政府与社会两方面的积极性所形成的合力促成的结果。一般的合同出租、公私合作、用者付费、凭单制度是政府功能市场化的四种主要形式。西方其他各国为满足社会对公共服务的需求，都有类似的努力。其实质是通过政府权威制度与市场交换制度的功能优势杂交，从而形成一种具有全新功能的复合制度安排，来探索公私并举、政府与社会合力的政府功能输出新模式。

    第三，“政府内部管理的放松规制取向”，意味着改革领域从政府与社会关系的调整过渡到政府内部关系的调整。

    事实上没有政府内部管理体制的重塑，以处理政府与社会关系为核心的行政改革难以持续下去，在传统体制下企业化政府中行政官员的企业家行为被认为是近乎违法（G.彼特斯语）。“以结果为本”代替“以规则为本”的制度设计思路，其目的在于：它既是为行政官员的重塑政府行为创造条件，又是为充分挖掘传统官僚制下行政官员及其全体公务员的潜力，尽最后的努力。由放松规制的内在矛盾的决定，放松规制只是提高政府绩效的必要条件，不是充分条件，更不是充分必要的条件。由政治文化的差异所致，美国以外的其他西方国家放松规制任务相对较轻。放松规制的实质在于探索一种“公正”（以行政行为的法定程序体现）与“效率”相统一的政府内部管理模式。

    第四，“政府制度设计的分权取向”，是政府功能定位与政府功能输出的市场化以及政府内部管理改革放松规制取向的一个共约取向。

    可以说分权取向是市场化取向与放松规制取向之改革实践的一个伴随物。然而中央与地方追求目标的冲突，导致事权下放有余，财权、决策权（指公共服务供给的决策权）下放不足。政府间制度设计的分权取向旨在探索一种中央与地方协同而正和博弈的政府间关系模式。

    第五，“对美国行政改革理论的探讨”，旨在深入探讨改革实践背后的理论渊源。

    “小政府理论”、“放松规制理论”和“重塑政府理论”分别对应于政府功能定位的市场化取向、放松规制取向和政府功能输出的市场化取向。三个理论最大的区别在于人性假设的不同。人性假设是不同制度设计的分叉点。“经济人”假设针对“小政府模式”的市场化选择，“公共人”假设针对放松规制设计，而“企业家”人格假定，针对政府功能输出市场化等重塑政府的政策选择。三种人性假设，彼此独立，但又相互补充。市场化、放松规制、分权三个取向。实际是把美国政府推向一个方面：非官僚化取向。

    第六，“对美国行政改革的理论思考”则是对全文做结论。

    （1）美国行政改革的三大取向体现了一个主题：以非官僚化为取向的制度变革探索新的政府治理模式。而制度主要是一种形成特定“情势”的规则。

    （2）美国80年代以来的行政改革与美国的民主制存在着内在的矛盾。其内在矛盾表现为：美国行政改革的最直接压力来源于美国民主制运转的一个重要结果（财政赤字压力）；美国行政改革的理性目标模式与美国民主制的互动模式存在先天的冲突；美国行政改革的实践与传统的政府责任机制相冲突；美国行政改革的存亡成败，最终取决于美国民主制的重塑是否能取得成功。

    第七，“美国行政改革对中国行政改革的启示，重点论述了美国行政改革对中国行政改革的启示。”

    由于两个国家所处的现代化阶段不同，其改革经验不能简单地进行移植，美国等工业化国家行政改革的具体选择，对我国的行政改革会有一些直接的借鉴。这是由下列六个因素决定的：同处于信息技术的时代（尽管成熟程度不同）；行政管理的发展有其一般的规律；权力的运作尤其有其共同性的普遍规律；政府权威制度与市场交换制度的运作在各国有共同性的一面；公共物品的生产与供给有其共同的规律；官僚组织弊病有其共同性。

    政府应集中于核心职能的输出上，如，提供严格执行的市场竞争的公平规则。决策与执行分开是提高决策质量与执行效率的重要措施。分权是必然趋势，但应注意分权与责任的均衡。推动行政公开与行政公正的制度建设，扩大信息的公开度与公民的参与度。推行公共服务的市场化，公共服务的市场化可以利用政府权威制度与市场交换制度的功能优势，来提高政府供给公共服务的能力；也是提高我国民主实现程度，提高行政民主层次的重要手段。目前特别是推行电信业、电力市场、道路建设等基础设施与公共服务市场化的力度。将政府机构改革与公共服务的市场化探索有机结合，是我国行政改革与国际各国行政改革接轨结合点，也有利于促进中国政府职能的转变。

    “有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。这已越来越成为人们的共识。政府的作用是补充市场，而不是替代市场。”——1997年世界发展报告《变革世界中的政府》，第17-18页。

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