美国政府面临的状况是：财政压力仍然存在；政府组织自身运作效率与市场制度运作效率相比已相形见绌；纳税人要求政府提高绩效和对公众的回应性；纳税人要求越来越多的公共服务。美国政府财政压力大，面对的需求压力大，但自身的供给能力又低，到底怎么办？
80年代以来美国各级政府的政策选择是：在政府公共服务输出领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，提高政府功能输出的能力。这就是政府公共服务输出的市场化取向。这是美国行政改革最富有成效的一部分内容，也是美国80年代以来行政改革最富有活力的一部分。
政府公共服务输出的市场化与政府功能定位的市场化不同。后者是美国联邦政府理性设计、总统推动、立法机构认可的结果。而政府公共服务输出的市场化取向是美国各级政府在财政的压力之下自发选择演进的结果。这种取向不是联邦政府统一制定一个什么法律，确立个什么日程而有了计划推动的结果。这种取向是在联邦和州宪法及法律的总体框架下，各级政府实体，各个政府部门，分别在不同的政策领域自发创新汇聚的结果。
美国学者对政府公共服务输出的市场化有许多提法。
如，E-S.萨瓦斯称为“民营化”（Privatization），凯特勒（Ket-d）称之为“代理政府”（Government By the Proxy），雷内（Rainey）称之为“使国家中空化”（Hollowing State），许多学者通常所说的“合同出租”（Contracting-out），“公私合作”（Public-private Partnership），“公私共担风险”（Public-privateventure）；还有皮埃尔（JonPierre）称之为“国家的市场化”（the Marketization of The State），彼得塞尔夫（pe-terself）称之为“由市场来治理”（Government by the Mar-ket）等。美国公共行政学、经济学者上述提法是如此之多，说明美国政府公共服务市场化取向这种现象的普遍性。
80年代以来，公共行政学术界（特别是美国行政学界）也出版了一系列的著作研究政府功能输出的市场化问题。
1983年汉拉恩（HanrahanJio.）出版了《市场化政府》（“Governmen By Market”）。
1987年萨瓦斯出版了《民营化：改良政府的钥匙》（Privatization：The key to Better Government）。
1988年菲茨杰拉德（Randall Fitzgerald）出版了一本普及读物《当政府走向民营化：公共服务的成功选择》（“When Government Goesprivate：Successful Alternatives to Public Services”）。1988年凯特勒（Kettl）出版专著《代理的政府》（“Gov-ernment by Proxy”）。
1989年约翰。D.杜纳休（JohnD.Donahue）出版了《以私人手段，去实现公共目的》（“PublicEnds，PrivateMeans”）。
1992年戴维·奥斯本和特德·盖布勒（David Osborne and Ted Gaebler）出版了《改革政府》（“Reinventing govern-99ment”）。
1994年P.英格拉姆（Patricia.W.Ingraham）等人主编的《政府的新模式》（“The New Paradigm for Government”）一书中也涉及到“合同出租”等政府功能输出市场化的议题。
美国政府在一系列政府报告中也频频提到“民营化”这个主题。其中在1988-1994年间，专门研究美国民营化的报告有500余个。下面是美国政府报告（1988-1994）中的有关信息：
1988年，美国环保署民营化领导委员会和工作小组（Privatization Steering Committee and Task Force）召开首次会议的主题是：利用公私合作，推行环保方面的民营化。强调政府资助，民间承担饮用水保护、废水处理、固体垃圾处理等方面的工作。
1990年，国防部的海军部队，考察了235个竞争性合同承包的案例，发现合同承包工程省时省钱。比不承包的工程节省20%的成本。
1990年，美国政府报告中开始强调“公私共担风险”（Public privateventure）。
1991年联邦政府开始考虑家庭计划的民营化问题。
1992年，美国政府强调要向高级官员灌输“公私共担风险”的观念。
1992年，布什总统颁布第120803号行政令，鼓励州与地方推行基础设施的民营化。1992年环保署马上就该行政令做作出反应，检察自己现行政策得失，积极鼓励私人投资废水处理。该行政令引发废水处理和公路民营化的浪潮。
1994年，能源部扩大民营化措施。
1994年，得克萨斯交通部回顾已有的公路民营化经验，并着手下一步的公路民营化的规划。如果说美国政府输出的市场化实践取向是一个客观现实的话，上述学者各异的说法、层出不穷的研究著作、不断增多的政府研究报告，只是反映这一现实的朵朵浪花。那么在这些朵朵浪花背后现实主流是什么呢？这是本章研究的主题。本章由以下几个小问题组成。到底什么是政府公共服务输出的市场化？（第一节）；政府公共服务输出市场化的目的是什么（第二节）；政府功能输出市场化的实践类型划分及其相关内容（第三节）；最后就本章做一总结（第四节）。
（第一节政府公共服务输出市场化的内涵
美国学者对此问题并没有一致的界定。笔者只好根据对美国行政改革的实践的理解及对美国学者相关看法，先给出自己的一个概括，然后，再引证美国学者的看法予以证明。
一、三层含义
综观美国行政改革的实践，政府公共服务输出的市场化包含以下三层要素。
第一，决策与执行分开。
政府确定公共目标，确定公共目标的优先顺序，但公共目标的实现不一定非靠政府行政部门事必躬亲，而是可以通过非政府的力量去完成。实现公共目标的过程中，连结非政府部门与政府部门之间的中介是市场机制。即政策的制定和执行可以分开。政策制定是政府的职责，政策执行的职责可以由公共部门、私营部门、非盈利部门来共同承担。政府的政策制定体现公平，多种组织的配合协作体现效率。公共服务的决策和执行要体现公平和效率的统一。
第二，公共服务的供给者须多元并存，竞争发展。
政府为公众提供的公共服务，不一定非由私营部门承担才有效率。关键因素是公共服务的供给者须竞争共存。
以竞争取代垄断（无论是政府垄断，还是私人垄断），是提高公共服务生产效率的关键。
第三，消费者对公共服务的选择权力。
公共服务的消费者须具有在多元的供给者之间选择的权力，以及用以选择的资源。
二、西方学者的论证
第一，政策的制定和执行分开问题。
美国有名的公共服务市场化的鼓吹者彼得·德鲁克强调的是：
“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。
我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。
任何要想把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱想要决策机构，亲自实干的做法意味着‘干’蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是他的事。”（1968）E.S.萨瓦斯就政府的决策与执行的关系也有精彩的论述：
“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’（Steering）。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨。”约翰·霍普金斯大学的来斯特·萨拉蒙的观点是：
“大量依靠第三方来进行公共服务工作这类做法。事实上已成为联邦政府在国内问题上的标准操作模式了。”“这种‘第三政府’的形式用的是‘政府之所长’，即筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标。
与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。在这个过程中，使美国人敌视政府的传统与近代美国人喜欢政府提供现代社会所要求的越来越多的服务这两者之间的矛盾调和起来。”戴维·奥斯本和特德·盖布勒（DavidOsborneandTedGaebler）在总结80年代以来美国各级政府重塑政府经验的基础上，发现美国正出现一种新的政府治理模式（Gover-nance），其核心要点是：“把掌舵和划桨分开”，“那些把掌舵决策转变为划桨执行的政府，只有少量第一线干活的人，更多的是决策者、催化者和牵线搭桥者。”因此，两位推出的《改革政府》一书的第一章就是：“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”。即政策制定和执行要分开。
卡革和斯托泽（KargerAnd4Stoesz）对社会服务民营化的界定是：“政府资助与政府供给人类服务的分离，政府只有资助和管制服务之责任，但无直接供给之义务。”萨瓦斯和费兹杰拉德（RandallFitzgerald）分别在《民营化：改良政府的关键》和《当政府走向民营化：公共服务的成功选择》两书中强调的共同主题是：以私人之手段，达公共之目的，即通过某些制度安排达到“以私谋公”的效果。
上述引证的是学者的看法，有的表达的是对政府功能输出方式应然性的看法，有的表达的是对政府功能输出的实然性描述。其实，不仅仅是学者有关于政府决策和执行应该分开、可以分开的观点和主张，美国各级政府及其领导人也开始有这些提法，（当然这些提法是其实践取向的反映）。如：
明尼苏达州的圣保罗市市长拉蒂默集10载从政之经验，最后将政府的角色归纳为：
“市政府必须进行某些调整，而且在某些方面对传统的角色重新下定义。我相信市政当局会越来越经常地规定自己扮演的是催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多的规定自己的任务是确定问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题……”1993年美国公布的戈尔报告，是指导美国联邦政府进行行政改革的纲领性报告。这个报告吸纳了《改革政府》一书的精华，在第二章中提出“使公共服务的供给组织展开竞争”，“创造市场动力”，“利用市场机制去解决问题”。
第二，公共服务供给组织之间的竞争问题。
政府的决策和执行分开，并不意味着由私营部门承担原先政府部门承担的公共服务生产任务，就一定有效率。
关键要素是供给公共服务的组织之间须有竞争，须以竞争来代替垄断。1989年杜纳休（John.D.Donahue）在分析合同出租时指出：合同出租是否成功取决于潜在供给者的竞争程度。竞争将迫使供给者富有效率。这种观点源于微观经济学关于竞争的基本原理。四种市场模式（完全竞争、垄断、垄断竞争、寡头垄断）中，只有完全竞争模式才能使长期平均成本达到最低点。产量才能达到最大化。当然，公共服务生产的竞争不是私人物品和服务竞争的简单模仿。但竞争出效率的观点确来源于微观经济学中关于四种市场模型的比较。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒通过考察80年代以来美国重塑政府的实践之后，得出结论：政府的决策和执行应该分开，然而，“私有化是答案之一，但不是惟一的答案”。
“真理在于，一个商品或一项劳务的所有权并不那么重要，不管是公有的还是私有的；更为重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部动力机制。”由竞争而生的动力机制比是否是私营部门经营更重要。竞争分为公竞争（如明尼苏达州公立学校为争取学生之间的竞争）、公私竞争（如美国凤凰市政府部门与私营部门为赢得清扫垃圾的承包合同而竞争），私私竞争（如私营的保健组织为争取消费者手中的凭单而竞争）。美国80年代以来的行政改革的过程中常常出现这样的状况，“当政府将某一项活动私有化，例如把垃圾收集或监狱管理承包给私营公司时，结果反而把这项活动变成一种私人垄断，成本和效率越弄越糟。”参加公共服务生产竞争的组织可以是政府部门，私营部门，也可以是非盈利部门。三种组织在承担不同的公共服务时，各有自己的优势。
公营部门最适合承担的任务是“政策管理、管理实施、实行公平、防止歧视、防止剥削、提高社会凝聚力”。
私营部门最适合承担的任务是：“投资任务，产生利润，提高自足的能力。”最适合第三部门（TheThirdSector）承担的任务是：
“需要志愿劳动的任务，产生微利的任务，提高个人的责任心。”
不同的组织凭借不同的组织优势，可以竞争性承包和参与公共服务的供给过程。
第三，关于消费者对公共服务的选择权力问题。
纳税人在政治意义上是公民，在经济意义上是消费者。
纳税人是公共服务的消费者。消费者对公共服务应该有直接控制权，直接选择权力。相对于政府部门只有消费者才最关心自己所享用的服务的质量和数量。消费者须有资源才能去控制、影响生产者。“使公益服务提供者对他们的顾客需要做出灵敏反应的最好办法是把资源放在顾客手中让其挑选。”各种有价证券、现金补助和提供资金制度就是把资源直接交给消费者手中的几种形式。没有消费者的选择就没有所谓的市场机制，也难以激发供给者的竞争，也就难以诱使供给者对公众负责，并激发供给者的革新。也只有给予消费者选择的权力，才能满足消费者的多元偏好。
信息社会的社会群体结构日趋“原子化”。原来工商业主阶级、劳工阶级、农民阶级三足鼎立的格局结束了。以中产阶级为主体的多元社会群体的结构已经是不争的事实。中产阶级内部又分为诸多有着不同偏好的亚社会群体。它们迫切要求政府提供多样化的服务，来代替单调的统一性服务。
马克斯·萨维奇（MaxSawicky，经济政策研究所的经济学家）1992年在≤社会政策》（Socialpolicy：winter1992/7）杂志上发表《何谓新范式：新右派的指导理论》一文，该文梳理了美国政府自80年代以来开始探索的政府新范式的有关论点（其中包括市场化、分权、选择、授权、实用主义）。
作者最后给出的观点是：“权力，首先是指个人收入以及自由支配个人收入的权力。”，“权力是对公共服务供给的直接控制。”
1993年美国戈尔报告的第二章题目就是：“顾客至上（PuttingCustomerFirst）”。该报告为美国联邦政府的重塑提出若干建议。“顾客至上”一章所提出的第一个建议就是“倾听顾客的声音——让顾客做出选择”。后三个建议依次是“使服务组织展开竞争”、“创造市场动力”、“利用市场机制解决问题”。从该章的建议顺序，可以发现纳税人的选择权力与竞争、市场动力、市场机制之间的逻辑关系。可以这样说，纳税人对公共服务的选择权力构成政府功能输出市场化的基础。没有消费者的选择，哪里来的市场供求机制呢？
1993年9月11日，美国克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令。以行政命令的形式责令联邦政府部门制定顾客服务标准。该行政命令称：“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务”。行政令提出了8条要求，其中第6条要求政府部门“为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段”（“ProvideCustomersWithChoicesInBoththeSourceOfSer-viceAndTheMeansOfDelivery”）。
1994年9月国家绩效评论专门出版了一个专集名为《顾客至上：为美国人民服务的标准》，专题介绍政府各部门制定服务标准的情况。
以上都是通过引证分别说明美国政府改革服务市场化的三个要素。下面以引证皮埃尔（JonPierre）对“政府的市场化”（TheMarketizationoftheState）的完整界定来结束本节。
“国家的市场化”的三层含义是：
一为“利用市场标准去配置公共资源，并且利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率。”
二为“国家的市场化与新公共管理相得益彰，甚至可以说，它是‘新公共管理’的一部分。新公共管理‘是移植私营企业的管理经验的一种管理模式，其强调的是以结果为本”。（“新公共管理”强调的一个重要原则是决策和执行的分开——笔者注）三为“个体可以像在自由市场一样在不同的服务供给者之间进行选择”。
（第二节政府公共服务输出市场化的主要目的
美国政府功能输出市场化的主要目的有三，其中最直接的就是，借助市场机制吸纳私人之资源提高公共服务的供给能力与供给效率；较深远的两层目的是：有机配置政府与市场各自的功能优势，形成提供公共服务的一种新的复合型制度安排；瓦解特殊利益集团对公共服务决策的渗透和分利行为，显示公众对公共服务的真实需求。
一、借助政府公共服务输出的市场化来吸纳私人之资源提高公共服务的供给能力与供给效率
Felix.A.尼革鲁（Nigro）与LloyctG.尼革鲁在《现代公共行政》（第7版）中，以“财政压力之下的管理”为标题，列了六个子目录：“私有化”、“公共财产出售”、“合同出租”、“用者付费”、“志愿者”、“质量小组”。不断修订的美国《现代公共行政》的这种编排充分说明，政府功能输出的市场化是在财政压力之下引发的，最直接的目的是缓解财政压力下公共服务供给能力下降的危局，摆脱税收下降与公众要求越来越多的公共服务之间的矛盾困境。
美国行政改革中政府公共服务输出的市场化取向，发端于州与地方政府，其最主要的原因是财政压力。财政压力来源于四个方面：70年代的经济滞胀、70年代末的抗税风潮、联邦对州及地方补助的削减、州与地方政府必须做到预算平衡（不能像联邦政府那样出现预算赤字）。通货膨胀与经济停滞并存从根本上削弱了州与地方的税收来源，美国1971-1980年的国民生产总值增长率只有2.9%，而消费价格指数变动率却高达7.40%。1978年6月6日加利福尼亚州的选民投票通过了第13号提案，把地方财产税减少了一半。人们不能再忍受对通货膨胀和公共服务质量不佳的双重不满，抗税风潮蔓延。1978年11月4日，也就是加州投票后的五个月，17个州的政治家与限税团体设置税收的最高限额，并进行投票表决，除了五个州没通过外，其余12个州得以通过。经济滞胀已经使州与地方政府的税收来源江河日下，各地的抗税风波更使州与地方的财政收入雪上加霜。联邦政府通过各种手段（包括将分类补助改为整笔补助）减少对州与地方的补助。
到1982年，各州和地也方政府失去了近1/4来自联邦的经费。1982年是自1978年大萧条以来衰退最严重的—年。各州与地方政府眼前实在是无路可走，只能是另寻它途了。
各州与地方在巨大的财政压力之下，只好改革其政府公共服务输出方式。各地的改革探索开始了，最终汇聚成一股政府公共服务输出市场化的潮流。“市长和州长们接受了’公私伙伴关系‘，并且制定出一些（除政府部门以外的）’其他选择方式，来向社会提供服务。”亚利桑那州凤凰市的公共工程局同私人公司面对面地平等竞争处理垃圾收集、街道整修和其他公共服务的合同。
明尼苏达州的圣保罗市建立了六七个私人非盈利公司来重新开发城市。
弗罗里达州的奥兰多市建立起许多利润中心，那里挣得的收入超过了税赋收入。
肯塔基州路易斯维尔市的房管局将100套单元的一处房地产出售给居民户。
明尼苏达州等州政府让家长及其子女自行选择他们的公立学校。
南卡罗来纳州采用一套业绩奖励制度，让学校和教师为试行新方案而竞争资金和竞争奖金。
90年代的许多州长（如佛罗里达州州长劳顿·奇利斯、马萨诸塞州州长比尔·韦尔德、俄亥俄州州长乔治，沃伊诺维奇）就是打着“重塑政府”、“公私伙伴关系”等旗号竞选上台的。
1990年的经济衰退也促使联邦政府通过政府功能市场化途径来提高政府功能输出能力。1990年布什总统发起“农村美国运动”（PresidentialInitiativeOnRuralAmeri—ca）。该计划鼓励建立政府间合作关系、公私合作关系，以更好地推进美国农村发展。
1992年4月3日布什总统发布第120803号行政令，放松了各州及地方出售公路（highway）资产的限制，以吸引私人资本参与基础设施建设。1993、1994年私人资本参与公路、污水处理厂基础建设的步伐加快。
1996年财政年度的美国财政预算降低了联邦在基础设施方面的投资（包括航空、公路、铁路三个方面），削减对州及地方基础设施建设的补助。各州及地方又在原来的基础上扩大运用市场制度以获取基础设施的财源。
总之，以政策创新补财政之不足，是政府功能输出市场化最直接目标。
二、构建公共服务供给的复合制度安排，有机配置政府权威与市场交换的优势功能
霍得（Hood）在1987年将公共行政界定为：“公共行政是关于公共服务供给的制度安排”，（Hood.（1987）“PublicAdministration”P.504，inVBogdanored.“TheBlanckwellEncyclopaediaOfPoliticalInstitutions”，Oxfo‘rd：BasieBlackwell.）美国自罗斯福新政之后关于公共服务输出的制度安排是：政府“收税和提供服务”。在罗斯福新政之前关于公共服务的制度安排是“许多公共服务是由非政府机构提供的，比如宗教团体，种族协会和街坊文教馆”。美国自80年代以来，关于公共服务的制度安排正在形成一种政府权威与市场交换有机配置的复合性制度安排。这种新的制度安排的最主要目的是：去除政府权威与市场交换的功能劣势，通过“杂交”配置，突出双方各自的功能优势，共同完成供给公共服务这一目的。
政府和市场各有其功能优势和功能劣势，这是在政府权威与市场交换互动的历史过程中显现出来的不争事实。
西方学者（特别是美国学者）对政府权威与市场交换的功能劣势和优势的论述是建立在西方微观经济学的基本原理之上的。在不同的历史阶段上美国学者的研究侧重点是不一样的。一段时间可能致力于分析市场交换的缺陷，突出政府权威干预的合理性（如20年代以来保罗·萨缪尔森和肯尼思·阿罗的著作），一段时间可能是致力于分析政府权威干预的缺陷，突出市场交换的优越性（如詹姆斯。M.布坎南等公共选择学派的著作）。对政府权威与市场交换的功能领域做过完整剖析和论述的是，查尔斯·林德布隆姆1977年出版的《政治与市场——世界的政治——经济制度》。美国兰德公司研究生院院长查尔斯·沃尔夫（Wolf.
Charles）1988年出版的《市场或政府——权衡两种不完善的选择》一书，进一步分析了政府权威与市场交换的优劣势及其原因。
下面综合林德布隆姆和沃尔夫的观点，列出一份政府权威和市场交换功能的比较清单。
第一，政府权威功能劣势与市场交换的功能优势。
1、政府权威在供给私人物品过程中的功能劣势与市场交换的功能优势其一，政府权威无法明确人们真正需要的数量和质量。
因为政府权威无法或者没有能力寻求出他们计划决策所要求全部真实的信息。这恰恰是由政府权威的结构决定的。
政府权威是以等级制和官僚制的静态结构存在，它运用专业化的技能和程序化凝固化的方式解决问题。政府权威面对的是成千上万个消费者的既有差异而又不断变动的需要信息。如此复杂而庞大的信息根本就无法通过有既定容量的官僚制的信息通道，全部到达决策者面前；政府权威运行的层次性更加剧了信息运送的时滞；等级制的下级往往扩展运用自己的权威，为了局部利益上报虚假的信息。交换制度的结构恰恰能把复杂的决策问题变为简单的决策问题。个人通过简单的购买行为，通过影响价格机制的变动，从而影响供求关系的变动，厂商的生产决策恰恰就是根据个人简单的购买行为所显示的需求。
其二，政府权威可优先配置某种资源，但不能长期有效配置资源。因为它缺乏有效价格这个工具。在资源稀缺的情况下，多用点资源放在一种产品上，就意味着在另一种产品上少用一点资源，不同的组合具有不同的效果。交换制度具备处理这个问题的办法：找出边际比率，即资源用在任何两种产品的边际收益都相等，使两种产品的边际替代率等于两种产品的价格比率。在权威制度下财恰恰恰缺乏这种有效价格。一个国家在特定的时期，为着特定的目标，可优先配置一些资源，使用时边际成本为零的政府权威尤其能够做到这一点。但随着时间的流逝，权威配置资源的低效已在实践中得到越来越充分的证明，并成为改革的对象。
其三，权威直接控制（管制）下的企业缺乏动力机制。
在权威制度之下的企业，是权威作用的客体，是政府的附属物，缺乏追求利润的内在动力。在实践中既不能像市场交换下的企业那样积极推进技术进步，取得“动态效率”；也不能在既定的技术条件下，主动进行组织创新，取得所谓的“X效率”；也不会积极寻求和使用目前可能最好的技术从而取得“技术效率”。交换制度之下的企业，尽管现实中不存在实现帕累托最优的条件，产品的价格并不严格按边际成本定价，但在激烈的竞争条件下，积极寻求一切可能降低成本实现最大利润的机会，就连垄断企业也不例外。
其四，造就了庞大的官僚队伍。这就形成了发展经济的巨大负担和障碍。集中管理、协调、监督、控制权威制度之下的经济本来就要庞大的人员，加之权威作用的过程中自我膨胀的特点，使得管理经济的庞大队伍急剧扩增。计划经济国家是这样，美国的独立管制机构管制工商企业的队伍也随着政府干预范围的扩大而膨胀。
2、政府权威在直接提供公共物品和服务的过程中出现的功能劣势
其一，成本和收益的分离导致成本的提高和过剩。政府权威与市场交换最大的不同在于：市场活动的生产成本必须最终来自于自身所提供的商品和服务的收入。权威活动的成本来自于强制性的税收。这种根本的不同，使得权威组织没有消费者行为，市场份额和盈亏底线那样的硬性约束。再加之权威在运行中扩展使用权威，追求预算最大化的内在冲动，使得权威活动的成本提高。
值得一提的是权威在供给公共物品和服务过程中有自身的特点。政府供给公共物品具有垄断性；同时检验物品质量的标准不确定；在采用何种技术上往往难有定论；一旦供给活动不成功，也无可靠的终止机制（企业失败则有倒闭的危险）。权威供给公共物品的这些特点更加剧权威活动的成本上升。因而在权威实践中，权威组织往往追求预算越多越好，所采用的技术越先进越好，办公设施越豪华越好，办公手段越现代化越好。
其二，政府权威在扩展使用的过程中容易产生政治腐败现象。美国政府基本没有像计划经济国家那样，直接由政府承担私人物品（私人服务）的生产和供给，30年代之后，美国对自由市场加强了种种管制，但私人物品和私人服务的生产和供给基本上是由市场制度的动作来完成的。政府管制造成的负面后果由80年代以来的放松管制改革加以消除。美国政府自30年代以后，从教会、社区、非盈利组织手中接过了为美国公众提供公共服务的重任。美国政府的公营部门在提供公共服务的过程中也显示了政府权威功能劣势的一面：资源配置效率低。美国政府自80年代以来就是试图通过引进市场机制，来克服政府权威资源配置效率低下的一面。引进市场机制，不等于以市场交换取代政府权威在公共物品供给过程中的作用。因为市场交换无法替代政治权威的功能优势。
第二，政府权威最主要的功能优势与市场交换的功能劣势。
政府权威可以通过政治过程确定公共物品、公共服务的供给数量和质量标准，通过政府权威来提取公共服务生产和供给所必须依赖的资源。这一点是市场交换无法做到的。市场交换在提供私人物品和服务的过程中，要以政府权威所提供的公共物品（法律、安全）为前提。政府权威为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易费用创造条件。政府须采取一定的制度安排在克服市场交换过程中无法克服的外部效用问题（成本外在化、收益内在化的行为）；克服信息不对称问题；信息不完全问题（商业交往中的坑蒙拐骗行为）；维护市场交换无法保证的社会正义。一个没有持有物的个体在市场交换中是没有权力的，财富的任何一种分配以及产权的任何一种划分方式都有可能实现资源的配置效率，但并不能保证社会的公平。政府还须解决市场交换自身无法克服的垄断现象、经济市场不稳定问题。
总之，上述市场交换显示功能劣势的地方，恰恰是政府功能优势所在。还是E-S.萨瓦斯总结的好，“集体行为的精髓……包含决策和聚财”，“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨。”约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙的总结也有异曲同工之妙：利用“政府之所长，即筹集各种资源，通过民主政治秩序设计社会需要的优先目标。与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。”第三，功能优势互补。
剔除政府权威与市场交换的功能劣势，优化组合两者的功能优势，形成一种具有全新功能的公共服务制度安排。
几乎所有研究美国政府功能输出市场化的学者都认识到将两者功能优势互补的重要性。E-S.萨瓦斯主张将政府的“掌舵”作用与“驾驶”作用分开，就是谋求把政府权威的功能优势和市场交换的功能优势有机结合。他对私有化的界定是“更多地依靠私营部门的制度安排，而较少地依赖政府去满足社会需要。”但同时强调政府对公共服务的决策责任。菲茨杰拉德（RandallFitzgerald，1988）认为，政府直接供给公共服务是“无效的”，私营部门参与公共服务的生产是“节省成本的、富有创新的、民主的。”戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，“市场机制有胜过行政机制的许多优点。”“诸如市场是分权的；市场在正常的情况下是竞争性的；它给消费者以作出决定的权力；并且把资源与效果联系起来。市场对迅速发生的变化也反应敏捷。”他们同时强调“政府转交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。”美国各级政府正是在不放弃政府的“掌舵”作用（即不放弃公共政策的制定责任）的前提下，通过引进市场机制调动社会一切可以利用的资源来提高政府供给公共服务的能力。从而改变政府决策，政府亲自供给公共服务的模式。
逐步转变为政府决策后，以市场机制为杠杆调动多种组织在竞争中完成公共服务生产的供给模式。这样，市场机制不仅重新主导私人物品（私人服务）的供给领域，而且还打入公共物品和公共服务的供给领域。这是市场机制作用的一个新的领域。
政府权威通过政治过程就公共服务做出决策，多元组织通过市场机制提高公共服务供给效率。前者保证公平，后者突出效率。政府功能输出的市场化就是要达到公平与效率的统一，达到鱼与熊掌兼得的效果。
三、通过政府公共服务输出的市场化来显示公众对公共服务的真实需求
美国政府30年代之后传统的公共服务供给模式是：政府决策—一政府部门以及指定的组织来生产公共服务—一并把公共服务分配给具体的消费者。职业性利益集团（公共服务的直接生产者）与公共服务的消费者的从中作用，使美国供给公共服务的传统模式难以显示公众的真实需求。
第一，市场化的制度安排可弱化强大的职业性利益集团。
1、逻辑
这个职业利益集团由行政官员、教师、医生、建筑商、专家、律师组成。在传统的公共服务供给模式下，这些职业性利益集团是公共服务的具体提供者，是政府具体资金分配的接受者；它们有着相对固定的服务对象，有着相对稳定的收入来源（政府拨款），有着既定的利益分配格局，有着驾轻就熟的影响政府决策的政治技巧。这个强大的职业集团“对传统的政治权力、宗教、工业的基础构成了威胁”。
这是对职业性利益集团之危害过高的估计。不过职业性利益集团（私人医生、医院和保健组织）在决策层次左右了政府的决策，即政府实际上是没有起到“掌舵”作用，从而使少数的特殊利益集团的利益表达代替了广大服务对象的利益表达，从而丧失了公共服务政策的公平性。结果美国“政府一方面支付了所有医疗卫生账单的40%，而另一方面却让私人开业医生、医院和医疗组织决定整个市场。”职业性利益集团的需求代替了服务对象的需求，生产者的需求代替了消费者的需求，便难以显示公众对公共服务的真实需求。把决策权留在政府，把选择服务的资源交给服务对象（如政府发放的各种凭单），让消费者直接到市场上去选择供给者，就可以以消费者的需求去代替职业性利益集团的需求，从而为显示公众的真实需求创造条件。
美国政府通过某些公共福利政策改革来削减职业性利益集团的分利机会，增加消费者表达真实需求的机会。
1987年通过的住房和社区发展法案中所确立的住房凭单制度就是一种尝试。美国政府在90年代企图扩大这种探索，但遭到职业性利益集团的强烈抵制。
2、案例
下面以1993年美国医疗政策改革方案的夭折来说明职业性利益集团对市场化取向的保健政策的影响程度，从而反证：只有以市场化为取向的政府功能输出方式才能瓦解职业性利益集团对公共服务政策的控制，显示消费者的真实需求。
1993年11月20日，克林顿政府向美国参议院提交了—份长达1300余页的医疗保险法案（HealthSecurityAct），改革革的主要内容为：
主张实行全国统一的医疗保险体制，由国家统一实施管理。
人手一张医疗保险卡。联邦、州、雇员共同负担，减轻联邦政府全部承担的压力。
建立医疗联盟，重新分化组合原有医生、学校、医疗组织，增强它们之间的竞争，降低它们对医疗保健事务的控制，降低消费量。
实行单一支付体制。政府与私营共存，消费者自由选择。
法案从宏观上进一步加强政府的干预控制，将主动权控制在政府手中（政府要“掌舵”——这是重塑政府的一条根本原则）。另外，又从微观上强调竞争和选择。政府将“驾驶”的责任下放到私营公司和其他社会组织，使其各自决定自己的医疗模式。同时，以凭单的形式把选择医疗服务的权力交给公民，公民自由选择。克林顿政府想依此达到降低开支的同时，实现全民保健的目的。该法案的实质核心所在就是将政府补助换成一张张的凭单交给公民个人，让公民以此凭单到政府部门或私营组织去获取保险。
公民手持凭单的自由选择，就把政府发放的补助落到个人身上，而不是落到职业性利益集团的手中。这种做法将损害到美国医疗协会（AmericaMedicalAssociation）和美国健康保险协会（HealthInsuranceAssociationOfAmerica）的利益。结果遭到这两个职业集团的强烈反对。
美国医疗协会（1847年成立）起初是作为医生们的私人自愿组织，目的是为医生的医疗事故提供保险，同时传播医疗实践方面的信息。该协会成立之后不久便开始在各州立法机构内游说，以求得管理医疗工业的权力。伴随工业化、城市化的发展，该协会迅速介入各州公共卫生立法，进而发展为一种谋取自身利益的组织工具。随着美国医疗协会对制药业、医学工业和医学院校的控制，该协会日益成为一个不可忽视的职业性利益集团。该协会反对克林顿政府瓦解其组织体系，授权公民自由选择的医疗保险改革方案。
它们采取游说、政治捐款等形式动员国会议员（特别是国会专门委员会的委员）反对有损其利益的法案通过。最后，克林顿政府1993年健康保险法案夭折在利益集团的反对之中。
这个案例从反面证明了，美国政府功能输出的市场化的目的之一，在于击碎特殊利益集团对公共服务政策的控制，显示公众真实的公共服务需求。“我们不但要重新构造我们的组织和市场”，“我们还须迫使美国最强大的利益集团实行转变，这些利益集团代表着诸多教师们、校长们、工会、医生和医院。”（DavidOsborneandTedGae-bler，1992）。
第二，市场化制度安排可以帮助显示公众对公共服务的真实需求。
职业性利益集团只是难以显示公众对公共服务真实需求的原因之一。另外一个原因就是公共服务的接受者对公共服务的过度需求。公共服务具有成本的分散性和收益的集中性特点，这个特点容易诱使人们的搭便车行为。人们往往想多享用些公共服务，少付出成本。这样往往导致对公共服务的需求过度，用以支付公共服务的成本短缺。采取用者付费的办法重要目的之一就是显示公众对公共服务的真实需求。其实，用者所付出的费用也只是象征性价格，但哪怕是象征性价格也能使个人的成本和收益拉近一些，也能向显示公众真实需求靠近一些。美国多元民主的机制、民众参与的传统，也容易诱使公共服务的消费者直接通过政治过程，向政府施加输出适合各自利益群体要求的公共服务。美国政府自80年代以来的行政改革的主要任务之一，就是通过市场化的制度安排来冲淡（缓合）多元主义的影响，从而达到“政治绝缘”的目的。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒是在对美国政府（特别是州与地方政府）的行政改革进行了五年调查之后，写成《改革政府》一书，书中主要揭示了州与地方80年代和90年代初重塑政府运动的一些成功做法。1993年美国戈尔报告吸纳了《改革政府》一书的精华，着重提出了联邦政府90年代重塑政府运动的方向。纽约州立大学的教授里查德。P.南坦（Richard.P.Nathan）在1995年《公共行政评论》（第3期）发表《重塑政府：到底是什么意思》一文。该文一语破的：重塑政府就是“政治绝缘”（Politicalinsulation），就是冲淡政治多元主义，谋求公共行政的政治责任与专业知识之间的平衡。南坦解释说，“绝缘”就是将某物与导体分隔开，以防传热。政府中的“某物”就是指政府进行的具体的功能输出活动（如某些公共服务的供给），“导体”就是政治过程。
“热”就是各种利益主体的利益表达等政治活动。“政治绝缘”就是将某种公共服务的供给活动与政治过程隔开，这样有关利益主体不会通过影响政治过程而向行政部门施加压力，从而保证公共行政过程的正常进行。
任何一个公共服务项目都是政治利益投入和专业知识投入的统一（都体现了政治性和专业性的统一）。任何一个公共服务项目都是政治过程的结果。但公共服务的供给过程却又是一个科学、理性、知识投入的过程。如果选民利益集团可以很容易改变公共服务的供给规则，那么会损害公共服务的供给效率。
南坦的观点的真实意图是：重塑政府就是尽量减少特殊选民利益集团对公共服务供给的干扰。政府决策、政府供给这样一种公共服务的制度安排模式，容易诱使特殊利益集团对供给规则的改变。政府决策，多元组织通过市场机制供给公共服务，提高了利益集团改变供给规则的难度。
只要能“政治绝缘”，就能提高利益集团改变规则的难度，就能抑制对公共服务过度需求增长的势头。市场化的制度安排是“政治绝缘”的一种重要途径，是显示公众对公共服务，真实需求的一种途径。
举个例子：美国以前各州的公路建设供给模式是：联邦政府提供补助，州进行建设，消费者几乎无偿使用。各州公路建设的收益归各州和消费者，而成本则来源于联邦税收，联邦税收又是从50个州提取而来。州、消费者向联邦政府提出对公路无限制的需求，超出了联邦补助的能力。1992年后，出现新的公路建设模式：联邦补助减少，各州吸引民营资本参与公路建设，私营资本通过用者付费来获取收益，用户个人所担负的成本视自己所用道路的多寡而定。新出现的市场化制度安排较易显示消费者对公共服务的真实需求。使用者不会轻易通过政治游说手段向华盛顿施加改变规则的压力。施加压力也不管用，因为，新的公路建设的制度安排变了。
（第三节政府公共服务输出市场化的四种类型
美国政府除政府雇员提供服务的标准做法以外，还有36种其他可供选择的办法。根据戴维·奥斯本与特德·盖布勒的归纳，它们可分为三类。
其中传统类有：
笔者发现，在这36种公共服务供给方式中，属于市场化取向的制度安排的有27种（将前9种排除在外）。笔者将这27种公共服务的供给方式分为四类。市场化的公共服务供给方式离不开公共服务的供给和需求。从供给的角度看，主要有两类：其一是一般的合同承包，其二是公私合作。从需求的角度来看，主要有两类，其一是用者付费，其二是凭单制度（上面提到的有价证券）。前类制度安排着眼于从供给一方下功夫，后类从需求一方下功夫。只有同时或分别从市场机制的两个最基本要素供给与需求人手，才能谈得上探索政府公共服务输出的市场化。
一、一般的合同承包（Contractingout）
政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非盈利部门招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共服务。政府用纳税人的钱购买承包商生产的服务。政府的责任是确定公共服务的数量和质量标准，监督承包合同的执行。在合同订立以前，公共服务的确定是一个政治过程，政治机制在起主导作用。合同订立后，公共服务的生产就进入了经济过程，市场机制在其中起主导作用。承包公共服务生产的组织摆脱了原先行政组织所受的各种规制，在合同许可的范围内自由配置资源。
政府对承包商的合同管理代替了原先对行政组织的等级控制。供给公共服务的网络组织代替了原来的单一的科层制组织。
G.彼得斯提倡将能够承包的服务全部承包（1990）。
沃尔科（Wolch）用“影子国家”（ShadowState）来描述非盈利组织在公共服务供给过程中的作用（1990）0凯特勒（Kettl）用“代理政府”（GovemmentbyProxy）来描述政府合同出租公共服务的状况。雷内（Rainey）用“使国家中空化”（HollowingState）术语来描述美国政府对外合同承包公共服务的状况。美国各级政府普遍存在着合同出租公共服务这种市场化的公共服务供给方式。但从总的情况看，州与地方政府占的比例比较大一些。
第一，联邦政府层次。
美国里根、布什当局一直推行公共服务的市场化。政府决定想要什么，然后与私营企业和非盈利部门签订合同，让非政府组织来满足政府的需要（Savas，1987）。据美国行政管理和预算办公室统计，1992年美国政府花费2100亿美元购买承包商按合同生产的公共服务，几乎占联邦开支的1/6。环保署、宇航局几乎所有的工作都由承包商来完成。1993年能源部正式职工有2万，同时受能源部领导的合同雇员却有14.5万，14.5万合同雇员在承包商的组织里工作。
考察联邦政府合同出租的发展势头可以从联邦永业公务员工资规模的变化来捕捉一些信息。美国政府规模扩大是不争的事实，但联邦公务员的工资规模在联邦预算中所占的比例却有较大幅度下降。1975年，美国联邦公务员的工资支出占联邦预算的12.5%，1981年，却只占到9.5%。1982年整个联邦公务员的工资开支只有向承包商支付额的1/40韩若寒（Hanrahan）指出：“大政府的扩张并没有必然导致文官官僚的膨胀，反而推动了承包商官僚的增长。”
1979年美国联邦行政部门用于向承包商购买公共服务的经费是230亿美元，到1989年则为480亿美元。能源部1979年花费了13080万美元购买承包商提供的服务，到1989年，该数额达到73750万美元。教育部1979年财政年度用于购买承包商生产的公共服务的开支为57亿美元，1989年则高达153亿美元。运输部1979年用于购买承包商提供服务的开支为38150万美元，1989年该数字高达38680万美元。教育部的永业公务员从1980年的19600人，降到1989年的16500人。运输部的永业公务员从1980年的68800人降到1989年的63200人。能源部、教育部、运输部三部合同出租公共服务生产的主要原因是政府财政经费短缺，国会对公务员职位的限制，专业知识缺乏，政府工资较低，难以吸引高素质的专业人员，私人生产富有效率。
1984年运输部曾要求需要联邦资金资助的地方运输管理部门把私营企业作为潜在的服务提供者。到80年代末，美国至少有24个城市将一些交通路线投标承包，这些城市包括洛杉矶，堪萨斯城、迈阿密和丹佛。
邮政管理局把4500条农村邮递线路承包给私人经营，每条的费用相当于其他四万条邮递线路每条线路的1/20美国的国防部门雇佣了600万人，其中340万人是为私营承包商工作。
美国的卫生和人类服务部与蓝十字和蓝盾组织签订合同来管数百万老人的医疗保健事务。
第二，州与地方层次。
1、范围
美国州与地方政府公共服务合同出租的范围比联邦政府要大得多。联邦政府比较集中在公共工程领域。而8万余个州与地方政府单位合同出租的公共服务范围无所不包：如医院、精神保健公园管理与经营、污水处理、监狱管理、交通设施、税收、数据数理、工作培训等不一而足。地方政府公共服务合同出租的比例高于联邦政府。
据E-S萨瓦斯1987年的研究，城市政府把102种不同的公共服务承包给私营部门和非盈利部门。美国政府单位的规模越小，将公共服务合同出租的项目越多越细。史密斯（StevenRathgebSmith）1996年在《公共行政》（第74卷）上发表《公共服务的转型：美国社会和医疗服务的合同出租》一文，该文指出，地方政府（特别是市政府）把能够承包出去的公共服务（包括儿童保护、家庭照顾、慢性病人的医疗照顾、残疾人照顾、垃圾清扫）全部承包出去了。据国家改造研究所（NationalInstituteofCorrections）调查表明，38个州的改造机构与私营部门签订合同，广泛购买各种服务，从改造机构的附助性服务（如供给餐食）到管理和经营整个监狱设施，合同出租的内容各不相同。
2、案例
州与地方政府合同出租公共服务的成功案例比比皆是。992年以后成功的案例多反映在美国的《系列》（“Spectrum”）、《美国城市与县》（“American City And Coun-ty”）、《美国经济学与社会学杂志》（“TheAmerica Journal Of Economics&Sociology”）、《经济学家》（“Economists”）等杂志上。1992年以前成功的案例多被戴维·奥斯本和特德盖布勒收集在《改革政府》一书中。其中值得一提的有：
新泽西州的纽瓦克市同社区团体和私营部门签订合同解决从住房、艾滋病到无家可归者的一系列问题。市政府的雇员从1980年的1万名降到1988年的4000名。
1971-1988年马萨诸塞州与非政府组织签订3500多个供给社会服务的合同，吸引非政府组织的资金有大幅度的提高。1971年吸引的资金为2500万美元，1988年吸引的资金为7.5亿美元。
加利福尼亚州的运输部同四家私营财团协商达成特许经营协议，让它们来建造收费公路。
作为契约城市协会成员的南加利福尼亚州的七十二个城市把它们的大部分服务事业外包给公营和私营单位。
1985年，俄亥俄州把Dayt。附近的的两座污水处理厂承包给汉普顿的Wheelabrator技术公司。结果解决了州政府原先不能解决的问题，吸引到高级技术专家解决复杂的问题，如消除了恶臭味。
1987年8月，俄亥俄州又以680万美元的价格把富兰克林地区污水处理厂承包给新汉姆斯西厂（NewHamp-shirefirm）。承包商根据合同条款将拥有和经营富兰克林污水处理厂20年。在经营期间负责污水处理厂的改善和扩建，以满足不断增长的社会需求。1995年10月《美国城市与县》发表的《俄亥俄州：一马当先的民营化》，一文证明，上述三个承包后的污水处理厂成本降低了14%。
1992年4月30日布什总统发布第120803号行政令（该行政令鼓励州政府利用私人资本参与基础设施建设）后，1993年、1994年各州加速了道路民营化的进程。合同出租公路建设的案例开始增多。
1994印第安那州的印第安那波里斯市通过合同出租公共服务节约1200万美元。
3、绩效与问题
美国通过合同出租公共服务取得了较好的效果。最明显的效果是扩大了政府供给公共服务的财源及技术力量，降低了成本提高了效率。各方面提供的材料对到底降低多少成本并没有一致的数字，但都证明合同出租公共服务确实降低了成本。
美国五角大楼对1980-1982年间233个竞争性合同出租的案例研究证明，合同出租比政府部门亲自出马节省成本22%。据Hatry在1983年就315个地方政府合同出租收集固体垃圾的调查结果，合同出租的比地方政府直接从事的降低成本25%。
据1987年E-S.萨瓦斯的研究成果表明，公营部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用（包括管理合同执行的费用在内）要高出35-95%。1989年全国就业政策委员会的调查表明，地方官员中72%认为承包出去的服务质量“很好”，10%认为“稍好”，13%认为“稍不令人满意”，5%认为“很不满意”。同样的研究认为，签订合同为地方节省了15%至30%的资金。
通过合同出租公共服务，间接实现放松人事规制，增加人事制度灵活性。承包商可以拥有更大的雇佣专家的能力，因为承包商拥有录用、付酬、辞退的自主性，而不必套用文官制度的条条框框。
美国的合同出租公共服务的供给也带来了一系列问题。其中最大的问题是签订合同阶段的政治腐败问题，合同签订后政府监督承包商的交易成本问题。合同签订不仅仅是一个行政部门与承包商之间科学理性的技术处理过程，同时还是个政治过程。合同签订是在原有的权力框架之下完成的。承包商与政治家以及行政官员的非良性互动，同样可以使腐败产生。政府的“掌舵”作用在于决策，然而决策过程，是个政治过程。利益集团（承包商集团）同样可以通过介入政治过程，来使合同的签订失去公平性。这样的决策会偏离“掌舵”的正确方向。这是西方民主制下行政改革的一个内在矛盾。决策和执行分开，“掌舵”和“驾驶”分开，说起来容易做起来难。1989年联邦住房和城市发展部出现的权钱交易丑闻使纳税人的钱损失了60亿美元（第一章对此已有交待）。华盛顿市的马里恩·巴里市长有时把签订合同的任务交给其情妇去签订。1992年11月1日，美国行政管理和预算局公布了一个联邦政府近期合同出租公共服务出现大量无效率现象的报告，旨在说明合同出租后，政府需要精心治理与监督，而不是放任不管。
实际上这就涉及到政府对承包商进行监督，从而严格执行合同的交易费用问题了。
“签订合同是公共组织可以选择的最困难的方法之一，因为起草合同和监督合同需要高超的技能”。一些城市往往把服务费用中的20%花在合同管理上。更为关键的是，合同出租公共服务后，承包商控制了政府部门监督所必需的信息，影响了政府治理社会的能力（Kettl1994）。美国合同出租中的上述两大问题一时还难以解决。1996年《公共行政》（第74卷，春）杂志的主题是讨论西方行政改革中的“合同出租”议题。这里面只有一篇文章专谈美国公共服务供给的“合同出租”，但文章不是谈美国在该方面取得多少成绩，而是专谈出现的问题。
美国学者对公共服务的主流态度是认可的，甚至是高度肯定的。诸多学者（如罗纳德。P.桑得斯、和帕特里夏。W·英格拉姆（Patria.W.Ingraham））认为，公共服务的合同出租是美国探索“新政府模式”的重要内容，是重塑政府功能输出方式的关键。
同时有许多学者对美国公共服务的“合同出租”持一种怀疑态度。美国律师协会（American Bar Association）1986年公然指控监狱管理的私有化违宪和违法。国家惟一拥有合法行使暴力的权力，不能假借其他组织。多数学者不是从统治的角度提出疑问，而是从责任机制角度提出问题。
莫尔（Moe，1988）不反对私有化，但强调私营部门卷入政府功能的行使缺乏公法（PublicLaw）基础和责任机制的保证。有的学者如约翰·布兰德尔（John.E.Brandl，1989）是从交易费用的角度提出问题。他认为政府将公共服务合同出租有一个临界点，而不是无限制扩张的。这个临界点就是政府与承包商之间交易费用的边际增加等于因合同出租而带来的成本节约之边际减少。有的从公民权利的角度提问题。如马丁·托肯（MartinTolchin，1986）指出，私营部门不是公共权力实体，承包商对公民的需求和对服务的抱怨不会有像政府一样的敏感性。公民没有权利向私营部门提要求。美国学者米尔沃德（BrintonMilward，1994）认为，合同出租给统治的合法性、公共政策设计、行政过程控制、官僚理论、政府责任机制带来了一系列的挑战，一时还难有定论。
一、公私合作（Public-Private Paternership）
它与一般的合同出租不同，政府不需要以纳税人的税收去购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。在政府的规制下，私营部门有投资收益权，即通过以向消费者收费的价格机制来收回成本，追求投资回报。公私合作，既借社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示真实需求，美国政府从而可达一箭双雕的目的。政府吸引私营部门参与公路等基础设施建设，就是典型的案例。
三、一般的用者付费制度（UserFees）
第一，含义。
“天下没有免费的午餐”，公众消费政府提供的公共服务也要适量交费。
用者付费的定义是：“家庭、企业和其他私营部门在实际消费政府提供的服务和设施时，向政府部门交纳费用……关键的要素是付费取决于实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。”美国各级政府都存在着用者付费制度，但地方政府用者付费制度比较普遍。一般而言地方政府（不包括校区）用者付费占其预算来源的25%。用者付费制度运用的范围是：公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、保健服务、特殊事项上的警察服务、楼房检查、住宅区服务。
公用事业是用者付费的主要对象。
据美国政府间关系顾问委员会以前的执行主任约翰。
香农（JohnShannon）所做的调查结果表明：公民在用者付费、财产税、地方销售税、地方收入税之间选择，用者付费是公民第一位的选择。
用者付费使用的状况：对纯公共物品和纯私人物品之间的半公共物品实施用者付费制度。纯公共物品（如国防、安全）具有供给的连带性和消费的不可分性，无法通过价格机制来收取生产物品的成本。但有一些半公共物品虽然具有供给的连带性，但具有消费的可分性（如学校、医院、公园），成本能够通过价格机制部分回收。不付费者能够被排除在外；且费用能够有效收集。
用者付费的最大目的在于显示公众对公共服务的真实需求，为有效配置资源创造条件。1986年美国里根政府向国会提出若干用者收费项目（公园、及各项娱乐设施、安全服务）时，提出的三条理由是：
（1）由直接收益者支付成本比较公平。
（2）政府把公共服务提供给愿意向它支付费用的人身上更有效率。
（3）以成本为基础的用者付费刺激私营部门以较低价格提供这类服务。
第二，案例。
1992年以后，美国州政府开始注重收费公路的建设。
并且把公私合作中的特许经营与用者付费有机结合。下面笔者试图从公路建设的案例分析中，简要考察公私合作与用者付费制度的具体运用。
美国传统的公路建设的供给模式（至少在1992年以前）是：联邦政府资助州政府建设公路，用者基本免费使用。
州政府为每位顾客行车一公里付出的成本是48美分，而个人每行车一公里的所有开支才为39美分。公路运输线的使用者在个人边际成本小于社会边际成本时，对公路运输线的消费提出过度需求。这是一种非真实的需求。将联邦政府的运输补助计算在内，消费者只付出了35%的真实公路成本。消费者消费越多，赚便宜越多。公路建设供给中的搭便车行为使消费者推动州与地方政府，州与地方政府通过政治过程极力推动联邦政府提供运输补贴，但成本却转嫁到整个联邦的纳税人头上。收益集中与成本分散的矛盾，推动了州与地方政府扩张高昂的交通运输线，结果使联邦补助的速度落后于交通运输线亏损的速度。自1965年联邦政府补助公共运输线路（PublicTransit）以来，到1991年，共累计赤字是1270亿美元。1991年的公路财政赤字为60亿美元。
1992年4月30日，美国布什总统发布第120803号行政令，放松地方公路民营化的限制，鼓励地方吸引私营部门投资道路建设。私营部门在政府许可的范围内向道路使用者收费。这样利益主体在道路的供给和需求方面便减少了对政治过程的依赖，增加了对个人选择的市场过程的依赖，并尽可能地使个人享用服务的收益与个人所付出的成本联系起来，从而减少公众对公共服务的搭便车行为。
之后，1994年北弗吉尼亚州出现第一个响应美国政府号召的私人出资的新道路建设项目，即北弗吉尼亚的DullesGreenway，该段公路采用BOT（建设一拥有一移交）方式来供给。该段公路全长14.1公里，耗资32600万美元。私营部门的投资者拥有该公路的所有权42.5年。消费者每通过一次该段公路须交费1.75美元。42.5年后，DullesGreenway的所有权归弗吉尼亚州政府。到1994年，私营部门参与公路建设并且有收益权的法规至少在五个州存在：亚里桑那州、加利福尼亚州、弗罗里达州、得克萨斯州、弗吉尼亚州。1994年弗吉尼亚等州私人出资参与公路建设，开辟了政府建设公路的新模式。也影响到美国其他基础投施供给模式的改变。“Greenway建设项目直接标志这样一个事实：提取税收和发行国债再也不能满足政府改进基础设施的资金要求”，“成本应由直接收益者来支付。”1995年12月克林顿政府提出美国1996年联邦政府的财政预算中，减少了对联邦航空、高速公路、运输、国道、147铁路等方面的补助，各州与地方政府扩大了自主决策的范围，州与地方将更多地运用市场机制来获取基础设施的资源。美国政府在1995年提出了一个“统一交通基础设施投资项目”（Unitied Transportation Infrustructure Investmentprogram）。这是联邦政府具体扩大地方负担和决策权的行动。预计该举措，将由州承担93%的基础设施负担，其中吸引私人资本的比例可达91%。
四、凭单制度（Voucher）
第一，内涵。
1983年汉重（Hatry）给凭单的界定是：“凭单就是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券。”有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中“？肖费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。1992年戴维·奥斯本与特德·盖布勒对凭单的界定是：
“当政府希望帮助特定集团的人购买特定货物或劳务的能力时，通常使用发放有价证券的办法。”这样，政府补助的是真正需要服务的消费者个体，不是供给服务的组织（如保健组织、军人医院、建筑商）。
使用凭单制度最大的目的在于削弱职业性利益集团对政府公共服务决策的控制，职业性利益集团对消费者的控制。在政府与最终的消费者之间存在“中介阶层”的分利行为，这是美国政府许多公共政策失败的原因。凭单制度的推行与扩大就是要部分地解决这个“中介阶层”（职业性利益集团）对公共服务供给的垄断问题。
不实行凭单制的公共服务供给与消费模式是：职业性利益集团为争夺政府通过政治过程而分配的资金而竞争，政治家是对强大的职业性利益集团的要求做出反应，而不是对最直接接受服务的消费者个体做出反应。职业性利益集团利益集中，组织严密，政治技巧娴熟，资源雄厚；消费者个体散而无力，有时反而觉得职业性利益集团是为他们谋取利益，甚至与职业性利益集团结成联盟。
实行凭单制的公共服务供给与消费模式是：职业性利益集团为争夺消费者手中持有的资源而竞争，这种竞争是在市场过程中进行的。政治家对消费者个体做出反应，职业性利益集团同样对公共服务的消费者个体做出反应。职业性利益集团的收益多寡不再由其游说能力决定，而是由消费者个体的“优惠券”投票决定。消费者个体的选择引发的供给者之间的竞争压力，部分代替了政府对职业性利益集团的监督。供给者之间的竞争本身就是提高服务效率的动力。这就是市场化制度安排代替政治化制度安排的优势所在。
不实行凭单制的公共服务供给消费模式，是职业性利益集团控制消费者个体。职业性利益集团（医院医生、养老院、社会服务机构、职业培训者、律师）吸纳耗费了政府资助穷人的经费的1/2强。1984年联邦政府、州政府和地方政府花在库克县每个穷人身上的钱达6209美元，但只有35%的钱才以现金的形式到了穷人的手里。另外13%的钱用在食品券和房租有价证券上。这笔钱的其余部分全流向上述职业性利益集团的腰包。
第二，案例。
美国的凭单制度在联邦层次的运用范围包括四大领域，即食品与营养、教育、医疗、住房。1991年2300万美国人手持食品券。美国退伍军人权利法案（G.I.BILL）为美国历史上最成功的社会计划之一。美国国会没有直接提供资金去建立美国士兵大学，而是发放凭单，让美国军人选择一所自己认可的大学、学院或技校。美国80年代以后考虑的问题是如何把凭单制度也用在初中、高中的公立学校教育中，即扩大凭单在教育领域中的运用。不过，从克林顿政府提出的戈尔报告看，美国联邦政府并不积极支持以凭单制度做支撑的父母选择学校制度。医疗照顾项目（Medi-care）也是实行凭单制度的一个重要领域。医疗照顾补助的接受者可以手持政府发放的一种身份证件作为凭单，在任何一个政府指定的医疗组织中得到医疗服务。1988年，3300万人以凭单形式得到医疗服务（Parker1991，P.41）。“住房领域推行凭单制度比较成功。原先公用住房项目（Public Housing Program）1美元的开支中66美分用于支付行政成本；实行凭单制度后，1美元的支出中，只有20美分用于行政开支（Fitzgerald，1988，P.38）。到1989年止，美国共有20个城市正在探索实践为老年人住房而设的凭单制度。（Farr，1989，P.41）在州与地方层次上，许多传统的社会服务项目正在推广使用凭单制度。加利福尼亚州、马萨诸塞州、康涅狄格州和明尼苏达州的一部分，向低收入的人提供凭单（或类似物），用于儿童保护。弗蒙特州和缅因州有100多个城镇发有价证券给高中学生，帮助他们上私立学校。威斯康星州给米尔基市1000名穷困儿童发放凭单，帮助他们进入私立学校读书。新泽西州以凭单形式资助儿童保育取得成功。
以凭单形式比不用凭单形式的总成本下降了1/4，顾客比以前更加满意。（AllenEtal.，1989，P.79）。”
美国学术界对凭单制度从总体上是持一种认可态度的，认为它“更富有效率、更有责任、成本更低”。有一些学者（如MichaelD.Parker，1991）认为，在理论上，凭单制度的自由市场思想基础与社会服务的人道主义本质属性是相矛盾的，且在实践中无助于保护穷人和弱者。穷人和弱者的信息闭塞和能力低下使其无法在信息完全和成熟老练的供给者之间有效选择。凭单制度对信息丰富的消费者有利，但对最需要服务而又缺乏充分信息的消费者来说不一定有利。
（第四节本章的结论
美国政府功能输出市场化取向的实质在于：试图将政府权威制度与市场交换制度的功能优势复合配置，从而形成一种供给公共服务的新制度安排。这是美国处理政府与市场关系的一个新的阶段。也是美国政府在新的历史阶段上制度变革的一个新的方向。如果说，政府功能定位的市场化是在政府权威制度与市场交换制度进行选择的话，那么，政府功能输出的市场化，则跳出非此即彼的思维定势，而是将两种制度的功能优势进行“杂交”，从而形成一种全新的制度安排。
美国开始改变20世纪80年代以前那种政府供给公共服务、市场供给私人服务的两元分离格局。政府不仅要从自由市场上退出，改变大规模政府干预的政府管理模式，而且还要把市场机制引入公共服务的供给和需求领域，这是美国在新的历史阶段上一种新的思维方式，新的政府管理理念。
一、政府功能输出的市场化在美国80年代以后有一定的必然性
第一，存在着政府功能输出市场化的社会组织基础。
满天繁星般的私营部门拥有大量的资本，并在市场经济的竞争中提高了自身素质，拥有一套成熟的提高效率的机制。更重要的是，美国在罗斯福新政前就存在着为社会提供某些“公共服务”的非政府组织（比如宗教团体、种族协会和街坊文教馆），只是当社会对公共服务的需求超出了非政府组织的供给能力时，政府才把提供公共服务的任务几乎全部接到手中。而且20世纪60年代的民权运动又造就了大量的社区组织、非盈利部门。美国政府正是在新的历史条件下，通过增加资助，强其能力等方法，重新启用原来承担公共服务的非政府组织，并运用市场机制吸引私营组织，共同参与公共服务的生产过程。政府起到的是“掌舵”作用、“杠杆”作用。政府的相对超然是以社会组织的发达为基础的。到1992年止，“非盈利机构提供了政府资助的所有社会服务的56%，就业和训练服务的48%，保健服务的44%”。这一切都不是无源之水，无本之木。美国行政改革正是充分运用了已有的制度和组织基础，推进了政府功能输出的市场化。
第二，推动政府市场功能输出市场化的动力大于阻力。
政府试图借此开源节流。私营部门试图承包政府项目，分享政府开支的收益。非盈利部门试图借助政府的资助解决自己关心的社会问题。纳税人想得到多样化的服务（同时不增加税收）。政府功能输出市场化能同时满足上述四方的利益要求。即公共服务输出规则的改变所带来的潜在收益和实际利益，能同时满足规则供给者和需求者利益，这样规则变革推动的力量就能大于阻碍的力量。
政府功能输出的市场化与压缩福利项目（政府功能定位市场化的体现）不同。前者的推动力量来源是多方面的，总统、行政部门、私营企业家、非盈利部门领导入、地方政府的公共管理者。其阻力主要来源于职业性利益集团、国会中的部分议员。推动力量一般是来自多方的合力，它在总体上压倒了改革的阻力。压缩福利项目等社会福利政策的变革，阻力大于动力。
共和党的总统是压缩福利项目的积极推动者，但选民群体、立法机构、行政部门却是福利政策改革的阻力。在阻力大于动力的情势下，里根政府运用了种种策略进行理性推动，取得的成果也是相对有限的。美国政府功能输出的市场化却是在动力大于阻力的情况下，由无数的利益主体在分散空间中，在不同的政策领域渐进创新演进的结果。
联邦政府没有统一的法律规定说要在全国推动政府功能输出的市场化，州与地方政府也没有制定出一个具体的推动改革的日程表。美国8000个政府实体在面临财政压力、民众压力的大背景之下，各自在不同的政策领域从解决具体问题着眼进行政策创新，各地改革的涓涓细流逐步汇成政府功能输出市场化的滚滚洪流。这是理性推动社会福利政策改革所不能比拟的。
第三，美国政府功能输出的市场化得到信息社会的推动。
其一，信息社会的发展不仅要求一个分散的决策结构来处理私人物品（服务）的供需信息，而且要求一个分散的决策结构来处理公共服务的供需信息。纳税人要求美国政府对民众有更高的回应性，但民众的要求又是多种多样的，不是整齐划一的；民众的要求是变化多端的不是稳定不变的。政府是一种集权的决策结构，决策的执行也是按着一定的官僚程序缓慢的进行，稳定性、预期性有余，灵活性、回应性不足。美国政府只能求助于分权的市场决策结构来处理庞杂的公共服务供需信息，来满足公众对公共服务的需求。政府功能输出的市场化便是其可能的选择。
其二，信息社会降低了美国政府所拥有的专业知识的相对地位，提高了社会组织（私营部门、非盈利部门）的相对地位。信息具有瞬息共享性，政府拥有的信息社会有，政府不具有的信息（某些复杂专业技术知识）社会也有。政府许多公共服务的合同出租就是为了解决政府对复杂的技术缺乏问题。信息社会里权力的基础也发生了变化。丹尼尔·贝尔称在工业社会里，资本是权力的基础，而在信息社会里，知识是取得权力的基础，教育是取得权力的阶梯。随着教育的普及，文化水平的普遍提高，那种只有政府才能有效生产公共服务的时代过去了，政府与社会共同参与公共服务供给的时代开始了。
另外，以自由市场理论为基础的意识形态为政府公共服务输出的市场化起了推波助澜的作用。以自由市场理论为基础的意识形态，不仅主张政府从私人服务的市场上退出，而且主张政府放弃在公共服务的生产领域中的垄断地位，市场机制进入公共服务的供给领域，这是自由市场理论“帝国主义”的又一个新表现。
二、美国政府功能输出的市场化具有丰富的政治含义美国政府功能输出的市场化取向最初起源于财政压力，故在一开始就有缓解财政问题的经济意义。这是问题的一方面。美国政府功能输出的市场化还有丰富的政治含义。
第一，文官的政治中立价值观念发生了动摇，文官的政策制定作用增强。
自本世纪F.古德诺发表《政治与行政》以来，政治与行政的关系连同政治家与（职业）文官的关系，一直是政府管理中的一个世界性的争论问题，它同样是美国行政改革实践中的一个焦点问题。美国自80年代以来，政府管理中已开始出现两次“决策”与“执行”的分离，第一次分离是，立法机构与行政部门“决策”与执行的分离；第二次分离是政府行政部门与非政府部门（私营承包商、非盈利组织）公共服务供给“决策”与执行的分离。这种决策与执行的两次分离，引起政治与文官角色地位的变化，引发议会与行政部门权力结构的边际调整。
美国行政改革实践中，强调决策与执行分开，“掌舵”和“驾驶”分开，这涉及到文官队伍的政治地位、政治角色的问题。传统的文官队伍是立法机构决策的执行者，立法机构与行政部门之间是决策——执行的关系。现在重提公共服务的决策与执行的分离，关键的问题是谁决策，谁掌舵，是立法机构，还是行政部门。帕特里夏。W.英格拉姆（Patricia·W-lngraham，1996）指出，“更多的掌舵，更少的划桨”，在公共行政中的体现是“职业公务员将变成更加主动的计划者和政策制定者；他们将拥有更大的决策自主权；这种角色定位与文官法，政治家对联邦管理者和行政人员要求，以及国会的监督和领导地位尖锐对立。”这实际涉及到立法机构和行政部门的权力重新分配问题，也涉及到固有的传统责任机制的地位问题。传统的多重责任机制要求联邦政府管理者首先要服从领导和管理。现在职业文官的决策与非政府组织执行决策的职能的分离，使立法机构传统的决策监督权力地位受到挑战。
第二，政府功能输出的市场化取向有解决政治过程的内在矛盾的政治含义。
公共服务是通过政治过程决策的。成本和收益的分离，使人们普遍有一种搭便车行为（不付费甚至是少付费、多收益）。人们对公共服务的非真实需求显示，就难以做到决策后的资源配置效率（需求显示不真实，供给过程的资源浪费在所难免）。公私合作、用者付费、凭单制度都有力求真实显示公众对公共服务真实需求的一面。当然政府功能输出的市场化最大的挑战在于瓦解职业性利益集团在公共服务供给过程中的分利行为。政府功能输出的市场化不能解决上述全部问题，只能尽可能的让人们更多地依赖市场过程，更少地依赖政治过程去解决问题。
公共服务的市场化是西方许多国家行政改革的一个共同实践趋向。也开始成为发展中国家行政改革的一个发展趋向。这个问题对中国的公共服务供给（包括基础建设）的制度变迁有直接的借鉴意义，题旨所限，暂且存而不论，后有专论。
“一个将要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了。然而我们却已经向身陷规制沼泽的官僚组织施加了更多的繁文缛节。”
解决问题的出路在于：“必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制。”
——《戈尔报告》
（1993年，第2页、第6页）
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