压缩福利项目收缩、政府的社会职能；放松对工商业的管制、收缩政府的经济职能，是政府功能定位的两种具体体现形式。政府公共服务输出的市场化取向在实践中是多姿多彩的。
市场化取向的行政改革的两个层面，其内在的基本逻辑关系是：政府在私人物品供给的领域（即本应是市场充分发挥作用的领域）处于一种向后退缩的态势，处于一种放的态势；但总有一些职能（如公共物品和公共服务的提供职能）是政府放不出去的。理论分析和实践结果都表明，仅靠行政部门自身的运作来供给公共物品出现了严重的无效率的现象。到底怎么办？合理的选择是，把市场机制拉进行政部门的公共服务输出领域，将政府权威与市场交换的两种功能优势有机配置，提高政府功能输出效率，同时满足纳税人多样性的需求。这样，市场交换制度不仅重新回到原来自由市场状态下的功能领域，而且还扩张到它原先不曾侵入的功能领域：公共物品和公共服务的供给领域。
这是始于80年代初的美国行政改革的一个新现象。
市场化取向的行政改革是对美国罗斯福新政以来扩大政府干预这种政府管理模式的否定，是对新的政府管理模式的探索。
本章的中心任务是理清政府功能定位市场化的来龙去脉。政府功能一般由政治与行政管理功能、经济功能、社会文化功能、科学技术及教育功能、地方行政功能五个方面的要素构成。美国政府功能定位市场化，特指重新检讨政府的社会福利职能、经济职能，将政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会，推向市场，从而减少政府负担，缩小政府规模。
本章由三节组成：第一节，简述美国政府的社会经济职能的膨胀及其后果；第二节，说明美国政府是如何通过以压缩福利项目的公共政策改革来收缩政府的社会职能；第三节，阐明美国政府通过放松管制来收缩政府经济职能。最后给出结论。美国政府公共服务输出的市场化问题将在下一章中予以讨论。
一节美国政府社会经济职能的膨胀及其后果
自1776年美国建国后，美国政府职能的变迁经历了一个由小变大，再由大变小的过程。罗斯福新政（1933-1938）之前，罗斯福新政到70年代末，80年初至今，可代表美国政府职能的三个阶段。新政之前是“小政府”阶段，新政到70年代末是政府职能的膨胀阶段，80年代之后，是试图重新回归小政府的阶段。
罗斯福新政之前，美国政府的职能仅限于保护自然市场秩序免受强制和欺诈之害。政府做与个人权利相协调的事情，消除市场障碍，保护人们免受犯罪之害；公平分配，维护国家安全，执行私人合同，对公共工程、公共福利和教育提供有限的支持（政府之所以承担这些职能，是因为个人和志愿组织不能很好地承担与完成）。政府要做的就是确保一个独立的个体能够在自由市场上竞争获利的框架。资源配置、社会财富的分配职能基本上都是通过市场交换制度的运作来实现的。1929年到1933年资本主义经济危机以及随之而来的大萧条的出现，暴露了市场交换制度确实不能靠自身的力量来解决市场经济出现的问题，就像一个人不能靠拔自己的头发而将自己提起来一样。市场失败出现了。
美国自罗斯福新政开始，一反过去的“自由放任”的经济理论和政策，赋予政府广泛的社会经济职能。政府为了社会的稳定、经济的发展，不断地通过法律措施把政府干预社会经济生活的政策措施进行合法化、固定化。随着时间的推移，政府财政负担也越来越重。在经济发展速度较快、政府提取能力较大的时期，政府的财政负担问题相对较小。
当经济衰退，政府提取税收的能力下降时，政府的负担问题就突出出来，人们对政府承担的超负社会经济职能也产生了怀疑，以致最后里根总统不得不承认：政府不是处理问题的办法，而是问题本身。
一、社会职能扩张的核心是社会福利的扩张
美国政府的社会职能扩张始于20世纪30年代，膨胀于60年代，开始收缩于80年代。美国社会的福利政策同样是建立在30年代，发展于60年代。自1935年8月14日罗斯福总统签署的《社会保障法》生效始，美国政府代替了社会民间力量而成为社会福利的主要供给者。60年代的肯尼迪政府和约翰逊政府时期出现了美国社会福利立法的第二个高潮。社会职能扩张的核心是社会福利的扩张，这可由美国社会职能膨胀的过程来进一步证明。
第一，美国社会职能膨胀的历程。
罗斯福“新政”时期1935年美国颁布了《社会保障法》，后经几次修改和补充，到1939年正式确立了全国性的失业保险、养老金和对儿童、妇女、病残者救济的五大福利制度。《社会保障法》促使各州建立失业保险体制，向雇主征收全体职工工资总额的1%作失业保险费（后来有所增加）。各州和各地区的失业保险金不尽相同，高者每周达15-18美元，但保险期一年内只有12-26周。《社会保障法》制定后的两年时间，各州都建立了失业保险制度。值得一提的是，保守主义分子在《社会保障法》讨论的过程中，曾对其大加非议。讽刺地说它是“从《共产党宣言》第18页上逐字逐句抄来的”。
杜鲁门的“公平施政”时期1938通过的《公平劳动标第一年每周的工时最多为44小时，第二年为42小时，以后为40小时。第一年每小时的工资为25美分，在以后七年内增加到每小时40美分。当时该法令只适用从事州际贸易和为州际贸易而生产的工人。当时的受益人在1500万到2000万之间。杜鲁门总统在1948年促成了关于劳动标准化的一项修正案，增加了1000万的新受益人；并将退休工人的养老金平均增加了77.5%。
1949年，通过住宅法，授权政府在1949-1955年间为低收人家庭修建810万套住房。
肯尼迪的开拓“新边疆”时期1961年6月底，在肯尼迪总统的敦促下，国会通过了一系列法律，实现了下列政策目标：增加失业津贴，把救济金扩大到失业工人的子女；开发贫困地区、增加社会保险金；扩大了最低工资标准实施的范围，为生产谷物的农民提供紧急救济；为全面房屋建筑和清除贫困计划提供经费，反对贫困，等等。各种社会职能政府无所不包。肯尼迪政府通过实施上述一系列法律，为75万名儿童及其父母提供了2亿美元以上的额外福利津贝占，对1000多个贫困县拨发了4亿美元的失业救济金，对新的最低工资标准以下的人拨出1.75亿美元以提高他们的工资，为42万名建筑工人提供了就业机会。
约翰逊的“伟大社会”时期《1965年住房法》，扩大和延长了城市更新计划，由政府拨巨款，对低收入的房主发放补助金以帮助他们维持和改善住房。凡有资格居住公房但由于政府的措施被迫迁移者，可以寻找合乎标准的私房，由政府发给房租补贴。
制定医疗保健法，规定所有65岁以上的人都有资格享受90天的医院护理和100天的出院护理，其大部分费用由政府报销。
《1965年初等与中等教育法》的通过，在美国教育史上第一次确立了对教育实行普遍补助的规则。
《1965年高等教育法》批准建立了联邦奖学金，以补助利息金额的办法鼓励各州和私人提高奖学金贷款。
约翰逊的“伟大社会”改革实践，把新政以来的各项社会福利计划推向高峰。不过约翰逊的财政扩张政策终于导致美国经济陷于财政赤字急速上升（1968年创252亿美元的历史记录），通货膨胀如脱缰之马陷入恶性循环之中。社会福利计划的物质基础开始动摇，雄心勃勃的福利计划似乎要走下坡路了。
第二，美国社会福利膨胀的主要原因。
从整个工业化国家社会福利的变迁来看，社会福利政策起步于欧洲。19世纪整个工业化国家的政府都可归于小政府的范畴。1870年其平均公共开支仅占国内生产总值的8.3%。（《国际货币基金组织财务局负责人撰文谈工业国家的政府改革》，《参考资料》，1996年10月21日。
）工业化国家的小政府模式得到亚当·斯密等古典经济学的理论支持。19世纪后半叶，马克思主义和共产主义思想向古典经济学提出挑战。政府开始承担财富的分配功能，公共财政开支中出现福利支付转移。公共初级教育开始提上日程。德国于19世纪80年代开始建立第一个社会保障体系，直至20世纪20年代，许多欧洲国家相继建立了初步的社会保障制度。20世纪30年代，世界范围内的经济萧条掀起政府扩张开支的高潮。美国就是在这种背景下，建立社会保障制度，开始扩张政府职能。
美国30年代扩充政府福利职能，是源于美国政府稳定社会争取经济复苏的现实需要。1929年到1933年的经济萧条，是美国扩充社会福利的契机。1929年-1933年的经济萧条充分说明，市场交换制度存在内在的结构性缺限。
市场机制在有效配置资源唤发人们巨大创造性的同时，也会给社会带来其自身难以克服的灾难。自由的市场机制带来的经济大萧条，直接使德日走上法西斯主义的侵略之路。
美国则走上一条政府干预之路。选择的具体道路不同，最终的结果也不一样，但说明市场不是万能的，适当的政府的功能输出，是市场机制良性运行的保证。美国正是通过法律手段来推行福利政策，建立起“社会安全网”，才使市场经济有了一个健康的社会环境。兼之在全面工业化的时代，传统的教会、街坊组织、种族协会、社区的社会救济功能，已不能满足美国公民需要，更不能使大面积的社会危机得以摆脱。政府的社会福利支出便由此而生。可见，政府扩张福利开支是缓合社会矛盾，为市场经济的发展创造宽松环境的一种需要。
扩张政府开支是美国政府刺激消费，从而刺激经济增长的一种手段。自60年代约翰·肯尼迪政府开始的福利膨胀，原因是复杂的，但刺激消费，推动经济增长是其中主要的原因。从罗斯福新政开始，美国政府第一次承担起刺激经济增长的使命。因此，每当经济衰退发展速度放缓，政府就以扩大政府支出（包括社会福利支出）等手段来刺激经济增长。每当扩大政府支出后，经济就有起色。（陈宝森、郑伟民等：《美国经济周期研究》一书，以详实的资料论证了这一点。）长此以往美国政府是欲罢不能，好像一个人吃了鸦片上瘾一般。因此不能只强调公众对福利的偏好推动了福利的扩张。
各种理论与思潮是推动福利扩张的思想条件。自由主义意识形态在其中功不可没。“新政”前后的自由主义含义发生了转变。“新政”之前的自由主义，主张企业自由竞争，淡化政府干预，“新政”之后的自由主义强调政府干预。民主党总统罗斯福的“新政”（1933-1938）、杜鲁门的“公平施政”（1945-1953），约翰·肯尼迪的“新边疆”计划（1961-1963）、林登·约翰逊的“伟大社会”（1963-1968），这一系列的自由主义改革运动把社会福利政策推上了顶峰。美国自由派人士甚至认为，美国“福利资本主义”已基本实现。
另外，1960年至1980年间，凯恩斯主义经济学、公共物品和外部效用理论、社会主义意识形态，也为美国扩张福利政策摇旗呐喊，推波助澜。
美国的民主制是推动社会福利扩张的制度条件。民主过程是一种公共选择。因此，民主制的特殊矛盾也体现了公共选择的一般矛盾。公共选择的基本矛盾就是经济理性人与规则的矛盾。规则是用以约束经济理性人的，但经济理性人则为了自己的利益过度利用既定的规则。社会福利的扩张是各种经济理性人互动的一个必然结果。
政治家的政治生命取决于选民，而选民无疑是追求福利扩张的，政治家和选民的理性互动推动了社会福利的增长。
最后，一定福利政策下的特殊利益集团本身又是推动福利政策扩张的力量。一项社会福利政策，如老年退休金政策，本身会为美国老年人协会注入扩充其组织力量的资源，同时会锻炼该利益集团游说国会、行政部门的政治技巧。注入资源的特殊利益者集团自然更有能力更有政治技巧去推动相关福利政策的扩张，福利政策的扩张已经成为相关利益集团谋取自身利益的主要手段了。值得强调的是，一项福利政策的支持者不仅包括该项福利政策的直接受益集团，还包括涉及该福利政策的相关利益集团。如保健福利政策的支持者不仅包括领取福利者，而且还包括美国医疗协会（AMA），美国健康保险协会（HIAA）、商会（Chamber of Commerce）（对该问题做过详细论述的是皮尔逊·保罗（PiresonPaul）在《紧缩福利国家：里根、撒切尔以及“紧缩”政治学》一书中所做的分析，该书由剑桥大学1994年出版。）。特别值得注意的是，既定福利项目的支持者，往往是压缩福利项目的反对者。
二、社会福利支出扩张是导致美国赤字财政的主要原因
80年代初美国收缩政府职能，是由赤字财政引起的，而社会福利支出扩张，是导致美国赤字财政的主要原因。
解铃还须系铃人。这就是为什么收缩政府职能，要从压缩福利项目开始。
第一，社会福利支出的主要组成部分。
根据美国联邦政府财政的实践，社会福利开支包括以下几项：
1、保健开支。包括对参加社会保险和医疗保险的老人的医疗照顾（Medicare），以及对贫困家庭的医疗补助（Med-icaid）等方面的支出。
2、社会保障支出。美国把“老年死亡与伤残保险”方案称为“社会保障”（SocialSecurity）。政府设立的社会保障基金，在美国政府的财政预算中专款专用。该项指出包括对参加社会保险的职工发放养老金、抚恤金、补助金等方面支出。
3、收入保障支出，它包括以下几个方面：
一是失业补助，由雇主与雇工共同交纳的失业保险基金来支出，也属专款专用项目；二是对“未成年儿童家庭补助”（AFDC）的支出；三是对贫困老人、盲人和残疾人“补充保障收入方案”（Supplemental Security Income Program）的支出；四是“食品券”（FoodStamps）支出；五是“联邦退休与伤残保险方案”的支出，美国财政预算中把这一类支出统列为收入保障（lncome Security）项目。
第二，社会福利开支是美国政府财政开支中增长速度最快的一项。
美国（各级政府，）财政支出结构表明，社会保障、收入保障、保健、住宅、社区发展在财政支出的总额中所占的份额增长速度是最快的。1960年、1970年、1980年上述开支在财政支出中所占的份额分别为18.1%，24.9%，29.4%；同期国防、对外军援、退伍军人补助在财政支出总额中的比重分别为38.0%，28.2%，18.1%。前者持续增长，后者有下降趋势。
通过对美国（各级政府）财政支出结构作一分析，可以清晰地看到，社会福利开支的增长率超出任何一项开支的增长速度。
美国社会福利开支属于不可控制支出，这类开支是根据立法规定和政府必须承担的责任必须按期履行的，除非经过修改立法或政府履行了责任，否则，不能停止支付或变更支出的规模。因而，社会福利开支的扩张是促成赤字财政的主要原因。
在20世纪70年代末，美国经济出现经济“滞胀”。所谓的经济“滞胀”是指经济停滞的同时，通货膨胀居高不下由上表可以看出，联邦政府的赤字在70年代跃上高峰。而70年代正是美国经济“滞胀”并发严重的时期，即经济停滞与通货膨胀并存。
资料来源：《美国统计摘要》1976、1984年版，笔者转引自《美国现代大企业与美国社会》，王锦瑭、钟文苑、李纪同著，武汉大学出版社1995年版，第66页。
经济停滞的同时，通货膨胀居高不下。政府提取税收的税源萎缩，加之中产阶级在各州发生的抗税风潮，使政府失去了扩张社会福利的财政能力。沉重的财政赤字和巨额的国债迫使政府寻求削减财政开支的各种办法。解铃还须系铃人。困境下的选择只能是压缩福利政策，收缩政府的社会职能。
（第二节推行公共福利政策改革收缩政府社会职能
压缩福利项目是通过公共福利政策改革来实现的。80年代美国里根政府收缩政府社会职能的力度最大。90年代克林顿两届政府强调的是政府功能输出方式的变革。但在克林顿政府于1996年仍然进行了号称是“终结福利”的福利政策改革。可见，通过公共福利政策改革来压缩福利，是美国80年代以来既定的政策导向，是前后连贯，一脉相承的。本节在论述公共福利政策改革前，先简单理清美国福利政策的主要内容，作为切入正题必要的知识背景；在论述公共福利政策改革的历程之后，给出本节的结论，政府必须依靠市场来分散自己的负担。政府权威制度供给社会福利属于公共选择的过程；市场交换制度提供社会服务属于个体选择的过程。两种选择过程的内在矛盾性质不同，结果也不一样。完全通过公共选择过程来供给社会福利，必将导致福利膨胀，政府财政危机在所难免。以部分的市场交换制度安排来完成社会服务的供给，则会抑制福利的不合理膨胀；并且，在适当的时候，这种部分的市场交换制度安排可以为政府转移财政负担提供不可缺少的支点。
一、改革前美国公共福利政策
美国福利政策改革始于20世纪80年代，持续于90年代，也必将带人到21世纪。为了更好地理解福利政策改革，先对80年代以前的美国福利政策做背景介绍。
第一，公共福利政策的主要组成部分。
美国社会福利政策最重要的部分主要集中于社会保障、医疗健康保险、收入保险、住房补贴等几个方面。
1、社会保障政策
社会保障政策的扶助对象是老年人、残疾者以及雇员的遗属。美国的社会保障是一项全国性的强制性的社会保险计划。美国社会保障资金来源于雇员和雇主共同交纳的社会保险税。缴纳的方法是个人和企业各出一半。雇员交纳的那一半随工资被自动扣除。个人工作变动和迁移不受影响。
用社会保障税收人设立社会保障基金，由社会保障局管理。法律规定这笔基金只能用于购买政府债券增值，不能用于购买风险较大的股票，以免危及社会保障体系。
“社会充分”与“个人公平”是社会保障政策的两大原则。“社会充分”主要是指不管贡献大小，人人有权享受。
如老年人保障政策规定，不管这个老年人工作时贡献大小，65岁后至少都可得到一定数量的退休金（政府已规定退休金的最低标准）。“个人公平”是指个人多贡献、多收入、多交纳社会保险费的，退休时可多拿保险金（也有最高限额）。
高收入者退休时拿的保险金可以是低收入者的几倍。
另外，联邦与州政府为政府官员的养老保险实施公务员退休计划。公务员的退休基金来源于四个方面：投保人按月交纳全部薪金的7%作为保险基金；公务员所在的政府部门交纳的与公务员等额的保险税；政府划拨的专项基金；以上基金的利息。
2、医疗健康保险政策
普通人的医疗保险政策。美国普通人的医疗保险政策的基本情况是，个人和所在公司联合向医疗保险公司购买医疗保险（一般也是双方各出一半，买何种保险由个人根据各自的情况而定）。保险公司和医院签订合同，病人只能到保险公司指定的医院或诊所看病，医院向保险公司收费。
政府的作用主要是为保险公司再保险，以免它们遭受巨大损失而破产，从而危机投保人的医疗保健。
可见，美国普通人的医疗保险主要是通过市场交换来实现的，政府权威只是对其医疗保险起保证作用。即市场调节是美国医疗保险制度的基础，政府只是必要补充。雇员出钱购买医疗保险服务，保险公司通过经营后的收支差额而获利。保险公司的逐利行为很容易推动医疗保险费用上涨，也容易给政府、雇员、雇主均带来经济负担与风险。
保险公司的高利润很可能意味着投保者的高负担。美国政府为了更好地保护投保者（普通公民）的利益，则必须正确处理与保险公司、医院、医生的关系，但关键是正确处理政府与医疗保险经营机构的关系。
医疗保险组织的性质不同，关系到政府风险的大小。
医疗保险经营组织可划分盈利性机构与非盈利性机构。美国政府倾向于通过非盈利性机构来实施普通人的医疗保险。蓝盾蓝十字（Blue Cross&BlueShield）与健康维护组织（HMOS）是两个重要的从事医疗保险的非盈利组织。前者在美国有74个独立分支机构，拥有雇员12万5千人，投保人1亿有余；保险资金总额1040亿美元，其中一半来自私人企业入保的保险金，一半来自政府办的医疗照顾计划（Medicare）。健康维护组织是由医务人员和管理人员自愿结合而成的保险组织。它对每个参加者收取一定数量的保险金，在合同规定的有效期内，对所有参加者健康负责。利用一定的金额承包一定的人群在一定时期内的健康，是该组织的基本思想。健康维护组织的收入取决于保险金的结余。
健康维护组织是一种自组织。它可以利用市场交换与人道救济两者的优点，来克服公共选择过程中的部分矛盾。
该组织既是保险组织，又是医疗服务的直接供给者，这样可以比以纯私营保险组织经营医疗保险减少两种对策行为，减少两笔交易费用。即可减少保险组织与医院、医生之间的交易成本，减少保险组织与投保人之间的交易成本。健康维护组织也盈利，但盈利不以积累财富为目的，因而带有一定的互助救济性质。最终减少了投保人的负担，减少了政府的风险。
美国政府逐步重视与扶持这种在长期的医疗实践中出现的保健组织。1973年国会通过健康维护组织法，联邦政府开始给予其资金援助。在美国政府的支持下，这种保险说明：两者之间有一种合同关系，有一种交易成本。
组织有较大发展。在里根政府期间（1980-1984），该种组织从39个增加到323个，注册人口达1250万，1/4的医生与各种健康维护组织签订了合同，1985年全美已达400个。美国政府医疗照顾计划的95%已被其承包，1987年，3100万美国老人中已有40万人加入该组织的医疗保险。
健康维护组织已占据美国医疗保险市场的9%。已在竞争激烈、市场分割激化的美国医疗市场上占有一席之地。
医疗照顾计划（Medicare）。主要是政府为65岁以上的老人、某些残疾人和永久性肾功能衰竭者提供医疗保健。
参加社会保险者年满65岁时，就会收到医疗照顾保险卡。
医疗照顾卡能提供就医保险与治疗保险。享受就医保险的老人可到医院看病和住院治疗，大部分费用由医疗照顾计划支付；享受治疗保险的老人可由医生上门服务及接受理疗等其他服务。目前，绝大多数老人都同时享受这两类保险。病人看病时实际上不用付费。
医疗补助计划（Medicaid）。这是一项福利性保健计划，其对象是低收入的穷人及其未成年子女、盲人、残疾人等。美国联邦政府与州政府共同出资联合实施医疗补助计划。在实施该计划时，联邦政府给州政府补助所需资金的50-80%。申请医疗补助项目者需经过州政府的资格审查。除了基本的医院医疗服务外，不少州还对受益者提供家庭护理、牙科治疗、急救车服务、药费减免、配眼镜和助听器等福利。
美国医疗保险开支及其分布。1980年美国医疗保险开支占GNP的9.1%，人均1055美元；1987年则占GNP的11.1%，人均1987美元。1980年美国的医疗保险开支达21970亿美元，其中受益者个人直接支付了其中的28.7%；私人保险公司支付了其中的30.7%；所在企业只付出1.2%，联邦与州政府支付了其中的39.3%。换言之，在美国，一般而言，政府以各种形式承担1/3的医疗费；自己将承担不到1/3的医疗费，私人保险公司将承担1/3的医疗费。私人保险公司多年资本积累的结果，使其能够在保险公司收缴的个人保险预付金以外，负担个人30%的医疗费用。
美国市场化的医疗保险体制的缺点是管理成本（交易成本）难于控制。市场交换是有交易成本的。美国对以交换为基础的医疗市场需要付出可观的管理成本。美国的管理成本大约占医疗保险支出的15%，而其他经济合作与发展组织只占5%或更少。利用市场，同时又须降低交易费用，是美国推行医疗保险政策的难题，也是改革的一个重点。
3、收入保障政策
其主要的有失业救济计划、补充收入保障（Supplemen-tal Security Income Program）、未成年儿童家族补助（AFDC）、食品券计划（FoodStamps）等四项。
失业救济计划。失业救济计划由各州实施，各州设有失业救济基金，雇主平时需为此基金缴税，同时联邦政府给予大量财政补贴。失业救济的标准和享受救济的资格主要由各州制定。失业救济的对象是非自愿性失业的工商企业雇员，地方政府的工人，部分非盈利机构的雇员，家庭佣工以及部分农场工人。领取失业救济的时间一般只有半年，特殊困难时期可以延长13周。保险金为原工资的50%左右。
补充收入保障计划（Suplemental Security Income Pro-gram）。社会保障局负责实施补充收入保障计划。其主要目的是对贫困老人、残疾成年人和残疾儿童提供收入补助。
加入这一福利计划的资格有全国统一的标准，需经有关部门审查合格后方能享受。
未成年儿童家庭补助（AFDC）。美国政府为保障有子女家庭的生活水平而提供的福利计划。其主要对象是单亲家庭，且多为母亲做家长的家庭。
食品补助（FoodStamps）。主要是对低收人家庭提供食品补助，经有关部门对收入审查确认合格后，即可每月领取食品券。对食品券的使用有严格的规定，不许买烟酒物品。不少地方也不允许购买成食品，只能购买半成品和食品原料。
4、住房补助
住房补助始于罗斯福“新政”，确立于1937的国家住房法。穷人阶层是住房补贴的对象。
退休金政策体现了一个国家的福利水平。但美国最昂贵的不是退休金保险计划，而是医疗补助计划（Medicare），最廉价的当属住房补助；最有争议的是未成年儿童家庭补助（它直接推动了未婚生育的泛滥）。
第二，与美国福利政策相关的利益群体。
美国福利政策的改革是一种利益的调整，涉及到各利益群体的切身利益。相关利益群体对福利政策改革的对策行为，直接关系到福利政策改革的成败。因此，有必要理清与美国福利政策相关的利益群体。
1、福利政策的直接受益群体
如，退休金政策的直接受益者是退休者群体，代表该群体的利益集团是美国退休人员协会（The American Associa-tion Of Retired Persons）。住房政策的直接受益者是低收入住公房群体，代表该群体的利益集团是全国低收人家庭联盟（Low-lncome Housing Coalition）。等等，以此类推。
直接受益群体的利益之数量与质量，均依赖于相关福利政策的兴衰存灭。因而，获取这种利益的手段是想方设法维护与推动福利政策的生存与发展。这种利益的性质具有合法性，但不一定都有合理性和适度性。
2、福利政策的间接受益集体
主要有两类：
其一为具体执行公共福利政策的政府官员；其二为公共福利的直接供给者群体（职业性利益集团）。
执行公共福利政策的政府官员群体，是公共福利政策的副产品。它们分布在华盛顿以及遍布全国的派出机构（地区办公室、州与地方政府办公室）。有的时候一个部或一个行政部门便是该利益群体的组织形式。如，与医疗健康政策相关的政府组织有：疾病控制与预防中心，疾病预防与健康改善机构，美国健康与人类服务部，加利福尼亚健康服务部，德克萨斯州健康部等。它们的利益也依附于相关的公共福利政策。长期从事公共福利的管理工作，使其知识与技能有专用性，一旦不再从事原来的工作，对其自身利益是一个损失与侵害。它们的利益在很大的程度上依赖于相关福利政策的兴衰存亡。它们期望福利项目的管理费用的增长。
管理费用也是为福利政策能最终落实到人而付出的交易费用。管理费用的多少决定了负责福利项目的官员的利益大小。在政府财政安排或福利保险基金既定的情况下，福利项目官员的管理费用的增多，就意味着受益人的最终获得福利数量的减少。1987年美国的医疗保健开支人均为1987美元，实际人均只得1758美元，人均政府管理费用229美元。美国联邦政府在1982年进行住房改革前，政府1美元的住房补贴中有66美分用于行政开支。这样的福利补助，只能是“穷人戴帽，富人穿衣”。
公共福利的直接供给群体或称职业性利益集团，是福利的直接供给者。政府无疑是福利的供给者。但政府就某项具体福利做出决策后，某些私营部门与非盈利部门便成为服务的直接供给者，由此生成福利的直接供给群体。如与住房政策相关的职业性利益集团是由房地产经纪人、发展商、银行家组成的全国住房和发展协会（National Associ-ation Of Housing And Redevelepment）；与医疗补助政策相关的职业性利益集团是美国医疗协会（American Medical As-sociation），以及美国健康保险协会（Health Insurance Asso-ciation of America）。
政府与指定的福利直接供给群体有合同关系。这些群体与福利领取者也多有合同关系。该群体实现利益的方式除通过市场化途径外，还可通过向政府寻租来谋取合法但不合理的利益，而且它们往往与福利的直接受益群体结成联盟，来推动政府福利开支的增长。
因此，美国公共福利政策改革的两个目标是：改变公共福利的决策规则，杜绝或减少职业性利益群体寻租的机会；将职业性利益群体与福利的需求群体适度分离，提高职业性利益群体的供给效率与服务质量。后者相对容易做到，前者绝非易事。
3、国会中相关委员会是具体福利政策的直接决策者
相关委员会们的决策决定着国会预算办公室的福利预算安排。如，与医疗保险开支相关的常设委员会近30个。
这些常设委员会与24个公共健康利益集团以及16个职业利益集团关系密切。它们满足这些利益群体的某些要求，并提取相应的政治支持。如，美国医疗协会往往向国会医生支付评审委员会来申诉自己的主张，美国医院联合会往往向国会医院预付评审委员会提出自己的要求。国会相关委员会的议员，既要满足供方集团，又要满足需方集团的利益（何况两者的利益多数时是一致的），这就是美国的福利开支屡压不缩的政治体制根源。这是公共福利政策改革要解决的深层次问题。通过体制的重新设计来解决政治家公共利益的体现程度问题。真正的政治家应该本着对历史负责、对公共利益负责的态度，做出公共政策，而不应该作为特殊利益集团实现私利的工具。这是所有政府改革的最深层次理念。美国公共福利政策改革也不例外。
第三，克服美国福利政策的负面效用：改革的最终目的。
自20世纪30年代以来，美国社会福利政策功不可没。
它顺应了社会化大生产和市场经济发展的要求。它以政府为主体，以法律作为强制手段，通过国民收入的再分配，确保全体公民能满足最基本的生活需要，这样补充了家庭的保障功能，保证了市场经济能够较长时间的良性运行，社会的长治久安。但美国社会的福利政策在发展演变的过程中，也日益显露出不可忽视的负面效用。
美国社会福利政策最大的负面效用是造成经济发展的动力衰减。这是危害其生死存亡的关键要素。管理费用高昂、财政负担膨胀（直接导致美国政府的赤字财政，也是公共福利政策改革的最初直接诱因），但最大的负面效用是经济发展动力的衰退。美国社会福利开支在80年代初已占财政支出的40%。社会福利支出的大幅上涨使得企业也须支付高额劳动成本、“名义工资”以外的间接工资是社会福利基金的一个来源，它削弱企业的竞争力，降低了企业家投资的积极性。同时，个人劳动的积极性也受挫。高福利意味着高税收，多贡献，多交税。个人宁愿依赖国家，也不愿自食其力。这就是经济增长速度放慢（失业率上升）的同时，通货膨胀率居高不下的经济学原因。
与经济发展动力衰退相关联的是积极个人主义理论的逐步丧失。资本主义发展的内在动力在于市场经济机制激发的个人创造性。资本主义的兴起，就是这种积极个人主义的兴起。资本主义市场经济发展过程的特定阶段所诞生的社会福利制度，如果在自身演变过程中使这种积极的个人主义逐步衰减，那是社会福利制度的悲哀。积极的个人主义提倡自己对自己负责，通过自己的创造来谋求自己的幸福。以个人为单位以契约为纽带的合作，是扩展放大的个人主义。个人的创造与个人的责任，是社会进步的基础。
但美国的社会福利制度在某种程度上却使积极的个人主义，变为消极的个人主义。不强调依靠市场交换，而强调依靠政府权威；“人人为自己，国家为人人”的说法是这种思想典型的体现。中下层群体依靠国家的福利政策来扩展自己的利益，富裕的职业性利益群体也在依托福利政策的扩张实现自己的利益。国会中的政治家与政府部门的职业文官为了自己的私利，与福利直接受益群体以及职业性利益群体一道推动了福利政策的增长，推动了财富的再分配。这样，便有可能从根本上挖掉资本主义发展的内在动力根基。
积极个人主义的丧失，遭成了若干社会问题。这些社会问题又直接推动了福利政策的扩张。而福利政策的扩张又带来了更多的社会问题。为了跳出这个恶性循环，必须重新设计约束人们行为的规则，即改革公共福利政策。人的行为皆是在一定的规则约束下做出的。规则既是个体（组织）行为的外部环境，又是直接规范行为方式的准绳。
有什么样的规则，便有什么样的行为。要想改变人们的行为，必须改革规范人们的行为的规则。改变规则，关键是要改变规则的性质。下面，以美国的未成年儿童家庭补助政策所导致的社会问题来进一步说明这个观点。
经研究发现：美国青少年的婚外生育大幅度增长主要是由未成年儿童家庭补助引起的。未成年儿童家庭补助是美国对有子女单亲家庭（特别是对以母亲作家长的家庭）提供的补助。美国近年来青少年婚外生育问题严重。1960年的青少年婚外生育率是15%，有89，000人，1993年上升到71%，人数已达369，000人，少年母亲已占美国婚外生育的30%。少年母亲容易成为未成年儿童家庭补助对象。
未婚少年母亲得到福利的概率是结婚的少年母亲得到的2倍。其实，也正是有了未成年儿童家庭补助，才导致青少年未婚生育的泛滥。据统计，59%的接受未成年儿童家庭补助的妇女，19岁（或19岁以下）则有了第一个小孩。下列三组数据更能说明未成年儿童家庭补助与婚外生育的关系：
该案例的数据取自DouglasJ.Besharov和KarenN.Garding于1997年撰写的长篇论文“Paternalism and WelfareReform”，参见Commentary，Vol：104，September，1997.
规则的最初设计总是与人们最初的行为相对应的。用于约束行为的规则，其生存和发展均要取决于它是否实现了其预定的功能。如果它诱使的行为不能达到特定的目的，而是诱使非预期的不良行为，改革规则的时代就到来了。良好的品行是好的行为不断重复的结果，而好的行为又是好的规则塑造的。这是规则变革的永恒理念。
分析二、美国公共福利政策改革的主要内容与案例的比较
第一，改革的主要内容。
80年代的美国政府进行了五项公共福利政策改革，即老年退休金政策改革；住房政策改革；收入补贴政策改革；医疗保健政策改革；病人和残疾人补助政策改革。90年代的美国政府整个福利政策做了较大的调整。综观上述公共福利政策改革，所采取的主要举措不外乎有七类：
1、提高接受福利者的资格
直接压缩享受福利的人数，在福利标准不变的状况下，达到压缩福利的目的。
2、将许多福利项目市场化
把许多福利项目交给私营部门经营管理。利用市场交换的优点去克服政府权威的弱点；利用私营部门的精打细算，量人为出，去克服公共部门的铺张浪费与预算膨胀；利用等价交换的市场个人选择机制去克服政府公共选择机制的部分弊端。在改革中美国发展了私营部门的退休计划。私营部门退休计划的特点是：退休金由直接受益者所交的预付金来支付，国家不直接给予财政补助，只在税收上给予优惠。1983年，据美国劳工部统计，参加私营部门退休计划的劳动者已比1980年增加1000万人，增加11个百分点，总人数达到5000万人。
3、逐步采取联邦、州和地方政府三级管理体制，转移联邦财政负担1984年联邦政府把原由自己主管的食品券、未成年家庭儿童补助等44项社会福利项目，改变州与地方管理。明确财政收支，划分管理权限，将社会福利项目分权管理，使管理层次接近受益者，是改革的一个方向。较低层级的政府对福利项目将有越来越大的决策权。
4、将社会福利改为“工作福利”
以工作交换福利。以求克服搭便车的偷懒行为。
5、适当加重个人负担份额
提高社会保险税率，增加社会保险基金的总量。美国1973-1977年间，社会保险税率是5.85%；1979年——1980年已升至6.7%；1985年为7.055%，1986-1989年间为7.15%。
6、老人老制度，新人新制度。
改革旧的福利制度，做出新的规定，但推迟某些改革条款的实行时间，以求现在的群体对改革的支持。新人在不久的将来受条款的严格限制，但已被法律预定，只能走新路。
7、将福利项目的直接供给者（职业性利益群体）与福利的接受者分开。
在住房改革时，美国政府利用凭单制度，可将公房的供方集团与需方集团分开，以便需方手持政府发放的有价证券到供方市场上自由选择，从而引发供方之间的竞争，以达提高效率的目的。
压缩福利项目，政治风险较大。因为无论压缩哪种福利项目，来自社会的阻力多，动力少。一般而言，在美国政府压缩福利项目过程中，总统是积极的推动者，国会则相对消极。共和党比较支持，民主党比较消极。五种因素决定了五项福利政策改革成果的大小，但根本的因素，还是取决于市场交换制度安排在某一福利政策中所占的比重。
决定福利政策改革的五种因素是：
一为总统提出福利政策改革时的经济形势。经济形势严峻，容易造成“无知之幕”的情形，各种社会阶层、各种政治力量较容易达成福利政策改革的一致同意。经济形势一变，各种利益主体的力量就会重新分化组合。这些利益主体包括总统、国会中的两党议员、政府部门、服务对象集团、特殊利益集团、地方政府。
二为国会中两党力量对比。支持压缩福利项目的共和党议员与反对压缩福利项目的民主党议员力量的对比，决定总统福利政策改革提案的存亡。
三为改革策略。压缩福利项目是出力不讨好的事情，须有灵活的策略化解阻力，形成改革的优势动力。皮尔逊·保罗（Pierson.Paul）总结出美英两国福利改革的策略有：把因果链条弄模糊，不要明确是总统有意推动项目压缩，转嫁攻击目标；分解与征服，不要四面树敌，如提高领取福利者的资格限制，使仍有资格的群体心存感激，无形中支持福利改革，再如将福利的具体生产者和具体消费者分开，使两者不能结盟反对福利压缩；压缩一大块，补偿一小块，起到安慰利益丧失者的效果。提出压缩福利项目的条款，但推迟执行该条款的时间。
四为总统与政府部门的力量对比。具体的政府部门有时和福利项目结为一体，福利项目成为其权力和利益的源泉。压缩福利项目就等于压缩某些行政部门的利益来源。
五为利益集团的能力。利益集团的能力由福利政策存在时间的长短、性质（是否由国家大包大揽地承担，还是有部分市场制度安排）、利益集团的组织规模、资源占有等因素决定的。能力显示强的利益集团比弱的利益集团更能挫败压缩福利项目的政策变革。
市场交换制度安排在某一具体福利政策中所占比重的大小，决定了利益集团能力的大小。如果国家大包大揽，政府权威制度几乎全部运作某一福利项目，那么，这个福利政策就越强盛，福利政策所培植的直接受益群体与间接收益群体，则兵强马壮，容易挫败政府的改革。下面选取的三项福利政策改革的案例具有典型性：老年退休金政策改革取得的成果相对较小，住房政策改革则取得了较大成果；收入保障政策的改革则居其中位。通过三个案例的比较，即可更好理解上述分析。
第二，三个案例的比较。
1935年的社会保障法建立了退休金体制。退休金支出属于社会保障（SocialSecurity）支出。它在美国财政预算中是一种专款专用项目。退休前职工和雇主共同交纳的工资税所设立的信托基金（TrustFund）构成退体金的来源。
中产阶级与这种退休金体制利害相连，是退休金政策的强大支持力量。美国退休人员协会（The American Associa-tionof Retired Persons）是华盛顿最强有力的利益集团之——。
跟英国相比，美国退休金体制的市场化制度安排的成份较小。美国的退休金完全来自工资税（Payrolltaxes）而不是财政拨款。工资税构成信托基金的基础。美国的退休金实行指数化政策，即退休金每年要根据生活支出调整，以充分补偿退休人员上涨的生活费用。实际支出与信托基金之间的差额由政府补助。这两个特点决定了“滞胀”的经济形势、财政压力都会带来较为激进的行政改革。一旦压力减轻，改革步伐就停止不前。
美国社会保障署预计1978-1982年通胀率是28%，工资增长13%。实际状况是通胀率为60%，真实工资为7%的负增长。即表明退休金的来源在减少，支出确须增加，于是用以支付退休金的信托基金必然出现危机。
这是“滞胀”给退休金政策带来的直接后果。
里根当选后的1981年春天，虽然有促成改革的财政形势，但里根总统与国会的预算之争冲淡了改革的议题，里根总统只是主张把社会保障转移到福利志愿者组织中去，并强调市场中的个人选择，并没有长期的改革战略。美国行政管理和预算局（OMB）最终还是提出，把实施社会保障政策改革做为平衡预算的突破口，因为社会保障资金来源的财政危机毕竟为改革提供了机会，使既得利益者、国会在一种不变革无以求出路的情况下达成改革的一致意见。行政管理和预算局局长斯托克曼（Stockman）告诉华盛顿邮报：
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美国行政管理和预算局提出一个削减总计450亿美元的社会保障项目的建议。中心措施是对提早退休者削减补助25%，许多受这项决定影响的人事先没有得到通知，所以这点建议很快能削减140万受益者的补助。另外预算局局长斯托克曼（Stockman）提议削减40亿美元的基本补助，推迟3个月发放生活开支津贴。里根总统的高级顾问不愿把这件得罪人的事与里根联系起来，斯托克曼（Stockman）遵照里根总统的意见，让卫生与公众服务部部长施韦克（Richard Schweiker）在1981年5月宣布这是自己的建议。
但里根行政当局在国会一系列的胜利使里根的助手过于自信，施韦克的提议很快与里根挂起钩来。民主党迅速作出反应，在一片反对声中，参议院以96比0的悬殊票数反对任何“不公平的”对社会保障项目的锐减。最后经过妥协，国会两院终于在1981年5月21日通过了里根新政府第一个引起激烈争议的预算案。在6950亿美元的预算开支中，削减社会福利开支360亿美元。这项改革政策是妥协的产物，解决不了根本问题。
但是总统和国会中的民主党人谁也不愿首先提出出力不讨好的任何解决办法。信托基金继续萎缩。里根担心削减社会项目的创议又会给民主党人一个提出公平问题的机会（即议会中的民主党人又会以公平为箭牌否定总统的提议）。于是里根总统宣布成立一个代表各利益团体的委员会来制定一项解决信托基金财政赤字的计划，其中众议院发言人内尔（Tip.0.Neill）与参议院多数领袖贝克（HowardBaker）各自任命自己的人选组成委员会。一般来说诸如此类的委员会只能提出诸多建议，却很难制定实质性政策。
这个委员会却最终达成一项妥协性的方案，最后于1983年形成一个社会保障修正案（1983 Social Security Amend.ment）。1983年根据该方案所实施的改革，大幅度地削减了社会保障项目。这也只有在老年人退休信托基金发生危机的严峻形势下各方达成的一致。
1983年退休金政策改革的内容是：
推迟六个月发放生活补助；第二点重要的变化是增加了接受补助者的个人负担，即如果个人可支配的毛收入在25000美元以上（或共同收入在32000美元以上）者，50%的退休金补助来源于收入税。当通货膨胀推动名义收人的增长，退休金的来源也增长。以前退休金发放与生活开支指数化，但退休金来源不与毛收入指数化，这是退休信托基金危机的一个重要原因。改革后，通贷膨胀推动名义收入增长，退休金的来源随之增加。这一举措使越来越多的退休金来自个人税收。从而增加了个人负担，减轻了政府包袱。第三，自2000年始把退休年龄逐步提高到67岁。实际上是大多数人已经决定在65岁退休。
1983年社会保障修正案虽然是妥协的产物，但该修正案使政府较大幅度削减了退休金支出。据估计，在1985至2030年间，改革后的退休补助会有实质性降低，对低收入者来说将从原来的63.8%降到51%，对中等收入来说将从40.90%降到35.8%。
1984年重新当选的里根总统不敢贸然进行激进的社会保障政策改革。1985年参议院中的共和党人多尔（RobertDole）等人担心高赤字的经济和政治后果，故，又旧话重提。但里根不愿再卷入这种引火烧身的事情。
1986年22个共和党人重新当选参议员，加强了共和党人的力量，提出要冻结一年的生活开支补助。里根总统对此不予积极支持。民主党拒绝考虑该建议。为了换取国防开支的授权，总统只削减了部分社会福利项目。四面碰壁的参议员多尔重新认识到擅自改变退休金补助这样一个普遍受欢迎的项目是多么的危险。里根当局希望多尔削减社会保障项目的提议是最后一次。
1987年10月19日世界金融市场的崩溃，道琼斯股票一天之内使纸币价值损失1/40预算赤字又一次给政府带来压力，接受“预算上限”又重新提上议程。但里根政府在削减财政赤字的措施中惟一得以幸免的是社会保障项目。
里根总统在1987年10月27日的记者招待会上宣称，为了削减赤字“可以做任何事情，但就是不能削减社会保障项目，这是没有任何先决条件的。”然而用来削减财政赤字的选择手段毕竟有限，社会保障项目不久又成为争论的热点，许多人又提出了限制生活开支补助的建议。与社会保障项目相关的利益集团迅速做出反应，抵制压缩社会保障项目的政策倾向。并且，随着金融市场危机的消除，1987实际上并没有再削减社会保障项目。
保守党的努力的确导致了公共退休金的边际调整，这种边际调整包括在退休金补助削减后，有许多人走向了市场化的私营部门退休计划。但统一而有力的抵制力量使保守党败下阵来。行政决策不是以行政部门的意志为转移，而是各个阶层互动妥协的结果。也只有退休信托基金面临巨大财政压力之下，公共退休金政策才做了边际调整；正因为退休金政策有强大的社会基础，退休金政策面临强大的利益集团阻力，即使在严峻的财政形势下它仍然能生存下来，且仍有长驱发展的势头。
案例2：80年代的住房政策改革
与退休金政策改革相比，住房改革则是另外一种情况。
美国1937的国家住房法案（NationalHousingAct）规定，公有住房的补助对象只是穷人，因为穷人最需要补助。
的确，公有住房项目从来没有成为一个权利项目。权利项目是指公民天生具有享受某一福利项目的权利，公民获得相应的权利不需要任何其他的资格要求。当时住房政策的设计目标是更多地依靠自由市场提供私有住房。政府为了让绝大多数公民通过市场来获得住房，设计了多种辅助性的制度安排，这些辅助性的制度安排有出租房屋，提供抵押贷款，适当安排公共住房建设，直接提供各种补助等。一般公众比较喜欢在自由市场上进行个人选择住房，因为政府的各种补助在较长时间内分散了住房购买成本。
1938年时，英国有100万套公有住房，美国在70年代时才达到这个水平。英国撒切尔夫人上台时，30%的家庭住在公有住房，而美国只有1%的家庭住在公房里，2-3%的家庭获得私人租房津贴。
20世纪30年代到60年代，低收入者、中产阶级、建筑发展商三个利益集团联合推动了联邦住房补助的增长。60年代末期，低收入住房政策抬头。建筑商和银行家推动了1968年住房和城市发展法案（The Housing and Urban De-velopment Act of 1968）的制定。直到70年代末期，公有住房保持着缓慢而稳健的增长。70年代后半期接受住房补助的总人数比以前增加到了50%。当然，1975年对低收入住房的预算安排只有900亿美元。卡特时期继续增加了住房和城市发展的支出，并注重新的住房建设。在两种政策惯性推动下，1981年联邦长期预算中的住房安排是2500亿美元。政府在公用住房方面支出的增长跟巨大的赤字财政压力形成了尖锐的矛盾。
住房改革势在必行。1982年美国总统住房委员会（President‘s Commission On Housing），明确提出三项改革措施：其一，切实停止新的住房建设；其二，实行以引入凭单制度为中心的新补助体制；其三，将大部分的公有住房私有化。
里根政府的住房政策改革取得了较大的成功。这是因为：其一，与公有住房相关的利益集团抵制能力有限。与低收入住房相关的利益集团首先是全国住房和再发展协会（National Association of Housing and Redevelopment）与低收人家庭联盟（Low-Income Housing Coalition），它们是压缩住房补助的直接阻力，但其可运用的资源实在有限，难于有效抵制住房改革。
其次，是强有力的建房利益集团（由房地产经纪人、发展商、银行家组成的职业性利益集团）及州与地方政府是住房政策改革间接的阻力，但公有住房不普及（只占1%）。
摆在这些利益集团面前的利益份额太小，难以形成持久抵抗的诱惑力。
再次，华盛顿把住房建设决策权留在美国行政管理和预算局及白宫手中。住房和城市发展部部长塞缪尔·皮尔斯（SamuelPierce）无足轻重。为了进一步削弱住房和城市发展部的力量，联邦政府将该部永业性全日制公务员削减了21%，将其设在华盛顿的办公室削减了38%。可见，总统对具体政策部门的控制能力是成功与否的重要因素之一。其实，这是世界各国政府面临的一个共性问题：政府首脑总是想大力推进包括机构改革、政策改革在内的行政改革，但是政府各部的部门利益，往往使改革举步维艰。政府首脑与各部的力量对比，是行政改革成功与否的关键。更重要的是，住房在美国不是一个权利项目。在国会中找不到对该项目进行有利支持的联盟（1986年以前，共和党人一直控制着参议院），这是推动住房改革成功的关键要素。
住房改革的具体内容：
第一，在供给方面，限制了新的住房建设。尽管1981年之后国会给予里根政府更多的资金去建房，但是实际上对住房建设的削减幅度还是比较大的。1983年，取消了第八条款新建项目（Section8NewConstruction），从而降低了住房面积。1986年与1982年相比，受补助的住房数目减少了80%。
第二，对住房补助方面的改革：即提高了租金，引进凭单制度。1981年国会同意租房者支付房租的份额从收入的25%提高到30%。该立法将政府住房补助削减了14%。降低住房补助量，使高收入阶层对受补助的住房渐渐失去了兴趣，逐渐走向了自由市场去选择自己的私有住房。这样住房优惠的对象就逐渐集中到最穷而又最需要补助的阶层。
1983年里根政府又提出了一个进一步削减补助的方案，该方案如果实施的话，可以使接受政府补助的家庭平均少得44%的住房补助，国会拒绝了这种锐减住房补助的激进方案。
引进凭单制度的目的在于直接给予消费者资源，通过消费者在住房市场上的自由选择，引发住房供给者之间的竞争。凭单制度实施时的口号是：“从资助砖块和泥浆转变为直接资助个人”（From Subsidizing Bricks And Mertar To Subsidizing People）。政府补助额是这样计算的，即舒适居住条件下的房屋租金（全国范围内测算的一个定值）与家庭总收入的1/4之差额。
补助砖块不如补助个人，鼓动生产不如刺激消费。在政府看来，引进凭单制度一是可以抑制消费需求的无限制的增长，可以部分显示消费者的真实偏好；二是可以相对较少地干预市场经济，为政府最终从低收入住房市场上完全撤退作准备。1983年凭单制度遭到国会的抵制，实际上只有15，000个家庭作为示范进入凭单制度，这跟政府1983年使120，000个家庭进入凭单制度的目标相差甚大。但是，1987年国会通过的住房和社区发展法案（Housing And community Development Act）确立了凭单制度。自此以后，进入凭单制度的低收人家庭日趋增多。
第三，公有住房的私有化。有两个措施：其一，出售公有住房的股票，其二，制定旨在刺激政府和私人共同投资的房客管理计划（Tenant-Management Schedule）。共和党议员杰克·肯普（JackKemp）主张通过立法鼓励住房的私有化（肯普在布什1988年大选成功后担任住房和城市发展部部长）。他期望将100万套公有住房私有化，但该项计划却难以奏效。因为穷人以外的人已排除在享用公有住房之外，但穷人实在又买不起私有住房。住房和城市发展部助理瓦伦·伦德奎斯特（WarenLundquist）估计，在120万套公有住房之中，只有2-3万套能卖出去。强调公私合作的房客管理计划旨在刺激公共和私人共同投资，这项计划后来成为布什的住房政策。
值得一提的是，在里根时期推行这项政策时，住房和城市发展部出现重大的腐败丑闻，共损失纳税人税收60亿美元。联邦政府为了在适度复兴项目中（Moderate Rehabili-tation Program）实行公私共同投资，住房和城市发展部中的政治性任命官员控制着政府投资的决策权。政务官手中的决策权对私营部门的诱惑力实在是太大了。哪家私营部门从事复兴项目的建设，哪家企业就会得到政府慷慨的资助，私营部门向政务官的寻租便在预料之中。前内阁部长詹姆斯·瓦特（JamesWatt）对住房政策一无所知，却有权对住房与城市发展部部长皮尔斯发号施令，来分配政府的住房投资。瓦特为承包商说情并收贿几十万美元的丑闻，被媒体曝光。共和党政治性任命官员控制相关权力，本来是为了推动改革，这种集中控制的权力却最终演变成分配恩惠的工具。这也是改革的悲剧色彩所在。
复兴基金的资金分配决策权力集中是腐败根源。1983年前适度复兴基金按照一定的程序分配给每一个州。住房与城市发展部认为补助基金太分散，犹如撒芝麻，把受补助的单位从2万个减到6600个，该部门集中了项目选择的决策权。权力的集中兼之发展商对有限补助的竞争性索取，这给腐败拓宽了空间。
尽管住房改革中出现了腐败问题，并引发了诸多争议，但住房政策改革基本还是按照里根政府的思路进行的。即使偏好低收入住房项目的民主党在1986年参议院选举中获胜成为多数，也保证了政府住房政策改革的成果。1987年、1990年两个有关住房的法案更巩固了政府的改革成果。停建新公有住房、公私投资共同开发房产、凭单制度这些改革成果还是保住了。布什政府时期特别强调了公私共同投资的房客管理计划。克林顿时期的低收入住房也保留在较低的水平上。
案例3：收入保障政策的改革
收入保障政策的目标是帮助非残疾的穷人。里根政府收入保障政策改革的目标是：最小的补助只给最穷的人；减少自愿失业，提高失业者寻找工作的动力。收入保障政策由许多项目组成，其中核心的三个项目是未成年儿童家庭补助、失业保障、食品券。美国收入保障政策从来没有完全联邦化。未成年儿童家庭补助和失业保险是1935年社会保险法案的产物，州政府在这两个项目中从一开始就起着很大的作用。就未成年儿童家庭补助项目来说，联邦政府提供约1/2的资助，并且制定基本政策；州政府在补助数额及补助资格方面也有相当大的决策权。各州政府对失业保险基金享有相当的控制和决策权。各州的失业保险托管基金各不相同，联邦对失业补助资格规定方面约束较松。未成年儿童家庭补助只限于有孩子的家庭，且常常限于穷困的单亲家庭，项目没有被指数化。食品券不随价格的变动而变动。高收人家庭也可获得。
里根政府收入保障政策改革有三个目标：
首先，通过降低补助水准和提高接受补助的资格直接降低收入保障的开支；其次，将食品券和未成年儿童家庭补助的责任全部推给州；最后，企图通过提高领取收入补助的工作条件，来限制未来可能领取福利的人数。
具体实施效果是：1981的混合预算调和法案（Omnibus Budget Reconciliation Act）决定大幅度的削减未成年儿童家庭补助，国会预算办公室估计自1984年财政年度以后，联邦政府仅该项每年就可少开支6.8亿美元。50万个家庭可能不再接受未成年儿童家庭补助。失业保险在州政府削减得更为严重。在联邦层次，失业保险得到压缩。根据1986年的税收改革法案，所有的失业补助来源于失业税收，失业补助随税收降低而降低。在州政府层次，失业保险压缩得更为严重。因为州政府的失业保险开支来源于保险托管基金。70年代末期经济的困难以及税收的锐减，使得许多州政府求助于联邦政府的借贷。根据1981年的混合预算协调法案以及1982年的有关规定，联邦政府严格限制联邦与州政府之间的借贷制度，在巨大的财政压力之下，许多州不得不求助于改变补助的形式以及提高接受补助的资格限制来达到压缩失业保险的目的。总之，联邦与州政府压缩失业保险开支的一系列措施取得成功。失业安全网的安全度降低。1986年接受失业补助的失业者占整个失业人数的50%，1988年则仅为32%，1990年下降为37%。企图把未成年儿童家庭补助（AFDC）和食品券（FoodStamps）的责任全部推给州的新联邦主义建议失败了。关键是联邦政府和州政府之间没有进行结构的改革，没有决策权的转移，只有负担的转移；只分事权，不分财权。以“工作福利”来代替“社会福利”，即福利领取者与政府须有一个“合同”，即领取福利的人必须满足一定的工作期隈。共和党的目的是：提高工作动力，让自愿失业者重新参见“Dismantling The Wefare State”，P.120。详情请参见本书第三章。
回到劳动力市场；降低潜在领取福利者的人数；转嫁负担，让州政府去执行具体职能。当时控制众议院的民主党的意向是：让劳动力重新回到市场可以，但必须由政府提供更多的培训、教育，这意味着要增加政府的开支。高举“大棒”的保守党和手持“胡萝卜”的民主党，以及地方的相互作用，许多州立法通过的以工作为导向的试验项目（Work-orient-edExperiments）的成功，以及全国州长协会的游说，最终促成了1988年家庭支持法案（Family Support Act Of 1988）的通过。
新的法律只是部分的实现了保守党压缩福利的目的，它更多的是带来了许多新的权利项目：对穷困的双亲家庭和未成年儿童家庭补助扩展到所有的州，对接受工作条件者的资格培训、儿童照料和过渡补助（Transitional Benefits）都扩大了。由于联邦政府补助州的资金不足，各州在推行该政策的过程中实际上削减了政府支出。在1990年10月前，调查中的33个州中有24个州，没有全面执行联邦政府培训要求，联邦政府资金不足是重要原因。1991年联邦政府补助的基金名义上为10亿美元，实际上有关各州能用到的只有6亿美元。
80年代的福利政策改革与控制政府收入来源是相结合的，这是美国80年代福利政策取得部分成功的重要原因。经济“滞胀”、税源萎缩是控制政府收入的一种自然约束。美国政府还有意识地通过一系列税收改革法案来削减政府财源。
1981年经济复兴法（The Economic Recovery Ta xAct）降低个人所得税，停收主要企业税。1982的税收公平与财政责任法案（The Tax Equity and Fiscal Responsibilty Act Of 1982）和1984年赤字削减法案（The Deficit Reduction Act of 1984），两项法案使政府削减830亿美元的政府收入。
1986年的税收改革法案影响了政府提取税收的数量，该法案使政府少收入1900亿美元。有限的政府收入以及国债利息支出的扩大，使收缩福利国家的议题能够在国会的日程中站稳脚跟。压缩福利项目与减税结为一体，成为80年代美国政府刺激经济发展的政策选择。（但应该指出，压缩福利项目与减税并没有必然的联系。克林顿政府增税，但同时也改革压缩福利项目。克林顿的增税是“向富人开刀”，主要措施有：对年收入超过14万美元的家庭和超过11.5万美元的个人，将所得税率从31%增至36%；对年收入超过25万美元的个人，另征收10%的附加税；将大公司的最高所得税率由34%提高至36%：
对那些从政府社会保障项目中每年领取养老金超过3.2万美元的富有退休者，将其应纳税额由原来的50%扩大为85%；全面扩大能源消费税。这些增税措施的目标是在此后5年内增加收入3200亿美元。）80年代美国以压缩福利为主题的福利政策改革由于下列三个原因不可能取得长远影响：其一，没有从根本上改变福利项目的决策方式。以总统为首的行政系统终究是要执行国会对福利政策的最终决策。国会比较偏爱福利项目，因为这是议员回报选民集团的一种手段；其二，不能成功地改变公众对福利项目的偏好；其三，没有能够从根本上削弱围绕福利项目而形成的特殊利益集团。80年代的福利政策改革过程表明，联邦资助的利益集团容易受到削弱。
代表州与地方的公共利益组织容易受损。80年代联邦政府对全国城市协会（the National League of Cities）的资助削减了50%后，其职员也削减了50%。美国市长大会（The U.S.Conference Of Mayors）与全国州立法机关大会（The National Conference Of State Legislators）也遭受同样的命运（PiersonPaul，1994）。不受联邦资助的利益集团或者继续云集华盛顿，或者分散到各州政府去继续推动福利项目的增长（RichardS.Williamson，1989）。总之，以压缩福利项目为主题的公共政策改革是难度最大的行政改革，利益集团的阻力是其中最大的障碍。
三、几点初步的结论
第一，美国80年代开始的收缩政府职能的趋势是不可逆转的。
政府只能是次等的制度安排，市场制度安排是首位的选择。市场制度安排实在不能完成的社会服务，才由政府制度安排来出面承担。
压缩福利项目的阻力明显大于动力，80年代福利政策的改革成果也是相对有限的。但是，80年代里根政府的福利政策改革毕竟开辟了压缩福利项目，收缩政府社会职能的先河。以后的布什政府、克林顿政府不仅没有回归80年代以前扩张社会福利的政策，反而想方设法改革福利政策，压缩福利项目。有资料标明，美国在1993-1997年间，享受福利的人下降了20%，即下降了275万人。美国各级政府改革对这种下降的贡献率是1/3。特别值得一提的是1996年8月克林顿总统签署实施的福利改革法案，对美国近60年以来的福利政策进行了一次根本性的改革。这足以透视美国福利政策改革的基本趋向：通过福利政策改革，压缩福利项目，收缩政府社会职能。
1996年美国福利改革法案的全称是“1996美国个人责任与工作机会协调法案”（The Personal Responsibihty and Work Opportunity Reconcihation Act of 1996）。主要内容有五条：
结束了把领取现金补助（CashAssistance）作为联邦政府权利资格项目的做法。1996年改革前，收入水准达到一定的资格要求，就自动地具有领取联邦政府现金补助的资格。现在由各州自行决定领取现金补助的资格。
美国联邦政府给予美国各州一项整笔补助（BlockGrant，（或称一揽子拨款），各州根据自己的情况，自行设计本州的现金补助项目，各州之间不必强求一致。
领取现金补助不能连续超过五年；如果自愿失业，不参加工作，则领取现金补助不能连续超过两年。这在美国福利政策史上具有革命性的意义，以前，只要具备领取福利的资格，就有权连续领取福利，没有严格的时间限制。此举旨在结束一些人把福利作为生活依靠的做法。
联邦政府要求各州以“工作福利”来代替“社会福利”。
即各州必须把是否参加工作作为能否领取福利的一个先决条件。在2002年前各州必须做到：至少有1/2的享受福利者参加过某种形式的工作或工作培训，必须以工作或培训来换取福利。
以穷困家庭的临时补助（TANF）来代替未成年儿童家庭补助（AFDC）。最终的目标是取消未成年儿童家庭补助。该项福利政策给美国带来的社会问题（青少年婚外育），已经超过了该项福利政策带来的正面效应，其自身也到了寿终正寝的时候了。
美国各界对1996年的福利改革法案评价很高。认为1996年美国福利改革法案实现了克林顿1992年时的竞选诺言：“结束我们习以为常的福利制度”；也有的认为，美国1996年前的福利改革都没有触及到福利制度的本质，新福利法案改变了美国社会安全网的本质、组织和财政；有的认为，1996年美国联邦福利改革法案的实施，这是美国近60年以来最大的一次社会福利改革行为。
认真分析美国1996年福利改革法案的内容，我们不难发现，美国不再想把福利作为一种公民天生就享有权利资格项目，不再想把福利作为一部分人生存依赖，不再想让政府来承担个人的责任；而是企图让个人更好地对自己负责，依靠自己的工作自食其力；依靠市场交换制度安排来承担部分社会职能；依靠非盈利组织、社区组织来帮助政府承担部分社会职能。联邦政府将许多公共福利项目的决策权下放给州政府；各州政府因财力有限只好削减福利项目，各州的福利开支只有1996年福利改革法案前的75%，财力有限是其重要原因。仍然需要社会福利的群体只能更多地依靠市场中的私营部门，依靠慈善组织、社区组织、邻里互助，甚至依靠自己。
美国压缩福利项目的福利政策改革必将持续到21世纪。1996年新福利改革法案实施前，有1300万享受福利，一年花费约为1320亿美元。其中政府公办穷人医疗补助（Medicaid）花费820亿美元；食品券（Foodstamps）花费250亿美元，未成年儿童家庭补助花费160亿美元。新的福利法案实施后，140万人不再领取福利，仍有近1200万人领取福利。咀在1998年度总额为16875亿美元的财政预算中，用于社会保障和社会福利的开支占总开支的一半。
第二，以压缩福利项目为核心的福利政策改革是西方（不仅仅是美国）绝大多数国家行政改革中的一个共同趋势。
这是一个值得注意的现象。西方各国福利制度越来越构成财政的一个负担，并开始阻碍经济的进一步发展。美国1998年财政年度的总支出占一半。法国80年代社会福利收支开始失衡，到1993年，社会福利赤字已超过550亿法朗。1996年社会福利赤字达1800亿法朗。
比利时政府为了支付工作福利，通过法律强制性的规定：为雇员支付名义工资的75.53%作为各种社会福利的基金，企业劳动成本提高，社会负担加重。
德国社会保障费用约占财政支出的30%。高福利使得企业必须支付高额附加费用，致使德国间接工资成本世界最高水平，削弱了企业竞争力。
荷兰前首相吕贝尔斯在90年代曾说过“荷兰病了”的名言：荷兰当时约1500万人口中约占100万人说自己老弱病残，失去了工作能力，结果这些人都能领保险金。
奥地利的社会福利预算自1987年以来的10年间一直以每年4%的比例上升，1997年奥地利的社会福利预算支出占政府财政支出的30%。
芬兰的高福利体制是建立在高税收的基础之上的。
1997年芬兰的社会福利开支占国民生产总值的35%；税收占国民生产总值的50%高于其他欧洲国家。高税收增加了劳动力成本，芬兰产品在国际市场上的竞争力受损。
1997年芬兰的失业率为17%，失业人数增多，税源减少，政府只好借债维持福利制度。1995年芬兰财政赤字达437亿芬兰马克。1996年政府仍需借债400亿芬兰马克。截至1996年10月底，芬兰的国债已达到3909亿芬兰马克，占国民生产总值的70%以上。
压缩福利项目的公共福利改革是各国缓解财政压力的共同选择。压缩福利项目所采取的措施也有诸多的共同之处。如提高福利领取者的资格；以“工作福利”来取代“社会福利”；规定领取福利的最长时限；缓发停发有关补助；适当延长退休年龄；增加个人负担等。但社会福利的市场化是其最大共同趋势。政府促使私营部门尽可能地在社会福利领域多作贡献；政府尽力推行部分养老金福利项目的市场化，尽力扩大医疗保健福利项目的市场化。在这一进程中政府的作用是：为市场交换的主体制定运作的规则，并严格监督执行这种规则；政府由公共服务的直接供给者转变为监护者、调控者。
在20世纪80年代以来一波三折的西方福利政策改革体现了改革的艰巨性。在美国的福利改革过程中，美国政府运用各种技巧和策略去消化阻力，培植动力，取得一些改革成果。法国1995年底的社会福利制度改革计划，引起法国全社会的动荡，朱佩总理被迫下台。每当希腊政府准备出台福利制度改革新举措时，全国罢工此起彼伏，社会不稳，经济受损。德国抵制福利制度改革的政治力量仍在持续和增大。西方国家福利政策改革极其艰巨，是由多方面的原因造成的，但最大的原因还是由现在西方国家福利的决策规则引起的。“如果现有的规则导致了扩张性的开支政策，那么这种结果不会自动逆转的。必须改变规则，对决策者的激励因素也才会改变”。
第三，是否具有市场化的制度安排是公共福利政策能否健康发展的关键要素。
这是美国等西方发达国家的福利政策改革给中国福利制度建设最大的启示。
自20世纪80年代起，西方发达国家着手压缩福利项参见《国际货币基金组织财务局负责人撰文谈工业国家的政府改革》一文，载《参与资料》（1996年10月21日），第35页。西方的福利改革引发决策规则变革问题，是个较深层次的理论问题，在第六章中专门予以讨论。
目，中国却着手建立健全社会保障制度，以适应建立社会主义市场经济体制的需要。中西所处的现代化阶段不同，国情各异，我们不能照抄西方福利政策改革模式。但美国等西方发达国家福利政策的演变却给我们这样一个强烈的信息：我国在建立新的社会保障制度之初，就应充分重视市场交换制度安排在社会保障中的作用。政府应利用各种杠杆充分调动非政府部门（私营部门、中介组织、社区组织）的力量，来协助政府满足公众对社会保障的需求。如果政府大包大揽，则是后患无穷。前车之鉴，后世之师。政府利用市场，不是放任市场，政府引发各类社会保险公司之间的竞争，不是放任不正当的竞争，而是要以明晰的规则框架，有力的监控手段去管理引导竞争。之所以这样强调市场化的制度安排，深层次的原因是政府的公共选择有一些无法控制的内在矛盾；市场交换中的个人选择机制是一种内在自我控制机制。本书的第六章较为详尽地讨论这个理论问题。这就是20世纪末期世界各国共同走向市场化的内在原因。
（第三节放松管制收缩政府的经济职能
“通常意义上的管制（Regulation），是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”，这是日本研究管制问题的专家植草益对管制的界定。（中国发展出版社1992年出版的《微观规制经济学》一书（由日本学者植草益著），把“Regulation”译为“规制”，中国学术界一般将“管制”和“规制”通用，实际都是源于一个英文单词“Regulation”。）本节的管制主要是指政府行政部门依据一定的规则对企业活动进行限制的行为。政府管制源于修正市场制度的结构性缺陷，避免市场经济运作可能给社会带来的弊端。政府管制是一种重要的政府经济职能。
政府管制可划分不同的类型。植草益把政府管制分为间接管制和直接管制两种。
间接管制主要指对不公平竞争的管制，即政府通过反垄断法、民法、商法等法律对垄断等不公平竞争行为进行间接制约。
直接管制分为经济性管制和社会性管制两种。经济性管制对应于自然垄断问题，由政府对公益事业中的进入、退出、价格、投资等进行制约。社会性管制对应于外部性、非价值性物品等问题，由政府对企业进行限制，以防止公害，保护环境，保证健康、安全，取缔毒品、炸药等。美国经济学家罗伯特。W.哈恩（RobertW.Hanh）和托马斯。D.霍普金斯（ThomasD.Hopkins）把管制分为社会性管制（SocialRegulation）、经济性管制（EconomicRegulation）和程序性管制（ProcessRegdation）三种。其中社会性管制有环境保护，健康安全和其他相关方面。程序性管制是指政府对企业的公文要求。
本节的放松管制主要是指放松经济性管制。20世纪80年代、90年代美国主要进行了经济性管制的放松。
一、实践的需要
美国政府对企业的管制在70年代后期出现的负面后果是放松管制的直接起因。
第一，美国经济性管制逐步膨胀的历程。
美国的经济性管制历史大体可分为三个时期。第一个时期是在19世纪80年代到20世纪初对自然垄断性质的铁路、电力、煤气、电话等产业领域的管制。第二时期，从20世纪30年代到40年代，以大危机为背景建立的管制领域，主要是1933年以银行、1934年以证券和广播、1935年以卡车和输送管道、1936年以海运、1938年以航空和批发电力等结构竞争产业为主要对象。第三时期，是20世纪50年代以后，主要以能源领域为对象，1954年对天然气的井方价格，1960年对输油管道、1973年对石油（特别是汽美国的社会管制也日趋增加。特别是战后这一趋势更加明显。出台了保护消费者利益的《诚实包装法》（1966）、《诚实借贷法》（1968）、《消费者信贷保护法》（1968），保证产品质量的《蛋产品检查法》（1970）、《联邦肉类食品检查法》（1967）、《电冰箱安全法》（1956）等。70年代美国政府制定的工商管制条例比以前增加了两倍，仅在水和空气净化方面的环保条例就有7万多项。美国战后日趋膨胀的经济性管制、社会性管制，无论是由什么原因促成的，它在实际运行中已产生了若干非预期的后果。
第二，管制膨胀带来的负面后果。
企业负担加重。这不利于企业提高在国内国际市场上的竞争力。70年代以来美国的企业为遵守环保和节约方面的管制需多花1000亿美元。美国企业研究所的经济学家默黑、威登博姆统计，从1967到1974年使私人企业承受的负担增加了50%，沉重的负担使企业失去了国际市场竞争的价格优势。
阻碍了新技术的推广和运用。传统的管制不能充分利用70年代以后信息技术和其他高技术为中心的新技术成果，阻碍了科学技术向生产力的转化。
政府的行政开支财政负担加重。1970年负责市场管理的八个联邦机构的预算是1.66亿美元。1975年，这类“机构”的数量增加到10个，预算上升到4.28亿美元。与此同时，公共社会组织或辅助性公共社会的组织预算从14亿美元上升到43亿美元。70年的两次石油危机、经济停滞、赤字财政使美国政府须通过放松经济管制，来部分实现行政费用的压缩。
妨害了管理的公正性。联邦政府的独立管制机构不能进行公正的管理。独立管制机构往往缺乏具有专业知识的委员和行政官员，容易受到被管制企业寻租行为的左右，从而产生有利于被管制企业的行政。
70年代后期过度管制已不能促进美国市场经济的发展，而是阻碍市场经济的发展。对美国的管制做过专门研究的卡恩（Kahn）教授做的结论是：“美国的管制，压制技术革新，姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率配置，引起成本推动型那样的无益竞争扩大，拒绝采用在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择。70年代初这些想法在没有偏见的研究人员中占据了统治地位”。
一、理论的推动
公共选择理论中对于寻租行为及其后果的分析，深刻揭示了放松管制的必要性和紧迫性；管制经济学中关于自然垄断的新观点，深刻揭示了放松管制的现实性和可能性。
美国总统里根非常推崇公共选择理论；诸多的管制经济学家如拉姆齐（Ramsey）等人，直接参与设计了美国政府放松管制的方案。
第一，公共选择理论对管制中寻租行为的分析公共选择理论认为，政府具体行政部门的官员、企业中的企业家、国会的议员，都是经济理性人，都在追求个体的效用最大化。正是他们在追求自利的互动过程中才助长了管制的泛滥。管制不完全是为了公共利益之目的，它实质是一种在不同的利益群体中重新分配财富的一种有效手段。管制这种分配财富的手段不是刺激人们把稀缺的资源有效地直接用于发展经济、投资生产，而是花费宝贵的资源向政府的管制主体寻求租金（Tullock，1967）。这种寻租行为增加了寻租者的个人收益，却使社会的净收益受损，使消费者的利益受损，从而最终损害了经济发展的动力结构。
为简化分析过程，请看下图1-3：
在没有政府管制的自由竞争状态下，由生产的供给曲线和需求曲线决定均衡产量Q*，均衡价格P*o此时，社会的消费者以P*的价格可以消费Q*的产品。厂商按照产品的平均成本（在完全竞争的状态下平均成本等于边际成本）定价。此时，厂商没有垄断利润。自由进出的竞争状态没有为厂商设定“租金”。租金是指厂商把价格定在平均和边际成本以上取得的不正常的垄断利润。厂商为了获取“租金”就必须花费资源来游说政府的管制主体去“设租”（此处把用于寻租的成本定为F）。政府管制主体有权力通过有关法规等手段把现实产量定在Qi，此时，社会的消费需求量是不动的，但由于产量减少，社会上的消费者支付的价格为P1。此时社会净收益损失数量可以用图中ABP*P1的阴影面积表示（我们可把这块损失定为G）。那么，寻租行为给整个社会带来的损失为F+Go从而使稀缺的资源不能有效地力口以利用来提高社会福利。
公共选择理论对寻租行为的分析，有力地揭示了管制中寻租行为带来的危害，揭示了放松管制的必要性和紧迫性。但该理论难以说明放松管制的动力来源。根据该理论观点，去除管制就意味着租金的废除，从而损害了厂商和政府官员的利益。故管制一旦建立，就难以去除。经济学家做的理论探索也许更有助于解决政府放松管制的动力问题。
第二，新管制理论对自然垄断传统观点的突破。
1、对自然垄断的传统看法
企业的平均成本随产量的增加而持续下降，就是自然垄断企业。平均成本随产量的上升而下降，意味着如一家企业根据社会的需求尽可能最大限度地提高产量，就能尽可能地将平均成本降低，从而节省资源提高效率，70年代以前美国的电话电报公司占据了美国长途电话市场的全部和短途电话市场的80%。
平均成本随产量增加而下降的自然垄断企业需要政府管制。这源于自然垄断企业定价的困难。
平均成本持续下降说明每生产一个单位的产品，其边际成本是下降的。故边际成本曲线MC一定在平均成本曲线AC的下方，现假定现实产量为q，根据微观经济学的基本原理，当价格等于边际成本时社会福利最大。若按此原则定价，企业的收益=OABq面积。而企业的成本=平均成本ODCq、面积，最终结果是企业亏损图中阴影部分ABCD。社会福利与企业利益之间的冲突，只有通过政府管制来协调。
2、对自然垄断的新界定
新的自然垄断观认为，平均成本下降只是自然垄断的充分条件，不是必要条件。平均成本下降一定导致自然垄断，但自然垄断不一定非平均成本下降不可。只要单一企业的总成本低于多企业的成本之和，不管单一企业的平均成本上升还是下降，都是自然垄断。新的自然垄断观反映了新的现实。
以前的传统自然垄断定义是以企业生产单一产品作为前提的，但在现实生活中的企业却同时生产多种产品。
新的自然垄断观要求，政府对自然垄断不一定非管制不可。正确的做法是：政府有时要管制，有时不需要管制；有时只需要对市场进行管制，有时只需对价格进行管制。
具体情况要具体对待。管制与否要根据平均成本的升降，企业承受力的有无。
图中，平均成本AC是先下降后上升，MC为边际成本曲线oDi、D2.D3是三条不同的需求曲线。不同的需求水平出现了三种不同的情况。
其一，需求曲线Di，此时产量为ql，边际成本小于平均成本，企业亏损，边际成本定价的矛盾存在。
其二，需求曲线D2，此时产量为q2，边际成本等于平均成本，企业盈亏相抵。
其三，需求曲线D3，产量q3，边际成本大于平均成本，企业盈利。该种状况，边际成本定价使社会福利最优化，同时又使企业盈利。边际成本定价矛盾消失。现代经济学称第一种情况为强自然垄断，第二、三种情况为弱自然垄断。
第一种情况，政府无须对企业的进入进行管制（负的利润吸引不了潜在的竞争者），只需对价格进行管制（为了保证垄断企业的利润）；第二种情况，盈亏相抵，利润为零，政府无需对企业的进入实行管制；第三种状况，企业盈利，会吸引潜在的竞争者进入市场，分享利润，为确保垄断企业的生存需由政府对企业进入进行管制。
如果把是否对价格的管制权变决策因素考虑进来，政府是否管制的对策模型会更加复杂。这种对自然垄断新的界定，既反映了客观事实，又为政府放松管制的决策开阔了思路。许多经济学家直接参加了管制改革的实践，有些成为政策制定者，甚至成为某些主管部门的负责人。因而成为帮助政府放松管制的推动力量。
一、管制改革的实践
企业界从自身利益出发要求放松管制；知识界从知识理性出发呼吁放松管制；政府为摆脱行政开支负担，刺激经代经济发展，也有放松管制的动力；技术革新也迫使政府放松管制。几方面的合力促成了美国政府从1975开始的放松管制。80年代的放松管制呈加速趋势。90年代的放松管制更趋向彻底化。
第一，管制改革的一般描述。
里根总统于1981年2月发布了第12291号行政命令，对工商企业活动管制规章的改革订立了5条政策原则，随后，行政管理和预算局根据这5条原则又制定出供改革实践遵循的10项指导方针，其要点可概括为如下4个方面：
制定管制工商企业活动规章的最高原则，应当是最大限度地增进全社会的净受益程度；在可能条件下，对于管制的成本和效益必须进行定量分析，以确定其成本利益比和成本效益，其中在制定保护健康、安全和环境的规章时，必须以正式的“风险分析程序”的科学鉴定为依据；规章管制的对象应当是实际效果，而不是产生效果的中间过程；一般情况下，政府不应对企业的开设和经营方式、产量和物价等经济现象施加管制。
为推行工商企业管制改革条例，里根政府组织了以副总统布什为首的放松管制工作小组，并把审批规章条例的权力集中到行政管理和预算局，对管制条例的制订和修订进行统一领导。行政管理和预算局在放松管制方面的任务主要有3项：
.对48个联邦部级机构报送的新订规章条例进行审查和协调，合格者由该局统一颁布；对以前历年颁布的规章条例进行复查，对其中不合理者、已经过时者和重复繁琐者或加以修订，或予以取消；对不再适宜的有关工商企业活动管制的法律条文，向国会提出修改或取消的建议，推动立法上的改革。
由于里根政府的推动，80年代的放松管制成为政府有意识的放弃凯恩斯主义经济学，收缩政府经济职能重要的政策选择。里根总统发布第12291号行政命令，美国通过一系列的法律修正、法院判例、行政裁决等手段，加大了放松企业管制的步伐。
当然，美国放松经济管制始于1975年5月1日，即证券交易委员会取消了关于证券市场的股票委托手续费的行政管制，该项手续费改由市场需求决定。表格1-6反映了自1975年以来特别是80年代以后，美国政府放松经济性规制的动向。
资料来源：除最后一条信息外，其余尽来自D.Swann《惊人的退却》（The Retreat of the State），第34-36页，纽约收麦出版公司1988年版。
第二，放松管制的典型案例。
对管制改革进行一般描述，目的在于总揽美国放松管制的总体过程与基本走向。下面通过对其中的典型案例特别是对电信业的管制改革案例进行剖析，来探讨美国管制改革的具体实施规律。
1、航空、铁路、卡车、公共汽车
1978年肯尼迪众议员提出的放松航空经济管制的法案在国会通过。该法案继续以保持联邦航空局（FAA）的安全管理要求为条件，全面取消经济性管制，即决定1981年取消航线认可，1983年取消运费认可，1984年解散民间航空委员会。一系列行政认可的取消，给美国的航空业带来了结构性变化。
1980年颁布的斯加茨铁路法，大体上全面取消了州际通商委员会（ICC）的运费管制。结果使约1/3的铁路运费由最高限价管制改为自由市场定价。
1980年的汽车运输法，放松了卡车业的加入管制和价格管制。州际商业委员会已对99%的申请者发放了营业执照，另外对该营业者的运行路线选择、转运点选择也放松了管制。此外，该法在运费方面也使企业有了一定的提高和降低运费的自由。
1982年颁布的公共汽车管制修改法，放松了公共汽车事业的加入管制和收费管制。以前的加入，在资格方面、公共效率及必要性方面的条件，均需由申请者负责作证，而现在对包租车，仅需资格方面的条件即可，运费管制也取消了。另外，对定期线路的公共汽车，其加入要具备上述的必要条件，至于运费在一定范围内的变更，则不需要经州际商业委员会的认可。
2、能源
1981年，联邦能源管制委员会，废除了对原油和石油产品的统一管理，完全取消了原油价格的统一管制。根据1978年的天然气政策法关于分阶段取消管制的井方价格管制，在1985年前取消了天然气井方价格管制。石油价格达到了世界石油价格水平。
3、银行
1980年放松存款金融机关管制和通货控制法（Deposit Institutions Deregulation and Monetary ControlAct）通过之后，利用6年时间取消了存款利率的管制，并对办理同样存款业务的所有金融机构的准备金率实现均等化，还放宽了筹措资金幅度的限制。该法还准许储蓄贷款协会（Savings And Loan Associations）在自有资产12%以内向消费贷款、商业票据（CP）公司债券等投资，允许相互储蓄银行（Mutu-al SavingsBanks）在自有资产5%以内向企业贷款等。放宽利率限制、允许储蓄协会多种经营，本是希望借此帮其摆脱困境，但这种做法又给储蓄协会的冒险投机留下了空间，后来储蓄协会破产，1986年政府储蓄保险金被淘空。
1985年最高法院决定：各州银行可以跨州际服务，从而大幅度放松了银行业务的地理限制。
1986年和1987年，联邦上诉法院和联邦储备理事会（FRB）准许商业银行进入证券市场，并为之设定规则。
上述法律和判例所允许的放松银行管制有以下特征：
取消了利率上限管制；扩大了金融机构的筹资机会；扩大了金融机构的资金运用和其他业务范围；由于放宽了金融机构的地理限制，从而加强了金融业的竞争。
4、电信
电信业的放松管制自60年代就开始了。电信业的放松管制以不断的技术革新为背景，但是经历了一个曲折的发展历程，到80年代才有突破性进展。90年代才完全放开了电信业的竞争。
50年代以前，美国电信业是一个完全管制的垄断行业，美国电话电报公司（AT＆A）垄断了全部长途电话服务市场和80%的短途电话服务市场。该行业的垄断结构起源于该公司对电报电话专利的垄断。20年代初的政府管制帮助建立和维持了该行业的市场结构。管制政策禁止其他企业进入该行业，但不管制价格的制定。因而管制很少影响到企业的垄断利润。
美国电信业的管制改革与其他行业的管制改革不同，它是个渐进演变的结果，而不是个理性设计有计划推行的结果。随着新技术的突破，新的企业凭借新的技术谋求分享潜在的电信市场利润。新的企业与美国电报电话公司发生争端，法院做出判决，行政部门对法院的若干判例做出反应，电信管制改革就是这样渐进演变而成。
最初的官司涉及到AT&T公司电话器材市场的垄断问题。AT&T规定任何电话用户不得安装其所属西部电器公司（WesternElectrics）以外其他企业生产的设备。用户安装了其他小公司生产的帮助排除杂音的助讲器（Hush-A-Phone），因而与AT&T发生了诉讼。法院判决：电话公司无权干涉用户使用电话的方式。法院的这一判例在以后的类似案件中经常被引用，为打破电话器材市场的垄断首开先河。
二战后，微波技术的开发，微波通讯的发展引发了对大量通讯线路的需求，引发了分享潜在电信市场利润的需求。
新的经济主体为了分享新技术带来的潜在利润，必然要求政府修正电信法。1963年微波通讯公司（MCI）申请在圣路易和芝加哥设立一条为公众服务的微波线路。但由于电话电报公司的反对，联邦通迅委员会1969年才批准了这一申请。由于这项认可也允许其他企业加入，这样竞争机制终于引进长途通信领域。
随着电子计算机的发展，电信服务（以电话为主体）与信息处理服务（加工处理信息）之间的界限已不明显。
AT＆T公司的电报电话专利的技术优势地位相对降低。
继续垄断电信市场已十分明显地阻碍了电信科学技术向生产力的转化，阻碍了电信业科学技术的产业化、商品化。
1982年最高法院决定将AT&T公司中的贝尔系统事业公司与西部电气公司实行分离。分离以前，提供通讯设备的西部电气公司与提供电信服务的贝尔系统事业公司，在电信市场上互为犄角，垄断电信市场，电信市场的利润被AT&T垄断。分离后，贝尔系统事业公司拥有的地区电话公司的网络仍处于地区垄断地位，西部电器公司及提供高级信息服务的部门（新的AT&T公司）同其他电信公司一样，平等参与长途电话市场的竞争。即地区内电话市场仍实行地区垄断，而长途电话市场则成为真正的竞争结构。
1984年微波通讯公司成为美国电信业第二大电信公司。该公司利用微波技术大大减低了成本，与AT&T电话公司在长途电话市场上展开了竞争。当然，他们主要争夺商业用户。由于电信技术的成本壁垒比较高，其他的企业想进入这个行业很难。90年代手机的出现使形式发生了变化。手机服务的利润较高，在整个通信服务中占有相当大的份额，因此成为一个新的竞争领域。AT＆T公司在反垄断的压力之下，被分成了7个贝尔子公司，他们只能提供短途电话业务。而新的AT&T不能经营本地电话业务。
加剧的竞争促使AT&T公司在1994年至1995年间卖掉了自己的设备公司，专门从事电话业务。
网络时代的信息技术正向信息高速公路的目标迈进。
网络时代的信息技术在90年代又对电信业的管制政策提出新的改革要求。
80年代的电信业改革本身，是将电信业务水平分解，分阶段地局部引入竞争。其基本标志是不同的电信企业只能从事有限的信息形态的服务，从而使数据、文本、声音、图象（静态图象、动态图象）四种信息基本形态的服务领域处于“分割”的局面。如电话公司只能提供数据、文本、话音通信服务，但不得介入电视；电话公司又分为长途电话公司和地方电话公司（长途电话市场可以竞争，地方电话市场处于垄断地位）；从事视频信息通信的电视又分为有线和广播电视两大领域，外加卫星通信和移动电话领域，两者不能相互交叉从业。
但这种信息基本形态服务领域的“分割”，只是既定的利益格局下人为的“分割”，信息形态并不承认这种分割。
在网络时代有待建设的信息高速公路，只有有线通信、卫星通信和地面无线通信三个通道，且每条通道都是双向的、交互的。这在客观上要求打破企业原有的信息形态服务领域分割局面，真正地实现四种基本形态的信息，在“网网相连”的信息通道中自由而高速地流动。
1996年2月8日，美国克林顿总统签署新的电信法案（TheTelecommunicationActof1996），彻底打破了美国电信业中国际长途电话、地方电话、有线电视等服务领域“分而治之”的旧格局。美国电信企业在原则上可以从事任何一种信息形态的服务，这引发了美国信息产业新的一轮重组和跨行业兼并的浪潮。美国1996年电信法案既是对传统电信业管制政策的一种彻底性解除，又是对进入未来信息高速公路市场的电信企业的行为预先进行规范，对即将到来的信息高速公路大市场这块蛋糕的分配，事先做一制度上的安排。
通过上述案例的描述，我们可以作出下列推论：
首先，技术革命是放松管制的动力来源。
技术革新所带来的潜在的市场利润，促使新的企业主体有强大的动力去推动政府放松管制，从而改变以前垄断主体独家经营，别无分店的局面。技术革新改变了新旧利益主体的相对谈判地位，新的利益主体所带来的潜在的社会收益也使其容易得到政府部门、公众的支持。对以技术革新为背景的改革事业来说，放松管制动力是大于阻力的。
其次，政府必须采取对策来推动管制改革。
技术革命与技术革新为放松管制创造了物质条件，为放松管制创造了可能。但能否把放松管制落到实处，以及管制改革的快慢还取决于政府的选择。如前所述，管制是政府的一种重要经济职能，也是分配财富的一种机制。特定的管制之下决定了特定的利益格局。放松管制必定要冲击甚至改变原来的利益格局，势必遭到既得利益群体的阻挠。没有政府的帮助，新的经济主体不会获得新的技术条件下的潜在收益。政府应该站在维护公共利益的立场上，从促进生产力和保护消费者利益的大局出发，作出相应的制度安排来推动管制改革。这种制度安排必须包括下列两个要素：
其一，必须有推动管制改革的行为主体，且这种行为主体必须具有公正性。如前所述，美国的总统行政管理与预算局、美国国会、独立管制机构、联邦法院是推动管制改革的政府行为主体，这些行为主体与被管制企业没有上下级关系，能够对新旧行为主体一视同仁，能够重新制定公平的竞争规则。这一点对我国的电信业管制改革有借鉴意义。
1994年中国联通的出现打破了中国电信部门所有、一家垄断的局面。值得注意的是，中国电信的主管部门邮电部制定竞争的规则，规则的公平性值得探讨。另外，我国还缺乏推动电信业改革的明确的政府行为主体。
其二，关于放松管制的决策以及管制改革的历程必须体现效率观念。新旧利益主体的博弈过程决定了管制放松过程是个曲折历程，这是预料之中的事情。但政府应该在曲折的路上做一些推动。管制改革以前，美国的电信企业是垄断企业，但不是政企不分的国有垄断企业。在政企不分开的状况下，政府关于管制改革的决策效率以及放松管制的进程问题，就更加突出。发达国家瑞典与发展中国家中国都面临这个问题。这一点对中国有直接的借鉴与启示意义。
三、对放松管制的绩效评估
放松管制，引进市场竞争机制，减轻了政府负担，同时推动了美国科学技术的产业化进程，推动了生产力发展。
第一，放松管制的绩效。
美国自20世纪80年代放松经济性管制以来，成果卓著。收费水平下降明显（如航空证券等）；收费种类、收费体注：由竞争带来的收益包括生产者（根据利润测算）、消费者（价格与业务质量）以及产业工人（工资与就业）的净收益。
资料来源：Viscusi，Vernon和Harrington，1992年；Winston，1993.
第二，管制改革中的消极因素。
80年代以来的美国放松经济性管制也带来了一些失控现象，特别是放松银行管制后，出现了的金融投机现象。
1980年存款机关放松管制和金融控制法颁布后，许多储蓄协会开始利用取消利率上限和多种经营的许可而投机冒险。它们利用一个高利率的广告和一个免费电话，就可以狂吸社会上的存款，然后去冒险投资经营。存款人有政府储蓄保险法做后盾而放心储蓄：只要存款在10万美元以下，银行即使倒闭，政府也保障存款人不受损失。储蓄银行的院外活动集团成功地破坏了联邦住房放款银行局对已经觉察到的投机行为采取的限制，并赢得国会议员的支持，最后发生储蓄协会危机。
随着储蓄协会倒闭的增多，1986年联邦储蓄与放款保险公司的保险基金告罄。1987年8月国会授权银行局发行108亿美元债券，用于关闭无支付能力的储蓄协会，但杯水车薪，难挽危局。布什政府在1989-1991年发行500亿美元的30年债券。发行债券的收入拨给一个新建的信托情报公司，使其在3年内将清算或出售近500家无支付能力的储蓄协会。政府储蓄保险是政府对存款人的法律承诺，损失多少，政府无条件赔偿多少。据统计，1989年到1996年全部发生的保险损失为1550亿美元。商业银行在80年代因发放过多的房地产贷款等原因，也身处危局之中，资信地位受到动摇。
（W.Hahn）和罗斯特技术研究所的研究员拖马斯·霍普金斯（ThomasD.Hopkins）在1992年第3期的《美国企业》杂志发表长篇文章《管制》，对80年代的放松管制做了回顾，对90年代管制改革做了前瞻。他们依据大量的事实得出结论：“80年代，美国放松经济性管制的同时，环境、健康、和安全有关的新社会性管制、程序性管制却大幅度增长。”政府管制方面的行政支出仍然居高不下。1990年执行管制给企业和个人所造成的成本为3280亿美元，几乎占到1990年财政年度的联邦开支的1/4。其中1990年的社会性管制成本为1420亿美元，环保方面的管制成本为1100亿美元；经济性管制成本为510亿美元；程序性管制成本为1350亿美元。膨胀的政府管制阻碍了经济发展，因此，“美国政府放松管制的任务仍然很重”。
第三，小结。
1、80年代以来对工商企业的放松管制，是美国政府收缩政府经济职能的主要手段。
80年代以来英法等西方国家主要是通过将国有企业私有化的形式来收缩政府的经济职能，重新回归自由市场经济。美国的国有企业比重太小，对工商业的过度管制是当时的主要问题，故美国的国有企业私有化不是收缩政府经济职能的主流，放松管制是其主流。
2、在放松管制的改革运动中，放松经济性管制又是主流。
究其原因：放松经济性管制是企业的迫切要求，也是政府刺激经济发展摆脱“滞胀”困境的重要途径，纳税人也盼望竞争的市场结构带来的多样化的收费体制，因此合力较大，阻力较小。阻力来源于原来占垄断地位的企业，但新技术革命的革新增加了新的企业主体谈判的地位。技术革新是帮助克服阻力的一种潜在力量（特别是电信业的管制改革比较明显）。动力较大的行政改革决策容易达成一致，改革也容易取得进展。铁路、银行和航空管制改革的最终决策是由立法机构作出的，电信业的管制改革决策是由法院和联邦通讯委员会中的经济学专家推动的。无论是哪一种决策的作出，难度都相对较小。
涉及环境、健康、安全等社会性管制则是另外一种情形，即阻力大于动力。社会性管制的推动力量拥有广泛的社会阶层。社会性管制又涉及到国民健康、环境保护等纳税人共同关心的问题，政府不得不慎重。s0年代美国放松管制只能实现里根政府的部分目标：即主要放松部分经济性管制。社会性管制的高额成本尽管已给工商企业造成了超额负担，但社会性管制的放松在90年代也没有充分展开。
（第四节本章的结论
政府功能定位的市场化实践取向的实质是政府与市场功能的重新选择问题。权威是政府的基础，交换是市场的基础，故，政府与市场的功能选择问题实质是政府权威制度与市场交换制度的重新选择问题。
一、政府权威制度与市场交换制度的重新选择是新的技术、经济、社会环境对政府提出的必然要求
政府的功能（即通过政府权威制度的运作来实现功能输出）的多寡与大小，是不以人的意志为转移的，它是由特定的技术、经济背景下社会对政府的需求决定的。
20世纪30年代资本主义市场经济大萧条的出现，美国政府采取膨胀行政职能，扩大政府干预来挽救资本主义市场经济的危机，是当时世界资本主义各国中的一条明智选择（德意日为摆脱危机走上一条法西斯主义、对外扩张之路），也是当时美国社会的需要。的确，美国自20世纪30年代始的政府社会、经济职能膨胀，缓解了各社会阶层之间的矛盾，调整了资本主义的生产关系，促进了经济的复苏和繁荣，推动了科学技术与生产力的发展，使美国发展成为资本主义世界的头号强国。但随着政府社会经济职能的膨胀，上层建筑阻碍经济发展的一面逐渐显露出来，20世纪70年代末经济“滞胀”（经济停滞与通货膨胀并存）局面的形成是其有力的证明。
美国政府社会职能的膨胀，一方面增加政府财政负担，形成挥之不去的“赤字财政”，另外一方面，增加了企业的税收负担，不利于企业形成价格优势以便在国际市场上竞争，最重要的是培养了个体对政府的依赖感，使政府社会职能的膨胀成为社会部分个体利益满足的主要方式之一，从而弱化了市场经济发展的内部动力，阻碍了生产力的发展。
美国政府经济职能的膨胀，破坏了市场经济运行的内在规律，降低了市场机制的资源配置效率，阻碍了科学技术的商品化和产业化步伐，严重阻碍生产力的发展。故，美国政府社会、经济功能的市场化适应了社会生产力发展的需要。
80年代以来，美国政府也只是将部分社会、经济功能交给社会、交给市场，出现该部分政府职能缩小的态势；而政府的科技与教育功能却有膨胀的趋势。如组织科学技术的联合攻关（对信息高速公路建设的规划与支持）、提高全民的教育水平（“2000年目标：教育美国法案”的制定）等政府的科学技术及教育功能，从来没有缩小过。这是因为，现代美国信息经济是以智力为基础的新型经济，也是为了更好地集中力量强化政府的科学技术与教育功能，从而更好地促进经济的发展。
“小政府”不是不要政府。“小政府”只是要求根据自身的能力及社会需求，有一分能力办一分事，不要以一分能力办五分事。一分能力办一分事，有可能把一分事办好；一分能力办五分事，办不了，也办不好。
二、政府权威制度与市场交换制度的重新选择过程是一个利益冲突与调整的过程两种不同性质的制度的重新选择，尽管是发展生产力的内在要求，有一定的必然性，但其实际重新选择的进程和结果，是由原先规则下的利益主体的博弈力量决定的。
政府社会、经济职能膨胀的确是特定社会发展阶段的需要，但利益个体经济理性行为是推动政府职能膨胀的现实力量。政府、社会经济职能的膨胀是政府权威制度运作的过程，是利用公共权力提取价值物并进行权威性分配的过程。政府权威支配的资源越多，通过市场交换实际配置的资源就相对越少（可用双方的占GNP的比例来衡量）。借助政府权威便成为人们追求利益、实现利益的一条直接而重要的途径。政府权威制度相对于市场交换制度分配财富的最大特点在于：由于公共权力的强制性和相对普遍性，使个体的收益与成本相对分离。市场交换制度分配利益的特点恰恰在于个体的成本与收益直接联系。市场交换的基础是个人权利。个体想取得某物，必须让渡具有同等价值的持有物。政府权威的基础是公共权力。公共权力的强制性使得政府可以不予而取；公共权力的相对普遍性使得政府的税收提取是集中的，而收益的分配却是分散的（分散到不同的具有针对性的个体或群体），从而使个体有追求政府职能膨胀的内在动力。
追求政府社会经济职能的主体力量，是收缩政府的社会经济职能的抵制力量，因为它是政府职能膨胀规则下的既得利益者。社会福利政策膨胀的既得利益者有：特定福利政策的服务对象集团、具体生产某项特定公共服务的职业性利益集团、相关的行政官员群体（相关的行政组织）与特定的福利项目、直接相关的议员（议会委员会）。
举例说明，公共住房福利政策直接服务对象集团是低收入者家庭集团，其利益集团的组织形式是全国住房和再发展协会（National Association Of Housing and Redevelop-ment）与低收人家庭联盟（Low-Income Housing Coali-tion）；经纪人、发展商、银行家组成的建房利益集团是公共住房政策产生的职业性利益集团；在住房和城市发展部（及其在各地的办公室）工作的行政官员群体；国会里偏好公共住房政策议员（专门委员会）。以压缩福利项目为核心内涵的福利政策改革，自然要遭到既得利益者的抵制。
一项福利政策改革能否取得成功，关键取决于支持改革的力量（总统）与抵制改革的力量在博弈过程中的力量对比。原先受到管制政策保护的垄断企业是放松管制的抑制力量。
公共福利政策改革的策略之多，足以证明压缩福利项目的困难之大，也足以证明福利政策改革的抑制力量之大。
不过，某一福利项目的制度安排状况以及存在时间的长短是该项目改革难易的决定因素。如果某一福利项目不是公私并举，政府权威与市场交换两种安排并存，而是政府大包大揽（如美国的老年人退休金政策），那么该福利政策所培育的利益集团就越有力量，改革的难度也就相对较大。
因为，一定的服务群体本来是一定福利政策的目标对象，但一定的福利政策一旦诞生，就会源源不断地向服务群体注入资源和能量；且时间越长，福利政策越成熟，一定的服务群体转变成越来越依赖特定福利政策的特殊利益集团；日趋强大的相关利益集团反过来会不断推动特定福利政策的膨胀；最后，与特定福利政策相关的所有特殊利益集团成为80年代以来福利政策改革中尾大不掉的力量。美国的公共住房政策相对于老年人退休金政策则是另外一种情形。公共住房福利项目是公私并举，政府权威安排与市场安排并存，政府负担和个人负担同在。这样的制度安排不仅没有培育力量强大的特殊利益集团，更重要的是它为减轻政府负担提供了较为宽展的选择空间，为福利项目负担支点的转移预备了前提。
社会福利项目应该公私共举，政府与市场两种制度安排并存，这对发展中国家（特别是经济转型国家）来说确是一项有价值的启示。
三、公共福利政策改革的动力主要是一种政治推动力（其力量代表是总统）；而放松管制的主要动力则源于技术变革所带来持久的推动力
同处于信息社会的技术革命背景，但信息技术革命对公共福利政策与管制政策的含义是不一样的。不断升级换代的信息技术虽然给美国社会带来原子化的社会结构，但社会群体的多元化并不能减弱公众对福利项目的追求；而日新月异的信息技术却给社会的利益主体带来前所未有的潜在的获利机会。
不改革管制政策，便无从使新的企业主体分享这种新的收益机会；便无从实现信息技术向现实生产力的转化，也无从使整个社会迅速从信息技术革命中获取巨大的收益。
因此技术革新本身便增加了新的利益主体在管制政策改革中的博弈力量。技术变革在电信业放松管制中的作用可为明证。
尽管福利政策改革之动力弱于管制改革的动力，尽管福利政策改革的阻力相对强于改革的动力，但这不能阻挡美国压缩福利项目、缩小政府社会职能的趋势。1996年7月17日，美国参议院通过一项联邦福利改革议案；1996年8月克林顿总统签署实施该项法案。其中包括“提高联邦社会保障福利金资格”、“联邦政府对穷人支付福利救济金不超过5年”等压缩福利项目的内容。据称，1996年美国联邦福利改革法案的实施，这是美国近60年来最大的一次社会福利改革行动。这说明，自80年代以来美国开始政府社会经济职能定位的市场化实践取向是不可逆转的。
其实这也是80年代以来新西兰、英国、荷兰、丹麦、西班牙、澳大利亚等西方国家的一个共同的实践取向。
本章主要参考文献
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“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘掌舵’（Steering）。
政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨。”
-E-S.萨瓦斯
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